（中国近现代史专业论文）南京国民时期河南省县级财政研究19271937.pdf

南京国民政府时期河南省县级财政研究( 1 9 2 7 - - 1 9 3 7 ) 中文摘要 1 9 2 7 年至1 9 3 7 年是南京国民政府各项制度建设的关键时期，这个时期县级财 政的体制建设取得了显著的成就。1 9 2 7 年南京国民政府成立时，县级财政机构沿 用公款局，由于公款局有诸多弊端，为了革除弊政，建立现代财政体制，南京国 民政府做出了诸多努力，经过1 9 2 8 年、1 9 3 4 年召开的两次全国财政会议的讨论议 决，对县级财政机构进行了重大改革。县级财政机构相继经历公款局、地方财务 局、财务局、财政局、县政府第二科和财务委员会，最终于1 9 3 5 年形成了以县政 府第二科、经征处、县金库、财务委员会四个单位各负其责的共管体制。第二科 负责县财政的全面工作，经征处负责省财政款项、县财政款项的征收，县金库负 责省财政款项、县财政款项的保管，县财务委员会则主要负责县地方财政预决算 的编制与县财政款项的支出审核。国家财政体制也由中央、地方两级财政体制改 变为中央、省级、县级三级财政体制，基本确立了县财政的独立地位。从此奠定 了中国现代财政体制的基础。 南京国民政府建立初期，由于战乱的影响、缺乏财政知识和经验以及对预算 编制的认识不够重视，河南省许多县政府对于编制财政预算消极抵制，县级财政 预算长期未能成立。经过南京国民政府各级部门的共同努力，1 9 3 0 年以后，河南 省县级财政预算陆续开始编制，并且逐渐健全，到1 9 3 6 年基本形成比较完善的县 级财政预算模式。南京国民政府建立初期，河南省县级财政的收入与支出比较混 乱，收入以各种附加和摊派为主，支出以行政费居多。1 9 3 5 年南京国民政府颁布 财政收支系统法，对县财政的收入支出进行整合，明确划分了县财政与中央财 政、省财政的收支范围，部分税目实行分税制，并且要求严格按照省财政厅批准 的县财政预算表执行河南省财政厅据此拟定细则，使县级财政的收入与支出逐渐 规范化。县财政支出的制度管理更加健全，主要表现在建立了内部监督体制，并 且由县财务委员会专门负责县财政支出的审核业务，加强了对县财政款项的管理， 保证了县财政款项的支出合法。 l 南京国民政府时期河南省县级财政研究( 1 9 2 7 - - 1 9 3 7 ) 1 9 2 7 年至1 9 3 7 年是河南省县级财政发展最关键的十年，县级财政体制逐渐建 立健全，县级财政在南京国民政府稳定基层政权方面发挥了重要的作用，并为南 京国民政府加强在基层的统治奠定了基础。 关键词： 县级财政；南京国民政府；河南省；预算；财政体制 i i 南京国民政府时期河南省县级财政研究( 1 9 2 7 - - 1 9 3 7 ) a b s t r a c t f r o m19 2 7t o19 3 7 ，i ti st h em o s ti m p o r t a n tp e r i o do nt h ef o u n d i n go fa l lk i n d so f s y s t e m sc o n s t r u c t i o no fn a n j i n gn a t i o n a lg o v e r n m e n t i nt h i sp e r i o d ，t h ec o n s t r u c t i o n o fc o u n t yf i n a n c i a ls y s t e mh a dm a d eg r e a ta c h i e v e m e n t s a tt h et i m eo ft h eb e g i n n i n g o fn a n j i n gn a t i o n a lg o v e r n m e n ti n19 2 7 ，t h eb o a r do fp u b l i cf u n dw a st h ec o u n t y f i n a n c i a li n s t i t u t i o n b e c a u s et h e r ew e r em a n yd i s a d v a n t a g e so nt h eb o a r do fp u b l i c f u n d ，i no r d e rt og e tr i do f t h e s ed i s a d v a n t a g e sa n de s t a b l i s ham o d e mf i n a n c i a ls y s t e m ， n a n j i n gn a t i o n a lg o v e r n m e n th a dm a d eal o t o fe f f o r t s ，a f t e rn a n j i n gn a t i o n a l g o v e r n m e n th a dh e l dt w om e e t i n g st od i s c u s st h en a t i o n a lf i n a n c i a ls y s t e mi n19 2 8a n d 19 3 4 ，t h ec o u n t yf i n a n c i a li n s t i t u t i o n sh a db e e nr e f o r m e d ，a n dt h ec o u n t yf i n a n c i a l i n s t i t u t i o n sh a dg o n et h r o u g ht h el o c a lf i n a n c i a lb u r e a u , f i n a n c i a lb u r e a u ，t h e f i n a n c i a lb u r e a u ，t h es e c o n dd i v i s i o no ft h ec o u n t yg o v e r n m e n ta n dt h ec o u n t y f i n a n c ec o m m i t t e e f i n a l l y , t h ec o u n t yg o v e r n m e n th a df o r m e dac o m a n a g e m e n t s y s t e mb yt h es e c o n dd i v i s i o n ，t h ec o l l e c t i o na g e n c y , t h ec o u n t yg o v e r n m e n tc a s h w a r e h o u s ea n dt h ec o u n t yf i n a n c i a lc o m m i t t e ei n1 9 3 5 t h es e c o n dd i v i s i o no f c o u n t yg o v e r n m e n tw a sr e s p o n s i b l ef o rt h eo v e r a l lw o r ko ft h ec o u n t yg o v e r n m e n t f i n a n c e ，t h ec o u n t yc o l l e c t i o na g e n c yw a si nc h a r g eo fc o l l e c t i n gt h ep r o v i n c i a l f i n a n c i a lf u n da n dt h ec o u n t yf i n a n c i a lf u n d ，t h ec o u n t yg o v e r n m e n tc a s hw a r e h o u s e w a sr e s p o n s i b l ef o rt h ep r o t e c t i o na n dm a n a g e m e n to ft h ep r o v i n c i a lf i n a n c i a lf u n da n d t h ec o u n t yf i n a n c i a lf u n d ，t h ec o u n t yf i n a n c ec o m m i t t e ew a sm a i n l yr e s p o n s i b l ef o r d r a w i n gu pt h ec o u n t yf i n a n c i a lb u d g e ta n ds c r u t i n yt h ee x p e n d i t u r eo ft h ec o u n t y f i n a n c i a lf u n d t h ef i n a n c i a ls y s t e mo fn a n j i n gn a t i o n a lg o v e r n m e n tt u r n e df r o mt w o l e v e lf i n a n c i a ls y s t e m sw i t hn a t i o n a lf i n a n c ea n dl o c a lf i n a n c et ot h r e el e v e lf i n a n c i a l s y s t e m sw i t hn a t i o n a lf i n a n c e ，p r o v i n c i a lf i n a n c ea n dc o u n t yf i n a n c e i n d e p e n d e n ts t a t u s o ft h ec o u n t yf i n a n c eh a db e e ne s t a b l i s h e d s i n c et h e n ，c h i n e s ef i n a n c i a ls y s t e mh a d b e e ne s t a b l i s h e d o nt h eb e g i n n i n go f n a n j i n gn a t i o n a lg o v e r n m e n t ，t h ec o u n t yg o v e r n m e n t sl i k e dt o i t a k et h ep a s s i v ea t t i t u d et od r a w i n gu pt h ec o u n t yf i n a n c i a lb u d g e tb e c a u s eo ft h e i m p a c to ft h ew a r , l a c ko ft h ef i n a n c i a lk n o w l e d g ea n dn e 誊e c tt h ec o u n t yf i n a n c i a l b u d g e t ，s ot h ec o u n t yf i n a n c i a lb u d g e th a d n ts e tu p a f t e rt h ed e p a r t m e n t so fn a n j i n g n a t i o n a lg o v e r n m e n t sh a r dw o r k , c o u n t yf i n a n c i a lb u d g e ti nh e n a np r o v i n c eh a d s t a r t e dt 0c o m p i l ef r o m19 3 0 a tt h eb e g i n n i n go f n a n j i n gn a t i o n a lg o v e r n m e n t ，t h ec o u n t yf i n a n c i a lr e v e n u ea n d t h ec o u n t yf i n a n c i a le x p e n d i t u r eh a dc o n f u s e di nh e n a np r o v i n c e m a i n l yo ft h ec o u n t y f i n a n c i a lr e v e n u ew e r ev a r i e t yo fa l lk i n d so fa d d i t i o n s ，a n dm o s to ft h ec o u n t yf i n a n c i a l e x p e n d i t u r e h a db e e no l lt h ea d m i n i s t r a t i v ec o s t s i n19 35 ，n a n j i n gn a t i o n a l g o v e r n m e n tp r o m u l g a t e d ”t h el a wo nr e v e n u ea n de x p e n d i t u r es y s t e m ”，t h ec o u n t y f i n a n c i a lr e v e n u ea n de x p e n d i t u r eh a db e e nc o l l a t e d t h es c o p eo fr e v e n u ea n d e x p e n d i t u r ea b o u tt h ec o u n t yl e v e lf i n a n c e , t h en a t i o n a lf i n a n c ea n dt h ep r o v i n c i a l f i n a n c eh a dac l e a rd i v i s i o n t h ec o u n t yg o v e r n m e n ti na c c o r d a n c ew i t ht h ea p p r o v e d b u d g e ta n ds t r i c tr e q u i r e m e n t so fp r o v i n c i a lf i n a n c et h ei m p l e m e n t a t i o no fc o u n t y f i n a n c i a lr e v e n u ea n de x p e n d i t u r eg r a d u a l l ys t a n d a r d i z e di nh e n a np r o v i n c e a b o u tt h e c o u n t yf i n a n c i a le x p e n d i t u r e ，t h em o s tp r o m i n e n ti st h ee s t a b l i s h m e n to fa ni n t e m a l m o n i t o r i n gs y s t e m ，a n dc o u n t yf i n a n c ec o m m i t t e er e s p o n s i b l ef o rt h ea u d i to f f i n a n c i a l e x p e n d i t u r et h ec o u n t ya f f a i r so ft h ec o u n t yl e v e lt os t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n to f f i n a n c i a lf u n da n de n s u r et h a tt h el e g i t i m a t ee x p e n d i t u r e i ns h o r t ，i ti sad e c a d ef o rt h ef u l ld e v e l o p m e n to fc o u n t yf i n a n c ef r o m19 2 7t o19 3 7 s i n c et h e n ，t h ec o u n t yf i n a n c eh a sp l a y e da l li m p o r t a n tr o l eo nt h eg r a s sr o o t sp o l i t i c a l p o w e ro fn a n j i n gn a t i o n a lg o v e r n m e n t ，a n ds t r e n g t h e n e dt h es t a b i l i t yp o l i t i c a lp o w e r o fn a n j i n gn a t i o n a lg o v e r n m e n t k e y w o r d s ： c o u n t yf i n a n c e ；n a n j i n gn a t i o n a lg o v e r n m e n t ；h e n a np r o v i n c e ；f i n a n c i a lb u d g e ； f i n a n c i a ls y s t e m i v 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 了蚋僦= 蒜蜊袋一 夕t j。毫蓬 “太j 汤岛 学位串请瓜；擘位论文作者l 签名：? ：笙： = 誉缨警镶 篱童? 多产汐墨j ：曰 爹篡荔季鬟萎魏溪蠡l 萋：“：；：鼍 惫“，关于学位论文著作权使用授权书：参 学位获得者( 学位论文作者) 签名：么查! 主宣 学位论文指导教师签名篷丝盔生 2 0 驴9 年移月，目 2 0p 弓辜6 月6 日 南京国民政府时期河南省县级财政研究( 1 9 2 7 - - 1 9 3 7 ) 绪言 1 9 3 5 年是中国近代史上普通的一年，但是在中国财政史上却是极不平凡的 一年。这一年，中国的财政体制发生了重大的变化，南京国民政府( 以下简称 “国民政府 ) 初期确立的中央、地方两级财政体制改变为中央、省级、县级三 级财政体制，县财政成为独立的一级财政，从此奠定了中国现代财政体制的基 础。 县级财政是地方财政的重要组成部分。自清末实行地方自治开始地方财政开 始发展，县级财政虽然地位重要，但是长期以来并没有得到应有的发展。为了防 止地方割据财政，1 9 2 8 年6 月召开的国民政府第一次全国财政会议厘定了国家财 政和地方财政收入和支出的权限，确立了中央、地方两级财政体制。但是，县级 财政的附属地位是不争的事实。1 9 3 5 年7 月国民政府颁布财政收支系统法，明 确划分了中央、省、县的收入与支出的范围，形成了中央、省级、县级三级财政 体制，县级财政作为基层财政机构，基本确立了独立的地位。 涉及1 9 2 7 年至1 9 3 7 年县级财政的研究成果较多。民国时期比较著名的县级 财政专著主要有彭雨新的县地方财政圆和朱博能的县财政问题 ，这两部 著作是研究县财政的重要著作，讨论了抗战期间县财政的行政管理及经费收支情 况。天倪在1 9 3 0 年代中期发表的河南省各县地方财务行政机构之沿革回系统 地介绍了1 9 2 7 年至1 9 3 6 年河南省县级财政机构的演变。此外，贾士毅的民国 续财政史( 七) 、贾德怀的民国财政简史( 下册) 、杨荫溥的民国财政 史、马寅初的财政学与中国财政理论与现实( 下册) 等著作中都有章 贾士毅：五十年来之中国财政，载中国通商银行编：五十年来之中国经济，沈云龙主编：近代中国史 料丛刊续编第8 l 辑，台北：文海出版社1 9 7 4 年版。 上海：商务印书馆1 9 4 5 年版。 固重庆：正中书局1 9 4 6 年版。 鲫河南省政府秘书处：河南政治月刊第6 卷第1 0 、1 1 、1 2 期及第7 卷第2 期，分别于1 9 3 6 年l o 月、 1 1 月、1 2 月和1 9 3 7 年2 月出版。 四j ：海：商务印书馆1 9 3 4 年版。 ”上海：商务印书馆1 9 4 6 年版。 9 北京：中国财政经济出版社1 9 8 5 年版。 9 北京：商务印书馆2 0 0 1 年版。 l 南京国民政府时期河南省县级财政研究( 1 9 2 7 - - 1 9 3 7 ) 节论及县级财政。 近几年有一些学者对相关问题做了较为深入的研究。张连红的整合与互动 民国时期中央与地方财政关系研究( 1 9 2 7 1 9 3 7 ) ，以其博士学位论文为 基础，梳理了1 9 2 7 年至1 9 3 7 年中央与地方的财政关系，指出财政分权是财政发 展的趋势；冯小红的博士学位论文乡村治理转型期的县财政研究( 1 9 2 8 1 9 3 7 ) ( 复旦大学2 0 0 5 年博士学位论文) 以河北省为中心，探讨了该时期的乡村治理转 型与县财政之间的互动关系，以揭示国民政府乡村治理转型未能成功的县地方财 政因素；尹红群的博士学位论文民国时期的地方政权与地方财政( 1 9 2 7 - - 1 9 4 5 ) 以浙江为例( 浙江大学2 0 0 5 年博士学位论文) 则通过研究这一时期浙江省 地方财政与地方政权的互动关系，揭示了地方财政对地方政权的影响；丰箫的博 士学位论文1 9 4 卜1 9 4 9 年浙江省嘉兴乡镇自治研究( 复旦大学2 0 0 6 年博士学 位论文) 以浙江省嘉兴地区为中心考察了战后乡镇自治制度的演变；董建新的硕 士学位论文1 9 2 7 1 9 3 7 年河南田赋研究( 河南大学2 0 0 7 年硕士学位论文) 对 1 9 2 7 年至1 9 3 7 年河南省的田赋征收、保管、存在的弊端，以及田赋和河南省地方 财政、社会经济的关系做了较为深入的探讨。这些研究成果都为本文的研究提供 了有益的借鉴。 1 9 2 7 年至1 9 3 7 年河南省县级财政的具体状况如何，其体制建立情况怎样，收 入支出有什么变化，至今尚无专文论述。本文试图以河南省县级财政机构的嬗变、 县级财政支出和收入等方面为主线，探讨这个时期河南省县级财政体制的变迁， 以及县级财政与整个财政系统之间的关系。 本文选取1 9 2 7 年至1 9 3 7 年河南省的县级财政状况作为研究对象，其主要原因 有三： 第一，选取县级财政作为研究对象的原因是，县是南京国民政府的基层组织， 县级政权是国民政府地方政权的重要组成部分，上受省政府的监督指导，下辖区 乡镇，地位十分重要，但是，目前关于县级财政的研究还不太充分。孙中山十分 。南京师范大学出版社1 9 9 9 年版。 2 南京国民政府时期河南省县级财政研究( 1 9 2 7 - - - - 1 9 3 7 ) 重视县政建设，他的建国大纲2 5 条中涉及县政建设的就有8 条。在建国大 纲第1 8 条中他提出以县为地方自治单位，由省立于国家和县之间以收联络之效。 孙中山重视各县的治理情况，他认为各县治理的好坏事关国家治理的大事，县治 则省治，省治则国治。县级财政是县级政权的经济支柱，因此研究县级财政的状 况对于揭示这个时期县级政权的存在与管理具有十分重要的意义。 第二，把研究时间限定在1 9 2 7 年至1 9 3 7 年是因为这段时间是国民政府建立 的初期十年。国民政府成立后，在统一全国的同时开始了为期十年的经济建设， 取得了很大的成就，基本建立了现代经济体制，这段时间被称为国民政府经济建 设的“黄金十年 。因此，对这段时期的县级财政状况进行研究有利于分析当时的 财政体制的建立情况及其与国民政府基层政权的关系。 第三，河南省是个农业大省，中国的缩影，具有很强的代表性。同时，河南省 是国民政府较早控制的省份，在这十年中经济建设获得了怎样的发展? 县级财政 状况和运作情况究竟怎样? 县级财政在国民政府的基层政权中起到了什么作用? 县级财政在整个财政体制中又有什么作用? 关于这些问题至今还没有得到有效地 梳理，因此，研究河南省的县级财政状况，有助于增强对这些问题的认识。 需要指出的是本文主要是考证性的内容，力图厘清这个时期河南省县级财政的 具体运作模式。 南京国民政府时期河南省县级财政研究( 1 9 2 7 - - 1 9 3 7 ) 一河南省县级财政体制的确立 1 9 2 7 年至1 9 3 7 年是中国近代社会转型的关键时期，转型期的重要特征之一是 制度的不稳定性。这个时期河南省的财政状况以1 9 3 0 年1 1 月为界，前后有着 较大的变化。1 9 3 0 年1 1 月河南省政府改组之前由于河南长期处于战乱之中， 财政状况比较紊乱，省政府改组之后才渐渐走上正轨，各县开始编制预算。1 9 3 5 年5 月河南省第一次全省财政会议召开，主要议题之一就是根据1 9 3 4 年第二次 全国财政会议精神对各县财政的收入与支出进行整理。1 9 3 5 年7 月财政收支 系统法颁布，县财政的收入支出有了明确的项目，县级财政体制基本确立。 ( 一) 河南省县级财政体制的演变 1 9 2 7 年4 月国民政府成立，掀开了各项制度建设的序幕。在财政体制的建 设过程中，国民政府做出了很大的努力。1 9 2 8 年6 月，财政部部长宋子文在南 京主持召开了国民政府第一次全国财政会议，会议议决把国家财政划分为中央 财政和地方财政。为了防止地方财政割据，使得地方财政有明确的界限，特把 田赋、契税等划归省财政，把厘金收归中央。国家和地方财政的划分，实际上 确立了中央、地方两级财政体制。会议议定的地方财政指省财政，对于“省县 支出如何划分，省县收入如何分配，均归由各省自定 圆，事实上，各县行政经 费由省政府开支，其他经费由县政府自筹。很明显，这个时候的县财政附属于 省财政，没有独立的地位，这样的县财政事实上处于不稳定的状态。 随着地方经济的发展，地方政府的行政事务逐渐增多，经费需求也不断增 长，由于缺乏合理的筹款渠道，县政府大都在田赋等税收上添加附加，或者征收 其他税捐。这时，国内外的政治环境也发生了重大的变化：1 9 2 9 年爆发的全球性 。国民政府成立以来河南省政治改进概况( 二) ，河南政治月刊第6 卷第l o 期，1 9 3 6 年1 0 月出版，第 7 8 页。 。杨荫溥：民国财政史，北京：中国财政经济出版社1 9 8 5 年版，第8 l 页。 4 南京国民政府时期河南省县级财政研究( 1 9 2 7 - - 1 9 3 7 ) 经济危机对中国也产生了很大的冲击：九一八事变后日本加紧侵略中国，相继占 领了东北、华北的大片领土；同时中国共产党在南方建立苏维埃政权与国民政府 抗衡。国内外的压力使国民政府的统治范围受到挤压，统治权威受到极大的挑战。 为了解决这些问题，1 9 3 4 年5 月国民政府财政部长孔祥熙主持召开了第二次 全国财政会议，主要议题之一是限制田赋附加、废除苛捐杂税、整理合法税收。 会议要求各省在1 9 3 4 年底之前废除一切不合法税捐，以后不准再征收不合法的捐 税，也不准再增加田赋附加。会后各省纷纷报告应该废除的田赋附加及苛捐杂税， 河南省上报的田赋附加有4 6 种，各项苛捐杂税有2 1 种，仅2 1 项苛捐杂税每年应 收款就高达8 5 15 0 6 元。圆 河南省为了贯彻国民政府第二次全国财政会议精神，从实际上解决本省的经 济困难问题，1 9 3 5 年5 月2 3 日在省会开封召开第一次全省财政会议，会议决定贯 彻第二次全国财政会议废除苛捐杂税的决定，要求取消一切苛捐杂税，今后不得 再增加田赋附加。 省政府要求按照以前上报的项目废除不合法捐税，还要求各县 继续清查非法的捐税与附加，并及时上报省政府。这些措施的出台与实施，对于 健全现代财政体制，促进地方经济的发展起了积极的作用。 在第二次全国财政会议议决结果的基础上，1 9 3 5 年7 月国民政府颁布财政 收支系统法，对国家、省、县的财政收入和支出进行了明确的划分，特别是对县 财政的收入支出项目做了详细的规定，其收入包括“税课收入、特赋收入、惩罚 及赔偿收入、规费收入、代管项下收入、代办项下收入、物品售价收入、租金使 用费及特许费之收入、利息及利润收入、公有营业及事业之盈余收入、补助收入、 赠与及遗赠收入、财产及权利售价收入、收回资本收入、公债收入、长期赊借收 入、其他收入等十七项，其支出包括“政权行使支出、行政支出、立法支出、 教育及文化支出、经济及建设支出、卫生及治疗支出、保育及救济支出、营业投 国民政府财政部财政年豁编纂处：财政年鉴下册，| ：海：商务印书馆1 9 3 5 年版，第2 2 6 0 页。 国民政府财政部财政年鉴编纂处：财政年鉴下册，第2 2 0 c 预。 孕支i j 峙；整理财政应行注意事项，河南政治月刊第5 卷第5 期，1 9 3 5 年5 月出版，第1 页。 固中国第二历史档案馆：中华民国史档案资料汇编第五辑第一编财政经济( 一) ，南京：江苏古籍出版社 1 9 9 4 年版，第1 5 6 - 1 6 7 页。 5 南京国民政府时期河南省县级财政研究( 1 9 2 7 - - 1 9 3 7 ) 资及维持之支出、保安支出、财务支出、债务支出、公安人员退休及抚恤支出、 损失支出、信托管理支出、普通协助及补助支出、其他支出等十六项 。如此明 确划分县财政的收入与支出，可以看出国民政府对于加强基层财政基础、建立基 层财政体制是煞费苦心。贾德怀曾经指出“国地收支划分标准仅分国家和地方两 级，然而实际上地方又有省县两级，省县财政没有明确划分，以致县财政收入范 围十分狭隘，未能发挥应有的作用，难免障碍县政的发展。财政收支系统法的 颁布把财政分为中央、省级、县级三级，旨在缩小省财政，充实县财政。 他认 为这是国民政府削弱省级财政，加强县级财政的具体措施，这个认识很有道理。 河南省财政厅据此明确划分了省财政和县财政的收入和支出权限，使得县财政的 收入和支出得以独立，县级财政体制基本确立。从此，县财政作为独立的一级财 政成为国民政府财政系统的重要组成部分。抗战中期，国民政府为了集中国内有 限的资源与财力，把省级财政并入中央财政，县财政的地位不但没有削弱反而有 所加强。战后又恢复了三级财政体制。 总之，通过1 9 2 8 年和1 9 3 5 年召开的两次全国财政会议，国民政府对整个财 政系统进行了积极的调整和改革，使得各级财政体制不断完善，县级财政得到发 展的机会，从此奠定了现代财政体制的基础。 ( 二) 河南省县级财政机构的嬗变 1 9 2 7 年至1 9 3 7 年短短的十年时间，县级财政机构发生了多次变动，历经公款 局、地方财务局、财务局、财政局和县政府第二科。其间最重要的变化是1 9 3 2 年 的裁局改科：各县财政局并入县政府第二科组成新的县政府第二科。县政府第二 科本是县政府的下属机构，负责本县的财政、建设、教育等事务。那么，专门的 财政机构为何要取消，裁局改科的目的何在? o 中国第二历史档案馆：中华民国史档案资料汇编第五辑第一编财政经济( 一) ，第1 4 4 1 6 9 页。 。贾德怀：民国财政简史下册，上海：商务印书馆1 9 4 7 年版，第5 7 0 页。 6 南京国民政府时期河南省县级财政研究( 1 9 2 7 - - 1 9 3 7 ) 1 从公款局到县政府第二科 1 9 2 7 年河南省的县级财政机构大多是公款局。这是清末民初全国普遍设立的 县地方自治机构。河南省各县公款局是在辛亥革命前后才陆续成立。它们的职责 都是奉县行政长官的命令处理县地方财政。公款局虽小，花费却不少。河南省武 陟县每年收入铜钱1 85 0 0 串，公款局有职员1 4 人，每年支出薪俸13 0 8 串铜钱， 另外每人每天支出伙食钱1 串，每年支出伙食钱50 4 0 串，车马费62 2 0 串。其 中职员薪俸占7 ，伙食费和车马费高达6 1 ，公款局的管理弊端可见一斑。为此， 经常发生地方士绅控告公款局的现象。 鉴于公款局的浪费，1 9 2 7 年冯玉祥就任河南省政府主席后，命令省财政厅着 手整顿各县财务行政，1 1 月1 9 日财政厅发布第8 7 2 号训令，说公款局“弊端百出， 控案纷然 ，命令各县迅速制定各县地方财务局暂行章程及施行细则。1 1 月末开始， 河南省各县公款局相继改为县地方财务局。地方财务局对于地方财务除了有专门 机关管理者外，都负有征收管理的职责，对于国家、地方税收划分后的地方款项 也由地方财务局管理。固改组后，各县地方财务局管辖的事务明显增多，其职权比 公款局有所扩大。 1 9 2 8 年6 月第一次全国财政会议在南京召开，其主要议题除了田赋、契税等 划归省财政外，另外规定由省财政厅负担县财政的行政经费。1 9 2 8 年9 月1 5 日国 民政府公布县组织法，其第十六条规定：各县政府应设财务局掌管征税、募债、 管理公产及其他地方财政事项。由于地方财务局改设不久，有些县份还是以公款 局办理地方财政，这次就全部改设财务局。经过准备，1 9 2 9 年1 月2 6 日河南省政 府发布第7 2 5 6 号通令，要求各县改组县地方财务局，名称依照县组织法规定 为县财务局，以“整理地方财政，使其权限统一”。为此省财政厅还印发了各县 筹设财务局及厅委局长到县接办时注意事项清单，对地方财务局或公款局与县财 务局的交接工作做了详细的安排。该办法规定财务局成立后，地方财务局或者公 天倪：河南省各县地方财务行政机构之沿革，河南政治月刊第6 卷第1 0 期，第2 页。 。天倪：河南省各县地方财务行政机构之沿革，河南政治月刊第6 卷第l o 期，第2 页。 7 南京国民政府时期河南省县级财政研究( 1 9 2 7 - - 1 9 3 7 ) 款局应将所经管的县地方款产已收款项、未收款项数目及各种卷册簿籍分造清册， 移交财务局接管。原有的地方财务局或者公款局交代完毕即予以撤销，所余下的 事务由各县财务局在一个月内清理完毕。 各县财务局内设“三处一库 ，即事务处、经征处、会计处和县金库，各部门 的主要职责权限也有明确划分。 表l河南省各县财务局三处一库管辖事务表 名称管辖事务 事务处撰拟文书，保管证册、票据，办理报解手续等 经征处经征各项赋课税捐及整理粮户证册等 会计处登记收支款项，编制统计报告、预算及金库出纳事项 县金库省款、县款的出纳保管事项 资料来源：徐白齐：中华民国法规大全，上海：商务印二 弓馆1 9 3 6 年版，第5 7 9 - 5 8 0 页。 从财务局三处一库所管辖事务表中可见，国民政府对于县财政机构的重建已 经比较重视，并且把各个部门的职权做了较为详细的划分，这有助于各部门明确 职责，进一步分工合作，互相监督。 1 9 2 9 年4 月1 5r 内政部和财政部联合颁布了县财政整理办法，要求各县 地方财政的收入支出均由财务局掌管，除了财务局以外任何机关不得自行筹款。 该办法还要求各县政府编制收入支出预算呈报省政府和财政厅核准，并且禁止预 算外的浮收滥支。如果县地方开支不敷可以请求省金库适当予以补助。圆财务局的 成立使国民政府统治区的县级财政机构逐渐趋于统一。财政局的三处一库权限明 确、各司其职、分工合作又互相牵制，有利于县财政机构的健全与高效。 1 9 2 9 年6 月5 日国民政府公布县组织法修正案，第十六条内容没有变动： 县政府下设公安局、财政局、建设局、教育局等局，财政局的职权是“掌征税、 天倪：河南省各县地方财务行政机构之沿革，河南政治月刊第6 卷第1 0 期，第1 5 一1 6 页。 。徐白齐：中华民国法规大全第一册，上海：商务印书馆1 9 3 6 年版，第5 7 9 5 8 0 页。 8 南京国民政府时期河南省县级财政研究( 1 9 2 卜1 9 3 7 ) 募债、管理公产及其他地方财政等事项 。同年1 0 月2 日国民政府又公布县 组织法施行法，第二条规定了各省完成县政府组织的最后时限，河南等1 2 省限 于1 9 3 0 年8 月底之前完成。财政局的成立使得县级财政机构更加完善。但是， 此时正是中原大战期间，河南省一直处于战事之中，无暇进行改组。中原大战后 刘峙就任河南省政府主席，省政府改组后即着手整顿县政，1 9 3 0 年1 1 月省政府发 布第8 4 5 号训令，要求省财政厅按照县组织法和县组织法施行法的规定 拟定各县财政局组织规程。河南省财政厅拟定财政局组织规程后于1 9 3 1 年1 月1 6 日呈请省政府公布施行，1 9 3 1 年3 月2 9 日河南省政府通饬各县从4 月1 日 起开始设立财政局。各县财政局内设三股一库，即事务股、征收股、会计股和县 金库。固三股一库与三处一库的职能基本相同。 国民政府为了统一全国，1 9 2 7 年成立以来连年战争，军费支出日益增加，收 入反而有所减少，加上1 9 2 9 年以来席卷全球的经济危机也波及中国，中国经济尤 其是农村经济受到很大影响，地方财政所需款项很难筹足。财政局的设立虽使得 县财政机构更加健全，职责也更为明确，但经费不足的问题更加凸显。要解决经 费问题无非开源与节流两个途径，即增加财政收入或减少经费支出。河南省是个 传统的农业省份，工商业不发达，增加收入比较困难，只有想办法节省经费。节 省经费的办法之便是裁减机构。其实，早在1 9 2 8 年公布的县组织法第十六 条就说各县公安、财政、建设、教育各局“如有缩小范围之必要时，得呈请省政 府改局为科，附设县政府内 。1 9 2 9 年9 月2 日内政部颁布县政府办事通则， 第七条为：县政府将所属各局改设为科者应称为公安科、财政科、建设科、教育 科，各局改科后原有各科所掌之公安、财政、建设、教育事务划归各局所改之科 办理。 这就是所谓的“裁局改科 ，江西省在1 9 2 9 年最先开始实施裁局改科，河 南省则在1 9 3 2 年才开始办理。 。东方杂志第2 6 卷第1 8 号，1 9 2 9 年9 月2 5 只出版，第1 1 7 1 1 8 页。 。东方杂志第2 6 卷第1 9 号，1 9 2 9 年l o 月l o 口j i i 版，第1 2 5 页。 四天倪：河南省各县地方财务行政机构之沿革，河南政治月刊第6 卷第l l 期，1 9 3 6 年1 1 月出版，第 1 - 2 页。 ”县组织法，东方杂志第2 6 卷第1 8 号，第1 1 8 页。 。徐白齐：中华民国法规大全第一册，第5 4 9 页。 9 南京国民政府时期河南省县级财政研究( 1 9 2 7 - - 1 9 3 7 ) 1 9 3 2 年1 月财政厅将拟定的方案提交河南省政府第1 1 5 次政务会议，指出河 南省各县财政局每年支出经费6 7 04 8 8 元，现在“豫省财政收不敷支，极感困难， 必须实行缩减政策，以资救济 ，建议按照县组织法的规定“将各县财政局， 除开封郑县外，凡年征丁漕额，折合银元在十万元以下者，均归该县政府第二科 承办 。河南省政府经过讨论审核于1 9 3 2 年9 月发布第4 4 9 号训令，把全省1 1 2 个县财政局，裁撤8 9 个 ，限于1 9 3 2 年1 0 月办理完毕。 裁撤财政局的确可以减 少部分经费，但是，其数额十分有限，难以从根本上解决经费紧张问题。不久， 河南省政府收到豫鄂皖三省剿匪总司令部( 以下简称“剿总 ) 的训令，为了节 约行政经费、提高行政效率，要求河南省各县精简政府机构，具体内容是除教育 局以外的各局一律裁撤，归并到县政府设科办理。因为河南省此时正在办理各县 财政局的裁局改科，所以省政府决定继续推进此项事宜。省政府据各县上报的数 据整理出河南省各县政府裁局设科方案九条，该方案提交省政府第2 0 1 次委 员会会议议决修正后通过，并于1 9 3 2 年1 1 月l o 日以省政府第5 7 7 号训令命令各 县遵照办理。其主要内容是：县政府各局除了教育局外，其余财政、公安、建设 各局一律裁撤，在县政府内设科办理。各县财政局裁撤后其事务归县政府第二科 办理。除了行政督察专员公署所在县份外，裁局改科工作定于1 9 3 2 年1 1 月3 0 日 一律实行。 同时为了保证制度的延续性，由原任各县财政局长任县政府第二科科 长。 1 9 3 2 年1 1 月2 2 日，河南省政府委员会第2 0 5 次常会议决由河南省财政厅呈 拟的各县财政局改组县政府第二科的办法及核定预算表，经过议决交法令编审委 员会审查。2 5 日法令编审委员会呈奉的裁局改科的办法通过，并建议县政府科长 的遴选权赋予县长，改变过去财政局长由财政厅委派的做法。裁局改科在民国年 天倪：河南省各县地方财务行政机构之沿革，河南政治月刊第6 卷第1 2 期，1 9 3 6 年1 2 月出版，第1 页。 圆天倪：河南省各县地方财务行政机构之沿草，河南政治月刊第6 卷第1 2 期，第1 - 2 页。 实施裁局改科，一月来之财政，河南政治月刊第3 卷第1 期，1 9 3 3 年1 月i j i 版，第1 - 2 页。 心实施裁局改科，一月来之财政，河南政治月刊第3 卷第1 期，第2 页。 天倪：河南省备县地方财务行政机构之沿革，河南政治月刊第6 卷第1 2 期，第3 - 5 页。 囝实施裁局改科，一月来之财政，河南政治月刊第3 卷第1 期，第2 页。 。河南省政府委员会议财务事项议决案，河南省财政厅秘书处编：河南财政季刊1 9 3 3 年第l 期，第1 页。 1 0 童壅里垦堕堕堕塑塑查笪墨堡堕堕受壅! 1 2 兰z = ! ! 三z ! 间的县志中有明确记载，据太康县1 9 3 3 年的县志记载，1 9 3 2 年1 1 月太康县奉省 政府命令裁去财政局，其业务归县政府第二科办理。灵宝县也于1 9 3 2 年1 1 月3 0 日裁局改科，原第二科科长桂馥堂改任一等科员。 据河南省政府统计，截至1 9 3 3 年1 月全省的裁局改科工作已经基本办理完毕。裁局改科由原来的只裁撤财政局 推广到裁撤除了教育局以外的各局，使县政府行政机构大为缩减，大大节约了行 政经费。 鉴于裁局改科后各县政府第二科所管理的款项过多，“剿总 于1 9 3 2 年1 2 月 2 2 日下发秘件缴匪区内整理县地方财政章程，要求河南等省各县设立财务委员 会，专门管理