（社会保障专业论文）我国住房公积金制度研究——新加坡中央公积金制度的启示.pdf

武汉科技大学硕士学位论文第1 页 摘要 住房是人类生存与发展不可缺少的最基本生活资料。联合国长期以来都把“拥有住房” 列为基本人权之一。住房产业作为国民经济的支柱性产业，对我国的经济发展和社会稳定 都起着举足轻重的作用。住房产业发展需要大量的长期资金这个客观事实，使得建立以政 府为主体的住房金融体系成为当前我国住房产业发展的重中之重。 住房公积金制度是我国城镇住房制度改革中的创举之一。它是随着城镇住房制度改革 而产生的适应社会主义市场经济发展需要的新住房制度，是我国政策性住房金融的核心及 主要内容，也是当前住房保障体系的一个重要组成部分。十多年来，我国住房公积金虽然 得到了充分发展，但仍有许多问题不容忽视。 由于住房公积金制度是一项新兴制度，尚处于积累经验和发展完善阶段，并没有现成 的模式可供参考。因此必须在结合我国国情的基础上借鉴他国的成功经验。众所周知，作 为一国社会保障体系核心的新加坡中央公积金制度在世界范围内具有首创性和典型性。基 于此，本文提出观点如下。新加坡与我国的实际国情有很大差别，全盘照搬其公积金制度 固然是不可取也不可行的。因而本文在借鉴已有成果的基础上，着眼于我国住房公积金制 度的缺陷与不足，有针对性地借鉴新加坡中央公积金制度中较为适于我国实际的成功经 验，加以改良和发展，从而有效促进我国住房公积金制度的持续健康发展。 关键词：住房公积金制度；中央公积金制度；启示 第1 i 页武汉科技大学 硕士学位论文 a b s t r a c t h o u s i n gt ol m m a ns l 】州v a la i l dd e v e l o p m e n ta r et h em o s ti n d i s p e n s a b l eb a s i c a l s u b s i s t e n c e t h eu n i t e dn a t i o n sh a sb e e nr e g a r d e d h o m e ”a so n eo fb a s i ch u m 锄r i 曲t sf o r1 0 n gt i m e h o u s i n gi n d u s 姆p l a y sa i li m p o r t a n tr o l e i no u rc o u n 姆se c o n o m i cd e v e l o p m 铋ta 1 1 ds o c i a l s t a b i l i t ya sap i l l a ri n d u s t 哆o ft h en a t i o n a le c o n o m y t h eg o v e m m e n ts e tu p 硒t h em a i nb o d yo f t h eh o u s i n gf i n a n c es y s t e mo fo u rc o u i l t qh a sb e c o m et h et o pp r i o r i t yo ft h eh o u s i n gi n d u s t l y ， b e c a u s eo ft h ef a c tt l l a th o u s i n gi n d u s t r yr e q u i r e dm 锄yl o n g - t e m l 向n d s h o u s i n gp r o v i d e mf u l l ds y s t e mi so n eo ft h ep i o n e e r i n gw o r ki nt h es y s t 锄r e f i o 咖o f o u r c o u n t 巧su r b a l lh o u s i n g ni san e wh o u s i n gs y s t e mt h a t 撕s i n g 五的mt h ed e v e l o p m e n to fm e s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yr e q u i r e dw i mt h eu r b a l lh o u s i n gs y s t e mr e f o m ，a n di ti sm ec o r e 锄d m a i nc o n t e l l to fo u rc o u n t sp o l i c y - o r i e n t e dh o u s i n gf i n a n c e ，i sa l s ot h ei m p o r t a n tp a no ft l l e h o u s i n gs e c u r i t ys y s t 锄f o rm o r em 锄ad e c a d e ，t h eh o u s i n g p r o v i d e n tf u n do fo u rc o l i n t r yh 勰 b e e n 如l l yd e v e l o p e d ，b u tt h e r ei ss t i l ll o t so fq u e s t i o n s c a n tb ei g n o r e d a sh o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t e r i li no u rc o u n t r yi sa i l 锄e r 西n gs y s t 锄，w h i c hi ss t i l li n m es t a g eo fa c c u m u l a t i o no fe x p 嘶e n c ea i l dt h ed e v e l o p m e n to fas o u n d ，a n dn or 鼢d y m a d e m o d e lc a nb eu s e da sr e f e r e n c e s o ，i t sn e c e s s a 巧i nm e1 i 曲to fo u rc o u n t r y sb a s i cn a t i o n a l c o n d i t i o n st ol e a m 舶ms u c c e s s 向1e x p 商e n e e so fo t h e rc o u n t r i e s a sw ea l lk n o w ，m e s i n g 印o r ec e n t r a lp r 0 v i d e l l tf u n ds y s t 锄w i t hm ef i r s ta n dt 河c a li nt h ew o r l d ，a sm e c o r eo f s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m b a s c do nt h e s e ，p u tf o n a r dt h ef 0 1 l o w i n gv i e w si n 仳sp a p c r f u l lc o p y o ft h es i n g a p o r ep r o v i d e n tf u n ds y s t e mi sn o tf c a s i b l ea 1 1 du i l d e s i r a b l e ，b e c a u s eo ft h ev e 巧 d i f 衍e n ta m l a lc o n d i t i o n sb e 铆e e i ls i n g a p o r ea n dc h i n a 弧u s ，f o c u s i n go nt h ed e f i c i e n c i e sa n d i n a d e q u a c i e s o fc “n a i sh o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t 锄， m i sp a p e fd r a wo ne x i s t i n g a c h i e v 锄e n t ，l e 锄f 而mt h em o r es u i t a b l ee x p e r i e i l c eo ft l l es i n g a p o r e sc e n t r a lp r 0 v i d e n tf u n d s y s t 薯mw h i c hh a sb e e ni m p r o v e da n dd e v e l o p e df 1 0 rt h er e a l i t yo f o l l rc o u n t 哆p o i n t e d l y s oa st 0 e 位c t i v e l yp r o m o t eo u rc 0 叽t 巧sh o u s i n gp r o v i d e n tf u n ds y s t 锄f o r m es u s t a i n e da i l dh e a l t h y d e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：h o u s i n gp r o v i d e n tf u l l ds y s t e m ；c e n 仃a lp r o v i d e n tf u n ds y s t e m ；r “e l a t i o n 武汉科技大学 研究生学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立进行研 究所取得的成果。除了文中已经注明引用的内容或属合作研究共同完成的 工作外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论文作者签名： 型i 苕! 日期：纽：签：兰 研究生学位论文版权使用授权声明 本论文的研究成果归武汉科技大学所有，其研究内容不得以其它单位 的名义发表。本人完全了解武汉科技大学有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向有关部门( 按照武汉科技大学关于研究生学位论文收录 工作的规定执行) 送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅， 同意学校将本论文的全部或部分内容编入学校认可的国家相关数据库进行 检索和对外服务。 论文作者签名：趔叠 指导教师签名：二蚕喧叁 日期： 2 鲤。厶：2 武汉科技大学硕士学位论文第l 页 第一章导论 1 1 住房公积金制度的基本内涵 我国住房公积金制度是城镇住房制度改革过程中，在学习新加坡中央公积金制度经验 的基础上结合我国城镇住房制度改革的实际情况，并加以创造性发展应用而创建的一种义 务性长期住房储金制度。它最初是我国政府为解决城镇职工家庭住房问题建立起来的一种 政策性融资渠道，包括了有关住房公积金的归集、管理、使用、偿还等各个环节有机构成 的整个运行机制和管理制度，构成了我国政策性住房金融的核心及主要内容。 1 1 1 住房公积金制度的含义 我国住房公积金管理条例明确将住房公积金定义为“国家机关、国有企业、城镇 集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、 社会团体( 以下统称单位) 及其在职职工缴存的长期住房储金”。它主要包涵了以下几个 方面：首先，住房公积金由两部分组成，分别由职工所在单位和职工个人缴存，其中职工 个人缴存部分由单位代扣后，连同单位缴存部分一并存入职工个人住房公积金帐户内，全 部住房公积金均归职工个人所有；其次，住房公积金账户一经建立，职工在职期间必须不 问断地按规定缴存，除发生住房公积金管理条例规定的情形或职工离、退休外，不得 中止或中断；最后，住房公积金是职工按规定存储起来的专项用于住房消费支出的个人长 期住房储金，只能用于职工购买、建造、大修自住住房，实行专户管理、专款专用。因此， 作为一种特殊的个人储蓄，住房公积金在制度安排上具有强制性，义务性；在资金筹集上 具有工资性，社会性；在资金属性上具有福利性，政策性；在使用用途上具有专项性，长 期性；在储金归属上具有返还性，私人性。【i l 由此可见，这种单位按职工工资的一定比例为职工缴存的住房公积金，其本质属性是 工资。也就是说，是以住房公积金的形式给职工增加了一部分住房工资，是住房分配货币 化的重要形式。就我国当前的社会经济发展以及住房建设发展条件而言，以住房公积金制 度的形式来转换住房分配机制，比直接提高工资或增发住房补贴具有更好的经济效益和社 会效益。一方面使得住房资金化零为整，有利于住房资金的积累，同时有利于建立政策性 住房消费信贷制度；另一方面，适用大数法则，使得职工住房问题的的解决方法具有互助 性与社会保障性。 1 1 2 住房公积金制度的特点 住房公积金的基本性质在于其工资性，因此也就决定了住房公积金制度是一种强制性 的住房储蓄制度。住房公积金制度的这一基本性质是由当前我国社会主义市场经济体制条 件下的住房制度所决定的，有其独特的特点： 第2 页武汉科技大学硕士学位论文 第一，住房公积金制度是一种强制性的储蓄制度。住房公积金制度的国家强制性，主 要体现在以政府部门为主体，按照依法制定的管理条例向单位及其在职职工定期归集公积 金，并严格依政策规定进行管理和使用。住房公积金制度之所以具有强制性的原因在于住 房是人类生存发展的的必需品，而住房耗资的大量性和长期性是一个不容忽视的问题，因 此住房支出应该在总支出中维持一个合理的比例。由政府统一强制性地安排一种住房储蓄 制度，在整体上是有利于解决职工住房问题的。 第二，住房公积金制度是一种政策性的储蓄制度。这是因为住房公积金的建立和管理 都必须依据国家政策进行。住房公积金在社会主义市场经济体制条件下，是根据国家政策 规定而建立起来的一种全新住房储蓄制度。只要是属于住房公积金制度的范畴，都应该依 据国家政策统一实行。因而，住房公积金制度从归集到管理等各个环节都应该按照国家政 策、法规规定进行严格管理。1 2 】 第三，住房公积金制度是一种保障性的储蓄制度。住房公积金制度的建立不是为了能 够保障参加该制度的职工一定能获得住房，而是为了通过强制要求单位和职工按一定比例 缴交住房公积金，建立起一个属于职工私人的住房储蓄账户，这样可以保证职工在购买住 房时能够获得一笔稳定的政策性住房抵押贷款。与此同时，如果账户内的住房储蓄没有动 用或有节余，职工在退休可以取出，某种程度上这也是一种养老金。 第四，住房公积金制度是一种义务性的储蓄制度。住房公积金制度的义务性主要体现 在单位有依法为在职职工缴存住房公积金的义务，而职工个人也有按规定缴存住房公积金 个人部分的义务。同时，职工也只有在缴存住房公积金后，才算真正享受到了住房公积金 补贴。 第五，住房公积金制度是一种长期性的储蓄制度。住房建设需要大量的资金，而在我 国当前资本市场不发达的情况下，由政府出面建立的住房公积金制度，能够广泛而有效地 动员资金，加快住房产业发展。因此，必须明确住房公积金制度并不是权宜之计，它是与 社会主义市场经济体制相适应的新的住房制度不可缺少的一部分，今后将长期发展并不断 完善。同时，对职工而言，住房公积金的缴纳也是长期的。 1 2 相关理论研究 早在1 8 4 8 年，马克思、恩格斯就在共产党在德国的要求一文中就指出了要建立 起社会保障制度，文中明确提出了“建立国家工厂，国家保证所有的工人都有生活资料， 并且负责照管丧失劳动力的人”。1 9 世纪7 0 年代，二人又就当时资本主义社会的住宅和 人口问题进行了阐述，并以预见性的眼光指出了住房对人类的重要性，继而提出了如“可 用有计划的自觉的组织来进行”等一些解决住房问题的方法，这些成为了很多国家住房制 度的主要理论基础。至2 0 世纪9 0 年代初，马克博立特通过对新加坡中央公积金制度的 深入研究，指出新加坡由政府直接控制的住房金融体制具有很强的政策性和明确的目的 性。该体制配合其经济和社会发展的要求，同时有来自政府金融机构的密切配合，使得这 个由政府制定的兼具政策性与金融性的的住房金融制度成为新加坡的住房产业良好发展 武汉科技大学硕士学位论文第3 页 的重要条件。至此，政策性住房金融制度有了其理论基础与实践经验。 1 2 1 西方社会保障理论 亚当斯密认为“个人利益与社会利益可以通过市场经济活动得到自动调节，不 需要政府的干预；政府的责任在于维护自由和公平的交换制度”，这一典型的自由主义福 利观可以说是西方社会保障理论的最早起源。伴随着西方工业化、市场化、社会化的历史 进程而产生的西方社会保障理论，在其发展过程中始终与福利经济学紧密结合在一起，使 得这一理论呈现出明显的福利色彩。 二战后，由于经济危机和凯恩斯主义的影响，英国率先建立起福利国家。之后，欧洲 各国纷纷效仿，在西方国家中涌现出各种社会保障理论流派，其中比较著名的是民主社会 主义学派和“中间道路”学派。民主社会主义学派认为国家应对公民的福利承担主要责任 市场虽具有重要作用，但也具有相应的反作用，因此政府应该对其加以限制规范，以 此来维护社会公平。同时，民主社会主义学派认为社会福利是以国家经济繁荣为目的的投 资，可以充当刺激消费和生产的手段，因而主张实行全面的社会保障计划。因此，该学派 极力主张采取混合经济与国家干预并行模式，以国有化和计划经济来推行福利国家政策， 强调通过高额累进税对收入和财富进行再分配。这些观点在当时的西方国家产生过重要影 响，但其例如广泛推行高标准、广范围、多项目的普遍福利政策等主张，在今天看来，已 经明显不能适应经济发展的需要了。“中间道路 学派则一方面认为国家作为解决社会问 题、消除不平等现象的责任主体，应该通过建立相应的社会保障机制来提高福利；另一方 面，“中间道路”学派又认为国家提供福利的不适度会造成社会成员对国家的依赖，并损 害其生活意志和自我独立精神，因而对国家如何干预福利以及干预到何种程度有所保留， 并不主张国家过多地提供福利，而是强调寻求市场自由和国家干预之间的平衡，提出应由 政府、非政府组织和个人共同参与的观点。 2 0 世纪7 0 年代爆发的经济危机使得二战后西方国家前所未有的经济繁荣瞬间破灭， 许多国家开始了“右翼 政府的执政历程，社会保障制度的改革自然成为这些政府施政的 重点之一。由于凯恩斯主义对于日益严重的经济滞胀的无能为力，使得当局亟需寻找新的 理论方向。在这样的经济政治背景影响下，以哈耶克和弗里德曼为代表的新自由主义对西 方社会保障理论的发展产生了新一轮的深刻影响。新自由主义学派全面否定了福利国家的 普遍福利政策，认为人的自由是不可侵犯的，而国家对经济和社会生活的干预，是对人的 权利和私有财产的侵犯。该学派主张市场经济下的自由竞争，强调个人和家庭的责任以及 充分发挥市场功能，在当时为西方国家进行社会保障政策调整提供了理论依据。【3 】 而发展至2 0 世纪9 0 年代以后，随着产业革命的飞速发展以及全球一体化进程的加快， 西方社会保障领域中开始出现“第三条道路 学派。“第三条道路 学派主要以欧洲的社 会民主主义政党包括社会民主党、工党、社会党等为政治代表，其政治理念既不同于 以国家干预为主要特征的传统民主社会主义，也不同于“右翼政府所奉行的新自由主义。 该学派注重实效，带有浓厚的实用主义色彩。“第三条道路学派认为以国家干预为主的 第4 页 武汉科技大学硕士学位论文 社会福利政策导致一些人滥用社会福利资源，而新自由主义将社会福利完全私有化、市场 化的解决办法也行之无效，应该寻求新的解决方法。因此，该学派倡导的新福利国家原则 是，改变社会福利国家模式，不再把社会福利资源主要用于救济，而是要在社会上提倡自 助，改变过去过于依赖政府的观念，成为一种社会投资国家模式。 1 2 2 政府干预理论 从西方社会保障理论的发展历程来看，它持续反映着自由放任主义和国家干预主义两 大经济思潮的兴衰交替。传统的西方古典自由主义经济学派主张绝对的自由放任主义，认 为市场机制可以自发实现社会经济的协调发展，并没有充分认识到社会保障的功能作用， 因而对其持完全否定态度。而新自由主义经济学派虽然承认现代经济中的市场机制的确具 有其局限性，但认为造成这种“市场失灵”现象的原因是政府的过度干预，而非市场机制 自身，因此主张重新加强市场机制的作用，相应减少政府干预，并提出了与“市场失灵”相 对应的“政府失灵”概念。同时，新自由主义经济学派还认为社会保障制度破坏了市场机 制的功能，严重影响了自由竞争的市场秩序，因而反对“福利国家”，主张社会保障的市场 化、私人化。相对的，德国历史学派、凯恩斯主义以及现代主流经济学派都将社会保障视 为国家干预经济生活的重要调控手段。【4 1 1 9 4 8 年，保罗萨缪尔森在其最有影响的巨著经济学中，明确指出了政府干预经 济的原因是市场失灵，即市场配置资源的无效率性，主要表现在公共产品供给，收入分配， 外部性，垄断性等问题上。萨缪尔森还指出即使市场运行是有效率的，其运行结果也可能 不是社会所想要的或所能接受的。市场失灵普遍存在，这为政府干预经济提供了广阔的空 间。至2 0 世纪7 0 年代末，美国著名经济学家约瑟夫斯蒂格利茨使政府干预理论得到了拓 展，他将政府干预理论分为了两部分：市场失灵理论和政府的经济职能理论。 与西方其他经济学家一样，斯蒂格利茨认为政府干预的主要作用是弥补市场失灵，因 而对市场失灵的研究就成为了政府干预理论的一部分。他不仅从各种表面现象来论证市场 失灵，还深入到了微观经济学的核心福利经济学的基本原理，使其理论有了扎实的基 础。1 9 8 6 年，著名的格林沃德斯蒂格利茨定理证明：当市场不完备、信息不完全、竞 争不完全时，市场机制不会自己达到帕累托最优。即市场失灵是以现实中普遍存在的不完 全信息、不完全竞争、不完备市场为基础，因此市场失灵不再局限于外部性，公共产品等 狭隘范围，而是无处不在的。这就说明了政府干预应该遍布各个经济部门和领域，而不仅 仅局限于制定法规，进行收入再分配和提供公共品等。 斯蒂格利茨关于政府的经济职能可以归结为促进效率和增进公平两方面。促进效率所 采取的政策措施包括促进竞争，强化信息流动，限制外部不经济，提供公共物品等微观方 面的政策和运用货币政策，财政政策等宏观方面的政策，旨在解决市场失灵问题。增进公 平则是通过税收政策，财政支出政策进行收入再分配，旨在缩小收入初次分配的差距，改 善过分悬殊的状况。 但是不可否认，政府干预也会面临“政府失灵 的情况，例如公共政策失误，寻租问 武汉科技大学硕士学位论文第5 页 题，公共产品供给的低效率，官僚主义等，这些不仅增加了政府开支，还导致官僚机构庞 大，科层组织垂直化，政府效率低下等问题。但市场失灵的普遍性必然要求政府干预的普 遍性，因此这些并不能否定政府干预存在的合理性。针对这一点，斯蒂格利茨政府失灵并 不比市场失灵更糟，通过采取适当的政策，这种失灵是可以被缓解乃至消除的，因此政府 干预可带来帕累托改进。为此，斯蒂格利茨提出了许多的改革建议，有的已经被应用于实 践当中。这些建议的核心集中于在公共部门中引入竞争机制，实现适当的公共职能分散化， 使不同的政府部门之间开展竞争等。 1 2 3 强制储蓄理论 随着政府干预理论的不断完善发展，各国的社会保障实践也逐渐证明，政府在运用社 会保障制度作为干预经济生活的调控手段需要确定一个适当的“度”。如何能让社会成员积 极自助而非完全依靠政府? 各国社会保障发展实践中出现了各种针对本国实际而采用的 不同理念和方法，强制储蓄理论就是其中一种。 强制储蓄是与自愿储蓄相对应的一个范畴，顾名思义，其意即储蓄主体是非自愿地参 与了储蓄。目前西方对强制储蓄理论有以下几种观点：以杰里米边沁为代表的“非正义 论”认为：强制储蓄是一种用来调节经济的行为，可以通过强制储蓄来增加未来的产品量， 但对消费者而言是有一定损害的；以托马斯罗伯特为代表的“分布差异论 认为：将纸 币在流通领域的分布加以区别，只有落入单纯只有购买行为的消费者手中的那少部分发生 了强制储蓄，因此强制储蓄是否有损害要具体分析；以约瑟夫熊彼特为代表的“促进经 济增长论认为：强制储蓄对经济增长是有积极作用的，并断言由非常信用引起的强制储 蓄是经济发展的动力；以弗里德罩希哈耶克为代表的“危机论”认为：应该将强制储蓄 推进到生产领域进行分析，并指出自愿储蓄促进经济发展，而强制储蓄有破坏经济的可能， 是产生经济危机的根源；以约翰梅纳德凯恩斯为代表的“有条件的促进经济发展 论”认为：在非充分就业的前提下研究强制储蓄的作用才有实际意义，并肯定了强制储蓄 在非充分就业条件下对经济发展的积极作用，同时指出要根据不同的条件有限度地运用强 制储蓄工具。例 由此可见，西方对强制储蓄理论研究是着眼于整个国民经济的发展，从而在对经济的 作用问题上也产生了两种截然相反的观点。而在我国研究的住房公积金制度只是将强制储 蓄理论适用于住房产业内。对住房这种单位价值大的消费品，住房公积金制度通过强制储 蓄来保持长期的固定资金积累，引导住房消费，是政府对住房经济进行干预的重要工具， 对住房消费自然会有较强的促进作用。首先，它能有效保证人们进行应有的住房消费，这 是因为住房消费的特点使人们不得不进行长期的资金积少成多行为，每次积聚量又太小， 容易使人失去信心，因此靠自愿储蓄往往效果不会很好。其次，它是政府实施对住房经济 必要干预政策的重要工具。再者，它能使金融对住房消费的支持走向普遍化。强制储蓄可 使众多居民家庭成为住房储蓄者，从而为其能得到住房消费信贷支持创造了条件。强制储 蓄的特点及对住房经济的突出作用，使其客观上成为住房融资的重要工具，并在客观上成 第6 页武汉科技大学 硕士学位论文 为住房公积金制度的重要支撑。【6 】 强制储蓄实质上是强制延迟了一部分消费，这在一定程度上也会影响社会的消费结构 及其与供给的关系。因此，强制储蓄的推行不仅要有长远性，而且对其的释放也应有必要 的逐步性和节奏性。同时，强制储蓄的标准制定还应考虑参与者的收入增长因素等。 实践证明，参加强制储蓄者都可能有损失，而对于不同储蓄主体会有不同的利益影响， 但在统一的强制标准下，每一个参加者的损失是不相同的，因此制定强制标准时必须充分 考虑各方面的因素。就住房公积金制度而言，制度的参与者也会因为强制储蓄而受到不同 程度的影响，而那些没有购房能力的参与者损失更大。 1 3 国内外研究现状 1 9 世纪以前，世界上大部分国家和地区的居民住房，主要由居民自发解决。直到2 0 世纪以后，随着住房矛盾的同益突出，具备一定经济实力的西方发达国家才纷纷开始重视 解决居民的住房问题，制定了一系列相应的住房政策，从而形成了一定的住房制度。2 0 世 纪3 0 年代经济大萧条后，美国率先建立起类似商业银行管理体制的住房金融制度。二战 后，欧美其他各国和一些发展中国家结合本国的经济发展和金融制度实践，相继建立了各 具特色的住房金融制度。目前，美国对公共住房的政策主流是由“补砖头”到“补人头”，实 行房屋补贴的租金优惠券计划，同时采用住房抵押贷款制度，使得个人住房抵押贷款证券 化成为其住房金融体系的核心，但近期出现的美国次贷危机一定程度上说明了其制度所存 在的风险性。德国则是以住房储蓄为主，约占房款来源的5 0 ，余下的款项中4 0 来自 商业贷款，1 0 为家庭自筹。日本的住房制度主要是建立金融公库，是专门的政策性住房 金融机构，主要作用是向进行商业住房贷款比较困难的国民提供住房贷款。新加坡、香港、 巴西等国家则采用的是住房强制储蓄模式，即公积金制度模式；我国主要是借鉴新加坡中 央公积金制度的经验，逐步使住房金融制度由实物分房变迁到货币住房制度，即现在的住 房公积金制度。【7 j 由于住房金融制度具有很大的地域性和国别性，且其总体发展时间较短，因而在国际 上研究住房金融制度的文献不多。目前比较权威的观点是英国的世界银行家马克博立所 著的住房金融 ( n a t i o n a lh o u s i n gf i n a n c es y s t e m ) ，他主要是从筹资方面来研究住房 金融制度，认为任何住房金融制度都必须以能提供有可靠稳定资金来源的长期贷款为基 本，同时还从住房金融系统的必要条件出发，提出和区分了住房金融的四种路线：直接路 线、契约路线、存款金融路线和抵押银行路线。【8 l 英国学者大卫加内特等从英国的国情 出发，将英国的住房服务消费分为自由住房、私人住房租赁和公共住房租赁( 包括政府和 住房协会的公有住房) ，并根据资金投入的目的性划分住房金融的范围和性质，认为住房 金融制度本质上就是居民用于建设、改善、购买、租赁、维修各类住宅的货币信贷运行制 度。p 】新加坡学者l 0 wl i n d a 和t a rc h o o n 从中央公积金制度所取得的实际成效为依据， 分析了公积金制度在住房保障方面的作用。【1 0 】s v 如o o 等通过研究新加坡的社会保障和住 房政策，认为其公积金制度很好地促进了经济和社会的发展，起到了示范作用。【】 武汉科技大学硕士学位论文第7 页 从目前有关住房金融制度的国外研究现状来看，很少见到能够深入到中国的住房公积 金制度研究领域并取得研究成果的文献。这主要是因为对住房公积金制度问题的研究涉及 到我国的体制、制度、环境、政策等多方面的综合分析判断，需要深入了解我国经济和社 会背景以及住房制度改革的进程等诸多方面的实际情况。并且，在现有的有关研究文献中， 又主要以描述性介绍为多，对具体的管理制度的改进、进一步改革的设想等研究较少，但 也有一些研究者做出了相关的调查。如日本野村综合研究所的专家对我国住宅金融制度进 行了较为全面深入的调查研究，并通过融合一些发达国家住房金融制度的成功经验，提出 了完善我国住房金融体系，建立起以住房公积金为主体的政策性住房金融机制的建议。瑞 典的马智贤定性定量地分析了中国公积金实施以来成功的经验，也指出了一些存在的问 题。【1 2 】 随着我国住房公积金制度规模不断扩大，建立与之相适应的管理监管体制，统一住房 积金管理模式，规范各项业务操作规程，防范住房公积金管理风险已成为亟待解决的问题， 国内学者们为此对相关问题也进行了大量的研究，从不同角度提出了发展住房公积金制度 的建议和改革方案。在住房公积金性质归属方面，郁文达指出住房公积金制度是政策性住 房金融制度，因此应将住房公积金管理中心的实际职能转变为相应的政策性住房金融机 构，重构住房公积金运作模式。【1 3 】在住房公积金筹资渠道方面，刘清华指出现有的住房公 积金制度仍远远不能满足住房需求，因而必须拓展住房公积金资金的筹资渠道，完善住房 市场。【1 4 】在住房公积金运作管理方面，尹宗明针对住房公积金管理和使用中出现的问题， 提出完善住房公积金决策体系，实现科学决策；强化激励和约束，建立高效运作机制；完 善监督机制，强化财政监督等进行对住房公积金管理机制进行革新的建议。【1 5 】在住房公积 金监督体系方面，项风华提出要建立一系列监管制度，如工作报告制度，信息公开制度等， 保证住房公积金制度健康稳定发展。【1 6 】 在结合国内外情况进行的比较研究方面，康荔等介绍了美国的住房抵押贷款市场，并 总结了其成功的政府调节方式、市场模式、运作机制等值得我国加以借鉴的有益经验。汪 利娜将德国的住房储蓄银行与我国住房公积金制度进行比较分析，提出改革住房公积金管 理机构为独立的金融机构，实现其“法人治理。【1 7 】陈东则认为应该借鉴德国住房储蓄银 行经验，改革我国的住房公积金制度，建立起兼具政策性和商业性的“住房公积金专业银 行”。【l 研王国强对比近年来新加坡中央公积金制度的发展，认为针对目前住房公积金制度 运行过程出现的一些新情况与新问题，应结合实际继续借鉴新加坡成功经验，扩大住房公 积金的社会保障功能。【1 9 】 1 4 研究意义和结构安排 住房公积金制度是我国城镇住房制度改革中的创举之一，它是随着城镇住房制度改革 而产生的适应社会主义市场经济发展需要的新住房制度，是当前住房保障体系的一个重要 组成部分。自1 9 9 1 年上海市借鉴新加坡中央公积金制度的成功经验率先实施了住房公积金 制度开始，十多年来，住房公积金制度迅速发展，不断扩大规模，在推进城镇住房制度改 第8 页武汉科技大学硕士学位论文 革、引导职工住房消费观念转变、改善居民住房条件、推动房地产市场健康发展和建立住 房保障体系等方面发挥了重要作用。由于住房公积金制度是我国城镇住房制度改革深化的 标志，也是住房实物分配向货币分配机制转换的重要形式。因而，对我国住房公积金制度 的持续深入研究有着重要的意义。研究住房公积金制度是深化住房制度改革，推进房地产 业良性发展的需要：是发展我国政策性住房金融体制的需要；更是建立和完善我国住房保 障体系的需要。 1 9 9 9 年，国务院住房公积金管理条例颁布实施以后，尽管住房公积金制度在管理 方面不断加强，各项业务突飞猛进，社会效益更是日益明显，然而必须看到，当前我国住 房公积金制度在飞速发展的同时也面临着许多不容忽视的问题。如何使住房公积金制度的 发展与时俱进，不断创新其政策和管理运作机制，充分发挥其政策性作用，已经成为当前 政府和社会各界关注的焦点问题之一。 本论文的研究内容在于通过对新加坡中央公积金制度的适于我国实际的成功经验的 总结，将其加以发展，应用于我国住房公积金制度的完善，促进其持续健康发展。本文由 四个部分构成：第一章“导论 主要是对本论文的选题意义、理论基础以及国内外相关研 究做一些说明阐述；第二章“我国住房公积金制度”主要是对我国的住房公积金制度的概 述以及指出当前存在的不足及问题成因分析；第三章“新加坡的中央公积金制度 主要是 分析研究新加坡的中央公积金制度，然后对其进行评价；第四章“新加坡中央公积金制度 对我国住房公积金制度的启示 是本文的重点，首先分析新加坡中央公积金制度与我国住 房公积金制度进行参考借鉴的可行性，然后从几个方面展开其对我国住房公积金的可借鉴 经验，最后作出总结。 武汉科技大学 硕士学位论文第9 页 第二章我国住房公积金制度 2 1 我国住房公积金制度的建立 随着我国以社会主义市场经济体制为目标的经济体制改革逐步展开，住房改革的商品 化和社会化目标也得到了确认。因此，借鉴新加坡中央公积金制度的成功经验而引入的住 房公积金制度在我国的住房改革进程中是有其深刻的背景和重要的意义的。 2 1 1 我国住房公积金制度的建立背景 计划经济时期，我国城镇居民的住房都是由国家和单位负担，而农村居民则是自行解 决，当时中国城镇住房的政策是盖公房，分配式，低房租的一种福利制度。【2 0 】尽管这种住 房实物分配制度在计划经济时期曾对解决住房问题产生过一定的作用，但由于其把住房归 置在市场之外，只作为一项福利，使得职工没有住房的所有权，产生的直接结果就是住房 无法进入市场交易，最终由于住房建设只有投入没有回报而导致住房建设资金的恶性循 环。这不仅使城镇居民住房矛盾日益突出，还严重制约了我国国民经济的发展。随着我国 经济体制的改革进程，国家开始准许私人建房、买房，准许职工拥有自己住宅的产权，并 过渡到正式允许实行住房商品化政策。至此，正式拉开了我国城镇住房制度改革的序幕。 国家进行住房改革的根本目的在于建立起与社会主义市场经济体制相适应的新的城 镇住房制度，实现住房商品化、社会化，加快住房建设，改善城镇居民居住条件。然而， 住房是一种耐用的且价值很高的生活资料，这就意味着要解决住房问题需要耗费大量的资 金。有数据显示，在正常合理情况下，一套普通住房的价格一般应是职工年收入的4 5 倍左右。例如在某城市，一套普通两居室房平均价格本应在约6 0 万左右；相对于一对 月收入在五千左右，年收入约六万的夫妻( 相加为十二万) 而言，两者相除，比值大 约5 。然而，市场的实际情况都在8 一l o 倍左右。【2 1 1 因此，如何积累和筹集这样一大笔资 金就成为住房制度改革最需要解决的问题。 尽管随着我国经济的飞速发展，人民的生活水平普遍提高，居民家庭的购房能力有所 上升。但从总体上来看，由于受到整个国家经济水平的限制，居民的购房能力仍然难以满 足其住房需求。为了尽快尽早解决住房资金的筹集问题，国家在多方面进行尝试，并广泛 汲取国外关于住房金融，特别是新加坡中央公积金制度的有益经验，终于使得住房公积金 制度应运而生。因此，党的“十五 大明确提出“建立城镇住房公积金制度，加快改革住 房制度 的要求，把住房制度改革的重点放在住房公积金制度的构建上，建立起我国的政 策性住房金融体系。 2 1 2 我国建立住房公积金制度的必要性 尽管住房商品化、社会化的理论探索早在上世纪8 0 年代就已经开始，并在9 0 年代得 第1 0 页武汉科技大学 硕士学位论文 到了国家的肯定，但基于国情所面临的众多约束条件使得转变住房分配机制的过程中困难 重重。在这样的制度背景下，住房公积金制度的引入更为重要。因此，我国建立住房公积 金制度是非常必要的。 一方面，从整个国家的社会保障体系来看，住房保障是社会保障制度中的重要内容， 而要建立完善的住房保障制度，积累和筹集大量的住房资金是重中之重。住房市场的内在 缺陷与失灵，事实上决定了解决大多数居民住房问题的住房保障体系是国家社会保障体系 的重要内容。这不仅需要专门的部门或机构来承担，也需要专门的住房资金。在我国经济 体制转轨的特殊时期，住房公积金制度能较好地解决筹集住房资金的问题，其取得的成效 有目共睹。因此，作为我国住房保障体系中承担政策性金融职能的支柱，住房公积金制度 不仅有其存在的必要性，而且还应该扩大其影响面与作用。 另一方面，从我国的房地产金融体系来看，住房公积金制度是健全房地产金融体系的 关键所在。首先，住房公积金制度可以有效地减少商业性个人贷款风险，进而减少房地产 金融风险。由于住房公积金贷款以低息贷款降低中低收入者的贷款成本，因此一定程度降 低其违约率。且实践也证明了公积金贷款的不良贷款率远低于商业性个贷。其次，房地产 金融的发展需要政策性金融的支持。房地产对资金需求量大、占用时间长且风险高，决定 了住房金融体系的运作必须要有政策性金融体系从中协调，并提供资金和其他条件，从而 与其它参与融资、提供担保的银行以及非银行金融机构形成一个各方参与、相互分工协作 的运行机制。再次，政策性和商业性住房金融的有机结合可提高房地产金融体系效率。二 者的有机结合形成互动机制，可从不同方面调动各种金融机构积极性，保证住房资金来源， 提高居民购房能力，提高房地产金融体系效率。在我国的房地产金融体系中，商业性金融 体系相对来说较为成熟，而政策性住房金融体系较为缺乏。因此，应大力发展以住房公积 金制度为主导的政策性住房金融，健全我国房地产金融体系。【2 2 】 综上所述，建立住房公积金制度是国家在住房改革政策研究与实践运行中反复探索后 中确立的与住房制度改革相匹配的一种制度，并作为国家的大政方针载入党的十五大报告 与国务院关于国民经济和社会发展“十五”计划大纲中。因此，当前在我国实行住房公积 金制度有着显而易见的必要性和重要性。【2 3 】 2 2 我国住房公积金制度的发展 自1 9 9 1 年我国开始建立住房公积金制度至今，已有十余个年头，逐渐发展为具有我 国鲜明特色的一套政策性住房金融制度。 2 2 1 我国住房公积金制度的发展过程 在不断地摸索和学习中，整个住房公积金制度在逐步地改革完善中发展起来。总的来 说，我国住房公积金制度的发展可以分为以下几个阶段： 第一阶段( 1 9 9 1 1 9 9 4 年) 是初步建立阶段。1 9 9 1 年5 月，在借鉴新加坡中央公积金 制度经验并结合我国国情的基础上，上海市率先建立起了有中国特色的住房公积金制度。 武汉科技大学 硕士学位论文第l 1 页 这是我国住房制度改革进程中的重大突破，标志着一个由国家主导，单位资助，依靠职工 自己力量解决住房问题的市场化机制开始形成。从1 9 9 2 年起，北京、天津、南京、武汉 等城市也相继建立了住房公积金制度。在住房公积金制度建立初期，主要是发放住房建设 贷款，特别是单位建房贷款、安居工程贷款、危房改造贷款、住房解困贷款等，缓解了住 房供给短缺的矛盾，改善了职工群众的住房条件。 第二阶段( 1 9 9 4 1 9 9 9 年) 是全面推行阶段。1 9 9 4 年，国务院在总结住房公积金试点城 市经验的基础上，颁发了国务院关于深化城镇住房制度改革的决定( 以下简称决定) ， 明确提出了建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度的基本框架和全面 推行住房公积金制度的要求。自此，住房公积金制度正式在全国范围内开始推行。与此同 时，政策性住房抵押贷款制度也开始在全国主要大城市中实行。1 9 9 8 年8 月，国务院办公 厅转发国务院住房制度改革领导小组关于加强住房公积金管理的意见，明确规定住房 公积金实行“房委会决策、管理中心运作、银行专户、财政监督”的管理原则，使得住房公 积金的管理工作得到进一步规范。到1 9 9 8 年底，住房公积金制度已从建立初期的部分大、 中城市扩展到了2 3 1 个地级以上城市，4 3 7 个县级市和相当一部分的县( 镇) 。 第三阶段( 1 9 9 9 2 0 0 2 年) 是不断发展阶段。1 9 9 9 年4 月，国务院正式颁布了住房 公积金管理条例( 以下简称条例) ，标志着我国住房公积金制度进入了法制化、规范 化发展的新时期。条例对住房公积金制度作了进一步明确、规范的要求，包括建立住 房公积金总账、单位账和个人明细账三级账目；开展住房公积金缴存情况的执法检查，建 立住房公积金归集协管员制；在停止发放单位住房建设贷款的同时加大住房公积金贷款发 放力度等。条例的实施为确立住房公积金管理中心的管理主体地位，规范住房公积金 的管理，保障职工合法权益提供了强有力的基础，也使得住房公积金制度的覆盖面在全国 范围内迅速扩大，归集量大大提高。截至2 0 0 1 年6 月底，全国住房公积金归集总额达到 2 8 2 5 亿元，归集余额为2 0 6 5 亿元，分别比1 9 9 8 年底增加了1 5 9 4 亿元和1 5 9 4 亿元，增长 率为1 2 9 和1 0 4 。 第四阶段( 2 0 0 2 年至今) 是逐步完善阶段。2 0 0 2 年3 月，国务院公布了国务院关 于修改( 住房公积金金管理条例) 的决定，对住房公积金管理条例作了相应的修改， 使得住房公积金制度建设逐渐趋于完善。与此同时，建设部、财政部、中国人民银行等有 关部门，围绕公积金制度实施过程中出现的一些新问题，新情况，联合下发了各种配套文 件，并于2 0 0 5 年出台了关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见，充分表明了我 国的住房公积金制度在不断得