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行政管理成本探析 摘要 有专家指出，中国是全世界彳亍政成本最高的国家，而行政审批制度是造成 高成本的主要原因之一：繁琐的行政审批程序使政府机构设置臃肿，人员增加， 不仅直接导致政府行政效率低下，更因行政经费开支庞大而带来了行政效益的 降低。中国是发展中的社会主义国家，如何合理有效地使用纳税人的钱，使其 发挥最大的社会和经济效益，已经引起了党和国家领导人的重视，新的一届领 导集体正身体力行地压缩不必要的行政成本，创造“开明、开放、亲民、务实、 重法”的新形象“”。行政管理成本问题自然就提到了研究的日程上。但目前对 此方面的研究还只是停留在理论探讨方面，有的领导干部头脑中甚至根本没有 行政管理成本这一概念。因此，如何在行政管理工作中导入成本观念，以更有 效地利用好现有的资源和现有的资金，使之为社会大众创造更多的财富和更高 的效益，不仅是学者们的学术研究课题，更是各级领导尤其是高层领导应该确 立的行政观念和执政为民的努力方向。本文就行政管理成本的基本概念入手， 从理论和实践两方面探讨行政管理成本的认识发展过程，从而把成本的观念引 入到行政管理中来，通过对比分析，指出降低行政管理成本的基本途径。 第。章论述了成本、行政管理成本的基本概念及界定范围，与生产经营成 本相比具有的特殊性，国内外对行政管理成本的研究现状及研究中存在的问题。 第二章探讨了我国对行政管理成本认识的实际，阐明引入行政管理成本概 念的必要性；对行政管理成本的构成内容及其支出渠道进行了初步的剖析，通 过列举相关的统计数据并结合当地实际，以数据和事实加以说明，得出我国属 于高行政管理成本国家的基本结论；结合美国政府在费用支出方面采取控制措 施的有关资料，同我国进行了对比分析，指出我国在行政管理成本管理和控制 方面存在的问题。 第三章首先从八个方面分析了我国行政管理成本过高的历史和现实原因， 及其造成的五个方面的危害。 第四章结合我国的实际，从观念、措施、机制三方面提出了降低行政管理 成本的基本方法和途径；对低成本管理的六种成功模式进行了列举，简要说明 了两种成本效益分析方法。 关键词：成本行政管理成本存在问题 降低途径 i v t h er e s e a r c ho fa d m i n i s t r a t i o nc o s t a b s t r a c t s o m e s p e c i a l i s t s s a i d ：c h i n ai st h eh i g h e s ta d m i n i s t r a t i o nc o s tc o u n t r yo f t h e w o r l d t h em a i nc a u s e ：o n ei st h es y s t e mo fc o m p l i c a t e da d m i n i s t r a t i o na d m i s s i o n ； a n o t h e ri se n o r m o u sg o v e m m e n tf r a m e w o r k a n dt h e i n c r e a s i n gg o v e r n m e n t a l s e r v a n t sl e dt ot h el o we f f i c i e n c yw i t ht h em o r ee x p e n d i t u r e h o wt ou s et h em o n e y o ft a x p a y e r se f f i c i e n t l ya n dm a k et h em o s to ft h e mi sb e i n gas e r i o u sp r o b l e mo f a n a l y s i sb e c a u s e c h i n a b e l o n g s t ot h ed e v e l o p i n gc o u n t r y t h ec h i n e s eh i g h e s t - l e v e l l e a d e r s h i ph a sb e g u n t op a ym o r ea t t e n t i o nt ot h i sp r o b l e ma n dh a dt a k e na c t i o n st o c o m p r e s st h eu n n e c e s s a r ya d m i n i s t r a t i o nc o s ta l r e a d y an e wg o v e r m n e n ti m a g e w i t h “o p e n i n gt oo u t s i d e ，b e n i g n i t y ，d e a l i n gw i t hc o n c r e t em a t t e r sr e l a t i n gt ow o r k a n d a r a c h i n gi m p o r t a n tt ol a w ”i se m e r g i n g b u ta tt h e p r e s e n tt i m e ，t h e r e i sn oi n d e p t hr e s e a r c hi n t h i s f i e l d ，s o m e g o v e r n m e n tl e a d e r sh a v en ot h ec o n c e p t i o no fa d m i n i s t r a t i o ni nt h em i n d a ta 1 1 s o n o to n l yt h et h e o r i s ts h o u l ds h o wt h eg u i d et ou s et h es o c i a lr e s o u r c e sa n df i n a n c e b u ta l s ot h e g o v e m m e n tl e a d e r ss h o u l d e s t a b l i s hc o n c e p t i o no fi n p u t o u t p u ta n d c r e a t em o r e g r e a tf o r t u n e f o ra l lt h es o c i e t yt h a nu s u a l t h i sa r t i c l eb e g i n sf r o mt h ec o n c e p t i o no fc o s tw i t he x p r e s s i n gt h ec o g n i z i n g c o u r s eo f a d m i n i s t r a t i o nc o s ti nt h e o r ya n d p r a c t i c e ，t h e ni n t r o d u c e st h ec o s ti d e ai n t o g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o nb yc o m p a r i n gd i f f e r e n tc i t yw i t he q u i v a l e n ts t y l ei nd a t a f i n a l l y ，t h ea r t i c l ep o i n t so u t t h eb a s i ca p p r o a c h o f o p t i m i z i n g t h ea d m i n i s t r a t i o nc o s t t h i si st h em a i na i mo f m ea r t i c l e c h a p t e ro n e ：s t a t e st h eb a s i cc o n c e p to fc o s t ，a d m i n i s t r a t i o nc o s t ，a n dt h e d i f f e r e n c ew i t ht h e m a n u f a c t o r yc o s t ；a n a l o g i z e s t h ec o n d i t i o no f a d m i n i s t r a t i o nc o s t r e s e a r c h i n g i no u r c o u n t r ya n do v e r s e a s ，a n dp o i n t so u tt h a ti sn e c e s s a r y t oi n t r o d u c e t h e c o n c e p t i o no f a d m i n i s t r a t i o nc o s tt oo u rg o v e r n m e n ta n ds o c i e t y c h a p t e rt w o ：c o n t i n u e st or e s e a r c ht h ea d m i n i s t r a t i o nc o s ti nc h i n aw i t ht h e r e l a t i v es t a t i s t i cd a t ai np u b l i s ha n dn e w s p a p e r , t h e ng i v e st h ep r e s e n tp r o b l e mo f a d m i n i s t r a t i o nc o s t c o n t r o l l i n g i no u r c o u n t r yb yc o m p a r i n g w i t h e q u i v a l e n t m a t e r i a l so f t h eu s a g o v e r n m e n t c h a p t e rt h r e e ：a n a l o g i z e st h ee i g h tc a u s e sa n dt h ef i v es i d e so f e n d a n g e r m e n to f h i g ha d m i n i s t r a t i o nc o s ti no u rc o u n t r y v c h a p t e rf o u r ：g i v e s t h ei d e a l i s t i cf e a t u r e so ft h el o wc o s tg o v e m m e n t ；t h e n s h o w st h ew a y so fd e c r e a s i n ga d m i n i s t r a t i o nc o s t ；f i n a l l y , t h ea r t i c l ei n t r o d u c e st w o w a y so f a n a l y z i n gc o s t e f f i c i e n c y k e yw o r d s ：c o s t ，a d m i n i s t r a t i o nc o s t ，e n d a n g e r m e n t so f ah i g ha d m i n i s t r a t i o nc o s t ， a p p r o a c h e so f d e c r e a s i n gt h ea d m i n i s t r a t i o nc o s t v i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写 过的研究成果，也不包含为获得金e b 王些态堂或其他教育机构的学位或证书而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表 示谢意。 学位论文作者签名：伽l 签字嗍排钿( 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解合肥工业大学有关保留、使用学位论文的规定，有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权合 肥工业大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名 签字日期：年 懈 月( 日 导师签名：么以唁秋 1 签字日期：雌年月( 日 学位论文作者毕业后去向：i 们蝴1 氏岛0 1 l 瓜5 、白 工作单位：c j i 兰 电话：。r 1 6 一苫7 j 、i “ 通讯龇c 帆 | i 恻己括孰西彻9 7 徊：玑f 4 叫 i i 致谢 一个偶然的机会，结识了刘心报教授，更为有牵的是本人的拙作得到了刘心 报教授的指导。本人离开大学校园已经1 5 个年头了，尽管在机关里干了几年文 秘工作，有一定的文字基础，但是组织这样一篇数万字的文章，并不是一件轻而 易举的事情。立题以后，却不从何入笔，脑子里更是懵懵懂懂，一团浆糊。正是 刘教授从文章的初始构思、段落层次、布局谋篇到相关数据的收集等各个方面给 予了悉心、到位的指导。有了导师指引的总体方向，本人利用业余时间以及工作 的空隙，经过4 个多月的笔耕，这篇文章算是成型了。 在不长时间的接触当中，刘心报教授周密的思维、清晰的思路、朴实的为人、 扎实的作风，以及既有学者的风范，又有挚友的率直的性格，给我留下了终生难 忘的印象。本人的学识同刘教授相差太远，难以跟从其继续深入地学习。承蒙刘 教授不嫌弃，带了像本人这样愚笨研究生，我在庆幸之余，又不免有些战战兢兢。 师生有期情无期，但愿以后的岁月里，能再次得到刘心报教授的指点，无论 是在做学问上，还是在为人处事上，都将使我长期受益。 论文虽然完成了，但是其中仍然有许多论述不严密的地方，也有很多需要进 一步探讨的问题，希望得到老师及同行们的批评指正。本人文章里参考了一些学 者的研究成果和论点，除了向其作者表示谢意外，在论文的写作过程中，山东国 家机关办公自动化技术培训服务基地的潘永贵主任以及潍坊学院的刘鹏和孟凡 楼两位老师也给予了我很大的帮助。另外，我还要感谢我的家人，正是在他们的 全力支持和不断叮嘱下，我才得以全身心地投入到论文的写作当中去。 最后我要对论文评审委员会的全体老师表示诚挚的谢意，感谢你们在百忙之 中评审我的论文。 宋宏伟 2 0 0 4 年6 月 前言 著名学者恩格斯在“致康施米特”中曾经说过：“国家权力对于经济的 反作用可能有三种，它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比 较快：它可以沿着相反的方向起作用，在这种情况下它现在在每个大民族中经 过一定的时期都要遭到崩溃；或者可以阻碍经济沿着某些方向走，而推动它沿 着另一种方向走，这三种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是 很明显，在第二种和第三种情况下，政治权力能给经济发展造成巨大的损害， 并能引起大量的入力和物力的浪费。” 引用恩格斯著作中的原话作为本文的开头，其目的就是首先说明无论何种 性质的国家权力，其对经济的反作用都不能脱离以上三种。只有那些合理使用 国家权力，并能够正视存在的问题并加以改正，从而达到自我完善的国家权力 才能领导国家走向科学发展的道路，实现国富民强。 本文从构成行政管理成本最基本的主体概念成本入手，得出行政管理 成本具有成本概念的本质特征，从而为行政管理成本的进一步研究打下了基 础。文章又深入分析了构成行政管理成本的主要因素，使我们对具有中国特色 的行政管理成本的组成有了一个大致的了解。文章也通过列举大量的具有说服 力的数据，对我国属于“高行政管理成本国家”的这一结论进行了验证。文章 分析了目前形势下我国行政管理成本过高的原因以及产生的危害，表明了降低 行政管理成本的现实意义和紧迫感。文章在第四章节提出了理想的低成本政府 应该具备的行政可持续发展状态和新公共管理思想两种特征，从观念、支出、 机制三个方面探讨了降低行政管理成本的具体措施，理论上和实践中都具有较 强的可操作性。最后，作者列举了国外有关学者对成本效益的两种分析方 法，可以帮助我们了解对行政管理成本考核的量化分析手段。 通过对行政管理成本问题的初步探讨，目的是使我们对行政管理成本问题 有更深层次的认识。尽管行政管理成本始终随着国家政权的存在而存在，只是 人们对它缺乏足够的认识或者是存在着认识上的自然阻力。行政管理成本也将 随着国家民主化的进程而变得明朗起来，并随着政府部门的自我完善和发展使 这一问题成为控制、可操作、可供相互借鉴的治理手段。 但是现实的情况并不令人乐观，就笔者掌握的有关信息，对行政管理成本 的认识还处于初级阶段，不仅是行政管理成本的产生者政府及其行政管理 部门对此缺乏应有的意识，连纳税人本身也缺乏对此的应有监督，这就使本文 论述的问题更有其实际意义。 第一章行政管理成本概念的界定 1 1 对行政管理成本相关定义的认识 1 1 1 成本的概念 成本，用通俗的语言讲就是做成一件事情的投入花费，在经济学上有它更 科学规范的定义：即“成本，即生产成本( 或制造成本) 。是企业为生产商品 和提供劳务所发生的各种耗费和支出。”这里所说的成本，是一个狭义的概 念，只是指生产成本。是从会计角度来研究如何把为生产商品和提供劳务所发 生的耗费和支出归集、计算出生产成本。所以说这个定义主要是为成本核算服 务的。成本的概念产生于生产领域。 美国会计学会( a a a ) 所属的“成本与标准委员会”对成本的定义是： “为达到特定目的而发生或未发生的价值牺牲，它可用货币单位加以衡量。” 这个定义包含三层意思： 1 没有特指生产成本 2 不仅包括生产成本，而且还包括期间费用 3 不仅包括已经发生的实际成本，而且还包括未发生但可能发生的预计 成本 由此我们可以看出这个定义主要是为达到特定目的从整个价值牺牲去研究 成本，不是单纯地从会计角度去看成本，而是包含机会成本在内的所有成本。 所以说这个定义是广义的概念，是对传统的成本概念的突破，它的提出使成本 不仅为核算服务，更主要的是为管理服务“1 。 传统的会计核算把成本区分为固定成本和变动成本，固定成本是指不随产 量的增减而变化的成本，而变动成本是指随着生产数量的增减而变化的成本； 现代的管理会计中又把成本分为基础成本和效能成本，基础成本是企业为生产 一种产品或提供某种服务通常情况下耗费的成本，效能成本指企业在原来的基 础上为改进产品质量，增加或调整产品功能、改进产品设计、提高服务质量、 增加服务功能、扩大产品知名度所花费的成本，如公司改进款式、包装所花费 的成本。从中我们不难看出，传统的成本管理注重不同成本的核算，而现代的 成本管理则更注重投入与产出，即成本与效益的比较。 改革开放以来，西方经济学中机会成本的概念被广泛地运用到我国的经济 界和理论界，带来了管理理念的更新。机会成本指由于将资源使用于某种特定 的用途而放弃的其他各种用途所能带来的最高收益，可见机会成本并不是实际 发生的成本，而是一种决策意义上的虚拟成本。”。这使我们对成本的认识又加 深了一步，使成本含义从具体上升到抽象，从平面思维上升到空间思维。 关于传统的成本论述的专著不计其数，对成本从不同角度进行划分也多种 多样，如：外显成本和隐含成本，重置成本和可避免成本，私人成本与社会成 本等等，这里不再一一列举。但是无论以何种标准划分，成本的经济性质都是 一样的，即从本质上看，成本是物化劳动和活劳动的体现”。 成本概念已经深入到社会的许多领域。生产产品需要运用成本管理，学生 读书也逐渐开始运用投入产出的概念，就连一些家庭在培养孩子方面，也都学 会运用成本投入的概念。应该说，这是观念上的一大进步，只有认识到成本的 问题，才会注重节约成本，也才会计算投入与产出的比率，乃至对投入的成本 所产生的效益有着直观的比较和认识，进而提高成本的使用效率，最大限度地 发挥其作用。因此，成本概念的普及将对我们社会的发展将产生深远的影响。 1 1 2 行政管理的概念 所谓行政，是指国家政府机关和其他行政组织，依据国家法律和运用国家 法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对社会事务所进行的 一系列组织和管理活动。而通过行政机关对国家政治、经济、文化、卫生等各 方面社会事务的管理，就是行政管理。有广义和狭义之分嘞。本文所指的行政 管理，是狭义上的行政管理，专指政府或行政机关的行为，不包括企业内部的 行政管理。 行政与行政管理的关系在理论界曾有过不同的认识，但是笔者认为他们其 实就是翻译的不同，英语a d m i n i s t r a t i o n 既有管理的意思，同时又有行政的 意思，两者本质是一回事。管理可以脱离行政而存在，但行政不能脱离管理而 存在，也就是说，管理的含义的广泛的，既可以是政府管理，也可以是企业管 理。但行政却没有这么大的自由度，它是专门自上而下的单向行为，是政府及 其所属部门特有的，其中就包含着管理的意思。所以本文所探讨的行政管理成 本与行政成本就是同概念，至于他们之间的区别与联系，不是本文的着力 点，所以就不做更多的解释和论证了。 1 2 行政管理成本概念的引入、含义及其界定范围 有了成本和行政管理概念的引导，我们就可以切入对行政管理的成本问题 的研究和探讨。 1 2 1 行政管理成本观念导入的意义 随着我国对外开放步伐的进一步加快以及加入w t o 后一系列市场开放政策 承诺的逐步兑现，企业的运行机制同国际惯例接轨的速度空前加快。相应地， 作为社会上层建筑的行政管理部门也要适应经济基础的要求，服务于改革开放 和经济的发展，在机构设置上、开放度及透明度上更要加快改革的步伐。否则 就将阻碍经济的快速发展，这是同人民政府为人民的宗旨背道而驰的。同国际 惯例接轨的重要内容之一就是政府及行政管理部门要实现从过去的“花国家的 钱，不花白不花”到“花纳税人的钱，一分钱也不能乱花”的思想意识的根本 性转变。 我国的行政管理部门产生于计划经济的胚胎，要进行一系列适应市场经济 发展需要的改革，其中建立高效、廉洁的行政办事机构首当其冲。高效的一个 重要衡量标准就是低投入、高产出，政府行政部门必须在公开、透明的办事环 境下运转，不但要注重办事的效率，更要关注自身运行行为的投入于产出。 政府部门要算经济帐，就要讲求投入产出比，要对政府的运转成本进行研 究；考核政府部门的政绩不能仅仅看其产出了多少，出了多少政绩，还要考核 其投入了多少，垫支了多少成本，要重点考核其成本使用效益。成本与效益的 任何一方的偏废，都不能称其为“高效”。 当今社会上流传着这样一种“花钱的哲学”：“用自己的钱给自己办事， 既讲节约，又讲效果；花自己的钱给别人办事，只讲节约不讲效果：花别人的 钱给自己办事，只讲效果不讲节约；花别人的钱给别人办事，既不讲节约也不 讲效果。”民谣虽然只是一种戏言，但是却反映了存在的一种现象。应该引起 人们的高度重视。行政管理活动是公务人员用别人( 纳税人) 的钱为别人办 事，成本和效用都是外在的，正是上面所说的第四种情况，存在“花别人的钱 给别人办事，既不讲节约也不讲效果”的客观可能。如果再没有一套严格程序 予以控制，财政资源的运用必然会偏离公众利益，必然产生浪费和腐败。“花 别人的钱乐趣无穷! 政府官员和预算决定者自己不用花一分钱，就可以体验支 配税金所带来的兴奋感、权力感和自己举足轻重的感觉，更不用说心怀感激的 收益者的奉承溢美之辞。” 这就使我们不得不对行政管理部门的运行成本及其支出予以关注，并探讨 其相关的一系列问题。 中国的经济体制改革已经进行了多年，而且创造出了许多成功的改革模 式，比如农村的税费改革，国有企业的股份制改革，事业单位的企业化改革， 对大型公用垄断国有企业的拆分及市场化运作等等，都已经显露出成效，为市 场的进一步开放奠定了基础。相对来说，中国的政府体制改革滞后于经济体制 改革，政府的一些计划经济时期的陈旧观念还在阻碍着人们思想的进一步解 放，一些过去的办事程序和惯例还在一定程度上成为市场准入的障碍，衙门作 风、缺乏监督也使政府的工作失去应有的活力等等。正像一位经济分析家所说 的， “目前中国行政体制改革的关键不再是精简哪一机构和哪些人，而是将成 本概念引入行政管理和改革中“”。” 所以，观念的导入是至关重要的，尤其对我们传统积淀如此深厚的国家来 说。在政府行政管理中运用成本的概念则更需要一个认可、消化、吸收的过 程，即使对从事行政管理工作多年的人员来说也不例外。笔者曾经做过一次 1 8 0 余人的口头调查，政府及机关工作人员没听说过行政管理成本的有1 6 9 4 人，占9 3 8 9 。可以说，绝大多数政府行政管理人员头脑中没有成本的概念和 意识。这就难怪人们对政府及其行政管理部门的开支不闻不问，行政人员对自 身的耗费事不关己，行政管理部门对本部门的支出无关痛瘁，鉴于此，对行政 管理成本的研究就更显得必要和迫切。 1 2 2 行政管理成本概念及范围界定 从成本以及行政管理的基本概念中可以引申出对行政管理成本的总体认 识，简单说就是行政管理部门实施行政管理职能的所有投入。或者进一步说， 行政管理成本就是所有承担公共管理职能的政府及其所属部门行使行政职能的 全部开支。政府的行政管理成本大致可以分为两类，一类是它自身的花费有多 少( 人员开支及办公经费) ：另一类是人民生活和企业发展要对政府的行政付 出多大代价，即购买环境产品的成本嘲。第一类可以认为是实际成本，第二类 可以认为是虚拟成本。行政管理成本尽管是成本总概念的一个分支，但是就其 定义而言，并没有形成一个规范而明确的界定，对此类问题的研究至少现在还 没有达到像生产成本这样深入的程度。对此的见解基本上处于争鸣阶段，可以 说是仁者见仁，智者见智。 笔者认为，行政管理成本作为成本的种特殊形态，它应当具备成本所具 有的一切特征，因此除了可以将行政管理成本按上述文字定义外，还可以按成 本的种类划分对行政管理成本进行相应划分。从对行政管理概念的理解上划分 为：行政管理会计成本、行政管理机会成本、行政管理风险成本、行政管理社 会成本、行政管理边际成本。从行政管理成本的存在形态上划分为：行政管理 显性成本和行政管理隐性成本，以上对各类行政管理成本的定义均可以按照成 本的定义去套定，在这里就不详细说明了。 从笔者从事的实际工作中还能够将行政管理成本划分为公共行政成本和部 门行政成本，公共行政成本是所有以税收为收入，由财政部门掌控的并以此收 入决定支出的政府及部门成本；部门行政成本是专指以各类行政事业性收费为 主要来源，以收定支或以支定收的预算外支出构成的成本。在财政预算管理 上，前者可以说是预算内资金构成的成本，后者可以说是预算外资金构成的成 本。两类成本均取之于社会，但是其用途则完全不同，本文将在以下有关章节 中予以讨论。 从上面的分析我们基本可以界定出行政管理成本产生主体的研究范围：狭 义上即所有以社会中公共税收为资金来源并从中开支所有科目的单位或集体， 通俗讲就是凡是“吃财政饭、吃皇粮”的均为行政管理产生成本主体；广义上 即所有从社会中获取资金和利益，包括税收、各类行政事业管理费、赞助费等 等，并以此为支出来源的单位或集体，也就是包括“吃皇粮”的以及“不吃皇 粮”的都是行政管理成本产生的主体。 从我国的实际情况看，行政管理成本的产生是来自于两部分：一是行政单 位。指管理国家各项事务的各级政府部门、全国及地方各级人民代表大会常务 机关、各级政协管理机构、中国共产党各级委员会机关及其他民主党派机关、 部分社会团体组织。二是事业单位。指为社会生产及人民生活提供各种服务的 文化教育、科研卫生、社会福利及其他公共事业等部门等“。在计划经济时 期，这些部门均由国家财政提供工作经费，随着社会主义市场的不断完善和发 展，事业单位也进入了改革的行列，上述的一些事业单位，如教育、卫生等要 逐渐由“吃皇粮”转向一定程度的自我发展道路。 1 3 行政管理成本与企业经营管理成本在概念上的区别及其特殊性 行政管理成本是讨论特殊领域内的成本问题，它与生产经营的成本虽然存 在共性，但是行政管理成本更明显地表现在它的特殊性上。从笔者对此概念的 理解看来，行政管理成本与企业生产经营成本也存在着许多的不同之处，归纳 起来主要表现在以下八个方面： i 3 1 所属主体不同 生产成本来源于企业内部自身，有比较确定的所有者，而且它的所有者相 对较少，一个或几个，通常是企业的法人代表、公司的股东或者执行董事：而 行政管理成本来源于整个社会，因此它不是明确地属于某一个人，而是属于一 个集体、，集团或一级政府。 1 3 2 核算界定不同 生产经营成本的界定核算范围是以生产单位来划分的，有非常明确的地理 界限，比如一个生产单位如果越过了他的厂房地界，哪怕仅仅是1 厘米，也不 能在此范围内计算成本；而行政管理成本的划分界限相对来说不是如此的精 准，它是以大致地域或部门划分的，而且往往是行政地域或行使公共管理职能 的部门。 i 3 3 研究动力不同 生产经营成本的核算由“内驱力”支配，也就是由财产所有人主动地去控 制、去研究、去关注，否则它的经营就难以为继，就要造成损失；而行政管理 成本的核算则不同，它主要由“外压力”来控制，就是说，财政所有人不是主 动地去研究成本、控制成本，研究与核算与否，对其部门或个人不会构成很大 的影响。行政管理成本多是由外界的压力、社会的要求来促成，所以行政管理 成本的核算及其研究具有被动的性质。 1 3 4 效益产生不同 生产经营成本能够直接带来利润，在一个生产周期之内可以比较明确地计 算出投入与产出之间的比例，并可以衡量出利润的高低，直接产生经济效益： 行政管理成本的支出是复杂的，不能直接计算出成本投入所产生的利润，有的 直接产生，有的不能直接产生；有的能够产生正经济效益，有的却产生负的经 济效益：有的能够直接或间接地产生良好的社会效益，有的却带来潜在的不良 社会效益。同时，衡量一个部门或单位的效益，并不能以该部门是否有年度的 盈余为标准，有盈余一方面说明了资金使用的高效率，但是另一方面是否反映 了该部门对社会的摄取超过了其正常的收入水平，是否把过重的负担转嫁给了 社会。这正是行政管理成本难以衡量的地方。 1 3 5 关注对象不同 对生产经营成本的研究是随着社会化大生产的出现而出现的，可以说是与 生产同步的，多受到经济学家的关注和研究，并且已经形成了比较科学的理论 体系；而对行政管理成本的研究是社会发展到一定阶段的产物，或者说是i 雪家 政治开明发展到一定程度的产物，可以说是与发达的文明社会同步的，是社会 财政所有者在自身生存和外界监督的压力下不得不进行的自我约束、自我完善 的行为，多受到社会学家的关注，但目前还没有形成系统的理论。 1 3 6 计算技能不同 生产经营成本的计算往往是个复杂的过程，包含的行业众多，其成本列支 有比较严格的规范和要求，对从事财会工作人员的要求相对较高：而行政管理 成本往往只涉及收和支，考虑的部门具有相同的特点和规律，因而计算相对简 单，对核算人员的技能相对要求较低。可以说，生产经营成本体现的主要是核 算，而行政管理成本体现的主要是责任。比如个部门一年的收入如果与支出 相等，那该部门的支出可以称为该部门运转一年的行政管理成本，余为赢，欠 为亏。 1 3 7 作用效果期间不同 生产经营成本一般在投入以后即产生经济效益，作用期间在一个生产周 期，而且只是经济单方面的；而行政管理成本的作用期间就难以确切地估计， 并且是双方面的( 在产生经济效益的同时也产生社会效益，甚至有的行政管理 部门只允许产生社会效益，不允许产生经济效益。比如公安和工商等部门对社 会犯罪和经济违法案件的处罚等等) 。主要原因是它的实际发生成本供行政管 理机关或人员消费掉，而虚拟成本产生的社会效益往往在今后一段时间内才能 够显现出来。 1 3 8 作用范围不同 生产经营成本的投入一般在一个核算单位之内，或者是某一个人，一旦成 本的投入失误造成损失，其影响往往就在一个相对独立的范围内，不会波及其 他的非相关人或物，且持续时间不会长久；而行政管理成本的摄取对象为整个 社会，其行为的失误与否，不仅是该行政管理部门或人员的失误，还会对社会 的某一方面带来负面的影响，其作用范围不但大得多，而且持续作用的时间也 要长得多。 1 4 国内外理论界对行政管理成本研究的进展和成果 在早期的学术文章或著作中，虽然还没有发现直接对行政管理成本进行研 究的专著或文章，但是围绕行政管理成本的研究已经引起了许多学者的关注并 着手进行了探讨。 1 4 1 在公共管理理论中对涉及行政管理成本的公共支出的研究 在公共管理理论中，对公共行政效益有所探讨，虽然已经触及了行政管理 成本问题，但没有使成本问题明朗化，也没有对行政成本一词做基本的分析a 有“民营化大师”之称的美国学者萨瓦斯所著的民营化与公私部门的伙 伴关系一书，从改革治理政府的角度直面了政府的成本支出问题。他所倡导 的“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根置于这 样一些基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他 社会组织的适当角色。可以说，所谓民营化理念就是民营化是改善政府的要径 和社会治理的基本战略的信念。” 民营化运动的主要推动力量可以分为现实压力、经济、意识形态、商业、 平民主要的影响。这五种力量都针对一个目标世界范围内庞大且不断增长 着的政府。文章用三个不同的测度来衡量政府规模：政府单位的数量；政府支 出、政府雇员的人数，并着重考察了美国政府。文章认为，( 美国政府) 镇的 数量在缩小而市的数量在扩大，反映了不断加快的都市化和区域整合进程。特 区的数量急剧膨胀，反映了大都市为履行职能而创造的政府间的多样化安排。 其结果是政府单位总数的再次扩张；虽然数十年来政府数量只是缓慢地增长， 但他们的开支增长极为迅速，美国各级政府的总支出1 9 9 6 年为2 9 9 3 万美 元，用不变美元计算，政府支出在不到4 0 年的时间里增加了3 倍多，人均政 府支出增加了2 倍，政府支出在g d p 中的比重增长了一半，达3 2 2 ；从 1 9 5 0 1 9 9 5 年的4 5 年间，政府雇员人数的年均增长率为2 8 ，是人口增长率 ( 0 6 ) 的4 倍多，高于私人部门的雇员增长幅度( 2 1 ) 。1 9 5 0 1 9 7 8 年 间，联邦政府雇员增长了5 0 ，而其支出增长了4 0 0 。 文章同时指出，政府增长的第三类解释因素是日益增长的低效率：花更多 的钱，用更多的人，从事同量的工作。私营部门当然存在同样的问题，但是其 反应和矫正措施要迅速得多。表现在一是超额雇员。政府和公共服务部门往往 人浮于事，有时超员百分之数百。2 5 年间警员人数从1 6 0 0 0 增长到2 4 0 0 0 ，但 警察队伍每年的工作总时数却缩小了。二的待遇过高。总体上看，公共部门雇 员的工资水平远高于私营部门雇员，幅度可达4 1 。三是过度建设。导致低效 率的一个因素是政府对资产投资的偏好和对日常维护工作的忽视。 作者推行民营化的首要目标就是“减少政府支出”，作者试图通过建立民 营化政府实现政府运行成本的低廉和效率的提高，其研究的重点在于方式和途 径，虽然已经包含了政府行政管理成本控制的相关思想，但并没有对成本进行 专门的探究。 由高培勇、崔军编著的公共部门经济学中，从公共支出的增长较大， 总结出了政府支出及增长的四种模型。一是公共支出不断上升的规律( l a w o f r i s i n gp u b l i ce x p e n d i t u r e ) 。主要理论根据是1 9 世纪德国经济学家阿道夫 瓦格纳提出所谓“瓦格纳定律”，他的解释是随着社会的发展，公共部门的活 动随之加强：政府从事物质生产的经济活动越来越多；政府提供的公共物品的 范围越来越大。于是他得出结论：政府活动不断扩张所带来的公共支出的不断 增长是社会经济发展的一个客观规律。结论所考察的是公共支出对g d p 的比 率。二是英国经济学家皮考克和怀斯曼提出的公共支出增长理论。他们的分析 是基于以下的假定的：政府喜欢多支出，公民们不愿意多纳税。因此当政府在 决定预算中支出的规模时，应该密切注意公民关于赋税承受力的反应，公民所 容忍的税收水平是政府公共支出的约束条件。他们认为公共收入和公共支出总 是同步增长的，公共支出的上升与g d p 的上升成线性关系。三是公共支出增长 的发展模型。该模型是经济学家穆斯格雷夫和罗斯托根据经济发展阶段理论建 立并用来解释公共支出增长原因的。他们认为，在经济发展的早期阶段，政府 投资在总投资中占有较大的比重，因为公共部门要为经济发展提供社会基础设 施；在增长的中期阶段，政府投资还应该继续进行，但这时政府的投资只是对 私人投资的补充；一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施转向不断增 加的教育、保健与福利服务的支出。四是公共支出的非均衡增长模型。由美国 经济学家威廉鲍莫尔提出，他的解释是从公共部门的平均劳动生产率偏低的 现象入手的。他在“非均衡增长模型”中将国民经济区分为两个部门：生产率 不断提高的部门和生产率提高缓慢的部门。前者如制造业，后者则为服务业和 政府部门，通过对比两个部门的有关数据，得出了作为生产率偏低的政府部门 的规模必然越来越大，负担必然越来越重的结论“1 。 以上的四个模型，其研究的出发点显然不是行政管理成本的研究出发点， 他们的研究是自上而下的。即为政府支出的增长找到一些理论上的冠冕堂皇的 理由。依照他们的观点，政府成本的增长是本应该如此的，不增长反而是违背 某些“客观”规律的。他们虽然得出了公共支出的增长规律，指出了政府规模 越来越大和负担越来越重的问题，但由于他们不是从成本控制和节约、政府成 本效应的角度去探讨这一问题，因此成本的问题是他们认识不到的，是其研究 结论的缺陷所在。 1 4 2 对涉及行政管理成本的行政效率的研究 成本与效益是一对不可分割的对立统一体，对效益的研究不能不涉及成本 问题，当然对成本的研究最终还要归结到效益上。但是成本与效益的研究却不 是同步的，尤其是在行政管理成本问题的研究上，基本上是首先从行政效率的 研究上开始的。 除了在公共行政理论中有对提高行政效率的研究以外，在行政管理学中也 有很多论述，如美国的公共行政学者詹姆斯q 威尔逊在其著作美国官僚政 治政府机构的行为及其动因一书中，分析了美国现行的官僚机构，并指 出：外部强加给政府机构的规制太多，是其效率低下的主要原因。他认为要提 高行政效率，就必须简化行政程序，下放权力。威尔逊分析了政府行政效率低 的原因，但没有提及行政管理成本的问题1 。 1 9 9 3 年，美国政府发表的从繁文缛节到以结果为主创造个花费 少、收获多的政府( f r o mr e dt a p et or e s u l t s - - c r e a t i n gag o v e r n m e n t t h a tw o r k sb e t t e ra n dc o s tl e s s ) ，简称“戈尔报告”。该报告提出了政 府的绩效问题，并分析了“问题不在于政府职员的懒惰和无能，而在于繁文缛 节和规制令人窒息，简直扼杀了政府雇员的哪怕是一丁点的创造性”。文章的 结论是抛弃繁文缛节，彻底摆脱旧体制，建立一种鼓励政府雇员对结果负责任 的体制。在这里，也涉及到了政府投入与产出的关系问题，即如何以同样的投 入获得更多的产出，从而提高政府管理的续效，但仍然未揭示出政府行政管理 的成本这一重要问题“。 在张永桃主编的行政管理学一书中，认为对行政效率进行评估和测 量，可阱检查出行政管理活动在达成行政目标和行政决策方面的程度，并且也 可以以此作为下一次决策的重要依据。分析比较包括投入劳动和产出结果之间 的比较；已经完成的行政任务与预定行政目标之间的比较；完成同一行政任务 的现有水平与最高记录之间的比较：在相同条件下，不同行政部门实现行政决 策程度的比较；及时解决问题，排除困难的能力等五个方面。指出了行政效率 的社会性评价和技术性测量，其中首要的方法之一就是行政费用测量法，即对 在行政管理过程中所消耗的人力、物力、财力、时间进行核算，看其是否节 省，并能以最少的行政投入获得较大的行政产出。其中又分为单位费用法、人 头负担法等。对这一问题的论述已经相当接近于对成本问题的考核。作者还把 行政效率问题看作是行政管理的核心问题，可见行政效率的测量方法已经引起 了当时作者的强烈关注。但作者在论述提高行政效率的途径时，并没有提及行 政管理的成本问题。 谢秋朝、侯蓍菁编著的公共财政学一书中，对行政管理支出与效率的 关系进行了论述。文章说，行政管理支出是政府在履行其职能过程中所耗费的 社会资源，是全社会成员必须负担的社会成本，政府提供的服务可视作其“产 出”，i 因而我们可以对政府的投入产出作成本效益的分析，此收益与成本之比 即为政府的行政效率。在耗费相等的社会资源条件下，政府能提供的服务数量 越多、质量越好，则其行政效率越高；相反则行政效率越低下“。 在政府所能提供的服务数量和质量一定的情况下，行政管理支出即成本是 决定政府效率的重要因素。从我国的实际情况看，行政管理支出的增长速度过 快，超过了财政总收支的增长速度，行政管理支出占财政总支出的比重也在逐 年上升。有两方面原因造成：一是政府机构过于庞大。从中外各国的历史看， 行政管理费用的超常增长，总是与国家行政管理机构的膨胀密切相关。文章通 过列举一系列数据，证实了其结论。二是财政管理体制不完善。首先是预算分 配不统一，职能肢解严重，管理严重缺位。比如预算内外资金的问题。其次是 预算管理乏力，支出约束力不强。比如超标准支出，对追加预算的日益依赖等 现象。另外缺乏预算约束机制以及事后的收益成本评价体系。造成拨付的 资金增多，而行政管理部门履行职能的效率反而下降的情况。 文章认为，公共支出的效益与微观经济主体的支出效益是一样的，但是由 于政府处于宏观调控主体的地位上，支出项目在性质上大相径庭。因此在效益 上同微观经济主体也千差万别。两者主要在计算所费与所得的范围、衡量效益 的标准、择优的标准等三个方面存在不同。文章还列举了三种政府成本使用效 益的分析方法。一是成本效益分析法。就是针对国家确定的建设项目，提出若 干实现建设目标的方案，通过分析比较，选择出最优的投资项目方案。成本效 益分析的基本目标是衡量项