（中国近现代史专业论文）1912年—1945年云南地区卫生事业管理研究.pdf

摘要 受艇攀堑管理裁是各缀政府豹卫生霉亍政部门潮定相关法律、法规，并依之对 卫生攀她的各个方面进行科学管理，使之更好地保护和增进人们健康的过程。民 国时期怒我国卫生事业管璞发展的重要阶段。本文以当代卫生事业管理理论为基 础，运用历史唯物主义的方法对1 9 1 2 一1 9 4 5 馨云南遮区卫生事业鬻瑗产生、发 震嚣秘念骛景遘露分辑论试。逶过蘸理糖关爨雯炎辩，慧绥不嚣除羧发震戆特点， 分析其产生和发展的社会背景，使人们对该问越有一个初步的了解，为现在云南 省卫生鬻北管理提供有益的历史借鉴。 关懿潺：1 9 1 2 年一1 9 4 5 冬； 云毒建送；羹袋事堑营理；弩 突 a b s t r a c t h y g i e n em a n a g e m e n ti sap r o c e s si nw h i c ha d m i n i s t r a t i v eh y g i e n ed e p a r t m e n t s a ta l ll e v e l se s t a b l i s hr e l a t e dl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，a c c o r d i n gt ow h i c ht h eh y g i e n e d e p a r t m e n tm a n a g e ss c i e n t i f i c a l l ym a t t e r sr e l e v a n t , s ot h a tt h ep e o p l e sh e a l t hc a n b e t a k e nb e t t e rc a r eo f t h ek u o m i n t a n gp e r i o di nc h i n e s eh i s t o r yi sa ni m p o r t a n tp h a s e o fc h i n a sh y g i e n em a n a g e m e n t t h i sp a p e r , b a s e do nm o d e mh y g i e n em a n a g e m e n t t h e o r y , u s i n gh i s t o r i c a l m a t e r i a l i s mr e s e a r c h i n ga p p r o a c h ，a n a l y z e s t h es o c i a l b a c k g r o u n do ft h es t a r t , g r o w t ho fh y 舀e n em a n a g e m e n td u r i n g 1 9 1 2 1 9 4 5i n y u n n a np r o v i n c e t h r o u g hc o m b i n gu pr e l a t e dh i s t o r i c a ld o c u m e n t s ，s u m m i n gu p c h a r a c t e r i s t i c so fd e v e l o p m e n ti ne a c hp e r i o da n da n a l y z i n gt h es o c i a lb a c k g r o u n do f e a c hp e f i o d ，t h i sp a p e rg i v e sp e o p l ea ne l e m e n t a r yu n d e r s t a n d i n ga n do f f e r su s e f u l r e f e r e n c e st oy u n n a nh y g i e n em a n a g e m e n ta f f a i r s k e yw o r d s ：1 9 1 2 1 9 4 5 ；y u r m a nd i s t r i c t ；h y 西e n em a n a g e m e n ta f f a i r s ； r e s e a r c h 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进 行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除文中已经标 明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：腻靠锯融 ) 伸6 年g 罔、日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文 的规定，即：学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复鞠件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权云 南师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用彩印、缩印或扫描等复制手段保 存和汇编本学位论文。 学位论文作者签名：闲蝴 口。6 年s 月。e l 指导教师签名：蚓、 聊弼年驴月以曰 云南师范大学硕士论文 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理研究 翮舌 研究背景 上个世纪8 0 年代以来，社会史研究复兴。随着研究的深入，研究内容涉及 到人们的吃、穿、住、行，生、老、病、死等诸多方面的内容。在学习的过程中， 我初步涉及到一些有关近代云南卫生事业管理产生、发展的历史资料，并注意到 该问题尚缺乏对其进行系统分析和研究。“以史为鉴可以知得失”，为了发挥历 史学的社会作用，我将该问题拟定为硕士研究生论文，并对其进行初步的探讨。 当然，由于本人水平有限，本文有许多不足之处，但希望通过这篇论文的撰写能 够起到抛砖引玉的效果，引起史学界对这一问题研究的关注和兴趣。 研究目的和意义 卫生事业是国家和社会在防治疾病、保护和增进居民健康方面所采取措施的 综合。卫生事业管理就是各级政府的卫生行政部门制定相关法律、法规，并依之 对卫生事业的各个方面进行科学管理，使之更好地保护和增进人们健康的过程。 本文主要以1 9 1 2 一1 9 4 5 年这一历史时期云南地区卫生事业管理为研究对象，通 过梳理相关历史资料，总结不同阶段发展的特点，分析其产生和发展的社会背景， 使人们对该问题有一个初步的了解，为现在云南省卫生事业管理提供有益的历史 借鉴。 研究思路和框架 本文以1 9 1 2 年至1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理为研究对象。论文分三个部 分展开，第一部分在梳理相关历史资料的基础上，系统介绍上述时期云南卫生事 业管理产生、发展的历史线索；第二部分运用当代卫生事业管理理论，对其产生、 发展不同历史阶段的特点进行分析和总结；第三部分应用历史唯物主义理论对该 时期云南地区卫生事业管理产生、发展的社会背景进行分析论证。在分析的过程 中，为了方便对其进行分析和总结，本文初步将其整个过程划分为三个历史时期： 第一阶段为起步阶段，时间为1 9 1 2 年一1 9 2 8 年、第二阶段为初步发展阶段，时 间为1 9 2 8 年一1 9 3 6 年、第三阶段为进一步发展阶段，时间为1 9 3 6 年一1 9 4 5 年。 云南师范大学硕士论文 1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理研究 本文研究的下限到1 9 4 5 年为止，主要是由于1 9 4 5 年至1 9 4 9 年这一段时间 较短，又受到全国政局混乱的影响，资料很少，再加上我个人准备这篇论文的时 间仓促等原因。但是我本人对整个民国时期云南的卫生事业管理非常感兴趣，在 以后的学习过程中，我一定把1 9 4 5 年以后几年云南地区卫生事业管理的发展情 况加以系统的研究，以期补充完整。 云南师范大学硕士论文1 9 1 2 年- - 1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理研究 1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理研究 卫生事业管理，在清朝以前，在云南乃至全国都未设立专门的机构，这种状 况一直持续到清末宣统年间。“云南卫生行政，稽诸历史，在前从无专设机关。” 光绪三十一年( 1 9 0 5 年) ，清政府实行“新政”，便于巡警部警保司内设卫生科， 并命令各省设巡警道。宣统元年( 1 9 0 9 年) ，云南设巡警道，立警务公所，在所 内设卫生科。近代云南卫生事业管理自此开始建立。 此时的卫生科附设于公安系统之内，分清洁和医药两股。清洁股主管公共卫 生，主要负责街道、沟渠、公厕的扫除与疏通，对各区清洁工工作情况的检查， 进城车辆的管理和城中垃圾箱的设置等；医药股主管城内各区的医药管理、检查、 取缔等事项。管理区域以省会昆明为主。据史料记载，巡警道卫生科的管理范围 为“省会警察九区”，该九区指的是省会昆明城内内中、内东、内南、内西、内 北五个区，城外外东、外西、外南、外北四个区。o 即除昆明城区外，还包括城 墙外侧周围地区，如南门外的三市街、云津街、太平铺等，东门外的金牛街，西 门外永平街、庆丰街等，因商业比较繁荣，也划入到巡警道的管理范围之内。 近代云南卫生事业管理是从清末开始的，但由于时间太短，本文仅对此进行 历史追述，以便为下面分析奠定基础，但不作重点分析和研究。 一、1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理沿革 对1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南卫生事业管理沿革，本文主要从管理机构、管理职 责、管理区域三个方面的变化和发展进行归纳。 ( 一) 卫生事业管理的起步( 1 9 1 2 年1 9 2 8 年) 1 巡警局时期( 1 9 1 2 年一1 9 1 3 年5 月) 响应1 9 1 1 年1 0 月辛亥武昌起义，云南相继爆发了腾越起义( 1 0 月2 7 日) 、 昆明重九起义( 1 0 月3 0 日) 、临安起义( 1 1 月1 日) ，并于1 1 月1 日成立了云 南军都督府，简称云南军政府。民国元年( 1 9 1 2 年) ，改巡警道为巡警局，在局 行政科内设第四科，管理医药卫生。此时云南省卫生事业管理机构沿袭清末旧制， 。云南省志编纂委员会编续云南通志长编 m 中册1 9 8 5 ：1 6 8 页 。云南省志编纂委员会编续云南通志长编 m 中册1 9 8 5 ：1 1 页 云南师范大学硕士论文1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理研究 并未发生重大改变，仅由旧制的“道”改为新制的“局”，卫生事业管理机构仍 附设于公安系统之内。 此时管理职责比清末有所扩大。首先，公共卫生管理推广及清洁道路、河井、 沟渠，整理菜市场、公厕及禁烟等事项；其次，增添食品检查、禁止宰杀病畜、 死畜和售卖病畜肉职责；再次，增设医师考核、医院设置和警察公职人员的疾病 诊治管理事项。 此时管理区域未发生变化。据史料记载：云南军政府成立后，实行了一系列 改革，“至于地方行政，暂沿府、厅、州、县名称，以维持现状。然对府、县同 城者，则裁县而由府兼摄县事”o 。 2 警察厅卫生科时期( 1 9 1 3 年6 月一1 9 2 2 年) 民国二年六月，奉中央内务部命令将巡警局改为省会警察厅，下设卫生科。 一开始仍沿袭清制，分清洁、医药两股；后来因人口增加，按中央卫生行政方案， 将清洁股改为保健股，医药股分为医事股、药剂股，增加防疫股，共计4 股。 在管理职责上，清洁股仍袭上述职责，而由医药股划分为二的医事股和药剂 股，其职责更为专业和细致。医事股即现在的医政管理，主要负责医院的设置、 管理及医疗器械、医药的购买：对各种从业人员包括医师、医士和牙科、针灸、 按摩、催眠术营业者的考试、许可及注册；管理各医药团体，对私立医院和及妄 行医术者的监督、取缔，还负责对接生婆、护士的培养及管理等。药剂股具体负 责对药剂师、药商的认可、管理及给照、注册；中医药品有无毒汁的检查及医书、 药方的取缔；对卫生试验所的管理和监督。防疫股是新增添的部门，专管各种传 染病院的设立，并对传染病患者进行调查、治疗；对肺结核、花柳、梅毒等病进 行预防、消毒：扑杀、掩埋狂犬、野犬、蚊蝇、死鼠等各种传染源；强迫人民种 痘，同时对各种可能带有传染病的物品进行检查及拒绝输入。 在管理区域上，据史料记载：“民国二年，全国统一，奉中央命令，一律裁 府改县是年四月，云南遵令实行。” 裁去云南府，保留昆明县，由省政府直 接领导，人口稠密的昆明市区建置上属于昆明县，但归省会警察厅管辖。从所收 o 云南近代史编写组云南近代史 m 昆明：云南人民出版社，1 9 9 3 ：2 2 7 页 。云南省志编纂委员会编续云南通志长编 m 上册1 9 8 5 ：1 1 1 2 页 4 云南师范大学硕士论文 1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理研究 集的材料来看，当时的管理范围主要在省会城区，但又推广涉及到郊区及昆明县 属部分地区。如当时为了防止城区公共环境污染，民国九年，在省会小东城外之 五显庙村建筑豆腐米线场一院，民国七年，在省会小东城外的石萃庄建立屠宰场、 南城外的东寺街建立屠牛羊场各一所，并在昆明县属的朝阳庵、小街子、九门里、 官渡堡、马街子、金刀营六处，各成立一检疫所，选兽医或警察毕业人员进行管 理。 3 市政公所时期( 1 9 2 2 年一1 9 2 8 年) 民国十一年( 1 9 2 2 年) 八月，昆明市政公所成立，取消省会警察厅，原警 务机关并归市政，下设警务课，原卫生科改为卫生课。也就是说，这一时期的卫 生事业管理机构由附设于原来的省会公安系统转变为下设于市政公所。 从所收集的材料看，这一时期的卫生事业管理内容，除仍保持旧有职责外， 尤其注重卫生防疫和公共卫生的治理。在卫生防疫方面，当时昆明虽已有了自来 水，但用户并不普及，6 0 、7 0 的人仍饮用井水。卫生课下属专门卫生机构即重 新组建后的卫生试验所负责对市区各水井逐一进行水质检验，凡水质含有有害杂 质者，一律禁止市民饮用。卫生试验所的制造部研究出具有较好疗效的各种成药， 制造各种丸散膏丹，并引进学习海外科学方法，生产出牛痘疫苗、血清等，为市 民提供免疫防治。在公共卫生管理方面，1 9 2 3 年1 1 月，市政公所第6 次联席公 议决定，把全市“清道夫”、“马车夫”集中起来，扩编为清洁队，下设6 个小队， 分由6 个警察署管理，负责区内扫除，维护市容卫生。同时计划增添马车和手推 车，并改造全市的“渣柜”。 就其管理区域而言，便主要负责市政公所所属地区。市政公所管辖区域按云 南昆明市政公所暂行条例规定，“划定省会区域，以城内外不属五乡者，脱离 昆明县范围而属诸市，其属于五乡者仍由昆明县管辖。并按诸历史地理关系，命 名为昆明市。” 上述属于昆明县的五乡，据有关史料记载，指的是昆明县属的东乡( 东关外 。云南省志编纂委员会编续云南通志长编 m 中册1 9 8 5 ：1 6 9 页 。万揆一民国时期昆明卫生防疫纪事： c 昆明：昆明文史资料选辑( 2 2 ) 1 0 7 页 。云南省志编纂委员会编续云南通志长编 m 上册1 9 8 5 ：1 1 1 6 页 云南师范大学硕士论文 】9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理研究 五里大树后营) 、南乡( 南关外二十里官渡堡) 、中乡( 南关外十里小街子) 、西 乡( 西关外二十里渔街子) 、北乡( 北关外二十里黑龙潭) 。o ( 二) 卫生事业管理的初步发展( 1 9 2 8 年一1 9 3 6 年) 1 全省卫生专员时期( 1 9 2 8 年一1 9 3 3 年1 1 月) 这一时期，云南省卫生事业管理发生重大变革。据史料记载：“十七年( 1 9 2 8 年) 中央设立卫生部，通令各省，于民政厅内设立卫生处或卫生专员，办理全省 卫生事宜。本省依部令，初设卫生专员，于十九年( 1 9 3 0 年8 月) 八月，就民 政厅第五科添设一等科员一员，专办全省卫生行政事务。”o 又令“县卫生局未成 立以前之卫生事宜，暂以县公安局兼理之” 。省会昆明的市政公所于1 9 2 8 年8 月改为市政府，一开始将原来设有的社会、卫生两课组合为公益局，卫生事业管 理归公益局第二科；后裁减公益局，而将卫生事业管理划归由原警务课职掌划出 设立的公安局，编为第四科。1 9 3 2 年1 月省会公安局( 相当于市公安局，隶属 于市政府) 化分独立，又将第四科改为卫生科，一切人员、职责同以前一样。 根据上述史料分析，此时，云南省的卫生事业管理区域由原来的省会昆明推 及全省。在机构设置方面，虽未成立专门的独立机构，但在省一级政府民政厅内， 设立专门的卫生专员，专门负责全省卫生事业管理，并特令全省各县卫生事业管 理由各县公安局兼理。 就其管理职责而言，云南设置省卫生专员以来，虽然成立时间较短，也缺乏 相关机构推动工作，但由于管理范围推及全省，又属专业指定工作人员，其工作 主要进行以下三项。第一，在民政厅开办的训政讲习所内开展卫生教育，培养卫 生行政人员；第二，将公共卫生管理由昆明市逐步推行到全省各县：第三，为了 开展对全省的医药管理，调查制定了云南全省医药调查一览表、云南全省医 药救济调查一览表两表。就此工作内容而言，已由原来实施具体的卫生事业管 理事项，到更具有现代意义的宏观管理的内涵，并为下一步全省卫生事业管理的 进一步发展奠定了基础。 。谢本书、李江主编近代昆明城市史 m 昆明：云南大学出版社，1 9 9 7 ：9 5 页 。云南省志编纂委员会编续云南通志长编 m 中册1 9 8 5 ：1 7 0 页 。陈明光主编中国卫生法规史料选编( 1 9 1 2 1 9 4 99 ) m 上海：上海医科大学出版社，1 9 9 6 ：4 7 0 页 云南师范大学硕士论文1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理研究 2 民政厅卫生科时期( 1 9 3 3 年1 2 月一1 9 3 6 年) 此时期为云南卫生事业管理的建设完善时期。就其机构设置方面，据史料记 载：“二十一年全国内政会议第二次议决案，每县应设立一县立医院，以为一县 医药卫生之中心机关。如不能设县立医院，须筹设卫生专员”。云南省政府为 进一步完善全省卫生管理，于1 9 3 3 年1 2 月，批准于民政厅内添设第六科，专门 负责主办全省卫生行政，分保健、防疫、医药三股。 在管理职责上，从民政厅卫生科设立以来，主要做了以下工作：制定卫生 行政计划；筹定各县、区卫生经费；筹设各县、区卫生专员；办理隔离麻 风；管理种痘员；举办环境卫生；制定传染病统计表；调查甲状腺肿； 办理各县临时防疫；预防兽疫。并由民政厅通令各县筹设卫生专员，办理县 卫生行政。从上述工作看，涉及面极广，涵盖了现在卫生事业管理的大部分主要 职能。例如：第一，除制定全省卫生事业发展规划外，还分别拟定了1 9 3 4 年、 1 9 3 5 年这两年的卫生行政计划。第二，筹定各县、区卫生经费。据史料记载：“按 内政部颁行之训政时期卫生行政方针：卫生经费由地方税支出之；一切关于征收 之费，均办卫生事务，不作别用。依此方针，特规定屠宰检查费、卫生罚金、卫 生捐款( 如施医、施药、施米、施衣、施粥、施棺、施钱等慈善捐款皆是) 、菜 市捐、煤炭捐、旅店执照费、理发业执照费、医药师登记费、牛乳营业执照费、 公厕收入、寄柩租金、饮食馆捐款等项均属卫生收入，作为卫生之支出，通令各 县、区逐一清理。经费既定，然后卫生行政事项乃可逐渐设拖。”圆从上述材料， 我们可以看出，卫生科依据中央内政部对卫生事业管理经费的规定，作出了云南 省具体实施的细则。这样，就使全省各县、区卫生经费的筹措有了较明确的规定， 使各县、区卫生事业管理得以顺利进行。第三，筹设各县、区卫生专员。前一阶 段，云南省各县、区卫生事业管理按规定由各县、区公安局兼理。从其实施情况 看，由于责任不专，很难落实。现在卫生科专门对此项工作进行管理，制定卫 生专员暂行简章，要求各县、区按规定执行。据史料记载：“现在设立者已有六 。云南省志编纂委员会编续云南通志长编e m 3 中册1 9 8 5 ：1 7 0 页 。云南省志编纂委员会编续云南通志长编 m 中册1 9 8 5 ：1 8 3 页 云南师范大学硕士论文 1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理研究 十七县区，余亦在继续推进中”。o 由上述史料可知，这一时期在省级政府民政厅内，已由原来卫生专员改设专 门负责主办全省卫生事业管理的机构。并下设相应办事机构，在制度安排上更趋 完善，并使之工作能更为有效的推广。除省一级政府专门性机构建立和完善外， 要求全省各县设立县立医院或卫生专员等专门性机构或人员，来与上一级机构相 对应及推动各县卫生事业管理工作。到1 9 3 5 年7 月，全省已有6 7 个县建立了县 卫生专员。 ( 三) 卫生事业管理的进一步发展( 1 9 3 6 年一1 9 4 5 年) 1 - 全省卫生处时期( 1 9 3 6 年一1 9 4 0 年) 此时期为云南省卫生事业管理的进一步发展时期，主要由于此时成立了省级 专门的卫生事业管理机构。据史料记载：“二十五年中央卫生署派科长技士医师 姚永政来滇调查思普瘴疫。省府请其代为计划全省卫生医疗事业及设施步骤。旋 卫生署别派国联驻华卫生处顾问司丹巴博士来滇，会同商洽决定先于省会创设全 省卫生实验处。” 该处负责全省卫生医药事宜及筹备各县卫生院，训练各种卫生 人员，于1 9 3 6 年7 月1 日成立，直隶省政府，这是云南省首次出现省级独立的 卫生事业管理机构。 卫生实验处下设医政、保健和总务三科，并于总务科之下成立卫生材料室， 以便供应各个卫生院、所医疗器材。为了进一步开展云南卫生防疫工作，卫生实 验处成立之后，即接受整顿了原来的卫生试验所。1 9 3 7 年6 月改组为云南省卫 生试验所，负责药物检验并培训了一批药剂检验技术人员，毕业后分赴各医药卫 生机关服务。关于医药管理，因云南省医学教育落后，各县医药卫生人员很少。 所以，对于医药登记管理，仅施于昆明。管理办法是：凡开业西医必须由卫生署 发给医师证，卫生处凭医师证发给登记证，开业人员凭登记证，向市政府请领执 照才能开业：中医开业须经省中医检定委员会检定合格，领有合格证，才能凭此 申请开业；西药房须雇用持有卫生署证明的药剂师或药剂业才能营业；成药则须 经申请，化验无毒，领到卫生处证明，才能出售。卫生实验处虽然下设保健、医 。云南省志编纂委员会编续云南通志长编 m 中册1 9 8 5 ：1 8 3 页 。云南省志编纂委员会编续云南通志长编 m 中册1 9 8 5 ：2 1 6 页 云南师范大学硕士论文 1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理研究 政和总务三科，但因经费不保，卫生人员缺乏，除保健科有一名科长外，其余两 科都无人负责人，姚永政只有带着十多名非专业人员办理全省卫生行政工作，尽 管如此，卫生实验处还协助成立了昆华医院、昆华高级护士助产职业学校、抗疟 委员会、抗疟总队及卫生教育委员会等机关。 2 民政厅卫生处时期( 1 9 4 0 年一1 9 4 5 年) 1 9 4 0 年，云南省政府将卫生实验处改隶为民政厅，下属科室不变。1 9 4 2 年 因卫生经费增加，卫生院和附属机关也有所增加，所以扩大组织，分设秘书室、 技术室、医政科、防疫保健科、卫生工程科、总务科和会计室。工作人员由原来 的十余人增为五十余人。各科都配备了科长及科员十人左右，秘书室由主任秘书 一名、秘书二名，秘书室下面设有人事股。直属机关由卫生试验所、卫生材料厂、 卫生干部人员训练所附属医院、昆明第一临时救济医院等。在此期间，民政厅卫 生处除了负责管理各直属机关外，还负责：战时救济与防疫：召开县行政会 议；统计各县卫生院情况；进一步完善医药管理。 1 9 4 0 年，行政院颁布县各级卫生组织大纲规定县应设卫生院，区设卫 生分院，乡镇设卫生所，保设卫生员。o 云南省遵照规定办理，除有少数县因边 远贫穷，难以推进，到1 9 4 5 年己成立1 2 3 所县卫生院，1 6 所卫生分院、1 2 所卫 生所。至于昆明市卫生机构，“三十一年以前，昆明市向无卫生机构” ，故卫生 处于1 9 4 2 年拨款成立昆明市卫生事务所，下设医药管理、防疫保健、环境卫生 及总务四课。因为当时省会公安局( 相当于现在的昆明市公安局) 下有卫生科， 市政府对昆明市卫生也有一部分职责，故卫生事务所缺乏完整的行政权力，执行 有关卫生事宣感到困难，后经过协商，于1 9 4 4 年在市政府之下增设卫生局，受 卫生处监视，将原来卫生处负责的昆明卫生事务所和公安局卫生科裁去。 这样，云南省的卫生事业管理，从形式上形成了省卫生处、市卫生局、县卫 生院的管理格局，其中，市、县两级均受省卫生处的监督、领导。从管理范围上， 除了少数偏远地区外，全省1 3 0 个县、区有1 2 3 个县建立了县卫生院，云南省初 步形成了近代卫生事业管理体系。 。陈明光主编中国卫生法规史料选编( 1 9 1 2 1 9 4 9 9 ) m 上海：上海医科大学出版社，1 9 9 6 ：5 0 6 页 。云南省志编篓委员会编续云南通志长编 m 中册1 9 8 5 ：2 4 1 页 云南师范大学硕士论文 1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理研究 二、对1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理不同发展阶段的 总结分析 在现代社会中，随着社会、经济的发展，卫生事业涉及到社会生活的方方面 面，卫生事业管理的职责也相应增加，主要包括卫生组织管理、制定卫生计划与 评价、卫生人力资源管理、卫生经费管理、卫生信息管理、医政管理、药品监督 管理、中医药管理、公共卫生管理、妇幼卫生管理、社区服务管理、农村卫生事 业管理、突发公共卫生事件的危机管理等等。民国时期的卫生事业管理已经包含 了制定卫生计划和评价、卫生人力资源管理、医政管理、药品监督管理、中医药 管理、公共卫生管理等，只是在不同的发展阶段，其管理职责也有所不同，它随 着社会的发展而不断地增加、完善。 ( 一) 卫生事业管理的起步( 1 9 1 2 年1 9 2 8 年) 1 近代卫生事业管理的出现和不断发展。 云南乃至中国经历了漫长的封建社会，都没有出现近代意义上的卫生事业管 理。清末，“新政”时期开始出现，云南到宣统元年设立巡警道卫生科，云南省 具有近代意义的卫生事业管理开始出现。在此起步阶段，最为突出的在于当时的 管理对象卫生试验所和防疫研究所的设置。中国的传统医事管理是围绕中医进 行，中医是遵循整体性、系统性原则的“床边医学”，随着科学技术的发展，尤 其是生物化学学科的出现，传统的“床边医学”发展到“医院医学”、“实验室医 学”，越来越追求“准确真实性”。为检验中西药品和与卫生有关的一切饮食品， 1 9 1 9 年云南省成立卫生试验所。防疫研究所的成立也是由于传统的中医不能应 付各种突发性传染病而设立的。 2 这一时期的卫生事业管理刚刚起步，带有明显的起始阶段的特征，发展 缓慢。 首先，在卫生行政机构的设置上。1 9 1 2 年，民国刚刚成立，卫生行政管理 暂时沿袭清制，卫生科下设清洁、医药两股；后来随着社会的发展、人口的增加， 医疗事务相应地增加，原有的卫生行政机构不适应社会的发展，便增设新的管理 机构。如将原来的医药股份为医事股、药剂股，增添防疫股，原来的清洁股改为 o 云南师范大学硕士论文1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理研究 保健股。这样，卫生科由原来下设的两股变为四股，也即现代社会的公共卫生管 理、医政管理、药事管理和防治传染病当时均已出现。 其次，在管理职责上。民国以后，管理职责逐渐具体化并初步涉及与民众健 康有关的卫生保健事业。如清末的清洁股主管省会昆明市区街道、沟渠、厕所的 扫除和疏通，视察各区清洁工的工作、垃圾箱的设置以及对进城车辆进行管理： 到了警察厅卫生科时期，其职责推广及市场、屠场、工厂、茶馆、酒馆、饭店、 旅店、剧场( 戏院) 、理发店、浴室、妓院进行卫生检查，不合格的予以取缔， 对患有精神病的人进行救济、治疗，路面的洒水、扫除，各种饮食、物品的化验， 墓地埋葬及寄柩所的整理等。从现代卫生事业管理角度分析，基本上涵盖了公共 卫生管理的内容。对药品、药材的管理也有一个不断变化的过程，清光绪十三年 ( 1 8 8 7 年) ，政府规定药商开业须领得行贴( 执照) ，始能营业回，当时昆明只有 三张行贴，后设巡警道卫生科，科设医药股，专门从事医药管理；到1 9 1 3 年的 警察厅卫生科时，药剂股从医药股中分离出来，具体负责对药剂师、药商的认可、 管理及给照、注册，中医药品有无毒汁的检查及医书、药方的取缔，卫生试验所 的管理及监督事项。 这一时期不管从卫生行政机构的设置上，还是从管理职责上看，都比清末有 了相当大的进步。但是由于这一时期处于卫生事业管理的起步阶段，又受到诸如 经济、社会等各方面因素的限制，卫生事业管理发展较为缓慢。从管理区域上看， 在这一阶段一直局限于昆明市区及其附近的范围内：从医疗卫生机构的设置上 看，这一时期只建立一所专门面向市民大众的公立医院，即宏济医院。 3 这一时期卫生行政机构所属变换频繁，呈现出明显的过渡性。 从前一部分卫生事业管理机构的变化沿革部分可以看出，这一阶段卫生行政 机构所属变换频繁，从附属于清末的巡警道到民国初期的巡警局，又到省会警察 厅，再到市政公所，最后归属于市政府。这反映了1 9 1 2 年到1 9 2 8 年，整个云南 省的卫生事业管理机构，一直处于一个不断变化整合的状态之中，这种整合的结 果是云南由清末的传统社会逐步向近代社会的演变，卫生事业管理的近代化色彩 日益浓厚。 o 云南省志编纂委员会编云南省志 m 昆明：云南人民出版社，1 9 9 5 ：2 页 1 1 云南师范大学硕士论文 1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理研究 ( 二) 卫生事业管理的初步发展( 1 9 2 8 年1 9 3 6 年) 1 卫生事业管理进一步制度化和规范化。 1 9 2 8 年以前，云南的卫生事业管理仅限于省会昆明。1 9 2 8 年以后，云南省 遵从中央命令，设立省卫生专员，规定各县的卫生事业由各县公安局管理。标志 着云南省的卫生事业管理推广到全省范围，并呈现出规范化的趋势。 首先，制定卫生行政计划。从所收集的资料看，没有发现第一阶段有制定卫 生行政计划的纪录。1 9 3 3 年，民政厅卫生科成立后，相继制定了1 9 3 3 年、1 9 3 4 年、1 9 3 5 年全省卫生行政计划，如1 9 3 4 年的卫生行政计划为：开办、筹设省 立昆华医院、省立个旧医院、省立思普医院；完成各县区麻风病医院或隔离区； 筹设省立制药厂、牛痘苗制作所；筹办卫生行政人员训练所，监督省会助产 学校；继续维护设立各县、区卫生专员，抽定各县、区卫生经费：调查恶性 疟疾、甲状腺症。卫生行政计划的制定，不仅明确了各年所应做事项，并使云南 省的卫生事业进入了有计划的管理阶段。 其次，制定卫生行政规章。1 9 3 3 年，民政厅卫生科成立后，开始制定和颁 布涉及卫生事业管理的各类行政规章。为规范卫生专员的行为，特制定卫生专 员暂行简章，对各县卫生专员的职责、权限、资格等作了明确规定。如明确规 定各县卫生专员直隶于各该管县长，对内负责办理各县卫生行政，包括环境卫生、 卫生统计、麻风病患者调查、隔离、预防与治疗，调查法定传染病，并按月填表 呈报，医师、药师、助产士、接生婆、药商、医药团体及医药救济事业的登记与 管理，调查取缔江湖行医、售药与草药秘方，禁止寺庙神方及一切涉及迷信治疗， 以及其他有碍于卫生行政事项；关于卫生专员的任用资格：规定是云南省警官学 校毕业者、训政讲习所毕业者、军医学校毕业者或云南省高级中学以上毕业者才 有资格成为县卫生专员。为了防止麻风病传染，云南省政府制定了云南取缔麻 疯办法及云南取缔麻疯办法补充简则。1 9 3 5 年，为了预防天花，云南省开 办种痘传习所，培养专门的种痘人员，但有偏远地区的人盲目守旧、拒绝种痘， 运用不科学的方法医治患天花的人，对婴儿造成很大的伤害；为杜绝这样的现象， 民政厅卫生科制定了管理种痘简则，对种痘人员的行为作了规范，违反则予 以取缔。另外，民政厅卫生科还就治理环境卫生，列举了环境卫生重要事项， 12 云南师范大学硕士论文1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理研究 令各县、区卫生专员按月填报等。这些卫生法规的制定有利于规范卫生行政人员 和医疗卫生人员的行为，使他们能够做到有法可依，有规可循。 再次，筹办卫生统计。云南省卫生专员设立以后，对全省的医药、救济作了 全面的调查，于1 9 3 1 年、1 9 3 2 年分别制定了云南全省医药调查一览表、云 南全省医药救济调查一览表。就其医药调查表可以看出，截止到1 9 3 1 年，全省 有1 市1 2 2 县局，其中有1 0 5 个县设立公安局，其卫生事务便由各县公安局负责， 1 8 个县没有公安局，有2 0 个县有公安局，但处于无医无药状态，故后3 8 个县 暂无医药管理。通过云南全省医药救济调查一览表可以看出，除宣威等县没 有报到外，昆明市和其他1 5 县有医药、救济等，其他9 0 县没有任何医药、救济。 这些调查、统计具体而又详细，有利于卫生行政部门掌握当时全省的卫生事业发 展状况，以便对其实施管理。 2 大力推进传染病的防治 传染病防治属于卫生事业管理的一个组成部分。云南省历史上就属于灾情比 较严重的省份，如1 9 2 1 年、1 9 2 2 年昆明流传白喉症、猩红热，而麻风传染病在 全省范围长期存在。云南省卫生事业管理机构成立后，大力推进传染病防治工作， 以云南省防治麻风病为例。 首先，设立了卫生防疫管理机构。1 9 3 3 年，民政厅卫生科成立后，下设保 健、防疫、医药三股，其中防疫股主管各种流行病的预防、传染病和地方病调查 研究。1 9 3 5 年，对全省1 市1 2 2 县的麻风病患者进行了全面调查和详细记录， 各县都有地方长官具体负责，观察员监督核报，最后制定了各县、区麻疯概况 一览表为系统治理麻风病传染奠定了基础。 其次，根据已制定的相关行政规章，开展对麻风病传染的防治。为了有效防 治麻风病传染，云南省政府制定云南取缔麻疯办法及云南取缔麻疯办法补 充简则，主要内容是要求以县为单位就地选址集中隔离，加强管理，禁止流窜。 至于麻风患者的给养管理方面，民政厅制定麻疯隔离所给养、管理暂行规定 命令各县从每年借放积谷所得的息谷项下支给患者口粮并提供麻风隔离所经费。 经过政府努力，麻风患者的口粮得以解决，并使一部分患者得以治疗。为了有效 云南师范大学硕士论文 1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理研究 推进工作当时还借鉴菲律宾的办法，由患者家属为患者提供生活费，一方面可以 使患者与家属见面，另一方面也可以减轻政府负担。 最后，建立麻风病隔离所。原来设于昆明东北郊外狗饭田的麻风病院由省会 公安局接管，收容8 0 多人。市政府养济院负责拨给患者口粮，由昆明惠滇医院 提供药品、协助治疗。此外，还令各县设立隔离所集中收容，根据云南省各县、 区麻风隔离所统计表，截止到1 9 4 0 年，有1 市6 0 县已经建立了麻风隔离所， 有2 0 县正在建立中，有1 8 县尚未建立。 ( - - - - ) 卫生事业管理迸一步发展( 1 9 3 6 年一1 9 4 5 年) 1 卫生事业管理机制逐步完善 1 9 3 6 年7 月，云南省设立卫生实验处，直隶于省政府，1 9 4 0 年又改隶于民 政厅。这样做主要是由于卫生实验处做为一个独立的处级机构设置，因缺乏必要 的经费支持，工作不易展开。1 9 4 0 年改隶民政厅后，因受到当局的大力支持， 经费改善。首先，将卫生实验处改为卫生处；其次，经民政厅长李培天同意，用 补助各县的卫生院经费，建盖了办公楼；再次，将原有组织扩充，卫生处原设医 政、保健、总务三科；1 9 4 2 年以后，经费增加，卫生处下设秘书室、技术室、 医政科、防疫保健科、卫生工程科、总务科及会计室，附属机关也随之增加。另 外，卫生处成立后，便积极推动各县卫生院的设立，到1 9 4 5 年，除少数偏远地 区外，在全省1 2 3 个县成立了县卫生院。 2 抗战时期，云南省卫生事业管理呈现明显的战时性。 首先，征调卫生人员。抗战期间，人员伤亡严重，尤其需要卫生人员。为此， 省卫生处遵照1 9 4 3 年国民政府行政院公布的卫生人员动员实施办法，征调部 分卫生人员，分派到别处。征调医学院学生及护士学校学生至卫生处，分派到各 医疗卫生机关工作；由卫生处奉令征调开业医生及曾从事卫生工作人员服务军 役；征调军医出身人员回服军役。 其次，进行战时防疫。抗战期间，由于日本帝国主义进行细菌战的人为传播、 军队和难民的流动、居住条件和卫生环境的恶劣，引发了各种传染病。为此，卫 生处成立后，对疟疾、霍乱、鼠疫等多种传染病进行了调查、防治。 最后，与国际医药救济组织合作开展战时医药救济。抗战爆发后，许多国际 1 4 云南师范大学硕士论文 1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理研究 组织来到中国，支援中国抗战：1 9 4 2 年，中日战争的战火燃烧到云南，国际医 药救济组织如公谊救护队、国际救济委员会、美国红十字会、中国红十字会应运 而生，这些救援组织与省卫生处合作，帮助运输医药器材，开展军队医疗救济、 对民众的医疗工作也曾给予救济。1 9 4 4 年底，中国收复滇西腾冲、龙陵一带， 省卫生处、腾冲专员公署、腾冲县政府、中国红十字会救济总队、公谊救护队等 合作组织“云南省腾冲临时医疗防疾委员会”，负责该地区的医药卫生和医疗救 济工作。 三、1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理发展的社会背景 任何一种事物的发展都受到当时政治、经济、社会等诸多因素的影响，1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理的发展和当时云南地区政治、经济、文化等 有密切联系。本文结合云南地区政治、经济、社会三个方面对其进行分析。 ( 一) 云南地方政治局势的演变对云南卫生事业管理的影响 1 从不同时期政府对卫生事业管理财政投入情况分析 从1 9 1 2 年到1 9 4 5 年，云南先后由蔡锷、唐继尧、龙云统治；其中，除蔡锷 统治时间较短外，唐继尧、龙云分别统治云南1 3 、1 8 年。由于卫生事业管理属 于政府的公共职能，其政治局势的演变对云南卫生事业管理影响最大。 1 9 1 1 年l o 月1 0 日，武昌起义爆发。l o 月3 0 日，昆明的革命党人在蔡锷、 李根源等人的率领下，发动了响应辛亥革命的昆明起义，推翻了清王朝在云南的 统治，1 1 月1 日，成立了以蔡锷为首的云南军政府。1 9 1 3 年9 月2 8 日，云南都 督蔡锷奉命调入北京，推荐唐继尧继任云南都督，获得袁世凯批准。云南由此进 入了唐继尧统治时期，直到1 9 2 7 年“二六”政变。 唐继尧政府统治时期，由于把精力和财力放在对外军事扩张上，很少顾及对 卫生事业的管理和发展。这一时期政府对卫生事业的管理，除了在民国五年的财 政支出上用于“普济堂经费1 6 2 3 6 元、敬节堂经费7 4 6 4 元、医院经费6 1 1 9 元” 。外，没有发现其他对卫生事业提供经费支助的材料。从这一时期卫生事业的发 展来看，在1 9 1 2 年至1 9 2 8 年，除麻风病院专为治理传染病外，政府只设立了一 。云南省志编纂委员会编续云南通志长编 m 中册1 9 8 5 ：7 8 1 页 1 5 云南师范大学硕士论文 1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理研究 所专门为市民大众开放的医院，即宏济医院( 1 9 2 2 年改为市立医院) 。据昆明 市志长编卷十三近代之八节录市人委存1 9 3 0 年秘书处整理市立医院卷 反映，“我滇地处山洼，文化迟开，对于医院，关键疾病防施，虽时在进行， 然究未得圆满结果。详加考核，大都金钱薄弱”。上述资料说明，政府对卫生事 业管理的重视度不够，财政支持很少。而事实上的发展也是如此，“昨年( 1 9 2 1 年) 白喉症，猩红热之流行，死者数万，民无安居。当其初兆之时，智者千呼万 唤，当局毫不介意，乃至不可遏制，始为临渴掘井之计，然死者以达二万余 人。” 龙云统治时期，为了在云南站住脚跟，龙云上台后下久便提出了建设“新云 南”的设想。从1 9 3 1 年起龙云从军事、政治、经济、文化教育等方面实行了一 系列的整顿和改革，不仅社会稳定、地方政府财政状况好转，而且加强了对卫生 事业管理的重视，加大了对卫生事业管理的财政投入。据续云南通志长编卷 四十四财政二列民国十七年至二十一年支出杂费表不完全统计，1 9 2 8 年至1 9 3 2 年五个年度政府用于育婴堂、养济院、红十字分会医院等经费分别为 7 4 9 1 9 2 、9 4 9 1 9 2 、2 3 4 2 3 2 4 、2 5 7 7 4 5 3 2 、1 4 2 1 0 6 元。据民国二十二年至二十 九年经常杂费月支一览表统计，1 9 3 3 年至1 9 3 5 年三个年度用于红十字会、施 棺会、育婴堂、中医研究所、助产学校等经费分别为6 1 3 1 、6 0 3 1 、7 1 3 1 元。在 卫生教育方面，1 9 3 1 年云南绥靖公署军医处长周晋熙秉承龙云之命，把云南军 医学校恢复起来，开办五年制的医学本科和三年制的医学专科各一班。1 9 3 2 年 省会公安局因本省产科人才缺乏，决定成立省会助产学校，由龙云夫人顾映秋担 任名誉校长，经费由省政府和财政厅出，到1 9 3 4 年6 月开始招生。 1 9 3 7 芦沟桥事变以后，中国开始了全民族的抗日战争。伴随着西南地区成 为抗战的后方，中央政府加强了对云南地方政府的控制，并把云南的卫生事业管 理纳入到全国统一管理范围内。当时，云南财政按照国家地方划分原则分管，省 地方岁出不敷之数由国民党中央拨款补助，云南又成为受中央巨额补助的省份。 正是利用中央政府巨额的财政补助，在抗战时期，云南的卫生事业管理得到进一 。昆明市志编纂委员会编昆明市志长编 m 1 9 8 3 ：3 5 5 页 1 6 云南师范大学硕士论文 1 9 1 2 年一1 9 4 5 年云南地区卫生事业管理研究 步加强。据续云南通志长编卷四十四财政二地方岁出统计，1 9 4 2 年， 用于卫生试验处、抗疟委员会、省立昆华医院、个旧卫生处等经费达1 6 1 8 2 6 4 0 元、1 9 4 3 年为1 3 7 8 8 6 6 4 元、1 9 4 4 年为1 4 0 6 4 3 5 8 元、1 9 4