（管理科学与工程专业论文）我国土地储备制度的现状及运行机制研究.pdf

中文摘要 摘要 城市土遣储备制度楚我国土穗使用稍度翡顷创新，它是在我国玩镘阉割 魔改革、土地市场发展和国有企、幢改革过程中成运而生的以盘活城市存擞地、 实瑷城市主遗资源可持续发展酌一项魏管理翻度。城麓主遣髓蘩铺霞的建立， 对于规越和培育地市场、增加敢府财政收入、促进城市规划的合理实施等都具 奄重要意义。 但魑，由于我国城市土地储镪制度建立的时间较晚，在发展上还处于初期阶 浚， 睾兔薪生事物，无论在理谂上还廷褒实戥上，对蠛奄主逮褚各裁度豹磺究均 她于探索阶段，尚未形成符合我阑国情的成熟的理论体系。本文从我国的国情出 发，充分缮鉴嚣斑舞窍关城泰土遮铐善黪理论窝实黢，多爨痉、全方德分辑我瓣 城市土地储备的运行机制，并提出积极可行的建议，以期对我国城市土地储备制 痰豹会毽、德痰发震起翼一定戆罢囊毒筝翔。 在系统研究城市土地储备理沧和国内外城市士地储祷现状的綦础上，本文酋 怒论涯了我国现除段建立鞠宠善城枣憨继墨制度的必鼗性移可行瞧，阐述了城 市土地储备制度的内涵及建立城市土地储备制度的意义，然后从比较研究的角度 谨缨分援了我匿主要城意地健冬的实践，提出了现阶段适合我国国馕瞧城市 地储备横式。构建了预测城市土地储备鼙的数学模型，分析了城市土地储备对城 枣空间结擒的影响，并对城弗土地储备的融资柒道进行了测板，有针对髋的分梭 了土地证游化在城市土地储备中的应用。在系绕分析土地风险类型的基础上，提 出了城市士地储锯风险的处理和防范策蝰。最聪分辑了现阶段我国城审土地储簧 机制存谯的问题，提出了完善我豳城市土地储备制度酌构想，并对未来我国城市 地储备的发展进行了展望。 荧键词：土地储蒋，城市经营，制度，运行 英文摘要 a b s t r a c t e m e r g e d i nt h el a n du s er e f o r m a t i o n ，t h el a n dm a r k e td e v e l o p m e n ta n d s t a t e - o w n e de n t e r p r i s e sr e f o r m a t i o n ，l a n dr e s e r v es y s t e mi sa ni n n o v a t i o no fu r b a n l a n ds y s t e m ，w h i c ha i m sa tv i t a l i z a t i o nt h eu r b a ns t o c ka n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f l a n d t h ee s t a b l i s h m e n to fl a n dr e s e r v es y s t e mp l a y sac r i t i c a lr o l ei nr e g u l a t i n ga n d c u l t i v a t i n gl a n dm a r k e t ，e n l a r g i n gf i n a n c i a l r e v e n u ea n dp r o m o t i n g r e a s o n a b l e ， a c t u a l i z a t i o no f u r b a n p l a n n i n g h o w e v e r , b e c a u s et h ee s t a b l i s h m e n to f t h el a n dr e s e r v es y s t e mi no u rc o u n t r yi s r e l a t i v e l yl a t e ，a n di ss t i l la ta l li n i t i a ls t a g e ，a sn e wt h i n g s ，t h es t u d yo nl a n dr e s e r v e s y s t e mi sa tt h es t a g eo fe x p l o r i n g ，n om a t t e ri nt h e o r yo ri np r a c t i c e ，a n dt h e r ei sn o m a t u r et h e o r e t i c a ls y s t e ma c c o r d e dw i t l lt h en a t i o n a lc o n d i t i o n so fo u rc o u n t r yy e t t h i sp a p e rb e g i n sw i t ho u rc o u n t r y i sc o n d i t i o n s ，f u l l yd r a w sl e s s o n sf r o mt h et h e o r y a n dp r a c t i c eo fd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lr e l e v a n tl a n dr e s e r v e ，c o m p r e h e n s i v e l y a n a l y z e st h eo p e r a t i n gm e c h a n i s mo ft h el a n dr e s e r v e ，p u tf o r w a r dt h ep o s i t i v ea n d f e a s i b l e s u g g e s t i o n w h i c hp r o m i s e st op r o v i d e ar e a s o n a b l ed i r e c t i o nf o rt h e d e v e l o p m e n to f t h el a n dr e s e r v es y s t e m a tf i r s tt h i sp a p e rp u t sf o r w a r dt h ei n t e n s i o na n dt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no ft h e l a n dr e s e r v es y s t e m ，a n de x p a t i a t e st h ei n t e n s i o n ，t h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t y , a n d m e a n i n go ft h es e t t i n g - u po ft h el a n dr e s e r v es y s t e m ，t h e na n a l y s e st h ec u r r e n t s i t u a t i o no ft h ed o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a ll a n dr e s e r v ei nt e r mo fr e l a t i v e l ys t u d y i n g ， s u m m a r i z ea n dr e f i n eo u tt h eo p e r a t i o nm o d eo fo u rn a t i o n a ll a n dr e s e r v eb a s e do nt h e u r b a nl a n dr e s e r v ep r a c t i c e ；b r i n g sf o r w a r dam a r k e t a b l ea n dp l u r a l i s t i cf i n a n c i n g c h a n n e l ，a n dp e r t i n e n t l ya n a l y z e st h ea p p l i c a t i o no fs e c u r i t i z a t i o no ft h el a n di nt h e l a n dr e s e r v es y s t e m b a s e do ns y s t e m a t i c a la n a l y s i so fl a n dr i s kt y p e s ，t h ea u t h o r p r o p o s e st h et r e a t m e n ta n dp r e c a u t i o nt a c t i c so f t h er i s k f i n a l l yt h ea u t h o rp r e s e n t st h e e x i s t i n gp r o b l e m so f t h er e s e r v em e c h a n i s m a tt h ep r e s e n ts t a g e ，p u t sf o r w a r dt h ei d e a t op e r f e c tt h el a n dr e s e r v es y s t e mo fo u rc o u r l t r y , a n da n t i c i p a t e st h ed e v e l o p m e n to f t h el a n dr e s e r v es y s t e m k e y w o r d s ：l a n dr e s e r v es y s t e m ；c i t ym a r k e t i n g ；s y s t e m ；r u n n i n g h l 1 引言 城市土地储备最早于1 8 0 0 年在荷兰开始实施，后来在瑞典、法国、德国、英 国、美国、澳大利亚、韩国等国家得到推广。在近2 0 0 年后的1 9 9 6 年9 月2 6 同， 深圳市成立土地发展投资公司，后更名为土地投资开发中心，其业务以土地资产 经营和土地开发为主：1 9 9 6 年1 1 月1 5 日，上海市成立土地发展中心，接受市政 府委托实施土地收购、储备、出让工作。1 9 9 7 年8 月，杭州市土地储备 ：作开始 启动，其建设成果和经验在1 9 9 9 年全国土地集约利用市长研讨班上引起了强烈反 响；1 9 9 9 年6 月，国土资源部以内部通报形式转发杭州市土地储备办法和青 岛市人民政府关于建立城市土地储备制度的通知，并向全国推广杭州、青岛两前 开展城市土地储备的经验：2 0 0 1 年4 月3 0 日，国务院关于加强国有土地资产管 理的通知( 国务院1 5 号文件) ，明确要求“有条件的地方政府试行收购储备制度”。 从此，全国各地县级以上政府纷纷成立城市土地储备机构，城市土地储备工作迅 速在全国展开。目前，全国1 2 5 8 个市、县建立了城市土地储备制度：1 1 4 2 个市、 县建立了建设用地信息发布制度，多数城市开展了土地登记资料公开奄询服务， 增加了市场信息的透明度。然而，由于国家并未出台更为具体的规定，各地只能 白行探索，结果是做法各异，模式众多。因此，在学习借鉴国内外城市土地储备 经验的基础上，总结出适合中国特色的城市土地储备模式是一项重要而且紧急的 课题。 1 1 研究意义 土地问题一直是当今世界最令人关注的重大社会经济问题之一。随着我国每盘 市化进程的日益加速。和人口数量的不断增长。，城市建设用地需求急剧膨胀；另 方面，由于我国人均土地数量相对较少，资源稀缺性明显，现有土地供给压力 增大。这一情形使得城市土地供给稀缺与需求膨胀之间的矛盾日益突出，对二 = 地 问题的相关研究也因此受到了社会的关注。要实现对有限土地资源的集约挖潜、 优化配置，就必须加大土地方面的宏观调控力度，不断创新和完善城市土地储备 制度，从而达到政府对土地一级市场的垄断控制。 但是，在计划经济体制下，城市土地的无偿无限期无流通的“三无”划拨使用 “绛济学中订一个重要的“约瑟姆”曲线，它表咧，城市化率在3 0 以下时，城市现代化发艘比较悭， 达到3 0 后城市现代化发展将进入快速发展阶段，直到城市化水1 达到7 0 以上时，又进入了缓慢发腱期。 我嗣日前的城镇化率为3 7 6 ，刚刚进入城市化快速发展时期i 刊此搞好城市十地储备，做好城市鳃f i 义 章可以起到城市发展催化剂作用。 ”我国国土总面积为o 万平方公里，而1 9 9 3 年底的伞国实有耕地面积为1 4 3 亿阿，、r 均每人r 与有耕 地为1 2l ；“只相当于美国人均耕地1 1 1 亩的1 1 0 左右，达不到世界1 。均水f3 7 甫的】3 。 重庆人学硕士学位论文 或低价协议转让，不仅造成了国家土地收益的大量流失，而且造成土地产权不明 晰、土地利用空间结构不合理、土地供应总量失控等一系列问题。作为城市土地 所有者的国家，其土地所有权不能在经济上完全得以实现，所获得的土地收益甚 微且缺乏保障，土地实际使用者在某种意义上取代因家行使了土地所有者的权力， 获得了土地所有者的收益，并且导致国家对城市土地供应总量失去控制。 随着社会经济的发展，资源配置最优化的要求愈来愈强烈，：1 二地作为最重要 的资源之一，原有的使用制度亟待改革创新。在原有体制下，由于政府难以实现 对城市土地一级供应市场的垄断，许多企业和个人绕开政府私自进行土地交易， 不仅造成土地收益的大量流失，而且引发了大量的炒卖地皮的土地投机现象，士 地市场价格信号失真，进而扰乱了房地产市场的秩序，给城市规划和城市管理带 来了很大困难。为适应市场经济发展要求，加快国有企业改革步伐，筹集城市建 设资金，实现生念城市发展目标，以盘活城市存景土地、发挥土地资源最大效益 为直接目的的城市土地储备制度应运而生。 城市土地储备制度的提出与建设是我国经济体制改革、土地制度变迁、城市 经营理念的兴起等因素综合作用的结果。它对我国城市土地交易市场、房地产开 发市场以及城市整体规划建设将产生深远的影响。城市土地储备制度是我国城市 土地使用制度一e 的第二：次革命”，是我国城市用地制度改革过程中继无偿向有偿使 用之后的又一里程碑。 实施城市土地储备制度，加强对经营性土地使用权实行招标、拍卖和挂牌出 让的“招拍挂”管理，是国家加强国有资产管理，规范国有土地使用权出让行为， 建立公开、公正、公平的土地使用制度。，防止国有土地资产的流失而采取的重大 改革措施。从土地资源利用本身来看，城市土地储备制度的实施有利于发挥市场 对土地资源的基础性配覆作用，有利于加强城市政府对土地市场的宏观调控，有 利于规范土地市场交易秩序，有利于形成土地利用的良性循环机制，切实避免土 地资源配髯因“政府失灵”或“市场失灵”而形成低效利用。从土地资产对城市总体 建设影响角度看，建立城市土地储备制度有利于充分实现土地资产价值，增加城 “f 洪建，幕 二社会燃烧理论的中国城市十地储备制度产生与发艘研究，国：t 资源部醺点课题城市卜地能 备j 建移十地基金研究项h 阶段性成果。 “招标拍卖挂牌出、止固有土地使用权捌定第二：条：订中毕人民共和国境内以扪标、拍史或者挂牌方 ，叫 f l ：国有七地使用杖的，适用本规定。 奉规定所称招标让跚有土地使用权，是指市、县人民政府十地行政主管郝门( 以下简称、止人) 艇布 招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人平n 其他组织参加国响士地使用议投标，根据投标结果确定_ | _ ：地 使用者的行为。 奉规定所称拍卖 j 让困有十地使用权，是指f 让人发布拍卖公告，由竞买人舀：指定时间、地点进行公升 竞价，根据价结果确定十地使用嚣的行为 率规定所称挂牌让图钉土地使用权，足指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟让宗地的交 易条件和指定的十地交易场所挂牌公布，接受竟买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期跟截止刖的 价结果确定七地使用者的行为。 2 1 引言 市基础设施建设资金，整合城市土地利用空间格局，熨现城市可持续发展目标。 表1 1 中国城市化速度 t a b l e1 1 c h i n a s u r b a n i z a t i o n t e m p o 全国总人口 城镇人口 年份城市数簸( 个)城市人口比重 ( 万入)( 净增长) 1 9 8 02 2 39 8 7 0 51 9 1 4 0 1 9 ，3 9 1 9 9 04 6 71 i 4 3 3 3 3 0 1 9 1 | i t l 0 5 1 ) l 2 6 ，4 1 1 9 9 56 4 01 2 1 1 2 l3 5 1 7 罐t4 9 8 3 )2 9 0 4 2 0 0 06 7 21 2 6 5 8 3 4 5 8 7 7 i 一| 1 0 7 t j 3 ) l鬻辫黼黼鬻蘩 表1 2 中国人口增长情况( 万人) t a b l e1 2c h i n a sp o p u l a t i o ng r o w t hs i t u a t i o n ( t a nt h o u s a n d 芦o p l e ) 年份全国总人口城镇人口( 净增艮)农村人口城市人臼比重 1 9 8 09 8 7 0 51 9 1 4 0 7 9 5 6 51 9 1 3 9 1 9 9 01 1 4 3 3 3 3 0 1 9 1 il 1 1 0 5 l 瀵 8 4 1 4 2 2 6 4 1 t 9 9 51 2 1 1 2 l3 5 1 7 4 ( 4 9 8 3 ) l s 5 辩72 9 0 4 2 0 0 01 2 6 5 8 3 4 5 8 7 7 i1 0 7 0 3 - 8 0 7 0 6霞3 62 4 鬻 表1 3 垒擞并1 9 9 0 一一2 0 0 0 年城市仡据标统汁( ) t a b l e1 3t h eu r b a n i z a t i o nl i n d e xo f t h ew h o l ew o r l dc o u n t e dd u r i n g1 9 9 0 - 2 0 0 0 ( ) 蓬家( 避区) 1 9 9 01 9 9 7 斡81 9 多92 0 0 0 中国香港9 9 91 0 0 l o o 1 0 0 1 0 0 新加坡 l 1 0 0 l o ol o o 1 0 0 中国澳门 9 8 79 8 89 8 89 8 89 8 8 英国8 9 ，l 8 9 38 9 48 9 48 9 5 穗霜8 5 。38 6 + 98 7 18 7 。38 7 5 韩阑 7 3 87 9 78 0 48 1 28 1 9 爨本7 7 47 8 。47 8 。57 8 7 7 8 ，8 黄闺 7 5 27 6 57 6 87 77 7 2 法嗣 7 47 5 17 5 27 5 47 5 6 辘梦额7 3 87 3 + 1 7 3 17 3 。l7 3 ，l 朝鲜 5 8 45 9 55 9 8 6 06 0 2 世界 4 3 44 64 6 34 6 。64 7 中国2 6 02 9 9| | 3 0 4i 3 0 93 6 2 印度 2 5 52 7 4 2 7 82 8 12 8 4 越薅 1 9 。72 1 62 2 62 3 。5 2 4 资料来源：t 扣国统计数据序 3 重庆大学硕+ 学位论文 图1 11 9 9 0 2 0 0 0 年我国城镳人口增长情况 f i g u r e1 1t h e g r o w t h o f u r b a n p o p u l a t i o n i n o u r c o u n 扦y d u r i n g1 9 9 0 - 2 0 0 0 l 。2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 土地既是一种重要蛉资源，又是一。种重要的瓷产，因此，农陶於无论是经济 学家、生态学家、地理学家，述是社会学家、城市规划举家等都对城市地利用 及经营等问题极为关注，并进行了比较深入的研究，提出了大擞的理论观点。 e d w a r dw e s t1 8 1 5 年的论资本用予土地、r t e i yi 9 4 0 年的土地经济学 原理、r m r a t c l i f f l 9 4 9 年的城市土地经济学、e m f i s h e r 和r m f i s h e r1 9 5 4 年的藏市不韵产等具有开铷住韵作黼对城市 主逢经麓的研究实践都具有报强 的启示。 在城市遗储备静菇要性方露，弛c h a r dp f i s h m a n ( 1 9 7 5 ) 认麓城市趣剽糟淹 同时考虑经济目标与社会福利目标，城市土地利用的基本原则应是达到土地公麸 效臻豹最大纯。为实蕊公莛效鞠鲍最大纯，政府应该对遣市场避芎亍适鲞鹩管铡， 城市土地储备是政府调控与管制土地市场的有效手段。c h a r l e sh a a t ( 1 9 7 4 ) 认为城 豢圭建锵器楚熬决藏京淹瑟，键逑簸枣有序藏长豹耱必要手段，并主鞭建立主 地银行米执行城市土地储备政策，具体实施土地的征收取得与公共设施的开发她 浚。 在城市土地储备制度的作用和效果方面，国外许多学者认为城市土地储各具 有键送城蠢寿廖发疑、辫低建房徐揍、平撵逑份、攒铡主建投辍、以及挺赢城枣 生态环境质量等作用。a n nl s t r o n g ( 1 9 7 9 ) 认为欧洲的城市土地储备在促进欧洲各 4 引言 围城市鸯序发展以及提供良好的住房方蕊起到了积极的l 乍用。h e n r yb a i n ( 1 9 6 9 1 与c h a r l e sh a a r ( 1 9 7 4 ) 认为城市土地储备能够确保城市规划和土地利用规划的实 施以及城市公共瞬标的实现。j a c k c a r t 与l a w r e n c e b s m i t h ( 1 9 7 5 ) 研究了城市土地 储备对趣徐的彩桐，认为瓣市魄储备趣含了些降低鳓价的瓣豢，热藏府的城 市土地储备并不以土地投机为目的，出于规模效皮而带来的较低的土地开发成本， 骧及致府德备嘏较低的储存成本等等。e c p a s o u r , j r ( 1 9 7 6 ) 认为城市缝储备楚 一种公共投机行为，如粜使用不当，反而会降低土地市场上自由土地投机调节地 侩戆燕瑶作塌，溺为魏市场上麓建授祝者鞠互之滴鹣竞争会鑫动涛投钒牧懿 龄到合理水平。b a r l o wj ( 1 9 9 3 ) 认为英国墩府对土地市场的控制稳度最低，房地产 市场稳定瞧最差，徐捂上舞最抉，房逡产蔑陵最大。恧在臻典，缝方致辩建立静 城市土地储备制度成为制约房地产价格膨胀的缓冲器，有效地限制了土地与住房 镑格豹上涨。 在城市土地市场功能、土地利用模式、土地供需理论簿方面，r b a r l o w ( 1 9 8 6 ) 、 w a t o n s o ( 1 9 6 4 ) 、r ， 差，w i l l i a m s 、j h a r v e y ( 1 9 9 0 ) 、v e r n o n ( 1 9 8 6 ) 等人送行避深入数 理论与实证研究。新古典主义学派杰出代表美国经济地理学家w a l o n s o ( 1 9 6 4 ) 对 越租理谂瓤空耀毒鼹嚣袭续台进行硬究，在继承桎毙关予农犍瘸缝鬻层礤究方法 的基础匕，根据巍标地租理论提出了区位、地租、土地利用关系解析模溅阿 伦索模型，对媲理论的发展徽窭重大嚣簸。 在城市空间结构和土地利用宅闻结构方面，西方学错也进行了比较细致、系 绞舱研究。f o l e y 和w e b b e r ( 1 9 6 4 ) 提出构建城市空闻缡构概念堰絮的捣想，之 厨b o u r n e ( 1 9 7 1 ) 试图用更加系统的词汇表述城市空间结构概念。l y n c h ( 1 9 6 0 ) 对城市环境意象以及城市形态进行了开创性的研究。s h e v k y 、w i l l i a m s ( 1 9 4 9 ) 嬲 b e l l 开创了城市社会空间的研究领域；h e r b e r t ( 1 9 7 2 ) 、h e r b e r 和j o h n s t o n ( 1 9 7 8 ) 对 北荚社会空间模戏进行了实证研究。 在城市土翅储备梳构设许与决策分析方面，d o n t j o h n s o n 等( 1 9 9 7 ) 对公共 部门的城市土地储备行为进行了研究，探讨了城市土地储备中应考虑的经济因素， 认为地方政府经常瑟稿着与房遗产有关的城市童电储备浃策。蟪方政府可以在公 开的市场交易中即时购进所要储备的土地，或者恁借他们特殊的权利在以后的任 何对候褥获得掰溪储备静主施，楚现在辩买( b u y - n o w ) 还是将泉鹅买( b u y l a t e r ) 地，作者通过成本效裁分析，为地方政府的城市土地储器决策提供了1 个决策 模鍪。 1 2 2 国内研究概况 改革开放静，我蓬逡经济学术磅究基本楚予捧滞状态；1 9 7 8 年一卜一矮三中 全会以后，土地缀济学科熏新得到了重视。对于城市土地经济问题，早期的研究 蘑庆人学硕十学位论文 主要集中于社会主义条件下的土地商品属性及地租问题，以后逐渐转向地利用 及经营瀛题熬谚究。近凡年鬟蠢并实践了城市经营豹理念，城市二生建储餐涮度就 是城市经营理念的组成威创新。随着城市土地储备制度在全国的运行，国内对城 市建髓备裁凄翡蕊究麓来越多。包耩对蠛枣魂褚罄露l 痊秘功缝定餐及实现瓣 标途径的探讨( 贾生华、张宏斌，2 0 0 0 ) 、对城市土地储备制度运作模式与对策的 探讨( 双辍安蛟、夏稷巍、豫立逢，2 0 0 2 ) 、x 孝城市缝储备翻壤靛建立悫义、黼 际经验与完善构想的探讨( 杨继瑞，2 0 0 2 ) 、对城市土地储备制度资金支出体系的 探讨( 王霞，2 0 0 1 ) 、黠缓枣圭| 蠹德蚕与城泰经营程互关系戆探讨( 王霞、戈建毅， 2 0 0 2 ) 等。 在蠛市越撩各夔必要瞧穷嚣，冷宏恚、蜜玉泉( 2 0 0 1 ) 等认为辍枣逮镰 铸制度慰实现政府对城市存量土地垄断供应的必然选择。朱寅传( 2 0 0 2 ) 认为城 市土地辚餐是涤铯地饺翅毒度改革救嚣要，楚雄进土圭| 煞摆檬、撼卖懿添要，怒 实现国有土地资本良性避行，增加土地资产收盏的需要，也是开展旧城改造和土 地整理的震要。糍新明、贾生华( 2 0 0 0 ) 认为城市地德冬是实理毅地管理法 的要求，是推进企业改革，加快城市化避程，调控房地产市场的要求。 在城市地储备的运行机制稠配套体系方露，杨继璇、朱仁友( 2 0 0 2 ) 裁城 市土地储备的运作主体、运作程序以及运行模式的建立与优化问题进行了分析， 认为运作主体可考虑成立城市土地健备垮开发公司这类中介枫梅，根据我国备大 中城市的其体情况，采淑灵活多样的储备形式，建立和形成一个分层次、多形式 的储备体系。欧阳安蛟( 2 0 0 2 ) 等认为城市土地馈冬的运行主要有三个主要环节 组成，即收购、储备和出让，倦在其体操作中又各其特点。 在城市土地储备的价格问题。e ，欧阳安蛟( 2 0 0 2 ) 认为目前土地收购价格无 论爱收购方或楚被收购方，都不是扶被收购蛾豹实黼价格出发考虑闽题，更多 的是从自身需要解决的问题去确定地价。陈志庆、金明全、周刚牮、贾生华( 2 0 0 2 ) 对绣兴市銎翦酌城书魂镱备来源与补偿标准送行了分耩，认为遣斡偿酌奉矮 是对原土地使用人有关二匕地的经济权益的补偿，土地补偿应根据土地产权原则、 主建 缮与安饕 偿摆分离疆弼、增值灏献等暇剐柬确定。 1 3 婿究方法凝麓新 1 - 3 1 研究方法 在瑕蕾遗镣蠢铡凌懿必要槛鄢霹行佳、暇泰主避麓备懿遮俸攘式、城l 秽土 地储备的融资渠道等方面，本文主要运用比较研究和实诞研究的方法，县体分析 了霆波多 城枣主媲穗器磷突静凌狡，_ 蓑二缝合我霞主要城枣遗馕备铡凄麴实黢， 通过定性与定量相结合，文字叙述与图装说明相匹配的手段，对我国城市土地储 6 1 引言 备制度的建立及运行机制进行了深入细致的探讨。在城市土地储备量的预测上， 统计运算和数学模型相结合，构建了城市土地储备量预测模型，并对予砸测结果进 行了分析。在充分吸收国外经验、重点分析国内实践的基础上，提出了系列建 立和完善城市土地储备制度的构想和策略。 1 3 2 研究创新 本文在城市土地储备制度先行研究的基础上，在以下方面提出了自己的构想， 进行了部分创新： 将城市土地储备制度与城市经营理念褶结合，深入分析了两者的的联系。 城市土地储备是城市经营的基础，城市土地储备运用是城市经营的手段，城市十 地储备运作与城市经营是耦合互动的。 在对城市土地储备制度进行理论与实证研究的基础上，提出了政府主导弓 市场主导相结合的城市土地储备模型。 在城市土地储备量的预测上，统计运算和数学模型相结合，构建了城市土 地储备量预测模型，并用e x c e l 对预测结果进行了分析，该模型具有较强理论价值 和实践价值。 引言 备制度的建立及运行机制进行了深入细致的探讨。在城1 订土地储备量的预测e ， 统计运算和数学模型相结合，构建了城市土地储备量预测模型，并对预测结果进 行了分析。在充分吸收圈外经验、重点分析国内实践的基础上，提出了一系列建 立和完善城市土地储备制度的构想和策略。 1 3 2 研究创新 本文在城市土地储备制度先行研究的基础r ，存以下方面提出了自己的构想， 进行了部分创新： 将城市土地储备制度与城市经营瑚念相结合，深入分析r 两者的的联系。 城市士地储备足城市经营的基础，城市土地储备运用是城市经营的手段，城市十 地储备运作与城市经营是耦合互动的。 在对城市土地储备制度进行理论与实证研究的基础上，提出了政府主导与 市场主导相结合的城市土地储各模型。 在城市土地储各量的预测上，统计运算和数学模型相结合，构建了城市土 地储备量预测模型，并用e x c e l 对预测结果进行了分析，该模型具有鞍强理论价值 地储备量预测模型，并用e x c e l 对预测结果进行了分析，该模型其有较强理论价值 和实践价值。 2 城市士地储备制度概述 2 城市主地储备制度概述 2 + l 城市主缝 i 蹇备制度建立麓鸷爨研究 2 1 1 城市地储备制度是经济体制转轨的结果 经济钵裁竣孳与城枣圭| 羹健惩蠲爱改革戆弱步摧遽 1 ) 1 9 4 9 年至1 9 7 7 年高度集中的计划经济体制与城市土地的无偿使用制度 瓶中瓣残立之磊，垒覆逮速建立了麓痊集中麴诗翘缀济薅利，在当游鼹势动 瀚、经济混乱的情况下，计划经济体制对社会经济的恢复和发展发挥了重臻作用。 然露睫骜害圭会经渗麓逶一步发震，接统诗翻经济俸铡一f ，滚源醚爨效率戴下、产 权不清晰簿弊病翻渐明显，严重束缚了社会生产力的发展。 与麓溲集中的诗翅缀济体割甥逶应，建薅瑟城枣越采取了燹偻捷鲻刽茨， 其重要标志是1 9 5 4 年2 月2 4e j 中央人民政府荚于国营企业、机关、部队、学 校等占有枣郊她搜用费或租金问题的批复和强年3 熙8 日内务邦答复关予 嘲营企业、公私会营企业及私营硷业等链用私有土地及使用国有土地交纳契税或 税会的几个问题。这聪个文件娥定：“圜营企业缀人民政府批准占用土地，不论 怒拨给公产或出躲购买，均应作为企业的资产，不必再内政府交纳使用赞；机关、 部队、学校经政府批准占用的土地，亦不交纳租众和使鲻费”。“因营企业、国家 概关、学校团体及公私台翁企业使用国有士趣时成律幽当地政府无偿掇给使用， 均不再交纳租金”。从此，国营、公私合营企业、密业单艇无限期、无偿使用国有 土地的管理体制就逐步形成与建立起来。土建市场枫铺键随之消失，取丽代之韵 怒政府的计划机制和直接的数量调控机制等。 2 ) 1 9 7 8 年蘩1 9 9 1 年，市场枫铡雩# 鞠增强与城市魄有偿畿焉翻度的试行 1 9 7 8 年，党的十一爝三中全会之后，我国社会主义经济体制开始走上了渐进 式改革之路，市场辘铡番= 整个经济体铡中豹佟麓不颧增强。1 9 7 9 年，国家提出了 “以市场调节为辅的计划经济”改革目标，1 9 8 4 年避一步提出“有计划商黼经济”改 鼙露标，整裂1 9 9 2 年党翡卡霆太臻确挝避建立章圭会主义市场经济接裁麓慧妥掾。 t 述市场经济体制作用由弱到强的过程，在我国土地使用制度中也得到了明鼹的 棼臻。 1 9 7 9 年7 月1 日全阉人大通过的中华人民拱和国中外合资经营企业法规 定，中整台蓉考熟授姿可包菇炎会营金数搓貘懿场遮镬髑狡。麴莱场地霞蹋投泰 作为中国合营者的投资的一部分，合营企业应向中困政府交纳使用费。 1 9 8 4 年是我疆进行辍_ 毒经演俸割改鼙的关键一年。该年辽宁蛰撬颞市开始了 全面征收城市土地使用费的试点。在以膨几年中，各地醛续开掰了城市士地使用 9 重庆大学硕i 二学位论文 赞。1 9 8 8 年9 月2 7 臼，国务院发布了中华人民共和国城镇土地使用税暂行条 铡，麓定裔1 9 8 8 年l l 其1 日越在全凿范蕊肉开征城镇土蟪镄溺税。 1 9 8 7 年，深圳经济特区借鉴香港土地批租制经验，率先试行城镇国有土地便 矮授密让转诖裁凄。1 9 9 0 年6 嗣，鏊务院发蠢了中华人民共帮国簸镇国有i 魏 使用权出让和转让暂行条例，使我国城镇国有土地市场有了明摄的法律保障。 毽怒，鑫予受行致体裁致擎步残缓湮，褶关理论繇究游焉等强素戆窳簿，舞 场机制在城市土地资源配置中的作用范阑依然十分狭小。据统计到1 9 9 2 年4 月， 金露仅蠢1 7 令嚣、枣、蠡瀣区开震魏嫒震窭诖试点工母筝，实际毒镣爨谴鹣怒 蕊积占城市总面积的比例很小锄，并且主溪限于城市增最用地，因此，这一阶段城 枣主逑捷瘸露l 度改革虽然攘出了城枣缝楚翅投窭让、转诖毒l 发，毽这瞧援双踅 城市土地有偿使用制度的试行阶段，它在提高土地资源配簧效零方面的作用并不 缀大。 3 ) 市场机制作用范围的进一步扩大 1 9 9 2 年，邓小平网恚懿南巡讲话结束了对诗划与零场之越关系黪长鞭争论， 从而避免了可能出现的改革趋势的倒退。此后，随着改革力度的加大，经济建设 步伐的加快，地使用锩凄改擎迅速推避，有偿出让的数量和媳区明显增加。到 1 9 9 2 年底，土地出让试点工作融覆盖隙西藏外的全国2 9 个省( 市、区) ，经济特 区和部分沿海城市已全灏推行地有偿馒用制度，土地供应主要采用出让方式。 到1 9 9 5 年，全阑依法如让的土地占新增建设弼地供应缀的比例已上升副2 5 左 右，土地转让现象也明照增加。4 这阶段瀚改革，不仅对予刺激一氆 遗使用者个体转出部分闲溅土地产生 了明显的作用，而且对于促进旧城改造，全面掇高城市地配镶效率产生了良好 的效果。 4 ) 政府管耀随着土地市场的发展而不断加强 出于耪逢豫轳与缄帮亿翁矛蘑霞蠡尖锐纯，敬骑在热强主遗市场建设的同时， 也不断加强了土地管理工作。 9 9 7 年4 蜀 5 疆，中共中央、毽务院发爨遴巍，溪求“燕强士遗管理，韬安 保护耕地”，决定“冻结非农建设项目占用耕地一年”，并“冻结县改市的审批”。 1 9 9 8 零3 曼2 9 窿，又笈逡了关予继续壤终嚣农建设矮强占翔辫羹羹豹逶知， 决定“自1 9 9 8 年4 月1 5 臼起至中华人民共和国土地管理法修改后颁匆之前， 继续冻缝非农建设瑷爨占翅辫蟪”。 1 9 9 8 年8 用2 9 同第九届垒圈人民大会常势委员会第四次会议修订的七地 “1 转餮光等，中丽 ! ：飑健臻潮度改革1 0 年，托寨：中鬻犬连m 敝社，t 9 9 6 “l 光希主编，中国地价，北京：中翻a 地m 版社，1 9 9 6 “中熬中央国务院。关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知( 1 9 9 7 ) 1 0 2 城市土地储备制度概述 管理法则明确提出“对耕地实行特殊保护”，并把“确保本行政区域内耕地总量不 减少”分别作为各省、自治区、直辖市编制土地利用总体规划和耕地保护工作的綦 本原则和目标。 所有这些措施，对于保护耕地、提高土地资源配嚣效率发挥了重要作用。但 是，耕地数量锐减的势头并未从根本一卜得到抑制。即使在1 9 9 7 年中央下文“冻结 非农建设项目占用耕地”后的一年内，耕地也依然减少约1 8 万h m 2 。 综上所述，在中华人民共和国成立后的5 0 年中，中国城市土地资源配韫中市 场机制与政府机制的关系曾发生了多次变化，但土地资源配簧效率低下及城市用 地规模过度扩张的现象却始终未能消除，其根本原因就是国家未对城市建设用地 实行垄断供应。 市场经济体制对城市土地使用制度改革的基本要求 建立科学、有序、可持续发展的土地供求机制是社会主义市场经济在土地使 用改革方面的重要体现，是保证国家经济持续、稳定发展的客观要求。 1 ) 建立以市场机制为主体的土地资源配置体系 土地作为“自然物商品综合体”，有其自身的价格形成机制。高度集中的 计划经济体制下，以行政划拨为主的传统城市土地使用制度，在土她管理的微观 领域过于重视数量信号和数量调节机制，完全否认了土地的商品属性，排斥了价 值规律对土地价格的作用，导致了土地利用效率低下、配置不合理等系列问题。 市场经济体制对城市土地使用制度提出了全新要求，即要求土地同其他生产要素 一样，通过公平竞争机制获得；价值规律要对土地资源配置发挥积极作用，形成 市场机制在城市土地资源配置中的主导地位。 主溅径毂 | 城市_ u ：辘”：ji r 一一一1 农村童艳“ 1 r0 捞地产辩发公司。k 一 企l k 单畿、夺a 矬羧翔她 r 出臀商隔瓣嗣赋毒l 叫熟她转让i 砒渡妻地使潮掇| ：l 依剐矛掰她黪交溺醢渡| 二地键羽权 l ： 筚 缎i ：l 断1 驯 撵 。- j i 。 引； 坛 ； 图2 1 城市土地市场运行模式 f i g u r e2 1t h eo p e r a t i o n a lm o d eo f u r b a nl a n dm a r k e t l；一 一m嚣， 一 一 习引型 熏庆大学硕士学能论文 2 ) 培育和完善土地市场体系 魂市场幸拳系是整个社会主义市场经济体铡静重要组成部分，建立完善、缆 、规范、有序的土地市场，对于充分发挥市场机制对具有稀缺性、用途变更困 滚往、送使效蕊蒺舅牲、翻焉瑶渠社会镶将点鹣主遣资源其有鬟簧意义。鼙漪， 我国城市土地市场三级诞行模式已初步形成，具体运行模式见圈2 1 。 城索逶镬瑙截度敬革熬瓣标之一藏是要发震帮究善现行蠛市缝审场体 系，在垄断和控制一级市场、规范和搞活二级市场的基础，卜，形成一、二、二三级 枣场韬蔓 | ；l 约、禳互耱瓷、其螯螽我谤谰、叁我发震能力良洼循骂褪裁。 3 ) 加强政府对土地疑源配鬣的宏观调控 毒圭会主义市场经济搭裁要求建立戳审场援裂惫主等麴逢瓷添配鬟体系，并 非完全排斥国家的宏观调控，丽是变原有指令性计划为q i 导性计划，对土地资源 缒配霆发撵凝控终嗣。缀洪学理论秘社会实践谨嚼，在枣场辊肇 l 失灵”斡情况一f ， 发挥国家的宏观调控作用可以解决市场价格机制所一；能解决的问题。非瓦尔拉斯 经滂学容认必瑰代经滂条 孛下行为人向枣场发送麴已不褥是只佟为俊掇信号函数 的观念需求和观念供给信号，而是同时作为价格信号和数量信号函数的有效需求 謦畦有效供给信号。这就鬣要市场枧制与计划机制据互配会，在枣场失灵时，政府 可以采用政治、经济、法律等手段加以弥补，同时注意规范政府机构行为，建立 有效的公众监督机制，以尽量减少“政府失灵”联带来的损失，最大限度地实现城 市土地资源的优化配置。 2 1 2 城市地储备制度是土地使朋制度鼗迂的产物 髓着我国计划经济体制向市场经济体制的转变，完全建立在计划调节基础之 上的城市土地使用制度黎露的弊瘸越来越明显，并阻碍辫经济体制改革的进一步 深入开裁。为速成宏观缀济发展的需要，城市土镳使用制度的改辇已是势在必行。 因此，从纵向发展来看，城市有偿用地制度的建立、城市土地储备制度的出现都 怒土逢经孺镪度变迁鹃必然产物。 原有城市土地使用制度的弊端 1 ) 溺家簸帮逢所有较无法在经济上褥潋实现 城市土地所有权是城市土地所有制的法律用语，其实质是城市土地经济关系 在法簿兰兹表璃。 从经济意义，k 说，城市土地所有权意味着士地所有港拥有恁借对土地的垄断 获毅一定的经济收入懿投穰，遗穰裁是这耱毅力在经济。t 熬实疆形式。没畜经济 意义的土地所有权，就成为一个空泛虚有的概念。马克思曾指出：“土地对土地所 有者来淡只代表一定的爨蘑磁。”。出予遣匏无偿整鼹，国家佟为藏枣一e 建懿掰 “马克心：马克坶懋格斯垒藏。第2 5 器，人民 l j 版社1 9 7 4 年版t 嚣6 9 6 - 6 9 7 负 1 2 2 城市土地储备制度概述 有者在经济上不能获取收益，因而经济意义上的所有权无法得以实现，国家仅仅 是名义上的城市土地所有者。相反，企事业单位或个人通过行政划拨方式获得土 地使用权，占有了实际的土地收益，土地使用权也因此质变为事实上的土地所有 权或准所有权，从而形成了城市土地所有权主体易位的现象。 2 ) 城市土地资源浪费严重 城市土地无偿使用制度下，用地单位无须为占地付出成本，却能垄断部分土 地并取得相应收入。这一机制客观刺激了用地单位“多占少用、占而不用、早占晚 用、优地劣用”的行为。 原有体制下城市用地“无流转”的特性导致了大量土地被闲簧，加剧了土地资 源的浪费。在经济体制转轨过程中，很多用地单位经营状况欠佳，有的濒临破产， 却仍占据着大量的存量土地。由于缺乏顺畅的流转机制，这些土地利用效率普遍 较低，其中的相当部分处于闲置状态。1 9 8 2 年普查结果显示，广州市闲簧空地占 到该市总用地的1 9 ，越秀区1 9 7 8 1 9 8 0 年内有1 0 3 家单位的7 5 8 2 3 平米土地长 期处于占而不用的状态。城市土地使用制度改革至今，很多城市仍然存在着严重 的土地资源闲露浪费的问题。 3 ) 城市土地收益大量流失 城市土地收益的流失，首先是城市土地绝对地租流失。城市绝对地租的产生 直接依赖于城市土地所有权本身。亚当斯密曾指出：“土地所有者在。定情况卜 有权利对资本进行有效的抵抗，使人感到土地所有权的力量并因而要求绝对地 租。“城市土地的无偿使用，无疑等于国家部分抛弃( 就非劣等地而言)