（产业经济学专业论文）对非国有资本介入基础设施领域的探讨.pdf

摘要 v3 9803 五 l 本文首先从众多的对基础设施概念的理解中，界定出自己所研 究基础设施的内涵与外延，而后，分析我国非圄宣逢查介入基础设 施领域的现状，对其介入基础设施领域所面临的宏观大环境进行考 察，在考虑宏观上存在非国有资本介入基础设施领域的可能性和必 婴性的基础匕，讨论非国有资本介入基础设施领域后这一领域效率 的变化并着重对非国有资本拥有者这一微观主体介入基础设施领域 的般机制进行探讨，由此提出政府在非国有资本介入基础设施领 域这一经济行为中应有的作为及应给予的政策保障。 火锉训：j 蜘f 设施公共物品生声 酽搭便车 a b s t r a c t t h i sp a p e rd e f i n e s “i n f r a s t r u c t u r e ”t h a ti ts t u d i e sf i r s t l y , t h e n a n a l y s e s t h e p r e s e n t c o n d i t i o no fn o n n a t i o n a l i z e d c a p i t a lg e t t i n g i n v o l v e di n t ot h ef i e l do fi n f r a s t r u c t u r e ， o b s e r v e sa n ds t u d i e st h ee c o n o m i cc i r c u m s t a n c e sn a m e l yt h e p o s s i b i l i t ya n dn e c e s s i t yo fg e t t i n gi n v o l v e d w i t ht h i sb a s e ， t h ep a p e rd i s c u s s e st h ec h a n g eo ft h ee f f i c i e n c yi nt h i sf i e l d a n da t t a c h e si m p o r t a n c et ot h eo w n e r so fn o n n a t i o n a l i z e d c a p i t a l ，e x p l o r e st h ep r i n c i p l e o fi m p e l l i n gt h e mt oi n v e s t i n t oi n f r a s t r u c t u r e l a s t l y , t h ep a p e rg i v e ss o m es u g g e s t i o n t ot h eg o v e r n m e n t k e y w o r d s ：i n f r a s t r u c t u r e p u b l i cg o o d sp r o d u c t i o n p r o v i s i o n f r e er i d e 引言 基础设施是持续发展之本，是繁荣经济、继往开来的基础所在，这是许多 发达国家的经验。目前，我国也正在进行大规模的基础设施建设，同时，开始 了对基础设施领域大幅度的改革，尝试在基础设施领域9 1 入非国有资本，这一 方面表明国家扣破以往“有多少钱，办多少事”的框框，开始利用民问力量进 行收髓m 景好的基础设施项目建设，以弥补国家资金的不足；另一方面也是在 这一领域引入竞争机制，以改变基础设施领域改革滞后的状态。这给以往“基 础i 父施领域要山政府负责”的思维模式带来了冲击，新的思路和尝试难免会遇 到重重问题。本文之所以选择“非国有资本介入基础设施领域”作为研究课题， 一方面是因为基础设施发展的重要性，另一方面也是出于对非国有资本介入基 础设施领域所面临问题的考虑。本文希望通过研究，找出非国有资本介入基础 设施领域的困难所在，并提出相应的对策。 关于= 怍固有资本介入基础设施领域这一问题，现有的探讨一方面集中在对 公物品和非公共物品的区分上：另一方面，探讨多从政府角度出发，讨论政 府如何在基础设施领域引入非国有资本，以消除基础设施领域的种种弊病。这 些理论探讨为非国有资本介入基础设施领域创造了契机，对实践中非国有资本 介入基础设施领域起到了有效的指导作用。但是，本文并不把目标定为开出医 治丛础设施领域弊病的灵丹妙药，本文所做的工作是将对非国有资本介入基础 设施领域的分析，还原为行为主体的行为选择问题，分析他们做出这种选择的 i j 提是什么，如果政府希望非国有资本在基础设施领域发挥作用，那么要为他 们提供何种保证条件。在此基础上，客观地展现我国非国有资本介入基础设施 所| i i 的障碍，从而探讨如何发挥非国有资本在基础设施领域的作用。依照这 一思路，本文在以下分析中力求有所创新： 酋先，对“广泛”得到使用的“基础设施”这概念进行了，界定。挺砌设 施的发展十分迫切和重要，但并非重要的和迫切需要发展的都是基础设施，然 而，在实践及理论中，不少人会为了“论证”某些项目的重要性而将其列入基 础设施领域，以至于基础设施成为一个“庞杂”的概念。在查阅大量国内外资 料基础上，本文根据自己的研究对基础设施的内涵和外延进行了界定，以期通 过探讨和争论，取得对基本概念的认同。 其次，本文从对微观主体非国有资本训有者的分析入手，对其主观介 入的可能性进行分析论证。在论证中，区分了“生产”与“供给”，提出列于 丛础设施领域，政府积极参与其供给是有必要的，但是政府不一定要直接生产 这些基础设施。在此基础上，分析非国有资本介入基础设施领域时所面临的问 题并提出解决思路。 第三，本文对我国实践中现有的介入方式进行了考察，认为现有的介入方 式可以分为两大类直接介入方式和间接介入方式，并对不同介入方式中微 观主体面临的问题即介入的障碍进行分析，进而对政府在鼓励非国有资本介入 基础设施领域时的作为提出建议。 本文将实证方法与规范方法结合起柬对非固有资本介入丝础设施领域这一 问题进行研究。大卫休谟曾经提出一个著名的哲学论题：“一个人不能从足中 j ：谜厅应该是”，此命题在事实领域与价值领域之州作了”一刀剀”的逻辑区分， 事实判断是价值判断的基础，但是价值判断又是在事实判断的基础上引入了新 的因素，它涵盖了更多的分析因素。本文重视对有关经济现象的实证分析，力 图将规范分析建立在真实、具体的实证分析的基础之上。此外，本文还综合性 地运用了比较分析方法，通过比较，找出解决问题的较好途径。 在对非国有资本介入基础设施领域这一问题进行分析研究时，本文从宏观 到微观，在考虑目前宏观大环境的基础上，着重对非国有资本拥有者这一微观 主体的经济行为进行分析，探讨非国有资本介入基础设施领域的一般机制，由 此，提出在非国有资本介入基础发施领域中政府所应有的作为。 1 有关理论阐述 1 1 公共物品理论 1 1 1 公共物品的特性 公麸物i i i ( p u b l i cg o o d s ) 是与私人物r 帚( p r i v a t eg o o d s ) 相对的一个概念。就 私人物品而言，可以分为数量单位提供给个人单独消费，每个人根据自己的需 要来购买和消费，它的供应量等于各个人消费量的总和，用公式可以表示为： x i = x ， 公式t hx 为私人物品的全部供应量，x 为各个人的消费量，净l ，1 1 。私 人物。讯具有产品消费的排他性( 甲消费就将乙消费的可能性排除在外) 和竞争 性( 消费者的增加引起生产成本的增加) 。而公共物品是那些能够同时供许多 人使j h 的物t 剥于公共物品而苦，所有人共同消费这种物品的全部生产数量， 生产的数量等于每个人消费的数量，而且每个人也消费同样的数量，用公式表 刁i ： x = x i = x 2 一x 。 公式小，x 。为公拭物品的全部供应量，1 1 为消费者的人数，x ，为某个人的消 费量，x ：为另一个人的消费量，x 。为第1 1 个人的消费量。公共物品具有两个显 著的特征：( 1 ) 消费的非竞争性。指消费者的增加不引起生产成本的增加。在 公共物品的消费上，人人都可以获得相同的利益，而且互不干扰。( 2 ) 消费的 非排他性。即公共物品一旦提供给某些人，就不能阻止另一些人从中受益，或 行，至少要花费商昂的成本( 以至得不偿失) 才能阻止其他人从中受益。 1 1 2 公共物品的提供 私人物品可以通过市场有效地提供，因为其利益具有排他性质，对它的偏 好可由市场交换反映出来( 生产者通过消费者付款购买各种各样的商，锗来了解 消赞者的偏好) ，并且生产者能对这一物品“加以分割定价从而每一部分能够 分别按竞争价格卖给不同的人”。而公共物品的效益牵涉到个以上的不可 分割的外 ： | j 经济效果，当排他成本很高时，愿意提供的人就面临着潜在的搭便 4 二( f r e er i d e ) 或集体行动问题( o l s o n ，1 9 6 5 ) 。虽然并非所有人想搭便车就能 搭便车，但是在即使不为物品的提供贡献力量也不会被排除在享受利益之外的 所有情况下，确实存在搭便车的动机。在这利，情况下，人们有动机不真实地表 露l - 己剥物品消费的偏好。此时，人们普遍会认为：为什么我要投入资源生产 出一个物品，而受益人不仅仅是我还有别人? 这就阻止了个人自发地提供公共 物品，除非他从中得到的收益远远高于其付出。有许多制度安排可以帮助集体 行动的受益者防止搭便车，比如能够控制使用者数量的一个集体，如果有协调 机制确保其成员( 即这一共同消费物品的受益者) ：( 1 ) 获得的收益比其付出 的成本大得多；( 2 ) 为了获得集体利益，成员有必要做出贡献；( 3 ) 大多数受 益人都会作出相应的贡献( p o p k i n ，1 9 8 1 ；f r o h l i c ha n do p p e n h e i m e r ，1 9 7 1 ； f r o h l i c h ，o p p e n h e i m e r a n d y o u n g ，1 9 7 1 ) ，则他们也能防止搭便车行为。然而， 设计克服搭便车激励的自愿制度安排是相当困难的，尤其是缺少制定和实施法 ：_ | 的能力而受益者人数众多时。此时，政府存在的重要性就凸显出来，“政府 组织与非政府组织最明显的区别是，政府有能力作出约束性的非自愿决定”，罾 政府有一种得到公众认可的强制权，政府通过普遍地征税为提供公共物品筹集 资源，从而解决了公共物品的提供问题。 。事见【美】保罗a 萨谬尔森威廉d 诺德豪森经济学( 第1 2 版) ，1 1 9 4 页中国发展出版社，1 9 9 2 年 。参见f 荚】竣莉诺奥斯特罗坶拉里施罗得和苏珊温：制度墩励与可持续发展，9 2 页上海三联 书店，2 0 0 0 年 5 1 2 政府角色理论 在古典经济学家看来，市场交换中隐含着由个人利益导向社会利益的内在 秩序，即亚当斯密( a d a ms m i t h ) 所称的“看不见的手”，由此界定出政府应 该遵守的有限职责：制定和实施保障私人财产的法律，提供个人安全保护等等， 政府的角色就是一个“守夜人”，任何超出“保护性”职能范围之外的政府干 预措施都被认为是多余的、有害的。对于建立并维持某些公共机关和公共工程， 亚当斯密等古典经济学家虽然也将其列为政府的职能之一，但他们强调，即使 必须由政府提供的公共产品，其运作也应尽量通过市场的方式加以解决，“维 持良好的道路及交通机关，无疑是有利于社会全体的，所以，其费用由全社会 的般收入i 丌支，并无不当。不过，最直接地享受这费用的利益的人，乃是往 来各处转运货物的商贾，以及购用那种货物的消费者。所以，英格兰的道路通 行税，完全由这两种人负担。” 2 0 世纪3 0 年代初世界性大萧条，使那些长期恪守“自由放任”的经济学 家开始怀疑市场调节的有效性问题，凯恩斯于1 9 3 6 年发表的就业、利息和 货币通论在理论上促使大多数经济学家放弃了“市场万能”的信条。对“市 场失灵”的研究也由此开始深入。“外部性”被认为是“市场失灵”的主要原 因之一。而公共物品又是表征外部性的典型。市场不能有效提供社会正常活动 所必不可少的公共物品，而公共物品的过于缺乏最终是会损害经济发展乃至其 正常运行的。因此，向社会提供公共物品的任务就只能由政府来承担。而这成 为第二次世界大战后政府干预经济的一个重要理由，各国政府日益渗透于经济 生活的诸多方面，对整个社会的经济活动进行范围广泛的干预，西方国家政府 开始了对生产活动的直接参与。尤其在基础设施领域，为了克服出基础设施领 域自然垄断性和公兴物品性而导致的市场失灵，就有了政府管制。 。参见( 英】亚当斯密：“国民财富的性质和原因的研究* 下卷，3 7 5 页商务印书馆，1 9 8 8 年 政府管制是直接对私人经济活动做出某种限制性舰定，以直接控制私人的 各种经济活动。一般人认为政府管制与其他政府决策一样，“应该”以“公共 利益”( p u b l i ci n t e r e s t s ) 为目标，以最大化社会福利为目标。事实上，无论如 何，人们都希望政府按公共利益的要求行事。但是，“应该”如何行事是一回 事，政府在事实上究竟如何行事，是另一回事。经济学中发生争论的一个问题 便是：政府在实际生活中究竟是以什么为其目标函数的。不同的观点就都表现 在对政府行为的分析中采取不同的“行为目标”假设上：一种假设认为政府是 以公共利益为目标的：另一种假设则认为政府行为实际上服从于某些特殊集团 的“特殊利益”( s p e c i a li n t e r s t s ) 。两种假设以及相应的两种不同的理论之所以 争论不休，与两种假设都能在现实中找到一定的依掘是分不丌的。“公共利益 假设”的现实性，一方面在于如果政府是公众选举出来的，它就必须在一定程 度上代表全体公众利益，至少是多少“照顾到”各方面的利益：另一方面在于 政府的确在有些问题上通过管制提高了社会经济效率，比如政府的一些反垄断 措施。而“特殊利益假设”的现实性则在于一届政府或某些政治集团的确受到 某些经济利益集团的支持和资助。他们被选举出来掌握政府权力之后不可避免 地会在定程度上为这些特殊利益集团服务。这在诸如对“竞争性部门”所采 取的管制中表现得特别明显。可见，两种假设都具有一定的现实依据，它们能 分别解释一些不同的经济现象。 1 3 关于基础设施概念 基础设施在现实生活中是一个很“庞杂”的概念，在理论上又有多种多 重的理解，甚至还存在种种误区，因而有必要对基础设施这一概念做一界定。 1 3 1 国外学者对基础设旌的认识 基础设施概念在经济分析中的运用，大约是在2 0 世纪4 0 年代中后期，从 经济学说史来看，发展经济学家对基础设施给予了广泛的重视，并提出一系列 富有价值的理论观点，对基础设施理论做出了重要贡献。 发展经济学在讨论基础设施与社会其他部门和私人投资的相互关系时， 主要使用了s o c i a lo v e r h e a dc a p i t a l 这一概念。对此我国有人译为“社会资本”、 “社会性资本”，也有人译为“社会分摊资本”、或“社会间接资本”，还有人 译为“社会先行资本”。 在发展经济学中，平衡增长理论的先驱罗森斯坦一罗丹首先提出了“社 会先行资本”的概念，旨在强调“在一般的产业投资之前，一个社会应具备的 在基础设施方砥的积累”。他认为社会先行资本最重要的产品是在其他产业中 造成投资机会，包括诸如电力、运输、通讯之类所有的基础工业。这些基础工 业的发展，必须先于那些收益来得较快的直接生产性投资，它构成了社会经济 的基础设施结构和作为一个总体的国民经济的分摊成本。 而另一位发展经济学家姆里纳尔达塔一乔德赫里认为，对基础设施部门 的确定存在许多困难。按照狭义的观点，基础设施是指公用事业“硬件”，如 运输和通讯、电力生产与供应，以及供水排污等城市基础设施，在农业及其桐 关活动的发展中，灌溉系统和其他管水工程也是基础设施。从社会分摊资本的 角度看，发展中国家既然存在着广泛的问题，那么，教育、科学研究、环境和 公共卫生以及整个司法一行政管理系统，就都应该算作基础设施，它们都包含 有经济活动功能。同时他也认识到，按照目前对这个问题的认识程度，用数量 方法来表明后一种类型的基础设施与直接生产活动之间的联系几乎是不可能的 o 。发展经济学家的研究注重的是基础设施对经济发展的作用以及基础设施发 。参见约输科迪：发展中国家的工业发展政策，2 3 6 2 3 7 页，经济科学出版社，1 9 9 0 8 展的优先顺序问题。由此，他们提出了基础设施的一些特征：( 1 ) 在某利，意义 上讲是其他许多经济活动得以进行的基础：( 2 ) 在所有国家中，实际上都是由 公共团体或受官方控制的私人团体所提供，它们是无偿的或按公共标准收费 的：( 3 ) 所提供的劳务不能从国外进口；( 4 ) 基础设施的投资，如果它的产出 量是可以衡量的话，那么投资对产出之比是很高的，而且由于这种投资具有技 术上的不可分性，需要具备相当规模以集中进行。赫希曼认为，满足前三项条 件是广义上的基础设施；满足包括第四个条件在内的全部条件，则是狭义上的 基础设施，主要指“港口设备、公路、水力发电等项目”的投资建设o 。 而公共经济学家则是从公共物品角度出发来对基础设施加以讨论，当然， 他们关注的是具有公共物品性质( 非排他性和非竞争性) 的基础设施其生产和 供给的制度安排问题。他们将基础设施分为物质基础设施和社会基础设施，他 们所指的物质基础设施基本上可认为是发展经济学家们所说的狭义的基础设 施。他们认为：“基础设施不仅仅限于物质基础设施，物质基础设施是发展的 重要条件，但是，社会基础设施也是可持续发展的重要条件，社会基础设施由 制度构成，制度就是人及其规律性和重复性的互动模式，它使投入转化为产 出。社会基础设施本身也是一种资本形式( 社会资本) 。在发达国家，物 质基础设施之所以能支持可持续发展，其关键在于有适应于发展现代工业所需 要的社会基础设施。”这里所说的社会基础设施无疑包括了发展经济学家所指 的广义的基础设施，但范围要更广。 世界银行1 9 9 4 年世界发展报告以“为发展提供基础设施”为题，考 察了基础设施与发展的联系，探讨了发展中国家改善基础设施服务的提供及其 质量的方式。该报告定义的基础设施为“永久性的成套的工程构筑、设备、设 施和它们所提供的为所有企业生产和居民生活都共同需要的服务。”报告集中 。参见 美l 艾伯特赫希曼：经济发展战略，7 3 7 4 页，经济科学出版社，1 9 9 1 年 。参见 荚】壤莉诺奥斯特罗母，拉里施罗德和苏珊温：制度激励与可持续发展，3 页上海三联书 店，2 0 0 0 年 列沦的是经济蜓础发施。包括以下方面的服务：( 1 ) 公兆改施u 力、b 信、 自来水、卫生没施与排污，固体废气物的收集与处理及管道煤气：( 2 ) 公共工 程公路、大坝和灌溉及排水用的渠道工程：( 3 ) 其他交j 匝部门城市和 城市之问铁路，城市交通，港口和水路，以及机场。 从国外学者的研究来看，他们所讲的“社会先行资本”、“社会分摊资本” 或“社会削接资本”，一般是指共用性的设施，包括交通、水力、电力、通讯、 自来水、管道煤气以及供水排污等城市基础设施等，能源、原材料等基础工业 并没有包括在内( 电力除外) ，并认为这是狭义上的基础设施。广义而言，还 有教育、法律、卫生以及行政管理等各种部门及制度。 1 3 2 国内学者对基础设施的认识 国内学者多将基础产业与基础设施一起使用，对基础设施的界定多出现 于分析产业政策的研究中。国内对产业政策研究较早、较为系统的杨治教授认 为，社会经济的发展除了需要直接的生产性投资之外，还需要进行问接的社会 性投资，这就产生了社会性资本( s o c i a lo v e r h e a dc a p i t a l ) 这一概念。准确地 【 乇，“社会性资本”是社会性的间接资本。说它是社会性的，是因为生产性的 投资或生产资本( p r o d u c t i v ec a p i t a l ) 多表现为私人投资，而社会性资本的投资 是冈家、地方政府或公弛事业机关进行的公， - 一t - j 投资。浇它足呲峻的足 出于它蚓接地作用于生产性资本的生产活动。社会性资本投资形成的资产也就 是基础设施( i n f r a s t r u c t u r e ) 。出于社会性资本的投资一般出政府拨款，或由国 家机构及国有企业通过种种办法筹措资金来实现，故这种投资在财政上被称作 “公共投资” 。 。 樊纲博士则把基础工业与经济基础设施统称为经济的“基础部门”，包括 。世界银行：19 9 , 1 年世界发展报告2 页，中国财经出版社，i9 94 年 巾参见扬治r 产业经济导论2 0 2 2 0 3 页中国人民大学出版社，l9 8 7 年 1 0 能源( 包括电力) 、交通、基本原材料( 包括建筑材料、钢铁、化工材料等) 等生产部门，以及其他经济基础设施，如电话通讯、城市供排水系统等等。 魏礼群教授从性质和范围两方面对基础设施作了简明的定义。他说，基础 砹施足因民经济的重要组成部分，主要包括交通运输、通讯、水利和l 城t s , f j t 水、供气、供电等共用设施。他指出，基础设施是为社会生产和人民生活提供 丛础产品的服务的，是一切经济和社会活动的载体。在他的分析中，基础设施 还包括了能源。他明确提出必须“真正把基础设施建设放在先行的战略地位” 。 冯兰瑞教授认为英文中i n f r a s t r u c t u r e 一词是基础结构或基础设施的意思。 丛础结构有广义和狭义之分。狭义的基础结构是指交通运输、通讯体系、能源 等基础设施。广义的基础结构还包括一些提供无形产品的部门，如教育、文化、 科学、卫生等囝。 i 雪家计委宏观经济研究院等多个部门组成的“基础产业建设资金筹集” 课题组对基础产业所作的研究是近年来比较深入和系统的研究，他们所晚的基 础产业包括了基础工业和基础设施，前者包括煤炭、石汕、电力等能源工业和 铡铁、有色金属、化工、石油化工等原材料工业：后者包括公路、铁路、机场、 港门、邮政、r i 讯等。不过，在该课题组的某些研究中有时又包括了农业，其 理由是包括农业在内的基础产业长期以来处于“瓶颈”状态，其感应度系数较 高 在国民经济的发展中始终处于“基础”的地位。 在我国的具体实践工作中，也有将“基本建设投资”与“基础设施投资” 混合使用的。“基本建设”与“技术改造”的项目分类是中国独有的，其唯一 。参见樊纲：论“基础瓶颈”，载财经科学* 19 9o ( 5 ) 。参见魏礼群：真正把基础设施建设放在先行的战略地位，载求是19 93 ( i9 ) 。参见冯瑞兰：“论基础结杓市场化及股份制改造* ，载财贸经济* 19 93 ( 8 ) 。感应度是指某产业受其他产业需求影响的程度感应度系数反映当各个部门均增加一个单位最终产品 时，某一个部门因此而受到的需求感应程度，即需要该部门为其他部门的生产而提供的产值量 的理论依据是出自“企业无自主扩大再生产的权力”这一计划经济的信条，在 国外评论和对外交往中，“基本建设”往往被误解为“基础设施建设”。在我国 的实践中，基本建设投资是各行业、各部门的固定资产投资，在我国的统计年 鉴中，基础设施部门的投资数据是包括在基本建设投资数据中的。从各自描述 的行为来看，基本建设投资与基础设施投资是从不同的角度对投资这一经济行 为的描述，前哲是从固定资产投资角度出发的，而后者是财基础设施这一产业 门类投资的拙述，所以，二者不能等同使用。 在我国理论界和实际工作部门中，对基础设施的具体含义与范围的认识 有一定的差异。从各自的分析与研究的角度来看，都有一定的道理。但是大体 匕剥这一概念的认识仍是不可避免地延续了计划经济下关于基础设施的看法， 即从控制、生产、分配调度过程这一角度考虑，将由国家直接控制、调度、生 产的，灭系到囡汁民生的部门多划归基础设施领域。为了便于深入地分析、研 究和讨论，本文在此作出必要的统一。 1 3 3 本文对基础设施的认识 从性质上来讲，基础设施应该是“共同的生产生活条件”和“共同的流 通条件”，具有公用性和共用性。从特征上看，首先，基础设施具有天然的进 入壁垒，这表现为：( 1 ) 基础设施需要巨额投资，投资具有“不可分性”，而 h 从投资剑形成生产能力的周期比较氏；( 2 ) 从存量资本的流动性来看，基础 设施具有较强的凝固性，即成本的沉淀性高，这就在客观上决定了基础设施投 资较火的风险性；( 3 ) 自然垄断性，由于存在资源稀缺和成本劣加性( 是包括 规模经济效益和范围经济效益的一个概念) ，使得提供单一物品和服务的企业 独l f 或联合起) k 提供多数物品和服务，形成一家公司( 垄断) 或极少数企业( 寡 头垄断) 的概率很高，从而造成了极高的进入壁垒。其次，从基础设施产出品 的特性来看，它可能具有较强的公共物品特性，即具有明显的非排他性和非竞 争性，它在个人之间完全不可分割，对任一消费者而言，他为了消费而实际可 支配的基础设施的数量就是此基础设施的数量；从技术上不具备排除他人受惠 的可能性或者即使在技术上可以实现排他性原则，但排他的成本大大超过排除 他人无偿消费所获的利益；同时，增加消费者引起的社会边际成本为零。也可 能具有较弱的公共物品特性，即可将其分成数量单位，提供给个人单独消费， 在这一物品的供应总量中，任何一个人消费多一些，可供其他人消费的就会少 一些。也可以说，基础设施在生产方面具有由其通常的网络传输系统导致的舰 模经济从而产生的自然垄断的技术特征，同时在消费方面会具有服务不可独占 ( 不付出对价也能消费服务) 、无竞争p _ - l ( 一部分人消费不减少可供另一部分 人消赞的供给量) 从而表现出的外部性特征。如果从社会生产流程上看，基础 设施处于“上游”地位，这一方面表现在基础设施所提供的产品和服务是其他 生产部门赖以进行的基础性条件，另一方面也表现在它所提供的产品和服务的 价格构成了其他部门产品或服务的成本。此外，基础设施还具有技术增长“包 络线轨迹”的类似特征，随着社会生产和人们生活水平的提高，对基础设施的 要求越来越高，新的基础设施不断加入到社会生产条件中去，而且原有的基础 发施则向更高级的水平发展。从长期来看，基础设施系统是动态变化的，是不 可穷尽的。 需要说明的是，基础设施与公共物品虽然有着相似的一面，二者在使用特 性描述上有着一致之处，进而在外延上有着相交之处，但它们并不是完全等同 的两个概念。基础设施强调的是其对社会经济发展的基础性作用，不仅会具有 公共物品的一些性质，而且，生产具有自然垄断性等技术经济特征。而公共物 品是从物品使用特性上进行的定义，强调的是其共用性和外部性。当然，一般 我们讲的基础设施是指狭义上的基础设施，即经济基础设施，而广义上的基础 设施和公越物晶更为接近一些。我们这里分析的主要是狭义上的基础设施，即 通常所讨论的电力、交通( 铁路、公路、航运、水运等) 、邮政通讯、水利以 及城市供水、供气、污水处理等等。出于原材料、能源( 除了电力) 等部门处 于生产的上游阶段，对生产起着基础性的作用，也有将它们包括在基础设施领 域内，但本文的讨论中并未将其包括在基础设施领域之内。因为，这些部门的 生产及消费更多的是私人物品的特征，在实践中，也可将其划归竞争性行业。 农业也不在本文讨论的范围之内，农业固然是整个社会生存的基础，但农业的 产出和供给都是私人性质的。当然，本文并不否认它们在经济发展中的重要作 用，它们属于基础产业之列，但不属于本文所讨论的基础设施领域。 2 我国非国有资本介入基础设施领域的现状 2 1 我国非国有资本对基础设施领域介入的历程 2 1 1 基本历程回顾 可以说，非国有资本介入基础设施领域的实践在改革开放以后就已经开始 出现，比如，群众集资建电厂、修公路等，但是9 0 年代以前，这种实践都是 零星的，小规模的。基础设施领域内的投资仍是以国家预算内资金和国内银行 贷款为主，外资介入的也多为制造业、加工业等。当时，比较引人注目的是1 9 8 4 年签署合资协议( 协议双方为深圳特区电力开发公司和在香港注册的合和电力 有限公司) 的深圳沙角b 电站项目在基础设施领域内引入外资的实践，虽然并 非真正意义上的b o t 项目( 其建设和融资并不是依靠政府特许权协议为基础 组织起来的，而是双方根据合作协议以及几个商业合约组织起来的) ，但它是 我国第一个，也是世界上最早的几个事实上按照b o t 模式概念组织起来的项 目融资。进入9 0 年代以后，关于非国有资本介入基础设施领域的问题无论是 在实践上还是在理论上都进入了一个新的阶段。从1 9 9 3 年底- 丌始。我国对投 资体制和金融体制进行了重大改革，银行开始由原来的国家专业银行向商业银 行转变，成为自负盈亏的企业，具有了追求利润最大化的特性，对于投资规模 大、期限长、相对资金回收率低且偿债能力差的基础设施项目不愿增加投资， 基础设施领域失去了一个“投资大户”，加之1 9 9 4 年的世界银行发展报告一“为 发展提供基础设施”中对基础设施领域改革的倡导，这一切都为进一步扩大基 础设施领域的改革提供了良好的契机，也掀起了非国有资本介入基础设施领域 讨论的高潮，国家丌始注意非国有资本在基础设施领域的作用。b o t 方式作为 15 在基础设施领域引进外资的一种创新的融资方式，开始得到推广运用。1 9 9 4 年 8 月3 日，北京市政工程局同美国林同炎中国公司签约，决定采用b o t 方式组 织京通快速路建设，这是我国第一个采用b o t 方式组织建设的基础设施工程。 1 9 9 5 年i 月1 6 日，对外经济贸易部颁布关于b o t 方式吸引外商投资有关问 题的通知，1 9 9 5 年6 月，国务院批准实施的外商投资产业目录指导走出 了引导外资流向基础设施领域的重要一步。1 9 9 5 年6 月2 日，国家计委批复广 西来宾电厂二期工程采用b o t 方式进行建设，使浚项目成为第一个经国家批准 的b o t 试点项目。1 9 9 8 年，由于亚洲金融危机影响不断扩大，使亚洲危机国家 经济陷入困境，而且打乱了国际经济发展的正常秩序，对我国的外贸出口产生 了较大的影响。同时，我国国内随着改革的深化和供给条件的改善，供求关系 发生了历史性变化，大多数一般工业品出现供大于求的局面，国内消费需求不 吐，居民储蓄倾向增强。由于以上原因，i 9 9 8 年以来我国经济出现需求不足、 通货紧缩、经济增长乏力的现象。针对这种情况，1 9 9 8 年我国政府增发i 0 0 0 亿财政债券，用于扩大基础设施建设。此举一方面旨在通过加强基础设施建设 扩大内需带动国民经济保持快速增长，另方面也显示出政府投资的示范作 用，鼓励资本对基础设施的投入。如此以来，对非固有资本介入基础设施领域 的讨论进一步深入：1 9 9 8 年，中国经济体制改革研究会提出了加快基础设施领 域改革的二十二点建议：1 9 9 9 年3 月“深化金融体制改革，促进中国基础设施 建设”的国际研讨会在j e 京召开。1 9 9 8 年后剥这一问题探讨的一个明显特征就 是，在外资介入基础设施领域之外，也提出了允许内资介入，利用国内民间资 本加快基础设施建设的观点，将基础设施领域引入非国有资本和扩大内需，刺 激经济发展结合起来讨论。 下面从宏观环境出发，对目前我国非国有资本介入基础设施领域的必要性 和可能性进行分析，分析非国有资本介入基础设施领域的背景，需要说明的是， 具备这些条件并不等于非国有资本就一定会介入基础设施领域。本文第四部分 会进一步对此加以探讨。 2 1 2 目前我国非国有资本介入基础设施领域的必要性 首先考虑目前政府生产供给基础设施的能力。从8 0 年代初以来，我国政 府一直比较重视基础设施的建设和投资，经过大规模建设，基础设施总量水平 有了很大的改善，但这一改善具有明显的弥补欠帐性质。在这一领域的交通、 通信等部门供需平衡的基础还不牢固，只是一种暂时的低水平的平衡，以公路 密度为例，沿海地区公路密度最大，平均每平方公里拥有公路0 3 公里，不及 印度o 5 公里的全国平均水平：而水利、城市基础设施状况还够不上低水平的 供需平衡，全国有1 3 的水库“带病服役”，南方主要河流、湖泊的防洪标准只 能抵御2 0 年一遇的洪水，在很多城市尤其是大城市，交通、供水和环境治理 方面的投资远不能满足需要，在一些大城市、市区的平均车速已经下降到只有 每小时1 2 公里，国家标准规定，年吞吐旅客人数和伺机楼面积之比应为1 0 0 ： 1 i 但是目前3 2 个干线机场尚未达标，其中北京首都机场、广州白云机场和成 都双流机场分别是2 2 9 ：1 、4 0 0 ：l 和2 5 9 ：l ；基础设施的供给在地区剧严重 不平衡，中西部交通和城市基础设施发展严重滞后，1 5 个无电县均在中西部， “垃圾靠风刮，污水靠蒸发”的城市在中西部为数不少。可见，政府虽然进 行了大笔的投入，但是仍不足以满足社会经济发展对基础设施的需求，非国有 资本介入基础设施领域则可以增加基础设施的供给，弥补政府对基础设施投入 的不足。 其次考虑目前我国基础设施领域的运营效率。1 9 9 4 年，“世界发展报告一 一为发展提供基础设施”中指出，发展中国家公营基础设施部门普遍经营业绩 不佳主要表现有：严重的投资配置不当和供不应求，价格扭曲，过分依赖财 。参见迟福林主编：“走入2 i 世纪的中国基础设施领域改革* ，93 页，中国经济出版社，20 0 0 年 政资金，管理不善，维护不足，技术效率低下，浪费巨大，腐败盛行，忽视用 户，忽视穷人，忽视环境。中国的公共基础设施的建设和运营，具有报告所指 出的几乎所有弊病。据国家计委调查，我国“八五”期间投资的4 5 0 多个全国 重点建设项曰，近1 4 的项目在投产之后发生明显的亏损，严重亏损的达1 5 。 国家则政部1 9 9 8 年调查了总额6 8 亿元的2 1 个在建设项目发现，项目超概算 j l z 均为8 5 ，最多的达2 8 2 ；项目超工期平均2 3 个月，最多的达1 0 年。这 两组数据集中反映了传统公共投融资体制的弊病。而非国有资本投资于基础 设施项目，项目实施的好坏直接与自身利益挂钩，促使其引进先进的管理技术 和办法，按j ! 市场经济原则进行经营操作，有利于捉商基础设施项日建设和管 理的效率与质量，有利于基础设施的升级换代。我国沙角b 电厂的建成运作是 ：作国有资本介入基础设施领域后基础设施运营效率提高的一个极好说明。 2 1 3 目前我国非国有资本介入基础设施领域的可能性 以往基础设施领域由政府一手负责的环境条件已有所变化或已经被正在发 展的理论及实践证实其并不能作为基础设施领域全部国有的条件。首先，政府 并非万能的，在市场失灵的地方并不一定政府就能发挥比市场更好的作用( 在 关于政府角色的理论中已有讨论，在此不再赘述) ，实践中政府部门垄断基础 设施领域的诸多问题也是一个证明；其次，基础设施领域的自然垄断性是政府 全而负责基础设施领域生产与供给的重要依据，但随着经济发展、技术变革， 丛础设施领域维持垄断的条件正在逐渐弱化甚至消失，为这一领域非国有资本 的介入提供了条件，比如在电信行业，卫星和微波系统逐渐取代长途电缆网络， 蜂窝式电话系统正在成为地方交换局网的替代物，这些技术上的变化提供了消 除电信业撼于局网的垄断，使非国有资本的介入成为可能；再者，国际上经济 。转引自报刊文摘* 1 9 9 8 0 7 0 2 。该项目施工期提前一年，供电成本也低于广东省国有电厂 发达国家基础设施建设引入民问资本已有成功经验，而且近年来发展中国家在 这方面也有很大进展，从欧洲的英国以及整个欧盟国家到南美的阿根廷、巴西 以及亚洲的韩国、日本等国家，以民营化为主要内容的变革，正在彻底改变着 基础设施领域传统的供给方式；同时，我国非国有资本( 这里主要指国内私人 资本) 的实力又不断壮大。改革开放以来，我国民削的私人资本力量逐渐壮大， 资本存量庞大，以居民储蓄为例，1 9 7 9 1 9 8 8 年，我国民i 刨储蓄占总储蓄的比 重逐年提高，1 9 8 8 年达到9 2 7 5 。1 9 9 4 年，我国城乡居民储蓄新增6 3 1 6 亿元 的存款，超过1 9 9 2 、1 9 9 3 年两年增加额之和，其增长幅度高达4 1 5 。1 9 9 5 年，又新增8 1 2 6 亿元，比1 9 9 4 年增长了3 7 7 。1 9 9 6 年之后，连续降息，取 消了保值储蓄，但人们仍把储蓄列为主要投资对象，居民储蓄仍处于上升趋势 ( 图2 1 给出了历年来居民储蓄的变化情况) ( 1 ) 。若加上企业存款和城乡居民 手持金额，民间资本存量是相当可观的，但在目前，投资渠道有限。若引导其 进入基础设施领域不仅可以充分发挥这部分资本的作用，还可以刺激国内需 求，带动经济增长。 图2 1 3 1 居民储蓄变化情况( 单位：亿元) 数据来源：h t t p ：w w w f r c c o m c n r e f er e n c e d a t a s a v i r i gs h t m o h t t d ：w wfr c c o mc n r c f e r e n c e d a t a s a v i r i gsh tn l l9 2 2 我国实践中非国有资本介入基础设施领域的方式 目前实践中讨论较多的主要有b o t 方式、直接投资、债券、股票、a b s 等等，这驻做出简要的阐述： 2 2 1b o t 方式 b o t 即b ( b u i l d ) 一o ( o p e r a t e ) - t ( t r a n s f e 0 ，中文意思是建设- 运营一移交，其 主要思路为：由项目所在国政府或所属机构( 政府职能机构) 为项目的建设和 运营提供一种特许权协议( s p e c i a lc o n c e s s i o na g r e e m e n t ) 作为项目融资的基 础，由私营部门包括公司企业、建筑开发商和银行保险等金融部门，在项目所 在地成立一个项目公司( 通常是股份公司) 来安排融资，承担风险，开发建设 项目并在有限的时间内经营项目获取商业利润，最后根据协议将项目转让给相 应的政府机构。b o t 投融资方式在世界范围内都处在探索性阶段，到目前为止， 还没有一个项目已经完成建设一运营一移交的全部过程。在我国第一个实际意 义上的b o t 基础设施项目是1 9 8 4 年由香港合和实业公司和中国发展投资公司 等作为承包商在深圳建设的沙角b 电厂，经过l o 年运作，该项目取得了成功， 其施工期提前一年，其管理水平和效率较高。继1 9 9 4 年京通快速路采用b o t 方式建设与广西来宾电厂二期工程采用b o t 方式进行建设之后，我国广东、 福建、四川、湖北、上海等地出现一批b o t 项目，如广深珠高速公路、重庆 地铁、成渝高速公路、延安东路隧道复线、上海自来水公司、浦东新区清轨工 程等。b o o t ( 建设一拥有运营一移交) 、t o t ( 移交一运营一移交) 、b t o ( 建设移交一 运营) 等则是b o t 的扩展模式。 2 2 2 直接投资方式 直接投资方式即私人( 机构) 与政府( 或其授权机构) 合作或独自出资 2 0 进行基硎j 设施项目建设与( 或) 运营。福建泉州民间企业名流实业股份有限公 司与泉州市政府授权投资机构以6 ：4 的出资比例，成立大桥投资开发公司， 建设总投资2 5 亿元的泉州刺桐大桥就是非国有资本直接投资提供基础设施的 一个例子。而在一些地方由当地农民投资兴建小型水库，以收取灌溉用水费来 还本付息并获得盈利，就属于私人独资承担基础设施( 尽管这个基础设施的规 模并不大) 供给的责任。本质上，b o t 也属于直接投资方式之列，之所以将它 单独列为一类，主要是因为它在融资时的创新性受到了加倍的关注。 2 2 3 股票、债券方式 指基础设施的企业( 多为国有企业) 在资本市场上发行有价证券，民间资 本通过购买其证券而介入基础设施领域。到1 9 9 8 年初，沪深a 股市场交通基 础设施类上市公司有2 7 家，包括铁路、公路、水运、航空和港口等的基础设 施建设与经营企业以及自来水和城市供排水、供热、供气等城市基础设施类的 企业。 2 2 4a b s 方式 a b s 即a s s e t b a c k e ds e c u r i t i e s ，中文意思是资产证券化，其操作过程为： 原始权益人( 发起人) 将资产出售给为证券化目的而成立的特设载体( 发行人) ， 发行人以此资产所产生的现金流为抵押，向投资者发行在二级市场上流通的资 产支持证券( a b s ) ，用以购买原始权益人所转让的资产，特设载体的受托人 以* i j 有的转让资产所产生的现金流量用来支付投资者。资产证券化的对象是缺 乏流动性但具有未来现金流收入的资产，对于符合这一条件的基础设施，采用 此种方法i 叮以解决其融资问题。1 9 9 6 年8 月，珠海市以交通工具注册赞和高速 公路过路费为支持发行两批共2 亿美元的债券，利率分别高出美国国库券2 5 0 个点和4 7 5 个点，出摩根士丹利安排在美国发行，分别获得了b a a 3 和b a l 的 评价和3 倍超额认购，从而国外的民间资本得以介入到我国的基础设施领域中。 此外，市场经济发达国家的非固有资本还可以通过产业投资基金方式介入 基础设施领域。产业投资基金通过发行基金收益凭证，将投资者的基金集中起 来，交由专家组成的投资管理机构运作，基金内资产分散投资于不同的事业项 目，投资收益按资分成。产业投资基金以特定的产业或部门为投资方向，主要 投资于非上市股权和事业。通过产业投资基金可以集中居民手中分散的资余， 以弥补基础设施投资资金不足的缺憾。我国也f 在尝试以这种方式将非固有资 本引入基础设施领域。 在做出这些使非国有资本介入基础设施领域的尝试之后，我国基础设施领 域被注入了一种活力，在一定程度上缓解了我国基础设施对经济发展的“瓶颈” 制约。 3 非国有资本介入与基础设施领域的效率 3 1 对我国基础设施领域效率的理性分析 3 1 j 1 对效率的描述 效率( e f f i c i e n c y ) 指的是种在资源