（区域经济学专业论文）中国城镇经济适用房政策与供给研究.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其他机构已经发表或撰写过 的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中做了明确的 声明并表示了谢意。 作者签名气压逊日期：堡01 1 ：! 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分 内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵 守此规定。 作者签名；避导师签名：匪娩日期：畦毕 中国城镇经济适用房政策与供给研究 摘要 如何改善中低收入居民的居住条件是城市化快速的国家共同面对的难题。本 文旨在研究在中国住房体制改革中形成的针对中低收入居民的经济适用房制度 及政策影响。 本文分成四个部分。第一部分论述了中国城镇中低收入居民住房社会保障的 发展过程和现状。中国的中低收入居民住房保障政策在城镇住房体系市场化改革 的大背景下形成，因此，本文在第一部分中首先回顾了中国城镇住房体制的改革 与发展；其次简要分析了中国整体住房市场现状，主要聚焦在经济适用房政策形 成至今的近1 0 年间；然而详细论述了针对中低收入居民的经济适用房政策的发 展过程，以及所形成的政策内容和特点。 第二部分是理论综述。本文首先概述了发展中国家住房理论，其次总结并分 析了国内对于经济适用房制度和政策的研究。 第三部分是对中国经济适用房政策的具体分析，这一部分从微观和宏观两方 面详细分析了经济适用房政策对于市场的影响。在微观方面，本文探讨了政府从 土地划拨、费用减免、金融支持和其他政策补贴等方面对于经济适用房市场的政 策干预，以及由此形成的经济适用房面积偏大、房价过高、购买范围过广等主要 问题；在宏观方面，本文基于一个简单的供求模型，利用中国1 9 9 7 年2 0 0 4 年的 时间序列数据和2 0 0 0 年至2 0 0 4 年各省的混合界面数据进行回归分析，并与现有 的其它亚洲国家的数据相比较，发现中国经济适用房市场中需求的波动未能被有 效传递到供给层面。 第四部分是基于前述分析提出政策建议。这一部分首先筒述了国际住房政策 的新趋势，然后结合住房政策理论，指出首先需要明确和完善经济适用房政策的 目标，其次提出了在政策内容上可改进的几个方面。 关键词：经济适用房城镇住房住房政策 中国城镇经济适用房政镱与供给研究 a b s t r a c t a l m o s ta uf a s td e v e l o p i n gc o u n t r i e sf a c et h ep r o b l e mo fh o wt oi l l l p l o v et h e l i v i n gc o n d i t i o n so f l o w - i n c o m er e s i d e n t s t h i sp a p e re x a m i n e st h eu r b a ne c o n o m i c a l h o u s i n gp o l i c ye m e r g e sf r o mt h eh o u s i n gr e f o r mi nc h i n aa n dt h ei m p a c to ft h e p o l i c y t h i sp a p e rc o n s i s t so ff o u rp a r t s t h ed e v e l o p m e n to ft h eu r b a ne c o n o m i c a l h o u s i n gp o l i c y , i ni t s e l f , i sap a r to f c h i n a sh o u s i n gr e f o r m t h e r e f o r e ，t h ef i r s tp a r t o ft h ep a p e rd i s c u s s e su r b a nh o u s i n gr e f o r mi n c h i n a , a n a l y z e sc h i n a sh o u s i n g m a r k e ti nr e c e n ty e a r s ，a n dd i s c u s s e dt h ed e v e l o p m e n to fc h i n a su r b a ne c o n o m i c a l h o u s i n gp o l i c y t h es e c o n dp a r to ft h ep a p e ri sa s u m m e d o fh o a s ；m gt h e o r i e si nd e v e l o p i n g c o u n t r i e sa n dp a s tr e s e m e h e so ns o c i a lh o u s i n g p o l i c y t h et h i r dp a r te x a m i n e sc h i n a 。u r b a ne c o n o m i c a lh o a s 魄p o l i c yi ng r e a td e p t h t w oa n a l y s e sa l ep r e s e n t e d ：am i c r o a n a l y s i so f a r a g eo fg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o n so n t h eh o u s i n gm a r k e t ( 1 a n da l l o c a t i o n ，e x e m p t i o n ，f i n a n c i a ls u p p o r t , s u b s i d i a r i e s ) ；a n d a na g g r e g a t ea n a l y s i so f , h o u s i n gs u p p l yb e h a v i o ri nm a c r ol e v e l ，u s i n gt i m es e r i e s d a t ao fc h i n af r o my e a r1 9 9 7t o2 0 0 4a n dp a n e ld a t ao fa l lp r o v i n c e si nc h i n af r o m y e a r2 0 0 0t o2 0 0 4 t h ei n t e r v e n t i o n sa n a l y s i sd e m o n s x r a t e st h a tl o w i n c o m er e s i d e n t s s u f f e rf r o mo v e m a r g ea r e a , u n a f f o r d a b l ep r i c ea n du n c l e a rb a r r i e ro fe n t r yo f e c o n o m i c a lh o u s e s t h e a g g r e g a t es u p p l y m o d e ld e m o n s t r a t e s t h a t , u s i n g c o m p a l i s o n st oo t h e ra s i a nc o u n t r i e s ，t h eh o u s i n gd e m a n di sn o t e f f e c t i v e l y t r a n s f e r r e dt ot h es u p p l ys i d e 。 b a s e do nt h e a n a l y s i s o fp r e v i o u sp a r t s ，t h el a s t p a r td i s c u s s e d f u r t h e r i m p r o v e m e n to f t h ep o l i c y ， k e yw o r d s ：u r b a ne c o n o m i c a lh o u s i n gp o l i c y ，u r b a nh o u s i n g ，h o u s i n gp o l i c y 2 中国城镇经济适用房政策与供给研究 引言 长期以来，中国住房福利分配制度所带来的社会分配不公，已成为中国传统 住房制度的最大弊病。商品化和市场化方向的确立是中国房改史上第一次思想解 放，而市场调节和保障调节相结合基本框架的确立则标志着中国住房制度改革实 现了第二次思想解放。随着改革的发展，为了兼顾效率和公平，政府提出了对高 收入者提供高档次的商品住房、对中低收入者提供经济适用住房、对最低收入者 提供廉租住房的分层次的住房供应体系，经济适用房政策应运而生。 然而，与中国整体渐进式的改革楣符，仍处在摸索调整阶段的经济适用房翻 度很大程度上是政府主导的。并且正如许多研究中指出的，出于在政策的执行过 程中，比如土地划拨、价格设定、对象确定中存在寻租、设租行为，导致对城市 贫困居民住虏的改善没有达剑预计的效果。_ j l ；么，在中国经济适用虏政策的影响 f ，其效果究竟如何? 是否如有些研究所认为的，中匡经济适用房政策在帮助。 些人的同时，更大地扭尚了市场，导致更多人的利益受损? 经济适用虏供给市场 的价格弹性如何，是否因为政府的过多十预导致供给无法有效传递至需求? 与其 他国家经济适月j 房政策发展过程耜眈，我国经济适爿j 虏市场有什么特点? 本文旨 住通过对中国住房体制改革中形成的针对城镇中低收入居民的经济适用虏制度 及政策影响的分彭i 网答上选闯题。 本文首先回顾了中国城镇佳虏体制的改革与发展；简要分析了经济适用虏政 策形成至今的近l o 年蔺中国整体住房市场垅状；并详细硷迓了针对中低收入居 民的经济适用虏政策的发展过程，以及所形成的政策内容和特点。 在篙爱回顾了发展中国家住房理纶，以及国内对手经济适用虏制度和政策的 研究之后，本文具体从微观和宏观瞒方面详细分机了经貉适用房政策对卡市场的 影i 鞫。营先，在微观方面，出手政府从土地妊拨、费用减免、金融支持和其他政 策补贴等方面对十经济适用房市场实施政策十预，因向导致了我国经济适用虏面 积德大、虏挽过高、购爻范围过广等主要闷题，进悉使中国经济适用虏致策在帮 勘些人的同时，更大地扭荫了市场，导致更多人的利益受攒。其次，在宏蕊方 面，本文基手。个简单的供求模型，树用中晷1 9 9 7 年2 0 0 4 年豹 f 彳| b j 序州数据和 2 0 0 0 年至2 0 0 4 年各省的滢合晃面数据进行回归分轿，并与毵有的其它亚渊晷家 豹豢据馏比较，发现中雷经济适用虏市场孛需求的波动未能被有效传递剑供给层 面，这与微震层面的分移i 结果是一绞的。 在经济适用虏裁度及政策分柝的基础上，本文指出我国政府首先需要明确和 完善经济适用房政策的路标，其次还需要完善经济适用虏孛请者分类体磊和住虏 分类体系，建专有效的蓬出机制，将建设季 贴与对手猫标群体的需求幸 贴灵活结 中国城镇经济适用房政策与供给研究 合、适时调整，成立专门的决策和实施机构。 有关于经济适用房的实证研究在国外较多，但针对中国市场的研究很少。并 且，在国内的经济适用房研究中，大多数是基于现象的规范性总结，理论与现实， 原因与结论的联系性不够强。本文将利用中国相关的统计数据，从实证的角度研 究中国经济适用房供给市场，并分析政策环境对住房市场的影响，希望能够在理 论上突破目d 口报纸和杂志上有关经济适用房文章的泛泛而谈和有向不答的现状。 另外，市场在房地产业发展中具有举足轻重的地位，经济适用虏作为虏地产 市场中的重要产品纽成部分，其生存与发展，同样遵循房地产市场的经济规律， 同样需要有良好的市场环境。这个市场环境，包括消费者、政府、企业组成的环 境系统，径这个环境系统中，各要素的作用影响着经济适用虏政策的发挥。我国 致府自1 9 9 5 年实施经济适用虏政策以来，经济适_ 矸j 房在解决中低牧入家庭的住 房困难、保证丰+ 会公甲、维护孝十会稳定方面确实起刽了重受的丰 会保瘴功能；但 孩政策在实旎的过程中也暴露出了许多细题。本文希望在现实数据研究分析的基 础上，结合国辨数据，以及国内井成功建寺中氮牧入家庭住虏供应体系的政策及 实线经验，对进步完蓄我国经济适用房致策建汉。 中国城镇经济适用房政策与供给研究 第一章中国城镇住房改革、市场现状及城镇中低收入居民住房社会保障 第一节中国城镇住房改革与发展 我国建国以来城镇住房经历了从私房到计划统配、再到市场化供给的改革与 发展，其问经历了两次“思想解放”，第一次是上世纪8 0 年代初对于我国住房体 制商品化和市场化方向的确立，第二次则是9 0 年代中对于市场化住房体制中以 市场调节和保障调节相结合的基本框架的确立。根据这两次“思想解放”的时问 点，中国城镇住虏大致经历了- 二个发展时期。 第咐期，国有化体制形成与发展时期( 1 9 4 9 至1 9 8 0 年) 。 建国初期，我国城市私房占相当比例，其中城市房地产商出租经营的私房占 大部分。在1 9 5 6 年丹始的以“公私合营”“国家经租”为特征的城市私有住房社 会主义改造后，我国基本确寺了城市国有公房体制。这。时期体制的特点足：城 镇住房建设投资以政府为单投资主体；采取以国有公虏形式为主体的住房供应 机制；允许私有住虏存在。 第二时期，市场化体制转型时期( 1 9 8 0 至1 9 9 4 年) 。 在国有公房供应桃镅时期，许多居民住进了新虏，孱住条俘有所改善，但根 据1 9 7 8 年底对全国1 8 2 个城市的统计数据表明，城市住房状况仍然很紧张：人 均居住面积小，全国城市入均屠住面积为3 6 甲方米，比1 9 5 2 年下降了2 0 ； 缺房户比重大，根据抽样调查，缺房户占城市居民总户数的3 5 8 ；房屋质量差， 失修住房估计在5 0 以上，危虏占1 0 以上，危房和棚户之和占城市住房总数2 0 左右。1 随着国家整体经济的改革和开放，在邓小甲住房制度改革思想的指导下， 1 9 8 0 年6 月，中共中央，国务院在批转全国基本建设下作会议汇报提纲的 文件中，宣布了我国将实行住房商品化政策。由此，住房体制改革的方向得以确 寺。这探索和实践的重要时期又大致分为两个阶段。 出售公房试点阶段( 1 9 8 0 至1 9 8 5 年) 。在改革初期，政府首先从出售公房 开始探索，首批在郑州、常州、四甲、沙市实行“：i 制”进行补贴售虏。所谓 “：i 制”，即按新建住房的土建成本价出售，个人支付售价的1 3 ，其余分别 出政府和单位各补贴1 3 。1 9 8 4 年，试点扩大到北京、上海、天津。2 至1 9 8 5 年 底，全国共有1 6 0 个城市和3 0 0 个县、镇实行了补贴售房。 改革低租金阶段( 1 9 8 6 至1 9 9 4 年) 。在逐渐意识到提租是住房制度改革的 核心环节后，政府通过提租补贴，渐进式地实施以租促售的住房改革。这种“渐 进的改革”不仅体现在全国分期分批地实施改革方案，更体现在改革内容和目标 的分步实施。首先，政府在提高租金的同时发放与薪增毯金总额持甲的幸 贴，丽 中国城镇经济适用房政策与供给研究 时有控制地将补贴额部分进入成本；而后，政府逐步地把补贴理入工资，完全进 入企业成本或列入财政预算，从而将租金逐步提高到商品租金水平。 在此期问，政府相继出台了一系列关于房改的政策文件，其中有四份重要的 政策指导性文件。1 9 8 8 年2 月，国务院制定和发布了全国城镇分期分批实行 住房制度改革实施方案( 国发 1 9 8 8 1 1 号) ，这是我国第一个关于房改的法规 性文件，明确了当时的改革目标、内容、步骤和配套政策；国务院1 9 9 1 年6 月 先后发出关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知( 国发 1 9 9 1 3 0 号) 和国务院办公厅转发国务院住房制度改革领导小组关于全面推进城镇住房 制度改革意见的通知( 国办发 1 9 9 1 7 3 号) ，重串“从改革公虏低租金制度入 于，将现行公虏的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配帛4 度”；1 9 9 3 年党 的十霞届二中全会通过关十建设社会主义市场经济体铡若千问题的决定，明 确了提出规范和发展虏地产市场的要求。 在这时期，由于“土地的使，开j 权j 以依照泫律的规定转出”，3 使得个人、 企业。j 以参与住虏投资，因此这时期住房体制的特点是投资主体由单。政府扩 大到了政府、企业和个人，然向，住虏供应则仍以低租金福利形式为主要分配模 式。 第i 时期，住房市场纯发展时期( 1 9 9 4 至今) 。 正如其他经济改革。样，我国住房改革进程中也出现了许多问题，在总结十 几年房改实践的基础上，1 9 9 4 年国务院颁布了关千深化城镇住房制度改革的 决定( 国发 1 9 9 4 1 4 3 号) ，提出了城镇住房制度的薪框架，其具体内容是：建 市国家、单位、个人i 者合理负担的住房建设投资体制；建立社会化、专业化的 住房建设分配、维修、管理体铬i ；建寺以按劳分配为主鲍住房货币下资分配方式； 建寺以中低收入家庭为对象，具有幸 会保障性质的经济适用住房供应体系和以高 收入家庭为对象的商品房供应体系；建寺住虏信贷体系；规范房地产交易市场和 社会化的房屋维修、管理市场等。j 以看出，房改步入了从实物分虏制度向住虏 市场化制度的全面推进 l 寸期，在实施货币t 资分配方式的同时，薪的住房财政政 策和金融政策得到了相应的配套发展。更重要的是，为了稳步发展住房市场，保 障调节于段与市场调节予段起州入了改革的基本框架。其直接产物是1 9 9 5 年 针对中低收入居咒住房目题的“嗣家安居上程”。 为了刺激住房泊费，彻底结束长期以来实行的实物分房铝8 度，国务院十1 9 9 8 年7 月份f 发了关于近步深化城镇住虏制度改革，加侠住宅建设的通知( 国 发 1 9 9 8 1 2 3 号) 进一步明确了住虏制度改革和住房建设的方针、政策。提出改 革的目标足：停止住虏实物分配，迓步实行住房分配货币亿；建寺和完善以经济 适用住虏为主的多层次城镇住房供应体系；发展住虏金融，扩大金融服务；培育 6 中国城镇经济适用房政策与供给研究 和规范住房交易市场。 第二节中国住房市场现状 近二十年来的改革和发展使中国成为当今世界上经济快速进步的发展中国 家之一，1 9 9 7 年至今g d p 年增长率在8 左右。与其他发展中国一样，快速的经 济增长带来了迅速的城市化，城镇人口大幅增长。1 9 9 7 年至今，城市化率增长 了1 1 个百分点，至2 0 0 5 年止，中国大约有4 3 的人口居住在城镇。近九年间， 中国总人口的年均增长率为0 。7 ，而城镇人口以年平均4 7 的速度增长。城市化 的另一个结果是家庭单位变小，家庭数量增多，比如2 0 0 2 年至2 0 0 4 年问，全国 市平均每户人数从3 3 l 下降到3 2 4 ，总户数从1 7 3 2 1 万户增长到了1 8 3 6 0 万户。 5 因此，中国快速的城市化发展导致城镇入口增长、家庭户数增多，从而拉动城 镇住房需求上升。 中国住房市场供给的变化同样反映了这时期增长中的经济和城市化发展。 根据统计数据，1 9 9 7 年至2 0 0 3 年问中国房地产开发企业投资完成额年均增长在 2 2 左右，面住宅的投资的增长为2 8 9 6 ，其中经济适用房投资增长为2 4 。另外， 每年新开工的住宅房屋面积增长约在2 7 ，每年住宅竣工的套数在1 9 9 9 年至2 0 0 3 年问平均增长1 2 ，这况明在城镇需求增长的同时也伴随着供给的相应增长。 从住虏的供应渠道来看，随着住房商品化体制的确立，公共部门直接参与住 宅建设越来越少。在房地产升发企业的资金来源中，国家预算内资金占总资金来 源的比例从1 9 9 7 年的0 3 3 p 降翻，2 0 0 3 年的o 0 9 。 在住虏市场体制改革的同时，住房质量也得到了改善。1 9 9 9 年城镇居民人 均居住面积达剑9 8 甲方米，提前实现了2 0 0 0 年入均羼住面积达剑8 甲方米的 预定目标。6 同时，住房成套葶大大提高，甲均每套房屋的建筑面积也楣应上乃。 并且，裘墅、高档公寓的建设渐新兴起，从向满足了不同层次消费者的需要。 在中国住虏市场化发展时期，住房价格经历了大幅的增长。从f 图中后民消 费价格指数与住宅销售价格指数的比较a j 以看出，1 9 9 4 年至2 0 0 4 年十年闷，居 民消费价格指数的交亿相对甲稳，年复合增长率为3 ，由住宅销售价格的增长 线较之陡峭的多，年复合增长率达到7 9 ，这种情况与马来凶亚相似，i f 玎与泰 阁截然 i 同。7 中国城镇经济适用房政策与供给研究 图1 ：1 9 9 4 年2 0 0 4 年中国居民消费价格指数 与住房销售价格指数比较8 ；数据取对数形式 另外住房单位销售价格在这一时期由1 9 9 4 年的l1 9 4 元平方米增长到2 0 0 4 年2 5 4 9 元平方米，大约翻了一倍，而同期城镇居民家庭可支配收入的增长更快， 从3 4 9 6 2 元到9 4 2 1 6 元翻了不止一倍，因此总体上看，居民的购房能力并未下 降然而，经济适用房价格在1 9 9 9 年至2 0 0 4 年间增长了4 1 ，而按中国统计年 鉴中五等份分组的城镇居民收入统计，城镇低收入户( 占总人数的五分之- - ) 在 此期间的收入增长为2 0 ，中低收入户( 占总人数的五分之- - ) 的收入增长为3 8 ， 可见中低收入居民对经济适用房的购房能力有所下降。 第三节中低收入居民住房保障 一、中国经济适用房政策的形成 传统体制下，除了私房外，我国城镇居民完全依靠国家或单位建房分房，由 于这种福利住房本身具有社会保障的性质，因此也无所谓针对中低收入居民的社 会保障住房制度。 随着改革的推进，政府将市场化住房改革的重点聚焦在刺激购房需求上，没 有考虑中低收入阶层的购房能力和改革对于他们影响，直到住房改革经历了十几 年之后，在一些城市出现了为解决居住困难家庭的住房问题的实践。1 9 9 2 年， 南京、镇江、常州、无锡等城市建立了经济适用住宅开发中心；1 9 9 3 年，武汉、 上海、北京、成都等相继推出了各种廉价住宅计踅| 。当时，我国城镇居民的住房 相当困难，1 9 9 3 年城市人均居住面积4 平方米以下的困难户有4 4 0 多万。9 到1 9 9 4 年，解决中低收入居民住房困难的问题终于在全国层面被提上了改革议程，“经 济适用住房”首次在政府文件中出现：国务院关于深化城镇住房制度改革的决 定中提到“建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用住房供 中国城镇经济适用房政策与供给研究 应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”。 与此同时，在实践方面，国家正式实施的“安居工程”在全国5 9 个城市( 单 位) 启动。“安居工程”作为经济适用房的雏形，已具备了商品性和社会保障性 的特征，但与后来的经济适用房政策仍有区别。首先，政府称“安居工程”的对 象为中低收入家庭，但实质上，安居工程解决的是人均居住面积4 平方米以下的 住房困难户的住房问题，即针对的是最低收入人群。其次，安居工程的出售价格 中没有利润，出售价格也只有市场价格的3 0 _ - 4 嘶，因此较经济适用房的商品性 要弱。另外，这项工程虽然旨在缓解特困户的住房闯题，但另。目的则是希望通 过扩大民用住宅建设规模从而消费积压钢材。“安居工程”的效果并不理想，因 为从实行情况来看，最低收入家庭往往无力购买安居房，而中等收入家庭又不符 合购房条件。 经济适用房政策在我国正式形成于1 9 9 8 年。国务院发出的关于迸步深 化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知( 国发 1 9 9 8 1 2 3 号) 指出，“建立 和完善住房供应体系的重点，是大力发展经济适用房。发展经济适用房是安屠工 程的继续和发展，是深化城镇住房制度改革，促进经济发展和社会稳定的结合点。 调整住房投资结构，大幅度提高经济适用房在住房建设中的比重，使住虏供应体 系与当前我国生产力水甲下城镇居民的住房需求结构楣适应，有利于加快解决城 镇住房困难户的住房问题；同时也可以提高城镇居民住虏的有效需求，促进经济 增长。”出此，我国在住虏体制改革中形成了多层次的住房供应体系目标，即高 收入者通过市场价购买商品住房，中低收入者购买经济适用房，最低收入者剐由 政府提供廉租住房。 睫着经济适用虏在我国的发展，政府还相继出台了型! 规定。1 9 9 9 年4 月， 中国人民银行公布了经济适用住虏拜发贷款管理暂行规定，就经济适用虏升 发土体作为借款人的条件、期限和利率、贷款程序、担保和保险以及贷款管理等 作出说明和规定。2 0 0 3 年1 月1 目起全国实行了由国家计委、建设部颁布的经 济适用住房价格管理办法，该办泫对经济适用虏的价格构成作了更明确的规定， 并规定了政府对经济适用房价格进行审批的程序和要求。2 0 0 4 年5 月，建设部 会同国家发改委、国土资源部、人民银行共同翎定并颁发了经济适用住房管理 办法，对经济适用房的建设标准、销售价格和供应对象进行了更明确规定：在 原来的建设标准上提出住房面积的具体控制标准：强调销售价格向社会公示、不 允许乱收费；明确供应对象必须符合的条件，包括户口、现有住房面积、收入等。 此外，经济适用住虏管理办法还包含了一些具体规制经济适用房市场的新规 定：鼓励房地产开发企业以政府核定的价格建设用于出租的经济适用住房；明确 将集资、合作建虏纳入经济适用住房管理，但只允许收取规定的管理费用，不得 9 中国城镇经济适用房政策与供给研究 有利润；对于经济适用房的建设用地、建设和经营中的行政事业性收费、住房开 发贷款、个人购房贷款实施优惠政策；购买家庭在取得房屋所有权证和土地使用 证一定年限后可按市场价上市出售，但须按同地段普通商品住房与经济适用住房 差价的一定比例向政府缴纳收益。 二、中国经济适用房政策内容和特点 我国经济适用房政策是指，以城镇中低收入家庭住房困难户为销售对象，建 房土地由政府行政拨划，建设开发享受一定的政府扶持政策，供应对象和配售价 格由政府管理部门审核认定，通过配售方式供应微利和普通标准租房的一种住房 政策。与其他国家对于低收入阶层实行的住房供给体系类似，我国经济适用房制 度从土地批租、建设要求、销售价格、销售对象、信贷政策都有严格的规定，这 些规定是由建设都、国家计委、国土资源部、中国人民银行等相关部门各司其职、 联合执行的。另外，根据各地的实际情况，对于经济适用房的建设和销售中的具 体规定会有所不同。总体来说，对于经济适用房的规饲主要体现在以下几方面： 1 、开发建设 与普通商品房建设一样，经济适用房的建设必须符合国家的相关建设质量标 准，坚持统一规划、合理布局、配套建设的原则，严格执行国家的城市居住区 规划设计规范。但同时，其开发建设还有。些特有的要求，根据国务院关于 大力发展经济适用房的若干意见规定，建设用地必须通过行政划拨方式取得土 地；开发建造单位必须采取招投标方式落实，且不允许转包。 由于没有对经济适用房的建设主体做出具体的规定，我国出现了几种经济适 用房的建设方式。最主要的是政府组织、企业运作方式，即政府成市相关小组负 责经济适用房项目，具体的建设单位通过公开招标制度决定，建设单位就建设规 模、基础设麓和配套设旌的保证措施、拆迁安置方案的落实意见、建设标准、销 售价格、t 期、交用时闯和物业管理标准等内容向政府做出承诺并执行。除此之 外，有些城市采取了政府继建经济适用住房发展中心、集资合作建虏和单位自建 等方式建设经济适用虏，这些方式或足因为市场化程度不购、或足因为缺少政府 调控而受到争汊。但从控制销售对象和销售价格两个条件来看，这些建设方式都 在经济适用虏的界定之内。 经济适用住虏管理办法在2 0 0 4 年针对。些地方建造不适合于中低收入 家庭的大面积房屋的情况，进。步对住房的面积进行了规定：中套住房面积控制 在8 0 m 2 左右，小套在6 0 2 左右。 另外，在经济适用住房管理办法中，集资、合作建房也被明确纳入经济 l o 中国城镇经济适用房政策与供给研究 适用住房管理，其建设标准、优惠政策、上市条件、供应对象的审核等均按照经 济适用住房的有关规定执行。集资、合作建房单位只允许收取规定的管理费用， 不得有利润。 2 、销售价格 为了保障经济适用房的商品化程度，政府在建设时给予扶持，但要求售价包 含成本和利润。政府的愿望是这样既保证经济适用房价格经济，又不偏离市场。 具体来讲，出售经济适用房实行政府指导价，根据国务院( 9 8 ) 2 3 号、3 4 号文 规定，其售价由市( 县) 人民政府根据以下8 项因素综合确定，并定期公布：建 设用地的征地和拆迁补偿、安置费；勘察设计和前期工程费；建安工程费；住宅 小区基础设旌建设费( 含小区非营业性配套公建费) ；以上四项之和为基数的2 的管理费；贷款利息；税金；3 以下的利润。 经济适用房价格保本微利的原则在经济适用住房管理办法中被再次强调， 政府要求经济适用房的销售价格必须向社会公示，实行收费卡制度，各部门不得 向建设单位收取额外费用，开发商也不得在标价外向购买者收取末标价的费用。 除了销售外，政府还鼓励房地产开发企业建设用于出租的经济适用住房，以 政府核定的价格向符合条件的家庭出租，租金标准出有定价权的价格主管部门会 同经济适用住房主管部门在综合考虑建设、管理成本和不高于3 利润的基础上 确定，目的足使部分无力购买经济适用住房的家庭可以通过租赁解决住房闯 题。 3 、供应对象 经济适用方的供应对象是中低收入家庭，由于各地经济发展情况不同，设定 的准购资格和限锘性条件也不同。如成都市至2 0 0 5 年的申购条件是家庭年均收 入8 0 0 0 至3 8 0 0 0 元、人均住房低于1 6 平方米的家庭。”北京市规定申请家庭的 年收入在6 万元以下，必须是无房户或现住房面积未达到本市规定的住房补贴面 积标准的未达标户。 2 0 0 4 年经济适用住房管理办法出台后对购买或承租经济适用房的家庭 进行了具体的规定，购买对象必须符合四个条件： 。是有当地城镇户口或当地政 府确定的供应对象，二是无房或现住房面积低于住房标准的困难家庭，三是家庭 收入符合当地政府划定的收入线标准，四是符合当地政府规定的其他条件。然而， 各地在困难户住房面积标准、收入线标准上仍有不同的具体规定。另外，购房人 提出购房申请后，要由当地主管部门进行审核和公示。符合条件的家庭才能购买 。套与核准面积相对应的经济适用房，购买面积超过核准面积的部分，不享受政 府优惠，要由购房人补交差价。 对于购买经济适用房对象资格的审定过程，政府规定各地必须建寺。套准确 中国城镇经济适用房政策与供给研究 控制供房对象的制度，建立专门的机构组织实施有效的审核制度，严格控制购房 对象，对通过不当渠道购买经济适用房的人采用社会曝光和行政罚款甚至法律惩 罚措施。 4 、销售方式 与普通商品房不同，经济适用房采用的销售方式是配售。“开发商根据政府 定期公布的指导价，将销售价格上报政府有关部门审核，批准后方能正式对外销 售住房；符合要求的购房者须向有关部门申请，取得准购证后通过配售合同形式 完成购买过程。 由于各地实际情况不同，各地的具体配售操作细则也不尽相同，但配售的主 要环节大体相同：持本人和家庭成员公积金存单或本人及家庭成员单位出具的年 收入证明，持居住地物业管理部门盖章的现有住房居住面积证明，在领取经济适 用房住房配售申请审核登记表后，向所在地管辖经济适用房配售的有关部门提出 申请，经审核同意获得经济适用房准购证后即可购买。经济适用房准购证有年限 规定，一般为1 到2 年不等。 5 、交易过程 经济适用房扶取产证或进行二手交易的性质与商品房相同，但是限制更多。 经济适用房的土地性质是划拨，即开发企业取得的土地是无偿的，我们知道，房 地产由地产和房产构成，其中土地可以形成单纯的地价，房产总是建筑在土地之 上，没有土地就没有房产，所以房价中应包含地价，地价是房价的重要组成部分。 从开发商角度，不仅可以取得由房屋建造获得的平均价格，还可以获取由土地带 来的超额利润。如果房价中没有包含地价，居民购入时就没有付过土地的费用， 那么居民所取得房地产权证的颜色将和正常商品房的绿色权证颜色有所区别，一 般为限制交易的黄色产权证，俗称黄证。虽然经济适用房的房地产权证是黄证， 但也可以用于购房抵押，即居民可以通过房屋权证抵押申请公积金贷款和银行贷 款。由于“黄证”原因，经济适用房上市交易较普通商品房上市交易复杂，必 需按有关规定补足土地使用权的出让金方可以进入正常的交易通道。这种补交的 出让金以普通商品住房与经济适用住房差价的定比例的形式向致府交纳，具体 年限和比例由市、县人民政府确定。1 9 9 9 年6 月，财政部、国土资源部和建设 部出台了已购公有住房和经济适用住房上市出售土地出洼金和收益分配管理的 若十规定，具体规定了经济适用房转止交易时，须由购房者缴纳不低于经济适 用房坐落位置杯定地价1 0 的土地出让金后，方a ，上市。 同时，经济适用房必须在定年限后，方a j 按市场价上市出售，出售后，不 能再贿买经济适用房。如需换购，必须以届时经济适用住房价格出售给取得经济 适用住房资格的家庭后，方町再次申请。 1 2 中国城镇经济适用房政策与供给研究 6 、优惠政策 政府在政策上给予经济适用房的发展一定的支持，具体的优惠政策表现在： 在经济适用住房建设用地以行政划拨方式供应，严禁改变土地用途，变相搞商品 房开发；经济适用住房免收土地出让金，建设和经营中的行政事业性收费减半征 收；经济适用住房项目小区外基础设施建设费用，由政府负担；经济适用住房建 设单位可以以在建项目作抵押向商业银行申请住房开发贷款；用于个人购房贷款 的住房公积金，可优先向购买经济适用住房的个人发放。 总体来说，中国经济适用房政策在中央层面只限定了比较宽泛的政策框架， 地方政府在国家宏观政策指导下，有权利“因地制宜、分别决策”，由市、县人 民政府根据当地经济社会发展水平、居民住房状况和收入水平等因素，合理确定 经济适用住房的政策目标、建设标准、供应范围和供应对象等，并负责组织实施。 这样做的初衷是因为全国各地区经济发展水平参差不齐。事实上，在经济适用房 制度的发展过程中，以省、市为单位也的确形成了各地不的规定和政策。然而， 地方政策的多样性不仅体现在反映经济发展水平的具体指标上，比如销售价格标 准、低收入标准、房屋面积标准，更显示出由于中央政策模糊而导致实际操作过 程中形成了各方利用政策漏洞寻求各自利益的空间，使经济适用房制度的结果偏 离了解决中低收入居民住房状况的目标，这词题将在后文详细讨论。 中国城镇经济适用房政策与供给研究 第一节发展中国家住房理论 第二章住房理论 一些经济学者认为，在发达国家和经合组织之外，发展中国家之间的市场情 况千差万别，在不同国家之间无法进行比较，无法借鉴其他国家的研究结论和研 究方法。事实上，近些年的研究结果证明对于发展中国家的住房市场的研究仍能 建立在普遍的住房市场行为基础上，原因是虽然各地区或同一地区在不同阶段的 制度和约束不同，但住房市场的参与主体的行为特征却是一致的。由于这一原因， 加之发展中国家统计数据的限制，其研究或多或少地沿袭了对发达国家的研究， 比如对住房需求和住房供给的研究。但同时，由于发展中国家的一些特点，包括 快速的城市化、转型经济中的私有化和市场化等使一些问题的研究在发展中国家 得到了特别的重视，比如产权匈题、政府补贴和市场管制问题。 对于发展中国家住房的需求和供给研究大部分针对的是整体住房市场，其中 不乏对于住房需求的大量研究，而关于住房供给则比较少。在有限的对于发展中 国国家住房供给方面的研究中，马尔佩齐和梅奥( m a l p e z z i m a y o ，1 9 9 7 ) 基 于马来西亚的“低成本住房计划”( p l c h p ，t h ep u b licl o wc o s th o u s i n gp r o g r a m ， s l c h p ，t h es p e c i a ll o wc o s th o u s i n gp r o g r a m ) ，利用1 9 7 2 年至1 9 8 6 年的数 据调查了马来西亚的住房总供给，并将结果与其他快速发展的亚洲国家( 韩国、 泰国) 进行了比较。在讨论马尔佩齐和梅奥的研究之前，有必要看一下早期的住 房供给研究。 早期研究主要集中在住房投资的国际差异，并且研究对象以发达国家为主。 伯恩斯和格雷布勒( 1 9 7 6 ，1 9 7 7 ) 利用3 9 个国家两个时期的数据，研究住房投 资( 以新建住房来度量) 在国内生产总值中所占的比重。他们发现，住房投资所 占比率，在发展早期阶段是增加的，但人均g d p ( 按1 9 7 0 年不变价格) 超过1 6 0 0 美元时，一般要下降。雷诺( 1 9 8 0 ) 以及巴克利和马德哈苏德罕( 1 9 8 4 ) 的研究 显示，伯恩斯和格雷布勒( 1 9 7 6 ，1 9 7 7 ) 的结果在定性分析方面是可靠的。他们 还引入了一些金融变量来解释金融状况在解释住房投资方面的重要性。他们发 现，金融市场较发达国家在其他条件不变的情况下，在住房方面的投资相对要多。 这些模型的不足之处在于过分侧重发达国家的情况。由于非正规部门数据难以统 计，官方统计低估了总的住房投资，而这部分的误差在较为贫穷的国家中更大。 并且，因为没有明确的行为模型来验证所建立的方程，所以这些有关国际问差异 的检验只是探索性的假设。 阿纳和惠顿( 1 9 8 4 ) 的研究是对伯恩颠和格雷布勒( t 9 7 6 ，1 9 7 7 ) 模型的重 中国城镇经济适用房政策与供给研究 要拓展，其使用的新建住房在国民生产总值中的比重在概念上与伯恩斯和格雷布 勒( 1 9 7 6 ，1 9 7 7 ) 方程中的因变量很相似：他们将住房投资比率定义为住房存量、 住房平均规模以及建筑成本的变化量的乘积除以6 n p 。他们建立了包括5 个内生 变量的结构性模型，并且收集了2 4 个非社会主义国家的数据，建立了对上述模 型的两个变异模型。其主要结论是：住房存量( 用住房单元数量来衡量) 由人口 统计量来决定，而住房单元的质量由经济变量决定( 包括收入、价格) ；官方统 计的产出与经济发展水平正相关，同时成本也随之上升；没有证据表明收入缺乏 弹性，但成本与住房投资所占比率无关。因此，随着经济的发展，收入增长了住 房需求，但这在很大程度上被价格上涨所抵消。 这些早期的研究虽然集中在发达国家，并且主要为探索性的假设，但在试图 阐述微观刺激因素和总产出之间的联系方面作出了贡献。马尔佩齐和梅奥( 1 9 9 7 ) 在此基础上利用来自韩国、泰国和马来西亚三个发展中国家的数据和美国的一些 数据( 马尔佩齐和麦克伦南，1 9 9 4 ) 讨论了住房总供给弹性。住房供给包括两方 面：现有存量供给和新增住房供给，马尔佩齐和梅奥这里讨论的总供给将两方面 都包含在内。他们预期住房供给的价格弹性在马来西亚和韩国较低，而在泰国和 美国较高，原因是韩国有严格的管制结构，尤其在土地利用、土地开发和金融方 面；马来西亚的政府管制也比较严格；相反，泰国有一个自由的政策环境，丽美 国的政策环境则更加自由。他们的检验从有关供给和需求的3 个简单方程模型出 发，根据之前的经验研究( 马尔佩齐和梅奥，1 9 8 7 ) 假设住房需求的价格弹性介 于一0 5 一l 之间，需求的长期收入弹性可能为1 0 和1 5 ，从而计算出住房的供 给弹性，结论和预期一致。马尔佩齐和梅奥还从另一角度验证了假设，马来西亚、 韩国和泰国1 9 7 0 1 9 8 6 的年度数据表明3 个国家人均收入在这一时期实际上都 增长了，但是住房的相对资产价格在马来西亚和韩国都增加了，而在泰国却保持 稳定。这说明总供给在马来话亚和韩国缺乏弹性，而在泰国是富有弹性的。马尔 佩齐和梅奥的研究具有开创性，其方法和思路可以应用于其他国家的研究。但马 尔佩齐河麦克伦南( 1 9 9 6 ) 论证了从这些模型中得出的结论对所选的时闻段很敏 感。 产权问题在发展中国家研究中被重视的程度远远大于在发达国家。产权是住 房市场发展的必要条件，“只有在界定产权、相互承认产权并行使产权所界定的 各种权利的情况下，投入、产出、需求内部或者之间的交易才可能发生”。阿 尔什安和德姆塞茨( 1 9 7 3 ) 、科斯( 1 9 6 0 ) 、德姆塞茨( 1 9 6 7 ) 、威廉森( 1 9 7 5 ) 等的分析性研究提出了关于产权的一般性原理，大量的关于发展中国家住房市场 的产权研究在此框架下进行。对于经济适用房实施过程中的产权问题的研究往往 与国家的特定背景和经济情况相接合，从新制度经济学角度对于中国经济适用房 中国城镇经济适用房政策与供给研究 的分析将在后面被提到。 发展中国家和发达国家在公共部门提供和资助的住房特性方面，是有很大区 别的。即便仿效发达国家的住房政策，由于经济发展阶段和国家的特性，其对于 市场的效果往往不同。对于发展中国家住房政策的研究涉及公共住房( 包括经济 适用房和廉租房) 的主要有两方面：补贴和市场管制。 首先在补贴问题上，许多研究指出在大多数国家，无论是市场经济还是社会 主义国家，补贴方式常没有明确的政策目标，那些本来以低收入家庭为目标的住 房补贴总是给了那些收入很高的家庭，尤其是间接补贴( 阿格洛瓦尔，1 9 8 8 ；皮 戈特，1 9 8 4 ；特罗勒加德，1 9 8 9 ；尼科尔森和威利斯，1 9 9 0 ) 。并且，主流观点 认为政府建造或补贴建造的公有住房面临较大的效率损失，很少能有效率地增加 住房消费或福利( 奥尔森和巴顿，1 9 8 3 ；阿格洛瓦尔，1 9 8 8 ：丹尼尔，1 9 8 3 ；俞 和李，1 9 8 5 ；翁迭格，1 9 8 6 ；拉瓦林，1 9 8 9 ) 。另外，住房补贴要求一定水平的 行政管理能力以及合理的、可靠的收入数据。在城市劳动力市场性质既定的情况 下，很多国家往往在至少一个方面出现问题。在这方面的研究至今还很少，对于 我国住房政策的行政管理能力有一些描述性