（管理科学与工程专业论文）我国电信普遍服务基金制的研究.pdf

北京邮电大学硕二e 学位论文第1 页共5 0 页 我国电信普遍服务基金制的研究 摘要 普遍服务最早由a t t 总裁威尔( t h e o d o r ev a i l ) 于1 9 0 7 年提出。他的口号 是“一个系统、一个政策和普遍服务”( o n ep o l i c y ，o n es y s t e ma n du n i v e r s a l s e r v i c e ) 。无论是交叉补贴机制还是普遍服务基金方式，都是本着实现公民的通 信自由和争取社会福利最大化为目标的。 目前在我国实现普遍服务的方法是主导运营商分片包干，通过交叉补贴方式 进行成本补偿，已经取得了显著的成绩。但是随着市场经济体制的逐步成熟，电 信市场的变化导致了通过交叉补贴机制来实现普遍服务的基础被颠覆，普遍服务 的有效性受到严峻考验。管制者面临着新的选择，我国是否应该采取基金制的方 式，需要管制者全方位考察，进行可行性研究。本文的新意主要是通过阐述分片 包干中存在的诸如交叉补贴基础不一致，普遍服务存量被忽视等弊端，进而测算 衡量基金制替代分片包干制所发生的转换成本，时间成本以及转制后的社会福利 水平等参考变量，进行相关的经济性分析，衡量成本效益水平，为管制者的决策 提供可行性分析参考。 文中引用拉丰先生在电信成本一电信管制政策与成本代理模型中的相关 模型和理论，分析了我国实行不同方案的社会福利水平和成本差异，得出的结论 是普遍服务基金制才是优选方案，建议管制机构尽快完成基金的成立工作，将时 间成本最小化。 关键词：普遍服务基金效率社会福利成本 我国电信普遍服务基金制的研究 北京邮电大学硕士学位论文 第2 页共5 0 页 f e a s i b i l i t ys t u d yo f1 陀l e c o m m u n i c a t i o n s u n i v e r s a ls e r v i c ef u n di nc h i n aun l v e r s a l3 e r v l c e u n nl nl ：n l n a a b s t r a c t n ec o n c e p to fu n i v e r s a ls e r v i c ew a sf i r s t l yp u tf o n a r d b yt l l e o d o r ev a i l ，t h ec e o o fa t t ，i n1 9 0 7 h ec l a i m e dt h a t “o n ep o l i c y ，o n es y s t e ma n du n i v e r s a ls e i c e ”b o t h t h ew a y so fc r o s s - s u b s i d i z a t i o na n du n i v e r s a ls e i c ef h n da r et r y e df b ra c h i e v i n g t e l e c o m m u n i c a t i o nf r e e d o mo fc i t i z e na n dm a x i m i z i n gs o c i a lw e l f a r e u n i v e r s a ls e r v i c e sm e a s u r ei nc h i n ai sd i s t r i b u t i v e c o n t r a c t i th a sm a d er e m a r k a b l e a c h i e v e m e n t t l l l ew a yo fc o s tc o m p e n s a t i o ni sc r o s s s u b s i d i z a t i o n b u tt h eb a s eo f c r o s s - s u b s d i z a t i o ni s d e s t r o y e db e c a u s eo f t h et r a n s f o 加a t i o no ft e l e c o m m u n i c a t i o n m a r k e ti nc h i n a ，s ot h ev a l i d i t yo fu n i v e r s a ls e r v i c eg e t sb a p t i s m r e g u l a t o r sh a v et o m a k et h ec h o i c eo fw h e t h e ru s i n gu n i v e r s a ls e r v i c ef u n do rn o t ，t h e yn e e dt om a k et h e s t u d yo ff e a s i b i l i t y t h ei n n 0 v a t i o no ft h i s a n i c l ei sc a l c u l a t i n gc o n v e r s e o n - c o s ta n d d e l a y - c o s ta n do t h e rv a r i a b l e s ，e s p e c i a l l yc o m m e n t i n gt h ei g n o r a n c eo fd i f f e r e n tc r o s s - s u b s i d i z a t i o n sb a s ea n du n i v e r s a ls e i c e sd e p o s i t - c o s t t h ea u t h o ra l s oc o m p a r e st w o d i f f e r e n ts o c i a lw e l f a r el e v e l sa n dm a k e se c o n o m i ca i l a l y s i st os u p p l yt h ef e a s i b i l i t ys t u d y t or e g u l a t i o no 玛a n i z a t i o n n i sa n i d eu s e ss o m em e t h o da n dm o d e l so r i g i n i n gf r o mj e a n j a c q u e sl a 肋n t t op r o v et h ef e a s i b i l i t yo fu n i v e r s a l s e i c ef u n d i i lf a c tt h eu n i v e r s a ls e r v i c ef u n di sb e t t e r t h a i lt h ed i s t r i b u t i v e - c o n t r a c t ，a n d w es u g g e s te x p e d i t i n gt h ec o n v e r s i o nf r o mc r o s s - s u b s d i z a t i o nt ou n i v e r s a ls e r v i c ef u n dt o m i n i m i z et h ed e l a y c o s t k e yw o r d s ：u n i v e r s a ls e i c e ，f u n d ，e f f i c i e n c y ，s o c i a lw e l f a r e ，c o s t 我国电信普遍服务基金制的研究 北京邮电大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 电信普遍服务的起源和发展 普遍服务f u n i v e r s a ls e r v j c e l 一词最早出现于美国。1 9 0 7 年，当时的a t t 总裁威尔( t h e o d o r ev a i l ) 提出贝尔系统应该是完成全美地域广泛接入唯一的电话 服务公司。他提出了“一个系统、一个政策和普遍服务”f o n e 口0 1 i c y ，o n es y s t e m a n du n i v e r s a ls e r v j c e ) 的口号。( 国际电联，1 9 9 8 ) 其中“s e r v i c e ”是业务或服务， 而“u n i v e r s a l ”是全球、宇宙、无所不包的意思。 这个概念的提出源于当时复杂的竞争背景。自1 8 7 7 年美国将电话投入运营， 到1 9 0 0 年左右，全美出现了六千多家电话公司( m i l l o n ，1 9 9 7 ) 。这些公司问的 竞争十分激烈，彼此之间互不连通，用户如果要和另一区的朋友打电话，就不得 不租用两个以上电话公司的设各，甚至还要忍受努力回想使用哪部电话才能找到 哪个人的烦恼，这些综合因素引起了电话用户、a t t 电话公司和美国联邦通信 委员会( f c c ：f e d e r a lc o m m u n i c a t j o nc o m m i t t e e ) 的极大不满。于是，a t t 决定 进行反击，夺回它所失去的电话业垄断地位。它的策略主要有两个：第一，a t t 利用自己独家拥有的长途网络，禁止任何其它电信公司的接入，使长途电话成为 a t t 用户的特有权利( 网间接续) 。第二，在保持长话高额资费的同时，将市 话业务以低于成本的价格销售，并利用长话利润对其进行补贴( 交叉补贴) 。( 阚 凯力，1 9 9 7 ) 1 。 这时普遍服务的口号只是a t t 公司的内部政策，是其为了维持自己的垄断 地位而提出的口号，而与我们目前所谈及的普遍服务概念几乎无关。但正是这一 政策使得a t t 公司在当时的市场环境和技术经济条件下取得巨大的成功。除了 一些同样处于受保护的合法垄断状态的独立地方电话公司提供大约2 0 的本地 业务外，a t & t 垄断了几乎全部的电信服务。 1 9 1 3 年，美国政府不得不开始出面干涉a t t 2 ，对其进行反垄断干预，同 时规定a t & t 必须在美国承担普遍电话服务f u n i v e r s a is e r v i c e ) ，至此“u n i v e r s a l s e r v i c e ”才真正拥有“普遍服务”的含义。 。在m i l l o n l 9 9 7 年m 版的普遍服务一书中，作者详细描述了1 9 0 0 年前后二+ 年中间美国电信市场竞争 的激烈状况：尤其是在1 8 9 4 年】月3 0 日贝尔的专利权到期后，运营商的数量大大增加，1 9 0 2 年的调查表明： 从1 8 9 4 到1 8 9 8 一共出现了1 0 7 4 t 个运营商而且很多小的运营商因为蜘蜘夭折而不在统计范围内。 2 这个时候a t 丁打击竞争对手的主要手段是不与竞争对手互联互通：见m i l f o n ，1 9 9 7 我国电信普遍服务基金制的研究 北京邮电人学硕士学位论文第6 页共5 0 页 1 9 3 4 年，美国电信法第一次描述了电信普遍服务的概念，这以后电信 普遍服务成为了世界各国电信主管部门的主要职责，各国电信行业管制者和世界 性组织也纷纷开始规定普遍服务的定义。1 9 8 4 年1 2 月由世界电信发展独立委员 会完成了题为t h em i s s i n l j n k 的报告，该报告中确定了“到下个世纪初， 全人类都能方便地得到电话”的目标。1 9 9 6 年美国规定“尽可能以合理的资费、 完备的设施向美国所有的人提供快速、高效、全国乃至全球范围的有线或无线通 信服务，不论是什么种族、肤色、宗教、原籍或性别，都一视同仁。”( 国际电 联，1 9 9 8 ) 9 0 年代以来，世界电信市场出现了开放竞争和民营化的趋势。正是由于市 场的开放竞争，更加引起业内人士对普遍服务的关注，各国普遍服务政策也随之 发生了一些新的变化。主要表现在以下几点： 夺从法律上明确电信经营者负有普遍服务的义务； 夺普遍服务资金的来源从政府转向经营者： 夺普遍服务补贴从以往的行业内交叉补贴的“暗补”转向社会化公开基金 式的“明补”； 夺电信运营者可以在交纳普遍服务基金和直接提供普遍服务之问进行选 择； 夺通过政府的网间接续管制，附加额外的接续费条款，要求新兴的运营者 在利用原有网络运营商线路进行互通时，必须支付额外的接续费，用以 充实普遍服务基金； 当今竞争性的电信市场需要一个符合市场运行机制，适应新技术发展以及各 国国情且行之有效的普遍服务政策。 1 2 电信普遍服务基金简介 基金起源于西方国家，是西方国家重要的社会组织形式之一，它的工作主要 是通过募集资金，然后利用它们去资助社会公益f 慈善) 事业，以弥补正常社会政 治经济制度的不足，而普遍服务又是一项具有社会福利性质的非营利事业，因此， 在电信竞争时代，采用这种方法可以尽可能地提高社会总体福利、帮助有困难的 人。由于基金会在西方国家有上百年的发展史，公益基金管理方式用来实现普遍 服务义务对西方发达国家的电信管制机构而言，是一件水到渠成的事情。 世界各国的经验正日益证明电信普遍服务基金的效用。电信普遍服务基金通 过补贴特定的扩展或维持电话业务的项目来实现电信业务普及目标。这些基金具 有其他电信业务普及方法的大多数优点，但不具有它们的缺点。电信业务普及基 金是为了实现电信业务普及目标而设计的特定机制，这些基金的管理通常独立于 我国电信普遍月* 务基金制的研究 北京邮电大学硕士学位论文第7 页共5 0 页 主导运营商。电信普遍服务基金的补贴通常被用于向特定项目提供资金支持，这 样的例子包括网络拓展项目，特别是针对偏远农村地区的网络覆盖项目，也包括 建立公用收费电话或电话亭等项目。尽管电信普遍服务基金的提供可能采取不同 的形式，然而好的基金运作通常有一些共同的特点： 基金管理独立于电信运营商； 透明的融资方式； 市场中立一一不偏向于主导运营商或新的市场进入者中的任何一方； 基金通常被用于向特定的受益人提供帮助( 例如高成本地区、没有电话 业务的农村地区、低收入群体以及教育医疗行业) ； 补贴金额应当相对较小，应当仅对不具有经济可行性的业务部分提供补 贴。私营电信运营商应当为除此之外的业务项目提供资金； 在电信业务普及项目的实施中采取竞争性投标的方式，即要求补贴最少 的竞标人应当被授予补贴，并授予建设和运营网络以及扩展业务的权利。 1 3 研究建立有效的电信普遍服务基金机制的意义 在电信垄断时期，我国的电信普遍服务是通过垄断电信企业内部的交叉补贴 机制实现的。虽然这种补贴机制在发展普遍服务的过程中发挥了巨大的作用，但 人们还是发现，它具有种种令人难以忍受的弊端。随着新的电信竞争时代的到来， 人们意识到传统的交叉补贴机制已经难以为继。为了继续推动电信业务的普及， 各国政府开始改变其传统的普遍服务实施机制。在世界各国的改革实践中，人们 发现建立电信普遍服务基金可能是目前最有成效的方法之一。电信普遍服务基金 是交叉补贴的一种替代补贴方式，它化企业“内补”为企业“外补”( 行业内补) 、 化企业自行运作的“暗补”为独立于企业运作的“明补”。相对于交叉补贴，这 种方式更为公平、公正和透明；与其他改革方案相比，它的效率更高，对竞争的 妨害也最小。在中国，建立普遍服务基金，帮助普遍服务走出当前的困境，已成 为业界一致的共识并提上了信息产业部的议事日程。 在加入wto 有限对外开放电信市场的情况下，电信市场的竞争日趋激烈， 电信垄断经营时期依靠国家的优惠政策和业务间交叉补贴的普遍服务筹资方式 受到冲击，因此建立电信普遍服务基金，促进电信普遍服务机制的转变，保障市 场经济条件下的电信普遍服务成为了国务院的既定方针。因为，如果没有新的鼓 励发展普遍服务的筹资和投资机制，电信企业不会积极投资于低效益或者零效 益、负效益的业务，可见，建立电信普遍服务筹资机制迫在眉睫。 目前，由于建立普遍服务基金还处于筹划阶段，政府和学术界关于普遍服务 基金的讨论绝大多数都是围绕建立普遍服务基金的必要性等概念性问题展开的。 我国电信普遍服务基金制的研究 北京邮电大学硕士学位论文 第8 页共5 0 页 笔者认为，建立普遍服务基金是中国电信业的大势所趋，无论目前在筹划过程中 遇到了多少困难，基金最终还是会建立的，所以本文想着重分析研究建立电信普 遍服务基金的成本( 不仅包括业务普及成本，还包括整个普遍服务机制的转换成 本和社会福利水平以及相关风险分析) 问题，为今后成立基金规避风险，提高基 金效用做出实质性的策略建议。 我国电信普遍服务基金制的研究 北京邮电大学硕士学位论文 第9 页共5 0 页 第二章国内外电信普遍服务的实施 电信普遍服务的概念早已被各国政府或电信管制机构所接受，并结合本国经 济水平以及电信业竞争状况以不同的方式来实施普遍服务的成本补偿，这些方式 主要包括( 统计数字见图2 1 ) ： 夺市场化改革：工业化国家在近2 0 年来逐步实行了这种改革，把普遍服务 私营化，引入竞争和以成本为基础定价。虽然这种改革在一定程度上违 背了普遍服务本身的原则，但是事实上证据表明实施这样的改革后，该 国电信业务普及率有所提高，而非下降。 强制服务义务和交叉补贴绑定：通过类似我国分片包干的形式强制电信 运营商承担普遍服务的义务，并通过交叉补贴的筹资方式弥补一定的因 承担普遍服务带来的损失。所谓交叉补贴，即通过对某些非电信基础业 务实行非成本定价的高资费政策，并利用这部分溢价收入补偿高成本低 利润，甚至亏损的的居民本地接入线业务。不过这种强制服务义务和交 叉补贴结合的做法已经越来越不适应今天高度竞争的电信服务市场，随 着竞争的展开国际和长途业务不可能再维持高价服务，因此补贴的来源 渐渐消失，运营商逐渐丧失承担普遍服务义务的动力。 接入亏损补偿：当建设和维护本地网络的净成本高于月租费和安装费等 收入时，产生了接入亏损。由于本地运营商因历史原因迫于普遍服务义 务以用户可支付价格提供服务，因此接入亏损的存在非常普遍，所以要 由其他运营商向主导运营商付费以补贴其接入线业务的亏损。接入亏损 是传统的交叉补贴机制的一种变化形式。随着竞争的兴起，美国、加拿 大和澳大利亚等_ 些国家建立了接入亏损补偿制度来替代传统的内部交 叉补贴制度。与传统交叉补贴在主导运营商内部以隐蔽的形式进行不同， 接入亏损补偿由“暗补”转为“明补”。按照接入亏损补偿制度的规定， 所有提供补偿业务的( 例如长途电话业务) 运营商都必须向提供本地电 话接入服务的运营商提供补贴。这样，提供补贴的对象从主导运营商扩 展到所有长途电信运营商。和主导运营商内部的交叉补贴类似，接入亏 损补偿仍然被批判为一种效率低下且妨碍竞争的做法。后来，美国等国 已经相继改革了接入亏损补偿制度，代之以更有效的普遍服务基金制度。 电信普遍服务基金：取自不同的资金来源并独立管理的基金，该基金专 用于资助实施电信业务普及计划。随着电信业竞争的不断加剧，新进入 的运营商往往采取撇奶油的做法，只经营高利润的业务，因此主导运营 商受到这样的前后夹击越来越失去承担普遍服务义务的动力。电信普遍 我国屯信普遍服务基金制的研究 北京邮电大学硕士学位论文 第1 0 页共5 0 页 服务基金的优势在于它是一种符合竞争环境的成本补偿制度。所有运营 商都承担理所应该的普遍服务义务，任何提供普遍服务义务的企业都可 以获得成本补偿，符合竞争中立的原则；此外，它不对价格、网间结算 价格进行扭曲，符合效率原则，有利于电信市场的公平竞争。但是，普 遍服务基金对管制机构的能力要求很高，而且建立普遍服务基金也可能 导致较高的管制成本。 图2 1 普退服务融资、补偿方式 数据来源：i t u 亚太区办事处 随着市场经济体制的逐步建立和发展成熟，各国的电信运营商必然要把“企 业效益”摆在一个重要的位置上，而在向“非经济用户”3 提供普遍服务时，由 于受用户个人支付能力和边远地区地理条件以及居民集中度等条件的影响，出现 了装机成本高、后续维护难度大、电信服务使用率低、投入与产出极不成比例等 现象，这使得普遍服务成了“亏损”的代名词。加之，电信行业竞争格局的形成， 标志着电信超额利润时代的最终结束和微利时代的正式到来，这也意味着垄断时 期维持普遍服务基础的交叉补贴机制因为补贴来源的逐渐贫瘠而难以为继。因 此，从运营商的角度来看，普遍服务是“无效率”的，它们都不愿意主动来承担 普遍服务的义务4 ；根据发达国家的经验，成立普遍服务基金迫在眉睫。 3 普遍服务的主要对象是：1 ) 经济发展落后、居民用不起电话的地区；2 ) 偏远乡村、人口稀少地区，建设 网络基础设施花费大，致使电话成本过高；3 ) 任何地区的无力支付电话费用的贫民、病弱伤残人员。这三类普 遍服务的对象由于各种客观的原因，致使运营商在向他们提供电信服务时是无利可图的，因而他们大多被排斥在 电话网络之外，运营商也没有激励因素为他们提供服务。因此，这类人群被普遍定义为“非经济用户”这也 是他们在运营商心目中的地位。 4 与以前不同，竞争时代的普遍服务承担者无法利用普遍服务的借口垄断市场 我国电信普遍服务基金制的研究 北京邮电大学硕士学位论文第1 l 页共5 0 页 2 1 国外电信普遍服务基金实施现状 在新的形势下，各国政府开始采用更为公开、公正、透明的方式推行普遍服务， 成本补偿机制由“暗补”改为“明补”，由企业“内补”的交叉补贴改为企业“外补” 的普遍服务基金。全球已有6 0 余个国家采取了普遍服务基金机制。 2 1 1 澳大利亚电信普遍服务的实施 幅员辽阔的澳大利亚，国土面积相当于中国的8 0 ，这使得澳大利亚在满足不 断增长的电信普遍服务需求上存在着与我国类似的挑战。澳大利亚电信法明确规定， 电信普遍服务的实施和管理必须遵循以下原则：首先，在澳大利亚的全体公民，不 论其居住地或职业，都应能够在公平的基础上随时获得标准电话服务、公用电话服 务和规定的传输服务；同时，电信企业应尽可能经济有效地履行普遍服务义务，而 电信企业由于履行普遍服务义务所造成的经济损失应由各方在公平的基础上分担。 1 9 9 7 年澳大利亚电信法确立了“普遍服务准备金”制度，并且就支付和管理问 题作了明确的规定。a c a 作为澳大利亚电信监管机构确定哪些地区属于净成本地区， 承担在这些地区提供通信业务的运营商可以在一个会计年度结束后的9 0 天内，根据 普遍服务的净成本向a c a 申请一定的信用额度，同时也要申报各自的合格收入( 合 格收入= 总收入应扣除项目收入网间结算费) 。a c a 根据运营商的申报并作进一步 调查，然后规定每个运营商的出资额，该出资额等于每个运营商出资系数乘以总的 普遍服务净成本。各运营商在收到a c a 的审核报告之后的一个月内必须按其出资额 支付给联邦普遍服务准备金。然后a c a 根据各个运营商的申报重新分配普遍服务准 备金进行补偿。 2 1 2 加拿大普遍服务基金的实施 加拿大电信法案规定，其目标之一是为了保证“加拿大所有地区的人民，无论 在城市还是农村，都能够收到可靠的可承受的高质量电信服务”。 联邦电信监管机构加拿大广播电视电信委员会( c i 玎c ) 规定：每个运营商依照 其相应的长途电信流量时间支付普遍服务费用。包括主导运营商和新的市场进入者 在内的所有长途电话业务商都被要求支付普遍服务费用。c i c 认为长途电信市场的 新进入者将减少垂直整合的主导运营商的长途电话收入，因此新的市场进入者将导 致能够用于补贴主导运营商本地接入业务的总金额的减少。同时，一个独立的中央 基金管理局负责管理这部分基金。基金管理局根据本地交换运营商( 无论是主导运 营商还是新的市场进入者) 业务的居民消费者的数目，使用基金对其进行补偿。因 我国电信普遍服务基金制的研究 北京邮电大学硕士学位论文第1 2 页共5 0 页 为竞争性本地交换运营商很少进入加拿大的居民电信业务市场，目前，基金的大部 分仍然被用于支付给主导本地交换运营商。 具体的实施方法是划分一系列的交换区域，划分依据是在该区域提供电话业务 的成本，将这些交换区域分成几个等级，对高成本区域进行对应的补贴。c i 汀c 将高 成本地区定义为：一个清晰定义的地理区域，在这个区域，主导本地交换运营商每 月因提供基础业务发生的成本超过其根据批准的用户可承担资费而获得的收入。成 本的估算应当使用长期增量成本加上合理的增加值( 本地交换主导运营商运营过程 中发生的一些连带和共同成本) 。 2 1 3 智利的普遍服务基金推行情况 1 9 9 4 年3 月，智利政府修改电信法，建立了电信发展基金，用途同其他国家类 似，用于补贴运营商向高成本地区提供电话业务。电信发展基金的来源为政府拨款， 采用这种方式主要是出于以下几个理由：首先，它避免了由于电信业务间交叉补贴 导致的经济效率低下：其次，基于国家税收收入提供资金同智利政府认为普遍接入 是一项社会政策问题的观点相一致，它被认为是一项政府责任而非电信运营商和用 户的责任。 同年1 2 月，智利政府颁布了电信发展基金实施细则，对基金运作和管理作出了 明确的规定，主要特点是： 令致力于公用电话业务； 令大力宣传基金，提高公众对基金的认识； 每年9 月前，任何地区和个人都可以提交安装电话的申请； 在外聘顾问的帮助下，s u b t e l 对所有申请进行技术分析，然后制定农村公用 电话业务项目，每个项目用于覆盖一系列临近区域； s u b t e l 基于政府批准的通用成本一利益分析法对每个项目进行评估，通过计 算私营净现值和社会净现值，s u b t e l 将私营净现值为负的项目进行排序，然 后优选那些社会回报最大的项目进行建设； s u b t e l 根据基金预算对这些适当的项目公开招标，对于每一个项目s u b t e l 宣布提出最低补贴数额的竞标人为竞标程序的胜出方； 成功的竞标人获得s u b t e l 签发的非排他性特许权文件，文件详述了相关的 权责，规范等条款； 今在电信设施安装完毕并经w u b t e l 验收合格之后，特许权持有人将获得补贴； 实践证明，从1 9 9 5 年开始到1 9 9 9 年的5 年内，智利政府实现了向全国没有电 话的地区提供电话业务的目标。而且5 年期间内实际补贴的数额只有估算出最高补 贴额的5 0 ，同时智利政府也对拖延项目实施的竞标人进行处罚，保证了普遍服务 我国电信普遍服务基金制的研究 北京邮电大学硕士学位论文 第1 3 页共5 0 页 的顺利实现。 2 1 4 法国普遍服务基金的实施情况 有资料显示，法国是欧盟中少有几个采取普遍服务基金制的国家之一。1 9 9 6 年 7 月2 6 日颁布的法律确立了维持一种公共电信服务的原则，并使之与竞争目标相适 应。法国的电信法将普遍服务定义为以负担得起的价格向每个人提供优质服务， 包括紧急呼叫的免费接通、号码簿查询服务、印刷与电子版号码簿的提供以及全国 范围的公共付费电话。法律还规定了适用于因残疾或收入水平较低而难以享受电话 服务的人的资费条件和特定技术。 为计算非盈利地区的预计成本，电信管制机构( a u t o r i t ed er e g u l a t i o nd e s t e l e c o m m u n i c a t i o n s a r t ) 以法国电信的网络为代表，该网络由3 5 类按照人口密度 分类的分布地区组成。通过将会计分配规则应用于法国电信提供的预计数据，从而 将相关的成本和收入归入每一类。该模式反映了运营商从最有利可图的地区即人口 密度大的地区开始发展网络的行为。对于每一类地区，运营商服务于该类地区的额 外成本一旦高于所获得的直接和间接收入，净成本就会出现。2 0 0 0 年，非盈利地区 在每平方公里少于2 1 5 个居民的地区中占有4 7 8 0 0 0 个用户。这些地区的用户数量是 按法国电信的观测数据而不是统计估计确定的。 法国电信管理局( 触玎) 研究认为，普遍服务的成本由五个部分组成，即历史 资费结构不平衡的成本c 1 、地区资费价格平均成本c 2 、公用电话成本c 3 、社会资 费成本c 4 ，以及电话号码簿和查询成本c 5 。其中c 1 是历史上形成的资费结构不平 衡而引发的亏损，主要体现在月租用成本的差异上。c 2 包括向非经济区域提供业务 的成本和在经济区域内向非经济用户提供业务的成本。c 4 是指特殊的社会资费的成 本，如低收入家庭、残疾用户的低资费。 令普遍服务资金供应方法 电信法规定，任何运营商均可提供特定资费并从普遍服务基金中得到对必 需的净成本的补偿。现在，两家运营商提供社会资费：一家是法国电信，为符合条 件的人提供用户费减让，数额等于2 0 0 0 年电信部门规定的资费折扣额，即3 3 法郎 ( 含税) ，符合条件的人可连续1 2 个月享受该价格，无论其境遇改变与否；另一家 是k e n e l ，为符合条件的人提供4 0 法郎( 含税) 的消费者信贷( 部法令所规定的3 3 法郎外加旨在补偿较高的本地电话成本的每月7 法郎的“红利”) ，这项措施对于国 内和国际电话都有效( 拨打移动电话除外) 。 ， 1 9 9 9 年1 2 月3 1 日之前并存着两种资金供应方法。运营商通过支付超额互联费 和交纳普遍服务基金而出资。在过渡期内，前两部分成本( 法国电信的资费不平衡 和地域修正) 以超额互联费补偿。后三部分成本最终成为向由c d c 管理的基金的付 我国电信普遍服务基金制的研究 北京邮电大学硕士学位论文 第1 4 页共5 0 页 费，c d c 随后将之转给作为负责提供普遍服务的实体的法国电信。 自2 0 0 0 年1 月1 日起，运营商必须通过交纳普遍服务基金的方式来承担普遍服 务成本。 夺普遍服务基金的补贴对象 在1 9 9 9 年1 2 月3 1 日之前，普遍服务基金为以下三个部分提供资金：付费电话、 电话号码簿和信息服务以及社会资费。自2 0 0 0 年1 月1 日起，该基金还被用来为地 域修正的成本提供资金。 2 2 我国电信普遍服务实施机制的发展变迁 和世界上许多幅员辽阔的国家一样，我国电信业的发展是不平衡的，主要表 现在城乡之间，东部与中、西部之间。因此普遍服务问题一直是政府监督解决的， 并由主导运营商负责具体实施。随着市场经济的发展，电信业也经历了从垄断到 竞争的发展历程，在不同的时期需要制定不同的实施机制来助力我国普遍服务工 程的顺利进行。 2 2 1 垄断、寡头竞争时期的普遍服务政策 从建国到改革开放前的3 0 年的时间里，中国的电信业一直处于低水平发展 状态，中国电信业的飞速发展是跟随着8 0 年代改革开放的步伐起飞的。在1 9 9 8 年政府机构改革和邮电分营之前，中国通信业一直处于邮电合营、政企不分的垄 断经营状态，虽然中国联通在1 9 9 3 年成立，但并未实现电信市场的有效竞争。 由于处在计划经济向市场经济的过度阶段，所以一直是中国电信，随之后来联通 的成立，以及从中国电信中分离的中国移动和中国网通这几家国有企业担当着政 府的职能，并采取分片包干的机制来实施普遍服务工程。一系列中国特有的各种 优惠政策，包括政策性低资费、全国统一资费标准、政策补助、特殊的投资政策 和企业内部交叉补贴，加快了我国电信的发展，也为落后地区的电信发展提供了 各种形式的帮助。因此我国包括“村村通工程”在内的电信普遍服务在这十几年 中进展快速，效果显著( 见图2 2 ) 。 我国电信普遍服务基金制的研究 北京邮电大学硕士学位论文 第1 5 页共5 0 页 图2 2 全国电话普及率增长情况( ) 在这一时期，政府规定由这几家来承担普遍服务的义务，它们因此产生的亏 损由交叉补贴来弥补，包括盈利性业务补贴非盈利性业务、盈利性地区补贴非盈 利性地区、盈利性用户补贴非盈利性用户。通俗地说就是，国际业务收入补贴国 内业务收入，长途业务收入补贴本地市话业务收入，城市地区收入补贴农村地区 收入，沿海地区收入补贴内地收入。有资料显示，我国平均每年的本地网亏损超， 过1 0 0 亿元之巨，1 9 9 8 年我国东部地区对中西部地区的补贴就高达1 1 2 亿元以 上。可见，垄断、寡头竞争时期的交叉补贴政策，为促进本地网的发展，为提高“ 农村偏远地区的电话普及率的普遍服务项目提供了大量的资金，使这一时期我国 电信普遍服务政策得以顺利地实行，并且取得了一定成就。 2 2 2 竞争时期的普遍服务政策 1 9 9 9 年电信行业重组后，实现了政企分离，电信市场出现多家电信企业， 有效竞争逐步形成。与国外市场放开时的情况相同，市场的新进入者，必然要首 先选择利润高的业务和地区进入。原中国电信被一分为四，高利润的移动业务被 剥离，竞争使得中国电信在长途市场及东部地区的利润下降，交叉补贴失去了资 金来源。在这种情况下，中国的电信普遍服务工作进展缓慢。以村村通电话为例， 1 9 9 9 年以前，村村通电话的比例每年都有1 0 个百分点的提高，而1 9 9 9 年之后 的增长趋势明显放缓，平均每年只提高2 个百分点。原邮电部提出的至2 0 0 0 年 基本实现村村通电话的目标并未实现，至2 0 0 1 年底，村村通电话比例为8 3 。 这说明在电信市场破除垄断、引入竞争之后，各电信企业更加讲求经济效益，原 有的普遍服务支持体制被打破，新体制还没有建立，这就制约了电信企业履行普 遍服务义务的积极性，因此迫切需要建立新的普遍服务支持体制。2 0 0 1 年1 1 月 我国电信普遍服务基金制的研究 北京邮电大学硕士学位论文第1 6 页共5 0 页 1 7 日，国务院下发关于印发电信体制改革方案的通知，对中国电信业实施进 一步的体制改革。摆在政府主管部门面前的问题是，一方面电信运营企业由原来 的一家变为六家，竞争越来越激烈，电信运营企业的投入更多受到市场激励机制 的影响，向高利润、高产出的地区和业务流动；另一方面，农村通信由于初期投 入大、回收周期长、人均a r p u 值低，企业投入热情不高，村通工程陷入缺乏投 入、缺乏有效技术手段的困境。如何推动农村通信进一步发展成为主管部门的重 点课题。2 0 0 4 年初，信息产业部在普遍服务基金尚没建立的前提下，深刻领会 和贯彻落实中央关于解决“三农”问题的指示精神，想农民所想，急农民所急， 启动了村通工程试点工作，摸索村通工程的实现模式、管理方式和技术手段。最 后确立了六大运营商以“分片包干”的方式开展村通工程，以运营商现有成熟技 术手段的延伸作为主流技术，并辅以s c d m a 、卫星通信等新技术来降低成本和 工程实施难度。国务院也认识到了普遍服务问题的重要性，因此在电信体制改 革方案中提出，作为电信体制改革方案的配套措施，“尽快建立普遍服务基金， 各电信运营企业均应承担普遍服务，促进电信普遍服务机制的转变，保障市场经 济条件下的电信普遍服务。”这是国务院首次在公开的正式文件里提出在中国建 立电信普遍服务基金，实际上明确了中国将以电信普遍服务基金作为普遍服务筹 资的主要方式，为建立起以普遍服务基金为核心的普遍服务新体制指明了发展方 向。 步入2 1 世纪，中国的电信市场环境发生了巨大的变化，互联网、v o i p 等新 技术和新应用的不断出现，使得电信业的进入门槛越来越低，长话市场的竞争和 资费的大幅调整使原来的交叉补贴机制难以为继，普遍服务的法律基础又一直是 空白，现存的处于扭曲状态的普遍服务政策使电信管理政策的有效性难以得到保 证；另一方面我国加入w t o 之后要适应其游戏规则，我国逐渐放开了电信业的 准入制度，将立即以投资2 5 的份额对外开放，入世一年以后外国电信运营企业 投资增至3 5 ，3 年以后达4 9 ，新兴的电信业务服务商以及国外电信巨头不断 地涌入这个市场，他们往往采取撇奶油的手段，分流了传统运营商那些盈利业务 和盈利地区的大量用户，使得交叉补贴政策的基石被彻底掀翻，加之我国电信管 制部门仍旧实行原有的普遍服务政策，造成传统运营商的积极性大大降低，因此 普遍服务的目标受到了严峻的考验，这意味着目前非规范性和超常规性的竞争环 境必须加以改善，于是建立电信普遍服务新机制就具有巨大的现实意义和深远的 战略意义。 我国电信普遍服务基金制的研究 北京邮电大学硕士学位论文第1 7 页共5 0 页 第三章普遍服务基金的理论分析 根据w t o 成员国于1 9 9 7 年达成的基础电信谈判协议，各国在制定普遍服 务政策时必须遵循一系列原则： 透明一一管理普遍服务基金征收和分配的所有程序、规定、文件和相关信息 必须及时公开，而且允许并鼓励公众参与决策。 非歧视一一征收和分配普遍服务基金不能歧视或倾向于某些设施、业务、地 域、用户类型、所用技术、业务类别，以及用于传送业务的路由。 竞争中立一一普遍服务支援机制不能偏向于某一业务提供者，也不能非公正 地对待某项技术。 避免不适当的负担一一对普遍服务支援机制作贡献的主体应该是多数电信 业务提供者，且不能向单一业务或某类业务提供者施加不适当的负担。管理普遍 服务运作机制的成本也应当是合理的。 公正合理、承担得起的费率一一即使是依据成本制定费率，也须考虑公正性 和合理性。所推行的费率不能对用户消费预算施加不适当的负担。一般来说，如 果要体现承担得起性，在制定费率时就必须考虑特定区域的用户数量、基于当地 或地域层次的人均收入( 不是全国范围内的平均收入) ，以及本地呼叫区域的范 围。 贯彻此项原则需要重点研究普遍服务基金的资金的收集和如何确定补贴的 数额，基金的分配方式以及完善基金监管的问题。 3 1 基金的资金收集问题 3 1 1 基金的资金来源 对于管制者来说，可能面临的最大困难就是如何征收实施普遍服务所需要的 资金。不同于交叉补贴和强制服务义务，电信业务普及基金的收集和使用是通过 一个独立的组织来进行的。资金可能的来源有许多种，资金的收集机制包括： 由政府税收收入直接提供资金( 如智利) 一一通过政府通用基金资助普 遍服务的方法是透明的，也是简单明了的，而且它对电信市场竞争的扭 曲程度也是最小的。不过，这种方式时常难以筹集到足够资金，在政治 上也难以得到持久而充分的支持。 令由电信运营商提供资金一一电信公司的总收益评估贡献量或纳税额。此 我国电信普遍服务基金制的研究 北京邮电大学硕士学位论文第1 8 页共5 0 页 种方式的关键是需要决定哪些运营者应该承担贡献额? 又如何避免重复 交纳贡献额情况，而且考虑到对经济扭曲的程度尽可能小，贡献额占运 营收益的比例不能过大。一项具有良好性能的贡献机制应该能够在非歧 视、避免不适当负担、技术和竞争中立的基础上征收到足够的资助额。 相反，可能会扭曲竞争，倾向于某些特定的公司、某项特定的技术或业 务，甚至还会为新公司制造市场进入障碍。例如，f c c 规定，过去只有 长途电话业务运营商才是普遍服务基金的缴纳者，但是，1 9 9 6 年后，联 邦法案扩大了基金的征缴范围，涵盖了长话业务、本地业务、无线业务， 以及网络付费电话业务提供者等等。 电信私营化、频率拍卖和或经营许可证专营权收费获取的收入一一 管制者( 如委地马拉) 可以从私有化、许可证发放及频率拍卖中划拨部 分收益，存入普遍服务信托帐户，然后应用其利息资助普遍服务项目。 以这种方式为普遍服务提供资助同样可以保证透明、简单明了和避免不 适当负担，但其最大障碍是如何才能获得足够的资助电信业的最初收益 量。 国际发展机构所提供的资金 3 1 2 资金收集机制的标准 下面，将讨论各国监管机构在选择适合本国的基金来源时衡量其适合度所需 要采用的一些通用的标准。 l 、经济效率 实践中，出于管理和公平因素的考虑，大多数监管机构选择了对大量业务项 目收取统一电信业务普及费用，而不是对需求弹性相对较低的业务收取比需求弹 性较高的业务更多的普及费用。但是电信普遍服务基金的征收范围常常疏漏了一 些本应承担此项义务的对象，这些都导致了某些运营商效率的损失，减小了他们 的积极性。 截至2 0 0 5 年1 1 月我国的电信业收入已经超过5 3 0 0 余亿元，然而由于征收 机制的不完善，每年对实施普遍服务上百亿元的投入基本上是中国电信、中国网 通等几家主体运营商来承担的，忽视了新的电信业市场性质的改变带来的新兴电 信运营企业利用现有主体运营商资源经营替代性业务和高利润业务而不尽普遍 服务义务的事实。 所有的资金收集机制都会导致一定程度的经济效率的损失，监管机构的目标 应当是通过一种经济效率损失最小的方式收集电信业务普及基金，因此普遍服务 我国电信普遍服务基金制的研究 北京邮电大学硕二 ：学位论文 第1 9 页共5 0 页 基金的征收必须体现公平与效率的原则，不能影响电信运营商的发展。 2 、可持续性 通过设计适当的基金收取机制应当形成相对稳定的资金来源。从长远的角度 来说，基于特定业务收费或者基于通话分钟数收费的做法可能无法维持可持续的 资金来源。在一次性事件( 例如频率拍卖) 的基础上建立的电信业务普及基金也 可能是不能长久的做法。由于距离远近对于长途电话业务收费影响的降低和i p 技术在通信领域的大规模应用，本地和长途电话业务的界线正在日趋模糊，加之 移动电话业务的大幅度替代原有的固网语音业务，因此，明智的做法是选择一个 固定的措施( 例如收入) ，而不是依赖于技术和特定业务的计算标准( 例如长途 电话通话时间) 。 3 、公平性原则 基金收取的机制应当公平。监管机构应当制定适合本国电信业发展和具体国 情的基金收取的范围和每个被征收对象所应承当的相应的费用，不能扭曲每个主 体所应尽到承担普遍服务的责任。 例如，在本地网引入竞争后，尤其是一旦管制者允许用纯i p 电话经营本地 电话，那么竞争者必然会在利益的驱使下进入城市市场，并且会制定较低的资费， 原来承担普遍服务义务的公司为了竞争也会相应的降低资费，如果这些新进入者 逃避了普遍服务的义务，将使原垄断运营商没有动力上缴基金承担自身的义务。 现在地下v o i p 对固网运营商长途话音业务大量分流，同时移动接入越来越具有 短路原来本地接入网的趋势，将来必须在制定基金收取范围和数量上加以考虑， 否则就有失公平性原则。 3 2 如何确定补贴的数额 电信普遍服务基金可以被用于资助各种类型的电信业务普及目标。它们是资 助业务向特定高成本地区或特定社会群体扩展的最理想方式。当补贴是被用于向 特定的网络扩展计划提供资金时，监管机构应当估算实现这些目标所需资金的数 额，电信业务普及基金不应当提供过多的资金。 确定一个网络扩展项目所需补贴的数额通常有两种方法。这两种方法虽然差 异很大，但是却具有相互补充的特点，时常同时使用。 我国