（行政管理专业论文）铁路公共工程项目利益协调机制研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 根据中长期铁路网规划以及“十一五 规划的目标，在“十一五”期 间，我国将续转和新安排铁路建设项目达2 0 0 多个，共建设新线将达到2 万公 里；总投资1 2 5 0 0 亿元，比“十五期间增加3 5 7 。如此大规模的铁路建设已 经表明：我国的铁路路网建设已经进入了新一轮大规模建设的历史时期。而铁 路在大发展的同时也面临着诸多难题：建设资金短缺、投资者信心不足、项目 建设管理方式落后、非生产性资源消耗大等。造成这一局面的原因主要有以下 几方面： 1 铁路部门政企不分的管理体制没有发生根本性变化，在铁路基本建设过 程中，铁路部门“建、管、用 三位一体的建设模式还很常见。铁路建设行政 垄断下，市场性资金难以充分进入，从而造成投融资结构失衡。 2 铁路建设项目管理模式改革还不彻底，在计划行政管理体制“路径依赖” 下，项目运转仍然受到政策性、制度性条件的束缚，不能充分利用市场机制来 调节项目资源，从而导致非公平性竞争。 3 在铁路基本建设市场化改革的驱动下，铁路公共工程项目中旧的利益格 局被打破，新的利益格局正在形成，利益争端和摩擦时常发生。但目前还缺乏 合理、系统的利益调控机制来约束新的利益关系，目前亟需制度性的措施来保 障项目参与方和受项目影响方的合法权益。 本文通过系统思考和研究上述问题，结合目前国际公共工程项目管理研究 中的新范式项目治理理论，试图提出在项目管理制度、运作机制设计层面 上对铁路公共工程项目中的利益关系进行治理和协调，从而解决那些难以通过 管理范式或技术范式克服的难题。因此，本文尝试提出构建铁路公共工程项目 利益协调机制的概念模型，并研究相关的治理范式。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 l 页 本文运用了理论分析、实证研究、博弈论、横向及纵向分析等研究方法对 研究目标进行了推演和论证；分别借鉴并吸收了项目组织理论、项目区分理论、 公共物品理论、委托代理理论、利益相关者理论、新制度经济学、信息经济学、 博弈论以及公司( 项目) 治理理论的理论和方法来分析和研究铁路公共工程项 目中各利益相关者的角色界定、角色特征、角色的职责、相互关系、博弈与冲 突，以及建设环境对项目的影响等内容，并在以项目治理理论与利益相关者理 论为核心思想的基础上提出了铁路公共工程项目利益协调机制的概念。此利益 协调机制包括了项目内部利益协调机制、外部市场协调机制以及政府监督机制 三个方面的内容。 目前国内对于公共项目的研究虽然也在逐步关注政府投资项目管理中存在 的问题及问题产生的体制和机制等深层次问题，但对于公共工程项目交易制度 的改革和创新研究还处于起步阶段。特别是对于铁路公共工程项目来说，由于 计划经济的遗留问题还很多，市场化改革还处于初始化阶段，很多实践环节还 缺乏有力的理论指导。本文从分析和研究如何协调好目前参与铁路公共工程项 目建设的各利益主体之间的关系，从而降低项目的交易成本、提高项目绩效水 平的问题出发，构建了铁路公共工程项目利益协调机制。不仅将有助于拓宽研 究铁路公共工程项目治理机制的新思路，也有助于为铁路公共工程项目的科学 化决策和现代化管理提供有力支持。 关键词：铁路公共工程项目；利益协调：机制 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 ii 页 a b s t r a c t a c c o r d i n gt ot h e ”m e d i u ma n dl o n g - t e r mr a i l w a yn e t w o r kp l a n ”a n d t h ee l e v e n t h f i v e - y e a rp l a n ”，d u r i n gt h ep e r i o do fe l e v e n t hf i v e y e a r ，o v e r2 0 0r a i l w a yp r o j e c t s w i l lb ec o n t i n u e do rn e w - a r r a n g e d ，t h et o t a ln u m b e ro fn e wl i n ec o n s t r u c t i o nw i l l r e a c ht o2 0 ，0 0 0k i l o m e t e r s ，t h et o t a li n v e s t m e n ti s1 2 5t r i l l i o ny u a n ，3 5 7p e r c e n t i n c r e a s e dt h a nt h e ”l o t hf i v e - y e a r ”p e r i o d s u c hal a r g e - s c a l er a i l w a yc o n s t r u c t i o n h a sm a d ei tc l e a rt h a t ：c h i n a sr a i l w a yn e t w o r kc o n s t r u c t i o nh a se n t e r e dan e wr o u n d o fh i s t o r i c a l p e r i o df o rl a r g e s c a l e c o n s t r u c t i o n a n di ti sa l s of a c i n gm a n y p r o b l e m si n t h ed e v e l o p m e n to ft h e r a i l w a y ，s u c ha sf u n ds h o r t a g ei nb u i l d i n g ， c o n f i d e n c es h o r t a g eo fi n v e s t o r s ，p r o j e c tm a n a g e m e n tm e t h o d sb a c k w a r d ，l a r g e u n p r o d u c t i v er e s o u r c e sc o n s u m p t i o na n ds oo n t h i ss i t u a t i o nw a sc a u s e db yt h e f o l l o w i n gf a c t o r s ： 1 t h ec o n f u s i o nm a n a g e m e n ts y s t e mb e t w e e ng o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s ed i dn o t c h a n g ef u n d a m e n t a l l yi nr a i l w a ys e c t o r i nt h ec o n s t r u c t i o np r o c e s so fr a i l w a y i n f r a s t r u c t u r e ，t h em o d e l ”c o n s t r u c t i o n ，m a n a g e m e n t ，u t i l i z a t i o n i ss t i l lv e r y c o m m o n u n d e rt h ea d m i n i s t r a t i v em o n o p o l yo fr a i l w a yc o n s t r u c t i o n ，f u n d sa r e d i f f i c u l tt oa c c e s s ，t h u sr e s u l t i n gi nt h ei m b a l a n c eb e t w e e ni n v e s t i n ga n df i n a n c i n g 2 t h er e f o r mo f r a i l w a yc o n s t r u c t i o nm a n a g e m e n tm o d e li sn o tc o m p l e t e u n d e r t h e ”p a t hd e p e n d e n c e ”i nt h ep l a n n e da d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，t h ep r o j e c to p e r a t i n gi s s t i l lc o n s t r a i n t e db yp o l i c ya n di n s t i t u t i o n a lc o n d i t i o n s ，w h i c hm a k em e c h a n i s m sn o t f u l l y u s e dt o r e g u l a t e t h e p r o j e c tr e s o u r c e s ，t h u sr e s u l t i n g i n n o n e q u i t y c o m p e t i t i o n 西南交通大学硕士研究生学位论文第1v 页 3 w i t ht h ed r i v eo fm a n e t o r i e n t e dr e f o r mf o rr a i l w a yi n f r a s t r u c t u r e ，t h eo l d i n t e r e s t sp a t t e r no ft h er a i l w a yp u b l i cw o r l 【sp r o je c t sw a sb r o k e n ，t h en e wi n t e r e s t s p a t t e r ni se m e r g i n g , a n di n t e r e s t sd i s p u t e sa n df r i c t i o ni sf r e q u e n t l yh a p p e n b u t c u r r e n t l y ，i ta l s o l a c k ar e a s o n a b l e ，s y s t e m a t i ci n t e r e s t sc o n t r o lm e c h a n i s mt o r e s t r a i nt h en e wi n t e r e s t sr e l a t i o n ，a n di ti si m p e r a t i v et om a k ea s y s t e mm e a s u r e st o p r o t e c tt h el e g i t i m a t ef i g h t sa n di n t e r e s t so fp r o j e c tp a r t i c i p a n t sa n do t h e rp a r t s i n v o l v e d t h r o u g hs y s t e m a t i ct h i n k i n ga n ds t u d yt h e s ei s s u e s ，c o m b i n e dw i t h t h en e w p a r a d i g mi nc u r r e n ti n t e r n a t i o n a lp u b l i cp r o j e c t s p r o j e c tm a n a g e m e n tt h e o r y ，t h i s p a p e ri st r y i n gt og o v e r na n dc o o r d i n a t et h ei n t e r e s t sr e l a t i o n s h i pi nt h ep r o c e s so f p u b l i cr a i l w a yp r o j e c tu n d e rt h ep r o j e c ti n s t i t u t i o na n dm e c h a n i s md e s i g nl e v e l ，s o a st os o l v e t h o s ei s s u e sw h i c ha r ed i f f i c u l tt os o l v e t h r o u g ho v e r c o m i n gt h e m a n a g e m e n tp a r a d i g mo rt e c h n o l o g yp a r a d i g m t h e r e f o r e ，t h i sp a p e rp u t sf o r w a r d t h ec o n c e p t u a lm o d e lo fc o n s t r u c t i n gi n t e r e s t sc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m si nt h e r a i l w a yp u b l i cp r o j e c t sa n dt h er e l e v a n tg o v e r n a n c ep a r a d i g m i nt h i sp a p e r ，t h ea u t h o ru s e st h e o r e t i c a la n a l y s i s ，e m p i r i c a lr e s e a r c h ，g a m et h e o r y ， h o r i z o n t a la n dv e r t i c a l a n a l y s i s a n do t h e rr e s e a r c hm e t h o d st od e d u c ta n d d e m o n s t r a t er e s e a r c hg o a l s ；l e a r na n da b s o r bp r o j e c to r g a n i z a t i o nt h e o r y ，p r o j e c t d i s t i n c t i o nt h e o r y ，p u b l i cg o o d st h e o r y ，p r i n c i p a l a g e n tt h e o r y ，s t a k e h o l d e rt h e o r y ， c o m p a n i e s a n d p r o j e c tm a n a g e m e n tt h e o r y ，n e w i n s t i t u t i o n a l e c o n o m i c s ， i n f o r m a t i o ne c o n o m i c s ，g a m et h e o r ya n dt h e c o m p a n y ( t h ep r o j e c t ) g o v e r n a n c e t h e o r ya n dm e t h o dt oa n a l y z ea n ds t u d yt h ed e f i n i t i o n ，c h a r a c t e r i s t i c ，r o l ea n d 西南交通大学硕士研究生学位论文第v 页 r e l a t i o n s h i po fv a r i o u ss t a k e h o l d e r si nt h ep u b l i cw o r k sp r o j e c t s ，i ta l s os t u d yg a m e a n dc o n f l i c t ，a n dt h ee f f e c tw h i c hp r o j e c te n v i r o n m e n th a v eo np r o j e c ta n ds o o n b e s i d e s ，b a s e do nt h ep r o j e c tm a n a g e m e n tt h e o r ya n ds t a k e h o l d e r st h e o r y ，t h e p a p e rp u t sf o r w a r dt h ed e f i n i t i o no fi n t e r e s t sc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m si nt h ep u b l i c w o r k sp r o j e c t s ，w h i c hi n c l u d e si n t e r n a li n t e r e s t sc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m ，e x t e r n a l m a r k e tc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s ma n dg o v e m m e n ts u p e r v i s i o nm e c h a n i s m c u r r e n t l y ，a l t h o u g ht h ed o m e s t i cr e s e a r c ho np u b l i cp r o j e c t si sg r a d u a l l yc o n c e m e d w i t ht h ed e e p s e a t e dp r o b l e m so fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp r o j e c tm a n a g e m e n ta n d i t sm e c h a n i s m s ，t h ep u b l i cw o r k sp r o j e c t st r a d i n gs y s t e mr e f o r ma n di n n o v a t i o n r e s e a r c hi ss t i l li ni t se a r l ys t a g e ，e s p e c i a l l yf o rt h ep u b l i cr a i l w a yp r o j e c t s ，t h e r ea r e s t i l lm a n yp r o b l e m sl e f ta sar e s u l to fp l a n n e de c o n o m y ，t h em a r k e t o r i e n t e dr e f o r m i ss t i l li ni t si n i t i a l s t a g e ，m a n yp r a c t i c e a r e a ss t i l ll a c k s t r o n gt h e o r e t i c a l g u i d a n c e t h i sp a p e ra n a l y z e sa n ds t u d i e sh o wt o c o o r d i n a t et h e r e l a t i o n s h i p a m o n ga l lt h em a i ni n t e r e s ti n v o l v e di nt h ec o n s t r u c t i o no fp u b l i cw o r k sp r o j e c t s ，i n o r d e rt or e d u c et r a n s a c t i o nc o s t s ，i m p r o v ep r o j e c tp e r f o r m a n c el e v e l s t a r t i n gf r o m t h i s ，t h ep a p e rb u i l d sa ni n t e r e s t sc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mi nr a i l w a yp u b l i cw o r k s p r o j e c t s ，w h i c hw i l ln o to n l ye x p a n dt h en e wi d e a so fr e s e a r c h i n gr a i l w a yp u b l i c p r o i e c t sg o v e r n a n c em e c h a n i s m s ，b u ta l s og i v ei n t e l l e c t u a ls u p p o r tf o rs c i e n t i f i c d e c i s i o n m a k i n ga n dm o d e mm a n a g e m e n ti np u b l i cw o r k sp r o j e c t s k e y w o r d s ：r a i l w a yp u b l i cp r o j e c t s ；i n t e r e s t sc o o r d i n a t i o n ；m e c h a n i s m 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密使用本授权书。 ( 请在以上方框内打 4 ) l 严 型一 勘 。 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： ( 1 ) 界定了铁路公共工程项目的临时性契约组织的本质，明确了项目交易制 度不同于市场交易制度的特征，区分了项目契约与市场契约之间的关系，确立 了项目组织的边界。 ( 2 ) 系统分析了铁路公共工程项目相关制度的变迁轨迹，描述了由于制度变 迁而造成了项目利益格局的演变过程。明确了项目组织中各利益相关者之间由 于信息不对称等条件下的博弈和冲突行为有可能在一定的利益协调机制或治理 结构中转变为各参与主体之间相互协作、共享、沟通和交流的利益合作关系。 ( 3 ) 对铁路公共工程项目的利益相关者进行了界定和分类，提出了不同的管 理层级和管理方式。同时对项目利益相关者之间的委托代理关系及代理问题进 行了博弈分析，得出可以通过建立基于利益相关者理论以及项目治理理论的铁 路公共工程项目利益协调机制来解决铁路公共工程项目中代理人问题的基本判 断。 ( 4 ) 提出了铁路公共工程项目利益协调机制的概念模型，提出了通过项目内 部利益协调机制、外部市场协调机制以及政府监督机制三个层次的治理协调来 整合项目内外部资源，协调项目组织利益相关者之间的冲突，减少项目交易成 本，实现项目目标和价值。 学位论文作者签名： 签字日期：如口子b 亏口 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 1 1 研究背景 第1 章绪论 交通运输是国民经济的重要基础设施，是经济建设的先行。铁路作为我国 综合运输体系中的骨干和重要组成部分，与国民经济发展有着极为密切的正相 关关系。纵览世界各发达国家的经济发展历程，铁路的大规模建设都是推动其 经济稳定快速增长的重要手段。我国各地的发展经验也证明，一个地区的发展， 国家的兴衰都与铁道的兴建与发展有着直接的关系。 建国以来，我国的铁路得到了快速的发展，为社会进步和人民生活水平的 提高做出了巨大的贡献。但目前，随着国家宏观经济体制的转型和国民经济的 持续发展，铁路无论是从数量上还是质量上都难以适应社会经济迅速发展的需 要。特别是从上世纪八十年代中后期开始，铁路运输已经进入全面短缺的状态， 铁路运力的严重不足对国民经济形成了“瓶颈 制约，难以适应全面建设小康 社会的要求，现实迫切需要加快铁路的发展建设。 为快速提升铁路运输能力，尽快缓解煤电油运紧张状况，2 0 0 3 年铁道部提 出了铁路跨越式发展战略，2 0 0 4 年国务院审议通过了中长期铁路网规划。 目前，铁路部门及省市地方政府按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要 求，正在全面推进中长期铁路网规划的实施，加快推进客运专线、煤运通 道、路网开发性新线等项目的建设和主要装备的技术引进，铁路已经进入一个 新的快速发展阶段。 “加快发展铁路 已经写进了我国的“十一五规划”当中，这在我国历 次制定的五年计划中，还是第一次。铁道部部长刘志军在2 0 0 6 年的全国铁路工 作会议上表示十一五期间是大规模铁路建设最关键的阶段，建设规模之 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 大、建设标准之高、投资数量之多都是前所未有的。 据铁道部发展计划司资料 显示，“十一五”期间，我国将续转和新安排铁路建设项目达2 0 0 多个，共建 设新线将达到2 万公里；时速3 0 0 公里以上的里程达5 4 5 7 公里；总投资1 2 5 0 0 亿元，比“十五 期间增加3 5 7 。 应当看到，铁路在面临大发展的机遇同时也面临很多阻碍和挑战。作为网 络型的基础设施产业，铁路通常被认为具有自然垄断性、公共性、外部性等经 济特性，因此，各国政府对铁路产业都进行了不同程度的干预，甚至直接进行 垄断经营。在我国，受传统计划经济体制影响深刻，铁路产业中的经济行为基 本上都和政府行为联系在一起，铁路的运营和发展都受到了严格的政府管制。 铁路在市场经济的改革中也成为了遗留问题最多的产业部门。如果不进行改革 创新，一方面将无法适应市场经济体制下的宏观经济环境，另一方面也无法满 足自身发展的基本需要。 在传统铁路工程建设项目的实施过程中，政府性投资是铁路工程项目建设 资金的唯一来源，铁路主管部门以组织者、管理者、经营者的三重身份全面介 入项目投资、建设、管理领域，成为提供和生产铁路基础设施的最主要力量， 形成了一种计划经济指导下的高投入、高消耗和低效率的公共工程项目供给模 式。同时，建设过程中采用的项目管理模式也是一种“业主行政代理模式 ，由 铁路行政管理部门安排设计和施工，投资决策权和项目管理权高度集中在政府； 项目一经决策，项目的剩余控制权和剩余索取权实际都掌握在使用单位；资金 经过计划或财政部门统一安排使用；项目管理采用内部委托方式进行。在这种 建设体制下，政府既当运动员又当裁判员，在项目的实施和监督方面都介入， 但往往两方面管理都出现问题。随着社会主义市场经济体制的不断完善，这种 项目行政代理模式逐渐暴露出许多弊端，常常表现为项目“三超 现象严重、 工程质量差、腐败问题普遍等等。铁路公共一l 程项目投资和项目管理体制、机 制上的弊端直接影响了项目的绩效，表现为存在相当比例的工程质量问题、投 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 资失控、市场主体行为不规范等现象，不仅严重扰乱了铁路建设市场的秩序， 也阻碍了铁路部门的职能转化。 铁路公共工程项目建设管理中的上述问题在其他政府投资的公共项目中也 普遍存在，其根源在于我国长期政企不分的管理体制下，公共项目的剩余控制 权和剩余索取权不对称并且失控，并因此导致了公共项目建设过程中的腐败、 工程质量差等问题，最终使得公共项目投资效益和公众利益受损。基于此，我 国开始着手推行政府投资项目管理方式改革。改革是以实际问题为导向，并借 鉴发达国家的经验，以公共项目业主市场化、专业化代理为取向。计建设6 7 3 号文规定：对于经营性基本建设大中型项目要实施项目法人负责制的项目管理 方式：2 0 0 4 年国务院关于投资体制改革的决定要求对非经营性政府投资项 目加快推行“代建制 ，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建 设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位。实行“代 建制”是对我国政府投资的公益性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举 措，目的是为了解决我国公有产权下公共项目的经济和效率问题。 在现行的铁路投资体制和建设管理体制下，铁道部仍然承担着投资决策、 项目融资、偿还贷款、资产经营的主导责任。目前铁道部内建设管理一般采用 两种模式：一是经营性项目，一般采用项目法人建设管理模式，即具有多元投 资主体的合资铁路公司作为建设单位，行使它的法人财产权，依法进行建设管 理，对建设项目负全责，即从资金的筹措、建设实施，到经营、还本付息，如 朔黄铁路有限公司、青藏铁路有限公司等。二是非经营性项目，一般采用“代 建制 管理模式。现行铁路建设项目大多采用事业单位代为管理的模式，如铁 道部工程管理中心是铁路建设的专门管理机构和职业化的队伍，直接受铁道部 委托组织铁路新线建设，具有相应的管理水平和能力，能较好地保证项目的工 程质量。但是，由于事业单位与铁道部或铁路局是行政隶属关系，不是经济合 同关系，并且不通过竞争机制取得项目管理权，难以取得控制投资的效果。 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 铁路建设项目管理方式改革正在逐步推进，铁路设计、施工单位与铁道部 产权分离、行政脱钩，由原来的行政隶属关系变成在铁路建设项目上的经济合 同关系。今后铁路建设项目管理主要是落实项目法人制和“代建制 模式。在 实行铁路建设项目“代建制”中，不仅要改革事业单位“代建制 模式( 包括 铁道部工程管理中心、各铁路局建设管理处) ，而且要大力培育市场化的项目管 理公司，使铁路建设市场在法制条件下形成一种有序并可供铁路建设单位进行 市场化选择的竞争格局，以利于铁路建设管理水平的快速提高。 对于我国铁路公共工程项目而言，无论是采用“项目法人制 还是“代建 制都是项目制度变革的创新性实践。由于这种新的制度安排属于强制性的制 度变迁，容易受到意识形态刚性、官僚政治、利益集团压力和社会科学知识局 限性等方面的限制和困扰，同时制度的适应性也容易出现问题。例如公共项目 业主的代理人会利用信息的不对称性和合同的不完备性谋求自身利益的最大 化，而由此产生代理问题；由于旧的利益格局被打破，各利益主体为了在新的 利益格局中获得优势地位而产生激烈的利益冲突，在增加了项目参与各方的交 易成本同时也影响项目价值的实现。 当前，国内外的学者已经深入到公共项目管理的深层次制度层面的研究中， 致力于分析项目组织内的各主体之间的利益冲突及基于项目组织的利益协调机 制，并试图形成新的理论范式，即项目治理理论来解决项目管理中出现的深层 次问题。 1 2 研究目的与意义 一个项目在实施过程中要完成资源的有效配置并最终实现项目目标，离不 开项目参与各方的有效协作和相互配合。但在现实环境中，畦l 于项目参与各方 的利益取向不尽相同，形成了不同的利益主体；所以往往会区i 为目标函数的不 一致或昔信息的不对称导致利益主体之间的纠纷和冲突，其纠；果将可能会对项 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 目整体或个体造成不利的损害。为了保证项目目标得以实现，避免利益主体之 间的不必要冲突对项目绩效产生负面影响，就需要利用法律、制度、合约、信 誉等形式对利益主体进行约束；由于经济和社会活动中人的有限理性，为了避 免惩罚并获得相应回报，利益主体在进行利益博弈的过程中就会在考虑约束条 件的限制，选择更加合理的方式实现交易。 上述铁路公共工程项目以及其他政府投资公共项目所出现的问题在很大程 度上就是由于传统的项目管理体制、机制以及外部治理环境难以对项目中的利 益主体产生有效激励和监督，才使得既提高了项目的实施成本，又降低了项目 的社会经济价值。 铁路基础设施建设项目大多属于满足社会发展需求的公益性项目，目的是 为了满足社会公共需要。过去，我国政府一直作为铁路工程项目的唯一投资主 体和最终业主进行项目的投资、建设与运营管理。随着我国经济体制改革的深 入，投资主体多元化的形成，国家政府不再是这类公共工程项目的唯一投资主 体，公共工程项目在投资、建设和管理等多个方面逐渐出现了新的问题，理论 界和学术界也都加快了对公共工程项目管理领域的研究和认识。 西方发达国家为了保证其公共工程项目的顺利实施，普遍都建立起了适合 其制度环境的公共项目管理制度，在加强对公共项目制度层面的创新和改革的 同时也引发了公共项目管理方式的变革和创新。很多西方国家把公共项目作为 政府采购制度的一部分，在完善政府采购制度、设立政府专业机构行使业主职 能、对政府投资的公共工程的实施进行全过程的集中管理等制度条件约束下， 西方发达国家对公共项目管理制度的研究从宏观监督和政府部门权力制衡制度 设计转向了对项目型组织的各种机制的研究。即研究视角从项目管理技术转向 了项目理论，而这种转变与项目管理理论范式的转变有很大关系。 传统的项目管理将项目看作是在时间、成本、质量约束下的一次性任务， 但是在将组织理论引入项目以后，现代项目管理发生了革命性变化，项目作为 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 临时性契约组织就会有参与项目组织的各利益相关主体对投入项目的资源的配 置和利用。如果说传统项目理论强调生产功能发展了项目管理技术，而现代项 目理论则将项目看作是一种契约组织，将经济学理论、组织理论，甚至哲学理 论都引入到项目理论的研究中来，从各个不同的角度来审视项目。 项目的契约属性使得项目契约组织中各参与主体之间如何解决冲突，如何 获得项目建设模式中的良好秩序以满足项目组织的战略目标成为了重要的研究 内容。项目作为契约组织还暗含一个主体，即创建项目契约组织的业主应该使 所有的资源积极地为实现项目目标服务。为了做到这一点，业主应该创建一种 能够促进项目组织合作的氛围。但由于建筑业是一个条块分割严重的行业，为 了鼓励价值的提升、减少敌对行为、促进创新，需要进行深入的研究，寻求一 种合适的交易关系模式。西方文献研究的重点已经深入到建筑业供应链内部及 供应链与业主之间的长期关系，通过新的合作关系形成新的采购和付款方式。 而近几年流行起来的公共项目合作伙伴关系模式( p a r t n e r i n g ) 也是基于公共项 目契约中的利益相关者为了减少对抗关系、增加合作、减少纠纷并分享收益的 动机。通过实践也确认了p a r t n e r i n g 模式在降低项目成本和缩短项目工期方面 有显著效果。 据此，本文通过研究目前我国铁路公共工程项目中各利益相关者的角色界 定、角色特征、角色的职责、相互关系、博弈与冲突，以及建设环境对项目的 影响等内容，试图总结出市场经济环境中铁路公共工程项目管理方式的基本规 律；提出铁路公共工程项目利益协调机制的概念，从制度和机制层面改进目前 的项目运作模式。针对铁路公共工程项目的特殊契约和代理关系，解决利益相 关者之间的冲突、建立项目团队的合作关系的模型。 目前国内对于公共项目的研究虽然也在逐步关注政府投资项目管理中存在 的问题及问题产生的体制和机制等深层次问题，但对于公共工程项目交易制度 的改革和创新研究还处二j 二起步阶段。特别是对于铁路公共工程项目来 兑，由于 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 计划经济的遗留问题还很多，市场化改革还处于初始化阶段，很多实践环节还 缺乏有力的理论指导。分析和研究如何协调好目前参与铁路公共工程项目建设 的各利益主体之间的关系，从而降低项目的交易成本、提高项目绩效水平，不 仅将有助于拓宽研究铁路公共工程项目治理机制的新思路，也有助于为铁路公 共工程项目的科学化决策和现代化管理提供智力支持。 1 3 研究思路与框架 本文的研究目的是设想提供一种针对目前铁路公共工程项目管理制度及运 行机制的改进途径，通过减少项目中的代理人问题、协调各方利益、一定程度 上化解项目实施过程中的利益冲突，以优化项目运行环境和管理体制的方式来 实现项目交易成本的降低和项目整体价值的提高。在工程项目及项目管理的传 统研究中，普遍侧重于将项目看作是具有短暂性和临时性的一次性生产活动而 将项目管理看作是一种控制工具和资源配置手段，项目的实现就是项目的实施 者在有限资源的约束下完成项目计划目标的活动过程。在传统研究中，是无法 回答譬如项目的边界在哪里? 项目交易制度和市场制度之间有哪些区别和联 系? 项目组织内部各种角色的关系是什么? 资源如何在项目中实现有效分配? 项目利益相关者的冲突如何解决? 项目组织的运作是依靠权威机制吗? 项目利 益如何最大化等类似问题的。要回答以上问题就必须对项目的本质有一个新的 认识，这也是本文进行研究的重要理论基础。 公共工程项目的本质应当是一组利益相关者围绕公共需求、共享项目资源 而缔结的长期性契约缔结体。公共工程项目的提供和生产活动形成了两个层次 的市场，公共工程项目契约与市场契约之间是一种互补关系，项目契约是通过 要素市场而形成的，但是项目契约与市场契约相比，不是依赖于社会分工和各 利益主体的比较优势，而是依赖于形成项目契约的项目团队之间合作生产带来 的效益和产生的财富。回答了公共工程项目的本质及项目与市场的边界问题， 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 就可以厘清项目与市场的不同交易制度，确定项目契约组织的性质，使项目具 有可分析性，为建立铁路公共工程项目利益协调机制奠定理论基础。 在给予公共工程项目可分析性的前提下，本文引入了组织理论、公共物品 理论、项目治理理论、交易费用理论、利益相关者理论、委托代理理论的分析 方法；运用了新制度经济学、信息经济学、博弈论等研究工具；提出了公共工 程项目所有权、公共工程项目利益相关者、公共工程项目协调机制及治理模式 等概念模型；分析了铁路公共工程项目的制度变迁过程、铁路公共工程项目利 益相关者及博弈关系，最后构建了铁路公共工程项目利益协调机制的路径选择 及评估体系。 本文分为4 部分，主要内容如下： 第一部分： 第1 章，绪论；提出论文的研究背景、研究的目的与意义以及研究的思路 与框架，起到总括全文的作用。 第二部分： 第2 章，铁路公共工程项目的契约本质及与市场契约的关系。对于要建立 铁路公共工程项目利益协调机制而言，需要解决的首要问题是使得项目具有可 分析性，也就是要回答“铁路公共工程项目的本质是什么 的问题。本章通过 对项目契约组织本质的认识，了解到项目契约与市场交易制度的区别，使铁路 公共工程项目具有了可分析性，为建立铁路公共工程项目利益协调机制奠定了 理论基础。 第3 章，制度变迁与铁路公共工程项目利益格局演变。相关制度的变迁不 仅改变了铁路公共工程项目内部交易方式也改变了项目的外部运行环境。制度 变迁的过程既是制度需求者利益博弈形成新制度的过程，也是旧的利益格局被 打破重塑的过程；本章通过分析与铁路公共工程项目相关制度体制的变迁轨迹， 认识到铁路建设项目正朝着投资主体多元化、项目建设管理市场化的方向改革。 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 通过对项目利益格局演变的分析，提出了协调处理新的契约关系下各方利益冲 突的新的思路和办法，为建立铁路公共工程项目利益协调机制奠定了思想基础。 第三部分： 第4 章，铁路公共工程项目利益相关者体系与利益协调。要构建铁路公共 工程项目利益协调机制，首先要对项目的利益相关者体系与其之间的相关关系 进行分析。本章利用利益相关者理论对铁路公共工程项目的利益相关者进行了 界定和分类，利益委托代理理论和博弈论分析了它们之间的多级委托代理关系 和利益博弈，得出了可以通过建立基于利益相关者理论以及项目治理理论的铁 路公共工程项目利益协调机制来解决铁路公共工程项目中代理人问题的基本判 断。 第四部分： 第5 章，构建铁路公共工程项目利益协调机制。在前面几章的基础上，本 章构建了铁路公共工程项目利益协调机制的基本概念和模型，提出了解决项目 契约组织中代理人问题和协调各方利益冲突的总体思路。明确指出，项目利益 协调机制安排的目标是实现项目利益相关主体权利、利益的平衡，实现项目目 标和价值；手段是通过相关制度的安排实现利益相关者权、责、利的对等，以 降低项目的交易成本、提升项目绩效。通过铁路公共工程项目内部协调机制、 外部市场协调机制以及政府监督机制三个相互促进、相互影响的协调体系的构 建完成了整个利益协调机制的框架。 结论，总结了全文的主要结论和文章创新点。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 第2 章铁路公共工程项目的契约本质及 与市场契约的关系 2 1 铁路公共工程项目相关概念辨析与界定 铁路公共工程项目属于具有公共属性的工程建设项目。所谓公共属性就是 指项目的建设追求的是社会公益，主要是为了满足社会公共需要而投资建设的， 项目提供的产品和服务具有公共物品的特征。 2 1 1 公共工程项目与政府投资项目 长期以来，我国在基本投资建设领域，还没有能够形成对公共工程项目的 统一概念。目前很多学者的研究中，认为公共工程项目是指道路、电力、市政、 通信等与人民日常生活息息相关的基础设施建设项目，公共工程项目的传统运 作模式是由国家投资，由政府组织建设及建后管理，所以将公共工程项目等同 于政府建设项目或政府投资项目的概念。 由于我国长期存在国有经济、集体经济、个体经济等多种经济主体，所以 对工程项目的分类经历了较长时间的探索。1 9 9 4 年原国家计委出台的投融资 体制改革方案中，将所有的投资项目分为竞争性项目、基础性项目和公益性 项目，并据此界定了不同投资主体的投资领域和投资方向。随着我国经济体制 改革的深入，投资主体多元化的形成，国家不再是唯一的投资主体，不同投资 主体的投资范围、投资利益是不一样的。 目前一致公认的“政府投资项目”是指：“为了适应和推动国民经济或区域 经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的 考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方债券，向证券市场或资本市场融 西南交通大学硕士研究生学位论文第”页 资，利用国外政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性 收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目n 引。 围绕着政府投资项目管理方式的