（行政管理专业论文）我国现行国债管理体制研究.pdf

ab s t r a c t t h e n a t i o n a l d e b t m a n a g e m e n t s y s t e m i s a s y s t e m a t i c d e s i g n f o r a c o u n t ry s a b i l i t y o f n a t i o n a l d e b t u s a g e , m o n i t o r a n d m a n a g e m e n t , i t i s t h e f o u n d a t i o n a l s y s t e m s a f e g u a r d f o r o u r c o u n t ry s fi n a n c e a n d e c o n o m y s y s t e m . a n a t i o n a l d e b t m a n a g e m e n t s y s t e m c a n g u a r a n t e e t h a t o u r e c o n o m y d e v e l o p h e a lt h i l y , w h i c h c o u l d m o n i t o r fi n a n c i a l r i s k , e n h a n c e m a r k e t e f f i c i e n c y , m a i n t a i n m a r k e t o r d e r a n d s o o n , i t s y m b o l i z e s a c o u n t ry s a b i l i t y o f n a t i o n al d e b t u s a g e a n d m a n a g e m e n t . t h i s p a p e r s t a r t s fr o m t h e a n g l e o f v i e w o f a d m i n i s t r a t i o n m a n a g e m e n t , w i t h n a t i o n a l d e b t m a n a g e m e n t s y s t e m a s t h e o b j e c t , u s i n g a n a l y s i s m e t h o d s s u c h a s c u l t u r a l h e r i t a g e a n a l y s i s , c o m p a r i s o n a n a ly s i s , s y s t e m a t i c a n a l y s i s . f i r s t , w e w i l l c o m b a n d r e v i e w t h e o r i e s o n n a t io n a l d e b t ma n a g e m e n t , t h e n i n t r o d u c e t h e f u n c t i o n s a n d c o n t e n t s o f n a t i o n a l d e b t m a n a g e m e n t s y s t e m . t h e n , a c c o r d in g t o t h e d e v e l o p m e n t p r o c e s s o f o u r c o u n t ry s n a t io n a l d e b t m a n a g e m e n t a n d ma r k e t , w e w i l l d i s c u s s t h e p r o b l e m s o f o u r n a t i o n a l d e b t m a n a g e m e n t s y s t e m - n a t i o n a l d e b t s s c a l e d e b t , n a t i o n a l d e b t s i s s u e w a y s a n d i s s u e s t r u c t u r e , al o n g w i t h t h e l e s s d e v e l o p m e n t s a n d s h o r t a g e s i n t h e m a n a g e m e n t s y s t e m i n t h e n a t i o n al d e b t c i r c u l a t i o n m a r k e t . i n t h e e n d , a c c o r d i n g t o t h e p r a c t i c e o f o u r c o u n t ry a n d e x p e r i e n c e s o f o t h e r s , t h i s p a p e r w i l l g i v e s o m e c o n s t r i c t i v e a d v i s e s . k e y w o r d s : n a t i o n a l d e b t ， n a t io n a l d e b t m a n a g e m e n t ， n a t io n a l d e b t ma n a g e m e n t s y s t e m. 学位论文独创性声明 本学位论文是我个人在导师指导下进行研究工作及取得的研究 成果。尽我所知， 除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不 包含其他人己经发表或公布过的研究成果， 也不包含我为获得任何 其他学位而使用过的材料。其他人员对本学位论文做出的贡献均己 在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 作 者 签 名 :t . 关于本学位论文使用授权的声明 南京理工大学有权保留本学位论文的复印件和电 子文档， 有权送 交给有资质的信息档案机构存档。除在保密期内的保密论文外，本论 文允许被查阅和借阅，可以公布论文的全部或部分内容。上述事项 授权南京理工大学研究生院办理。 作 者 签 名 : _ * 1 .宾一 南京理工大学学位论文 我国现行国债管理体制研究 1引言 1 . 1研究背景 依照j a m e s m a c d o n a l d 在 a f r e e n a t i o n d e e p i n d e b t : t h e f i n a n c i a l r o o t s o f d e m o c r a c y ) ( 2 0 0 3 ) 一书中提供的资 料，如果我 们按1 6 0 0 年时 哪国 能借到大量公债、 哪国 没借公债将各个国家 分成两组， 那么你 会发 现， 4 0 0 年前国库里金银万贯的国家 今天基本贫穷落后， 而当年 靠发国 债发展的国 家今天基本大多即 实现了民 主， 又 经济 发展。 时至今日 ，一 个国 家的国 债运 用能力 和管理水平已 经 成为 一国金融能力 和层 次的标志。 自1 9 8 1 年 我国 恢复国债发 行后，我国国 债发展的思路一 度延续了计 划体制下的 单一 行政思 路， 制约了 国债的发展。 改革开 放尤 其是加入世贸组 织后， 我国国 债发展 转向了 市场化的思 路， 有关国 债研究的 文献非常多， 综合研究国 债问 题的 论述往往是 从市 场的 角度出 发。 由 于市 场参与主体多、 市场机制环节复 杂， 关于国 债的研究多为 研究国 债的 规模、 国 债发行技术、 国 债流动性、国 债收益率、 国债 利率、国 债回购等 问题， 从而使我国的国债研究略显缺乏统一的思路。本文在政府与市场的关系中， 从 政府的发挥权限、 做出制 度安排的 角度出发， 希冀以 一套统一思 路、 科学 完善、 适合 国 情的国债管理体制来 探讨加强我国国 债的发展。 这不是回 到单一的计划经济 层次， 而是从现代行政管理能 力和金融市 场发展要求来提高国 债市场化管理的 层次和 水平。 我国学者对国债的研究起步较晚， 但始终坚持与我国金融、 证券市场的发展实际 相适应。目 前国内 学者对国债的 宏观性研究， 主要体现在以 下几 个方面: 一是国 债的 基础性 研究， 代表性著作 有: 邓子 基著 公债经济学 、 高坚著 中国国债 、 杨大楷 著 国 债综合管理 等。 二是对国债的 规模风险研究， 代表著作 有: 周成跃著 当代 国债风险问 题研究概况评 述 、 刘尚 希著 财政风险及其防范 研究文集 、国 债规模 课 题组著 我国国 债规模的 现状分析与对策 研究等。三是国 债宏观经济作用的 研究， 代表性著作有:郭红玉著 国 债宏观经济效 应研究 、 徐天祥著 国 债的宏 观经 济效 应及政策研究 等。 四 是国 债市场的 整体性研究， 代表作有: 高坚 著 中国国 债市 场 化进程研究 、徐山辉著 中国 国债市 场研究 、王 利华著 中国国 债市场问题研 究 等。 。 陈 志 武 : 治 国 的 金 融 之 道 ， 纤 济 观 察 报 2 0 %年1 0 月 南京理工大学学位论文 我国现行国债管理体制研究 1 . 2研究意 义 国 债管理问题是国 债理论研究的一 个重要课题， 工业革命以 来的 经济学家在论述 国 债问 题时， 除了争论国 债的 性质、 作用外， 几乎全都阐 述了 应如何对国 债进行管理 的 观点， 可见国债管理 理论是国 债理论中不可 或缺的 一部分。 在实 践中，一 套科学、 合理、 高效率和低成本的国债管理体制会针对国债经济活动的全过程而做出各种制度 安排， 从而促进国债市场、 金融市场乃一国经济的稳定和繁荣。 国债经济活动一方面 需要政府作为 发行主体、 参与 主体对其进行各种 操作调控， 另一方面又必 然按金融市 场自身的规则动作。 因此， 一国的国债管理体制必定能反映该国对处理政府与市场关 系的态度， 甚至能 深刻地反映该国 经济发展的指导哲学 和宏观经济运 行的 深层方式。 我国自 改革开放后恢复国 债发行， 到九十年 代末国 债市场 逐步成 型并发展至今， 国债市 场已 初具规模。 但在国 债规 模管理、 国 债发 行、 国 债利率期限 结构设计和品种 设计 及相关立法等方面还很不 成熟， 远远落后于发达国家。 由 此导 致国 债市场成 本过 高、 效率较低， 各种 金融活 动就很难有效展开 甚至发生扭曲， 与其它具有 成熟完善国 债市场的 市 场经济体 相比 就处于劣势。 因 此， 从这个角度 看， 本课题对于我国 现行国 债管理体制改革就具有特别的意义了， 对于我国国债市场的完善和宏观经济调控的操 作也具有较大的实践意义和理论价值。 1 . 3研究方法 我国国 债管理体制尚处于 建设 时期， 与发 达国 家成熟的国 债运用水平相比存在着 许多的 不完善， 表现在国 债市 场上的 发行效率低和 流动性 过低就在所难免。 这就要求 国债管理体制的设计能够具有统一的思路， 使国债市场的建设具有整体规划性。 我国 国 债重新发展2 6 年来虽取得一定成效， 但其体制仍存在不少 缺点，与经济 社会发 展 的 新形势很不 适应。 本文将探讨我国国债 管理的功能与作用是 否适合我国经济 发展， 并对比 发达国家的国 债管理体制， 提出有 利于我国国债体 制进一步发展的建议。 本文主要采用马克思主义的唯物辩证法和规范与实证相结合的方法。 运用马克思 主义的唯物辩 证法分析国 债管理的 相关内 涵、 原则、 功能; 运用规范与实 证相结合的 方法， 即 通过各种资 料和数据的 分析， 来论证国债 管理在我国 实际发展 过程中的 表现。 此外， 本文还采用定量分析和定性分析结合的方法， 通过数据资料和发达国家的 对比 来论 证我国 国债管理的 现实 状况及与其他国 家的差距， 从 而增强了 理论研究的 适 用性。 南京理工大学学位论文 我国现行国债管理体制研究 2国债管理的理论基础 2 . 1国债管理的内涵 在研究国 债管理之前， 我们必须 清楚 地了 解什么是国 债， 区分债券、 公债、 国 债 等几个概念，在此基础上才能继续探究国债管理的内涵。 2 . 1 . 1债券、公债、国债 债券是作为一种融资手段而产生并发展起来的， 是现代经济中的主要信用形式之 一， 也是各国经济发 展和金融发展不可 缺少的 融资工具， 本文比 较认同的定 义是“ 债 券是证明债券持有 人与发行人间的 债权一 债务关系并具 有法律效力的金融凭 证” 。 公 债是 “ 公 共债务” 的简称， 意指 “ 政府债务” ( g o v e rn m e n t d e b t ) ， 是一个历史 沿革下 来的 概念， 各国界定 有所差别。 较为广义的口 径定义国债是 政府及公 共机构发 行的 债务凭 证。 ， 这种观点建立在公与 私的区 分上， 认为公 债范围 应限 于整个公共部 门对私人部门以及一国经济主体对外国经济主体的负债; 另一种狭义的口径是专指中 央政 府发行的 债务 凭证。 ，它认为公 债的 债务 主体主要是 政府，因 此公债的范围可限 定于 本国 政府对本国非政府 部门以 及外国 经济主 体的 负债。 国 债( n a t i o n a l d e b t ) 亦称中 央国 债， 通常 指一国 中央政府 举借的 债务， 与地方 政府 举借的地方公债相对应， 它是以中央财政为债务主体、 利用国家信用而形成的一种特 殊的债权债务关系。根据 国家预算管理条例的规定， 我国仅仅赋予了中央政府发 行公债的权力， 而地 方政府则没有这 个权力。 在这个意义 上， 只有中央政府 有机会作 为债务主体向社会各 方面举借公债，因 此我国目 前的 政府债券只有国债。 在我国分税体制改革以前区分公债和国债是没有意义的， 分税体制改革后中央预 算和地方预算分为 独立的 预算， 正确区 分公债、 国债 就是十分必要的了。 区 分国 债与 公债的实质在 于从法律上和实践上明 确债务主体及 其义务。 如果我 们认定 一种债就 是 国债， 实际上就是明确 这种债的 债务主体 就是中 央政府， 即中央 政府对这种债务具 有 还本付 息义务。 相应 地， 围绕国 债的 运行进行 管理工作的主体自 然也 只能是 中央政 府 而非地方政府。 。 截相龙、 黄达: 中华 金触辞库 ， 中国金融出 版社1 9 9 8 年版，第8 %页. . 郭振乾: 金融大辞典 ，四川 人民 出版社. 9 9 2 年 版， 第3 7 5 页. 黄达等: 中国金融百 科全书， ， 经济管理出 版社1 9 9 ( ) 年版，第4 3 7 页。 南京理工大学学位论文 我国现行国债管理体制研究 2 . 1 . 2国债管理的涵义 国 债管理是 政府围 绕国 债运行过程所进行的 决策、 组织、 规划、 指导、 监督 和调 节等一系列经 济活动的 总称。 它是 政府为了 控制国 债的 规模和构 成、 调整国 债购买主 体的结构、 选择适当的国 债期限 结构和利率水平等而 采取的一 系列措施， 是政府主 动调节经济的 一项政策和市场化的管理模 式。 2 . 1 .2 . 1 国 债管理的主体 国 债的 财政属性和金融属性决定了国 债管理的主要 主体是中 央政府。 国债本身客 观存在的属性产生了国债的功能， 是不以人的主观意志为转移的内在功能。 财政属性 方面， 作为国债的发行主体，中央政府不仅要将国债用于弥补本身的财政赤字， 还承 担着 将国 债用于 扩大 建设 规模的 责任。 政 府活动无论是提 供公共产品， 消除自 然垄断， 还是兴建基础设 施， 这些项目 一般费 用发生在前， 而投资收 益在后。 用举借国 债来筹 措资 金， 在归 还时 用税收或新债来偿还， 就 把建设费 用由 现 在转移到未来， 由 直接享 受公共工程福 利的 人们承担建设费 用， 即公 平又合理。 当经 济处于 萧条时 期， 政府就 运用国债的 这项功能， 一方面 通过举借国 债用于基 础谢谢建设， 启动了需 求促进了 经 济增长， 并通过基 础设施 辐射作用， 带动相关 行业的 发展， 引导产 业结构优化和升级; 另一方面， 通过加强重点项目的经济建设， 可以解决经济发展过程中的瓶颈， 调整和 优化经 济结构， 为经济的复苏 和繁荣 创造条件。 可见， 中 央政府 在发行国 债解决自 身 赤字问题的同时，还有将国债管理好并妥善运用的义务。 在现代国家里国 债的金 融发生 则衍生出 更为重 要的 作用。 对于 金融市场来说， 国 债市 场是一个基准性 市场，国 债是一种基准性金融 产品， 其 利率是市场的基准利 率， 这就决 定了大 部分国 家的中 央银行实施货币 政策的 主要操作 对象都是国债。 国 债是 连 接财政政策和货币政策的最佳结合点， 中央政府在通过国债集中闲置资金用于公共支 出时 不仅可以 提高社 会资金的使用效率， 还可以 通过管理国 债来调节倾向 供给和流 通， 优化资源配置和调 节收入分配。 因 此国 债的金融属性 决定了中央 政府可以 通过针 对国债的 管理来进行宏观调控， 这也是针对国 债本身的 管理的 主要目 标。 如图2 . 1 所 示，国 债管理政策牵动着一国 财政政 策和货币 政策的变 化，进而影响 整个国民 经济。 国 债的 上述属性和功能是 在实践的 基础上产生 并逐步 完善的。 财政功能作为国债 的基本 功能为中央弥补 财政赤 字和筹措建设资金构; 金融功能决 定了 国债是中央 政府 连接财政政策和货币政 策的 最佳工具;中 央政府 通过对国 债的 操控来完成市 场调节、 市 场缺陷弥补和 产业政府协调以 及资源优化配置 等宏观调控。 这些属性 和功能 共同 作 用需要中央政府的科学的和精密的对国债进行一系列管理活动。 蜘 辉、 马 通 : 国 债 管 理 ， 南 开 大 学 出 版 社2 0 0 5 年 版 ， 第2 页。 南京理工大学学位论文我国现行国债管理体制研究 图2 . 1 国债管理 政策与财政政策和货币 政策的关系 。 煞 “ 部 ) 厂 一 一 中 1 行 财政政策国债若 f ! f. 政策货币政策 税 忌 f 公开市场业务 贴现率法定准备率 需要注意的 是， 国 债发行市场的管 理主体 一般为 中央政 府的财政部， 而在国 债流 通市场上除财政 部外还存在着 如中央 银行、 证券管理委员 会等协 会对国 债 进行 管理或 监管。 由 于各国 体制的不同， 这些机构可能隶属于中央 政府， 也可能保持 着与 中央政 府的 独立性， 另一 方面这些机构可能只 有监管权力而没有管 理权限。 至 今还很 少有关 于这些机构的国 债管理主 体性的 研究， 同 时结合我国 国债管 理情况， 本 文在论 证国债 管理的主体时将这些机构暂纳入中央政府的隶属范围。 2 . 1 . 2 . 2 国 债管理的客体 国债管理的客体是国债。 理论研究与实践表明，国债具有弥补财政赤字、 筹集建 设资金、 调节经济等三大功能。 但不管理是哪一种功能的发挥， 都必须首先完成资金 从其他主 体向国 家主体的 转移，其形式 表现为国 家信用。由 于是以 国 家信用为前提， 以国家 财政收入为 保证的， 国 债被认为是各类债 券中 安全性最高的， 此外国债还 有非 强 制性、 有偿性和灵 活性等特征， 因此国 债在证 券市场中享有 极高的声 誉， 素有“ 金 边债券”的美称。 2 . 1 . 2 . 3 国 债管理的对象 国 债管理的 对象包括国债发 行、 转让、 市场营 运和兑 付过程中的 经济关 系及其协 调 方式， 同时也 包括政府为 控制国 债的规模和构 成、 调整国债赎 买主体的结 构、 选择 适当的国债期限结构和利率水平等而采取的一系列措施。具体表现为以下基本内容: ( 1 ) 国债发行规模的控制，发行结构的预测、调控与分析: ( 2 ) 国 债市场上对国 债发行、 流通转让的 运行与操作的管理; ( 3 ) 国 债的 还本付息 业务; ( 4 ) 国 债市场上利 用公 开市场操作、 利率管理等手段对经济 进行宏 观调控; ( 5 ) 外债管理。 。邓子基等。 公债经济学 ，中国财政经济出版社， 1 992年版，第 5 3 1 页 南京理工大学学位论文 我国现行国债管理体制研究 2 . 1 .2 .4 国 债管理活动的划分 在现代社会， 国债管理主 要是 在国 债市 场中 进行的。 所谓国 债市场， 是指以国 债 为标的 物而形成的各种关 系的总 和， 既 包括财政部根据中 央财政资金 周转需要， 发行 国债时作为发行主体与应债主体之间的承购关系， 也包括不同类型的投资者对己经发 行的国 债进行买卖的交易 关系; 前者 形成国 债的发行 市场， 后 者成为国 债的流 通市场。 在国 债市场中， 可以 列入下面 三个 层次的 与国债有 关的 经济活动， 都可以 列入国 债管 理的清单，如表2 . 1 所示。 从第一个层次 来看，国 债管 理活动主要是选择国债作为财政收入或赤字融资形 式， 属于国债财政属性在政策方面的衍生。在第二个层次中，国债管理活动主要是中 央银行市场 业务的 操作，这个意义 上更多 属于货币 政策范 畴。 而 第三个层次的 活动， 综合体 现了国 债的 财政、 货币 双重属性， 可以说是针 对国 债这个 财政政策和货币 政 策 的连接点所进行的活动。 表2 . 1 国 债管 理活动的层次划分 国债管理的层次主要内容 第一层次政府是否发行国债、为何发行国债以及筹资用途的抉择 第二层次 中 央银行执行货币 政策 进行的国债买卖活 动即 公开市 场业务 第三层次 政府如何发行国债、向谁发行国债、发行数量、发行类型和 发行条件的国债抉择，以及同既发国债有关中央银行为执行 货币 政策进行的国债买卖活动即所谓公开市场的一系列具体 操作活动 2 . 2国债管理的原则 国 债管理政策的 基本原则是指为使 债务 管理工作更为安 全、 高效 所确定 的行为准 则 和评 价标准. 政府的日 常债务管理工作 十分繁杂， 如果没 有明 确的基本原 则， 不仅 难以 提高国 债管理的 效率， 还会影响 到国 债的可持续性。 进一步来看， 国 债管理的基 本原 则与经济 运行也 存在密切的关系， 这不仅因为国债管 理所涉及的巨 额资 金流动 会 。根据杨大 楷 国债市场体系， ， 上海财经大 学出 版社， 2 0 0 1 ! 年版和刘辉 国债 管理 ， 南开大 学出 版社， 2 0 0 5 年版整理得出. 6 南京理工大学学位论文我国现行国债管理体制研究 对实质经济运行产 生影响 ， 更重要的是， 政府本身并没有 独立的 个体利 益， 包括提高 债务管理质量 在内的 所有行为都 是以 全社会利益为出发点的。 由 于经济发 展的 不同时 期和不同流 派对国 债作用的要 求有所不同， 国债管理原则 也经历了 一 个发 展成熟的过 程。 在当代，中央政府或财政部发行国债的主要目的之一是以较低成本满足中央预算 筹资的需 要， 所谓较低的成 本是从较长时期来看的， 其前 提和基础是公 平、 合理 和可 持续。不仅如此， 发行国债还有一个重要目的， 那就是促进财政政策和货币政策的密 切配合， 最佳发挥国债的金融工具作用，并以此促进国债市场能够持续稳定发展。以 此为依 据， 充 分考虑对国 债管 理内 涵的 界定， 不难 得出 现代国债管理中 应该遵循的 几 个重要原则。 2 . 2 . 1债务成本最小化 所谓债务 成本最小化， 即 是指政府应在合理条 件下尽可能提高债务 管理效率， 降 低举债的成本。 成本最小化之所以成为国债管理的重要原则， 是因为举债成本上升不 仅会加重政 府偿债的负 担，还会 造成社会 福利损失。 。 应该说，在非均衡 状态， 精心 设计的税收也可能导致经济向均衡状态靠拢， 进而增加社会福利， 但这在由偿债而征 税的 情况下 常常难以 成立。 因为国债 成本上 升所导 致的税负增加， 会大大限 制政府改 善税收调 节的 余地，此时 政府为支付债息往往会不顾 ( 或不完全考虑) 效率而增税。 考虑到 政府举债成本的变 化会引起未来偿债税费的调 整， 这样国 债成 本的 大小就与 税 收福利损失的程度密切相关. 实现这一目标要求政府在遵循市场机制的原则下， 能够 制定最优的债券发行时机、 发行对象、发行方式、调换整理、偿还方式等成本要素方 案，以此来最大限度地降低国债利息的风险补贴。 2 . 2 . 2债务风险最小 化原 则 所谓债务 风险最小化， 是指政府 应尽可能降低 举债的 风险， 确保政府债 务活动安 全运行。 一般来看， 政府所面临的 债务风险主要包括规模风险、 利率风险 和融资 风险。 规模风险是指国 债规模无限 膨胀， 不仅 造成了巨 大利息负担， 而且危害整个 财政体制， 对国民 经济 持续发展形成 破坏， 严重 地造成财政和经济危机。 国 债的利率风 险指因 未 来市场利率的 变化而导致 债务成本提高的可能性， 如频繁发 行短期国 债、 增发浮动 利 率债券和指数化债券等操作都会提高因未来市场利率和物价指数上升而导 致债务 成 本增加的可能性， 进而会加大国债的利率风险。 融资风险是指因市场行情变化而导致 汤 刘辉、马通: 国债管理 ，南开大学出版杜2 0 0 5年版。 南京理工大学学位论文 我国现行国债管理体制研究 政府债券不能足额销 售的 可能性。 它主要是 指发 行风险， 即 政府因债券推销困难 所导 致的财政资金募集不足的可能性。 2 . 2 . 3效率最大化原则 国 债的 发行必须是以 现实 经济资 源的 有效配 置和利用为目 的。 所以从资 源的 有限 性来看， 要求国债的 发行、 购买、 偿还、 使 用过程中， 必须既考虑个体经济效率， 又 要考虑总 体社会效率。 在满足个人 在国 债投资中获 取的收 益性、 流动性和安全性要 求 的同 时， 政府还要通过债务 管理操作， 实现 经济稳 定增长、国 际收支平衡、 收入 分配 公平、 促进社 会资 源的有效配置等 宏观经济目 标。 国债管理 作为政府主动调节经济的 一项政策和市场化的 管理模式， 需要注重 协调社 会效率和个体效率， 努力使二者 达到 统一 2 . 2 . 4确保偿还原则 确保偿还原则指国家对其发行的国 债要如期支付利息 和到期偿还本金的一种准 则。 确保偿还既是国债资金运动特性决定的， 也是维护和提高国债金边债券信誉的必 要条件。因为国家以发行国债方式短信财政资金， 仅仅是取得了资金的使用权， 并未 改变资金的 所有权， 所以国 债到期时，国 家财政必须安信用原则 如数偿还本息。 。 2 .3 国 债管理的理论及其在中国的发展 中国国债的管 理体制同经 济体制的转换是一 致的。 它的 逻辑起点是传统计 划经济 体制下的国债 管理模式，目 标 是建立现代市 场经济体制下的国债管理机制。 为 此， 我 们首先回顾国债理论的发展及其在中国转型期的发展和演变。 2 . 3 . 1 西方国债理论及其 “ 管理观， 2 . 3 . 1 . 1 古 典学派的国 债理论及其消 极管理观 古典经济学家认 为因 举借国 债而引 致的债息偿 付， 只不过是将一部分人的收 入转 付给另一部分人而己， 不断增加的国 债将资本从 私人生 产领域转移到消费性的非 生产 领域， 最终 会出 现减 慢经济增长的后果。 因而 他们 对国家 举债提出 如下两条规模 原则: 0李俊生、李新华: 公债管理 ，中国财政经济出版社，2 0 0 . 年版。 南京理工大学学位论文 我国现行国债管理体制研究 一是只有当国 家面临 一次性的超常规社 会需求， 并 且这种需求以 于公 共支出的 要求具 有暂时 性， 国 家才能用发行国债的 方法来满足支出需要。 而在战 争结 束后， 必须清偿 战争中 积累的国 债， 因为 此时不再存在超 常的 社会需求; 二是当 政府为 真正的生 产性 项目 筹措资 金而举债时， 古典 经济学家仍坚持只有 在生产性资本 投资是超常时才是正 当的， 并且国 债的规模、 清偿期 安排必须适当。 在上述两条原则指导 下， 大多数古典 经济学几乎在 所有有关国 债的争论中， 都力 主 严格控制国债， 认为国 家的 举债规 模应尽可能地小， 也就是信 奉一种消极的管理观。 2 . 3 . 1 .2 正统学派的国 债理论及其扩张 管理观 诞生于3 0 年代大萧条时期凯恩斯 经济学把国债 看作弥 补刺激需求而引发的赤 字 的一 种手 段， 认为 来自 国 债的公共支出可以 在经济衰退时 促进经济高涨、 增加 就业。 在倡导国 家干预经济的 思想指导下， 凯恩斯学派认为 尽管资 本主义国 家的国 债绝对数 有了 惊人的增长，但同时表示一国经济水平的g d p ( g n p ) 也是不断上升的，国债完全 可以随 经济的发展而不断增长，也 就是信奉一种 扩张的国 债管理 观。 凯恩斯之后的阿尔汉 。 汉森、 勒纳等人发展了凯恩斯的国家干预经济理论， 也发 展了凯恩斯的国债管理， 提出了国债规模的变化应与经济一致的思想、 通过国债操纵 利率的思想。 萨谬尔森不仅继承了主张在经济衰退时实行赤字预算的思想， 而且更进 一步提出在经济上升时期也应当推行赤字预算， 他认为国债可以直接影响人们的消费 和投资并减少失业， 而且可以 通过管理国 债为中央银行的公 开市场业务提供更为 广阔 的回旋余 地， 具有 增加货币 政策效果的作用。 这些思想逐渐成为现 代国 债管理的 基 石 。 2 . 3 . 1 . 3公共选择学派的国债理论及其谨慎管理观 公 共选择学派的 主要代 表人物 詹姆斯。 m 布坎南， 早在1 9 5 8 年出 版的 公共债 务的公 共原则 一书中 就开始批判凯 恩斯的国 债理论， 认为前凯恩 斯的古典国 债原则 是 正 确 的 e 很 坎 南 从负 债 与 资 产 两 方 面 分 析了 国 债对 国 民 财 富 的 净 效 应， 指 出国 债 会 使资 本受到侵蚀， 进而 推出 如果国 债发行不能 从公共资产中创 造出 来可预见的收入 流 量， 国 债发行就势必会 摧毁一个国 家的资本。 到2 0 世纪8 0 年代， 凯恩斯主 义出 现危 机， 越来越多的经济 学者开始重新认识国 债对经济产生的 消极影响。 由 于 信奉古典国 债原则， 公共选择学派在 某种程度上实 现了古典 学派小规模观 的 复归， 主张 压缩既 有国 债规模， 从美国目 前财 政政策的 实践来看， 这一主张正在得 到实行。 。 卢洪友等， 0类承暇. 公共财政学 ，经济科学出版社2 0 0 2年版. 国债的理论分析 ，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第a 3 -4 6页。 南京理工大学学位论文我国现行国债管理体制研究 2 3 . 2我国国债理论的沿革与发展 2 .3 .2 . 1 计 划经济体制下国 债思想的 演变 长期以 来， 中国处于自 给自 足的生 产方式和封闭的经济 环境中， 国 债理论的研究 非常 薄弱。 建国 初期， 中国政 府曾 发行过一些 对内 对外债务， 但当时是 在计划经济体 制下的国 债思想指导下运作的， 并且在5 0 年 代末就中止了 这一实 践，当 时主流经济 学家依照马 克思对国债的一些 观点进行简单 推论， 把国 债视为帝国主义垂 死腐朽、 经 济没落的一种象征，既无内债、 又无外债反倒成了社会主义制度优越性的体现，却没 有看到马克思关于国债作为一种国家信用，社会主义完全可以利用正确的一面。 马克思的国 债思 想虽然是在研究资 本主义自由 市场 经济中 提出 来的， 但究其一般 原理来说， 对 社会主义国 家国 债运 行的时 间也有着重要的 指导意义; 另一 方面， 马克 思设想的社 会主 义经济运行与计划 调节密切联系的， 社会主义国 际对马克思的 计划经 济思想又作了 教条式的理解， 因而实 践中国 债的 运行有崇尚 计划和 行政的 手段而排斥 市场手段。 因此， 社会主义国家从 建国 开始到经济 市场化改革之前的一 段历史时期里， 形成了 一种与计划经济体制相 适应的国 债 运行机 制和思想。 下面对 此作 些概述: 第一，国 家举债是维护新生 政权和实现工业化建设的 需要. 前苏联、东欧和中 国 等社会主义国 家都是在战争 废墟基础上 重建 家园的， 都面临 着国民 经济恢复和大力 发展生产力的任务。 人们认识到， 无论是建国初期的稳定经济， 还是形成高度集中计 划经济之后的工业化 建设， 都需要有大 量的资 金。 为此， 政府不仅有必要对内发 行国 债，而且有必要对外发行国债。 第二，国债 是政府以 行政手段发 行的筹资 工具，不进入市场流 通。国 家之所以 选择国债这种 筹资 方式， 主要 是因为它 有其他筹资 方式不可替代的 作用. 这可以 在同 银行信用的对比中 表现出 来: ( 1 ) 国债有固定的 较长的 偿还期限，因而国 家将举债资金 用于建设是 相对稳定和长期的; 而银行储蓄 存款随时 可能按照存款人的 需要而取走， 这对国家在较长时间将这些资 金用于生 产建设是相对不利的。 ( 2 ) 国家举债筹集的资 金， 可以 用于国 家急 需的社会效益较高 而经济效益较 低的 建设项目 ; 而银行资金往 往 需要偷盗盈 利率较高的 行业和企业。 ( 3 ) 国 家可以 掌握国债发行 数量 和发行时间的 主动 权， 而银行储蓄存款的数量和存取是由居民决定的。 这些都表明国债是国家建设资金 的一种好方式. 但在计划经济体制下，国债的筹资方式( 发行方式) 是行政手段加政治 动员， 而不是市场型的， 国 债也不能买卖， 不能 进入 市场流通， 不能成为 投资 者的 金 融工具。 第三，国债 具有调节经济的功能， 但调节方式是行政的。前苏 联和中 国在战后 都面临着巨额财 政赤字和严重通货 膨胀的问 题。 在解决财政赤 字的 各种方式中， 增税 会抑制经济主体 活动， 不利于弥补战后 经济床上; 向 银行透支则会加重 己 居高不下的 1 0 南京理工大学学位论文我国现行国债管理体制研究 物价水平; 政府举借国债则是一种较好的 方式。 他对降低 财政赤字和稳定货币 流 通的 功效是显著的。 在 工业化建设 过程中， 政 府同 样能够通过 对内 对 外筹借资金， 补 充财 政资金投入的不 足。 但在排斥市场的 经济中， 政府以国债 调节经济采取的是计划 经济 手段，而不是市场手段。 在上述思想指导下， 国 债在促 进社会主义国 家经济发展中 发挥了 重大的作用， 但 由 于 受计划经济体制的制约， 国 债的 作用受 到了极 大的限制。 随 着社会生 产力的 发展， 社 会主义国 家计划经济体制的弊端日 益凸 现。 在计 划经济体制向 市场经济体制转化过 程中，国 债市场化改革的问题也就提上了 议事日 程。 2 . 3 . 2 . 2 中国转型期国 债理论与实 践 1 9 7 9 年改革开 放以后，中国 恢复了 国 债理论 研究与实践 探索. 首先，中国经济学界从理论上正 本清源，全面 认识马克思关于国 债的论 述。 8 0 年代改革以 来， 经济学界全而的 研究马克思 关于国 债的特殊 社会性质与一般的市 场属 性的理论， 并特别重视研究国债作为国家信用制度理论的基础上进一步做出如下论证: 信用制度在 社会主 义条件下仍是一个有力的 经济杠杆， 但其信 用本身的 范畴， 即 信用 关系不再反 映资 本的 生产关系性质， 而保留 着信用制度本 来的周转性、 垫 付性、 融通 性， 并 在运用过程中 保留着资产阶级法权的 形式 债权、 债务和 利息范畴。 这些范 畴仍然是社会主义调节经济的不可缺少的手段。 因而社会主义国家应该利用国家信用 的形式，为发展社会主义建设事业服务。 其次，经济学界与世界部门把现代市 场经济体制下的国 债理论与中国当前世界 和起来， 努力探索中国国债的市场化改革。 这些改革举措反映了中国转型期国债运行 的基本特征: ( 1 ) 国债发行方式由最初的行政派购逐步发展为承购包销、招标发行;( 2 ) 国 债流通市场由封闭 走向开 放，并 在9 0 年代 推出了 国债回 购、国债期货等金融衍 生 产品 ; 国债的期限 结构与品种结构逐步改 进， 付息方式 逐步多样化， 即扩 大了 投资 者的选择余 地， 也促进了中国国 债市 场的 投资分析 方法、 收 益分配方法同国际市 场接 轨; ( 4 ) 国 债的公开市场 业务从无到有， 并日 益 成为中央银 行投放基础货币及 调控货币 供给量的 重要手段。 但 从总体看， 目 前中国国 债基本上是为了 满足财政资金的 需要. 而中国 市场经济 的发展迫切要求国债从弥补财政赤字和筹集建设资金为主转到间接宏观调控为主上 来， 从主要着眼于解决 财政问 题转到 着眼于更 广泛的 经济金融问 题上来。 显然， 与 之 密切相关的国债宏观调控、 国债市场建设、 国债投资机制等问题的研究己经非常必要。 。 邓子基，张馨， 公债经济学公债历史、现状与理论分析 ，中国财政经济出版社 1 9 9 0年版. 南京理工大学学位论文 我国现行国债管理休制研究 3国债管理体制概述 所谓国 债管 理体制， 简单地说就是国 债举借的制度和国 债发行、 流 通、 监管、 偿 还等的程序、 规则、 方式等的总称。国债管理体制不是 自 然而然地生成的，而是人为 设计的。 这种设计会受到一定历史条件下经济基础的制约. 各国设计不同的国债管理 体制，目 的 无非是为了使国 债管理更为规范、 国债 举借成本更 加低廉、 国债发 行方案 加可靠、发行国债的收效更加满意。 3 . 1 国 债管理体制的作用 建立一套 科学 成熟并与政治体制、 经济体制相 适应的 现代国债 管理体制， 目的 在 于促使国债经 济活动发挥最佳整体效应而 不至于因 财政风险引 发经济危 机: 提高国 债 资源配置效率， 促进国 债市场健康、 完善的发展; 保 护投资 者利益， 保障合法的国 债 交易活动，维护市场正常秩序. 工 1 . 1 控制合 理的国 债规模 国债是政府筹集资金缓解财政压力和实施宏观经济调控与现代金融管理的重要 手段。 但是，国债的规模多大为好，是否存在着一个具有宏观性的合理界限， 一直存 在着很多 争议。凯恩斯认为 “ 国 债非债” ， 可以 不断地借新 债还旧 债，因 此可以 不考 虑 和顾忌其规模是否 适度的问 题。 但从各种经验性实证材 料可以 看出: 国债 手段的 运 用既 可以 产生 积极的影 响， 同时也 可以 带来消极的影响， 国债的 外在影响 和国 债规模 的变动是紧密相关的，呈现一定的函数关系。 同 一的债务 规模将体现出正负两 方面的 效应， 不同的债务 规模所 产生的 正负效应 是不一样的。 而正负效 应抵消的 结果使得在某一 个特定时 期的特定 条件下， 存在着某 种适度的债务 数量关系， 即在该 规模下， 国 债功能可以得到 最充分的发 挥， 对整个经 济生活的正 面影响作用最大. 如图3 .1 所示， x轴表示国 债规模，丫 轴表示国 债的正 负效应， 国债的正 面效应最终趋向于一条水平 线上. 因为国 债的正 面效应主要表 现在 弥补财政赤 字、 筹 集建设资金和调节宏观 经济， 从而实 现社会经济资 源配置的最优 化， 但是在 某一个特定时期内， 国 债正效应的发挥也不是随 着规模的 扩大而无限 扩张来实 现的， 效 应的发 挥程度 还有赖于社会相应配套经济资 源的 状况。 因 而， 一定时 期内国 债的正 效应随着规模的 扩大是不断增长并有界限的。 而国 债负效 应是一条加 速递减的 曲 线， 即国 债规 模越大， 其负效应的作 用力度 就越强。 结合上 述的 正负效 用得出 一条 国债规 模的综合效 应曲 线， 在达到 a点 规模 之前， 表现为l 升 的曲 线， 说明 随着国 债规模 的扩大， 其综合效应是 不断上升的: 在达到a点 之后， 随着国债 规模的扩大， 谧 z 南京理工大学学位论文 我国现行国债管理体制研究 其综合效 应反 而下降， 因 而表现为一条 下滑的曲 线。 a点 代表着国债规模效 应的 最大 点， 因而， a点即为理论上 最优或最适度的国 债规模. 超 过 a点规模， 表示国 债正 面效应的 增长速度急剧下降， 社会 经济资源的配置与 运行受到国 债规模的 干 扰。 国 债 规模达到正点 时， 表明国 家面临 严重的 债务危机 和政治 危机， 给整个国民 经济带来破 坏性的 影响。 因此，从 理论 上分析， 存在一个最优和最适 度的a点的国 债规模。 图: 3 . 1国债规模经 济效应 国债效应 国值规倪 因 此， 不论 是理论研讨中还 是在经济实践， 都存在着 一个如何合理 确定国 债规 模 的问 题。 在不同 国家， 以 及一个国家的 不同 发展阶段或 发展时期， 这各适度规模 可以 各 不相同 ， 而且在现实生 活中， 对其具体 数量界限， 迄今还无法 精确测定。 然而 这并 不能 否定国债适 度规 模的客观存在。 国 债管理体 制的目 标之一就是 控制适度的国债规 模， 它应 包含以 下三方面内 容: ( 1 ) 财政部发 行的国 债， 应在不加重应债者负担的前提下， 考虑到 认购者的 可支配收 入及对其他信用证券投资的资金分散 程度等，确保政府 有效筹集到资金;( 2 ) 适度的 国债规模应该是政府自始至终能够驾驭的规模， 即政府不但能通过举债筹集到所需资 金， 而且能 有效地使用该国 债资 金， 达到 顶期的 经济效益目 标， 通过提高国 债的经济 效益来确 保政府的偿债能力; ( 3 ) 适度的国 债规