（成人教育学专业论文）我国中小学教师继续教育管理体制创新研究.pdf

摘要 自第二次世界大战以来，社会政治、经济、军事的竞争从根本上集中表现为教育的竞 争，教育的竞争又逐步反映到中小学教师队伍的建设上来。在发达国家，在终身教育思想 的影响下，中小学教师继续教育这一概念在2 0 世纪6 0 年代应运而生，而在2 0 世纪8 0 年 代中期以后，中小学教师继续教育则主要是从教师在未来社会发展中的重大作用、未来教 师的素质决定着国家命运这一角度来思考的。中小学教师的继续教育是一项投资大、周期 长、规范严、见效慢的特殊事业，直接肩负着培养人才、兴国强国的神圣使命。 中小学教师继续教育是我国教育的重要组成部分，是基础教育师资来源和质量的重要 保障，我国在国务院关于基础教育改革与发展的决定中首次提出教师教育的概念。我 国中小学教师继续教育管理体制自始至今都在进行着这样一种变迁，它紧紧围绕因政府提 高基础教育质量和水平而展开，培训的性质、重点、程度均由政府政策所管治。职前职后 教育相分离的传统管理体制，无法适应教师教育专业化的连续性、一体化、终身化原则的 要求。在社会主义市场经济不断发展和完善的今天，如果在中小学教师继续教育管理体制 上缺乏有力制度保障，放任培训机构和管理部门片面追求经济效益，忽视办学的宗旨，削 弱教育质量，办学的宗旨和人才培养的目标，必然会影响到我国中小学教师继续教育的健 康发展。 因此，本论文从管理体制的角度入手，尝试对我国中小学教师继续教育管理的机构设 置进行科学调整，理顺其管理部门的隶属关系，不断明晰部门间的权限划分，并加强立法 以保证相关政策制度的法律地位，依法完善行政执法监督体系，为中小学教师继续教育管 理提供科学高效的体制模式，以促进我国中小学教师继续教育持续健康发展。 在本论文写作之前和论文的形成过程中，笔者查阅了大量的文献资料，尽可能全面的 了解相关研究的水平、现状以及研究方法和手段，通过查阅资料，从过去和现在的相关成 果中吸取养分，受到启发，对其反思，力求做到使本研究中的概念和理论更具有科学性和 说服力。本论文的研究方法不仅采用了文献研究法，还采用了比较研究法、历史研究法等 重要研究方法。 关键词：中小学教师继续教育：管理体制；机构设置：权限划分：政策法规 a b s t r a c t s i n c et h es e c o n dw o r l dw a r , s o c i a la n dp o l i t i c a l ，e c o n o m i c ，a n dm i l i t a r yc o m p e t i t i o n sh a v e f u n d a m e n t a l l yc o n c e n t r a t e do nt h ec o m p e t i t i o no fe d u c a t i o n , t h ee d u c a t i o n a lc o m p e t i t i o n g r a d u a l l yr e f l e c t e di nt h ec o n s t r u c t i o no ft h er a n k so fp r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o lt e a c h e r s i n d e v e l o p e dc o u n t r i e s ，i n f l u e n c e db yt h et h o u g h to fl i f e l o n ge d u c a t i o n ，t h ec o n c e p to fc o n t i n u i n g e d u c a t i o nf o rp r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o lt e a c h e r sc a m ei n t ob e i n gi nt h e6 0 so ft h i sc e n t u r y , t h e ni nt h em i d 一8 0 s ，t h ec o n t i n u i n ge d u c a t i o no fp r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o lt e a c h e r sa r e m a i n l yf r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h en e x tm a j o rr o l ew h i c ht e a c h e r sp l a y e di no u rs o c i e t ya n d t h e q u a l i t yo ff u t u r et e a c h e r sd e t e r m i n et h ed e s t i n yo ft h ec o u n t r y c o n t i n u i n ge d u c a t i o nf o rp r i m a r y a n ds e c o n d a r ys c h o o lt e a c h e r si sas p e c i f i cc a u s ew h i c ho w n st h e s ef e a t u r e so fl a r g ei n v e s t m e n t ， l o n gp e r i o d ，s t r i c tn o r m sa n ds l o we f f e c t a n di ti sd i r e c t l yr e s p o n s i b l ef o rt h es a c r e dm i s s i o no f p e r s o n n e lt r a i n i n g ，s t r e n g t h e n i n ga n dr e j u v e n a t i n go u rc o u n t r y c h i n e s ee d u c a t i o no fp r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o lt e a c h e r si sa ni m p o r t a n tc o m p o n e n to f b a s i co ft h ew h o l ee d u c a t i o ns y s t e ma n di ti st h es e c u r i t yo ft e a c h e r s q u a l i t ya n ds o u r c ei no u r c o u n t r y , t h ed e c i s i o no ft h es t a t ec o u n c i lo nt h er e f o r i l la n dd e v e l o p m e n to fb a s i ce d u c a t i o n w a sf i r s tp u tf o r w a r dt h ec o n c e p to ft e a c h e re d u c a t i o n t h em a n a g e m e n ts y s t e mo fc o n t i n u i n g e d u c a t i o nf o rc h i n a sp r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o lt e a c h e r sh a sb e e nm a d et oa l le n g a g e di n s u c hac h a n g ef r o m t h eb e g i n n i n g ，i ti sc l o s e l yf o c u s e do nt h eg o v e r n m e n tt oi m p r o v et h eq u a l i t y a n dt h el e v e lo fb a s i ce d u c a t i o n t h en a t u r e ，f o c u sa n dd e g r e eo ft h et r a i n i n ga l e a l l g o v e m m e n t e db y t h e g o v e r n m e n t p r e - p o s tp h a s es e p a r a t i o n o ft h et r a d i t i o n a l e d u c a t i o n m a n a g e m e n ts y s t e mu n a b l et oa d a p tt o t h ec o n t i n u i t yo ft h ep r o f e s s i o n a l i z a t i o no ft e a c h e r e d u c a t i o n ，t h er e q u i r e m e n to nt h ep r i n c i p l e so fi n t e g r a t i o na n dl i f e l o n g a c c o m p a n i e db yt h e c o n t i n u o u sd e v e l o p m e n ta n dp e r f e c to f t h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , i ft h ee d u c a t i o n m a n a g e m e n ts y s t e mo ft h ep r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o lt e a c h e r sc o n t i n u e st o l a c kas t r o n g s y s t e mo fp r o t e c t i o n ，l a i s s e z - f a i r em a n a g e m e n to ft r a i n i n gi n s t i t u t i o n sa n d o n e s i d e dp u r s u i to f e c o n o m i ce f f i c i e n c y , i g n o r et h es c h o o l sa i ma n dw e a k e nt h eq u a l i t yo fs c h o o l e d u c a t i o n p u r p o s e sa n dt h eo b j e c t i v eo fp e r s o n n e lt r a i n i n g ，i t w i l lc e r t a i n l ya f f e c tc h i n a sp r i m a r ya n d s e c o n d a r ys c h o o lt e a c h e r st oc o n t i n u et h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to fe d u c a t i o n t h e r e f o r e ，t h i sp a p e rf r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h em a n a g e m e n ts y s t e m ，t r yt oa d j u s tt h e i n s t i t u t i o n so fc o n t i n u i n ge d u c a t i o nf o rc h i n a sp r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o lt e a c h e r s s c i e n t i f i c a l l y , t os t r e a m l i n ei t sm a n a g e m e n tr e l a t i o n s h i pc o n t i n u o u s l y , a n dc l e a rt h ed i v i s i o no f a u t h o r i t ya m o n gd e p a r t m e n t sc o n s t a n t l y , a n ds t r e n g t h e nl e g i s l a t i o nt oe n s u r et h el e g a ls t a t u so f t h er e l e v a n t p o l i c i e s ，i m p r o v e t h ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ts u p e r v i s i o ns y s t e mi n a c c o r d a n c ew i t ht h el a w , p r o v i d eas c i e n t i f i ca n de f f i c i e n tm a n a g e m e n to fi n s t i t u t i o n a lm o d e l st o p r o m o t et h ec o n t i n u i n ge d u c a t i o nf o rp r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o lt e a c h e r sc o n t i n u et ob et h e i i s u s t a i n e da n dh e a l t h yd e v e l o p m e n t j u s tb e f o r et h ew r i t i n go ft h i sp a p e ra n di t sf o r m a t i o np r o c e s s ，ia c c e s st oal o to f l i t e r a t u r e ， a sf a ra sp o s s i b l et oo w r lac o m p r e h e n s i v eu n d e r s t a n d i n go ft h er e s e a r c hl e v e la th o m e 锄m a b r o a d ，t h es t a t u sa sw e l la sr e s e a r c hm e t h o d sa n dm e a n s ，t h r o u g ha c c e s st oi n f o r m a t i o n , f r o m p a s ta n dp r e s e n tr e l e v a n tr e s u l t sa b s o r bn u t r i e n t s ，b ei n s p i r e d , i t sr e f l e c t i o n , s ot h a tw ec o u l d a c h i e v et h i s s t u d yt h ec o n c e p ta n dt h e o r ym o r es c i e n t i f i ca n dc o n v i n c i n g i nt h i sp a p e r , t h e r e s e a r c hm e t h o d o l o g yi sn o to n l yal i t e r a t u r es t u d y , b u ta l s oa d o p t e da c o m p a r a t i v es t u d yo fl a w , h i s t o r ys t u d yo fl a wa n do t h e ri m p o r t a n tr e s e a r c hm e t h o d s k e yw o r d s ：c o n t i n u i n ge d u c a t i o no fp r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o lt e a c h e r s ；m a i l a 唔e m e n t s y s t e m ；i n s t i t u t i o n s ；d i v i s i o no fa u t h o r i t y ；p o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n i 曲阜师范大学博士硕士学位论文原创性说明 ( 在口划“，)， 本人郑重声明：此处所提交的博士口硕士囱论文我国中小学教师继 续教育管理体制创新研究，是本人在导师指导下，在曲阜师范大学攻读博士口 ， 硕士囤学位期间独立进行研究工作所取得的成果。论文中除注明部分外不包 含他人已经发表或撰写的研究成果。对本文的研究工作做出重要贡献的个人 和集体，均已在文中已明确的方式注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：名哗日期：? 移听6 12 曲阜师范大学博士硕士学位论文使用授权书 ( 在口划“”) 我国中小学教师继续教育管理体制创新研究系本人在曲阜师范大学攻读 博士口硕士囤学位期间，在导师指导下完成的博士口硕士日学位论文。本 论文的研究成果归曲阜师范大学所有，本论文的研究内容不得以其他单位的名 义发表。本人完全了解曲阜师范大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向有关部门送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。 本人授权曲阜师范大学，可以采用影印或其他复制手段保存论文，可以公开发 表论文的全部或部分内容。 黧! 饿删导师签名：陟乙一 日期：夕c ) 以6 f 多 日期：7 7 12 我国中小学教师继续教育管理体制创新研究 导论 尊师重教是我们中华民族的优良传统，我国杰出的教育思想家王允早在汉代就对教师 的为师资格提出了“知经指深，晓师言多也的要求，“专精透晓的高标准从一个侧面 反映了教师不断改善自身素质的必要性，为教师继续教育的不断改革发展提供了历史依 据。当前我国基础教育的改革和发展面临着众多新的任务，这对推进中小学教师继续教育 提出了更高要求，因此，加快发展中小学教师继续教育是我国基础教育改革的现实要求。 社会经济的迅猛发展、科学技术的飞速进步、国际终身教育思潮的广泛兴起为我国中小学 教师继续教育发展创造了良好的环境条件。现代知识经济要求中小学教师继续教育必须实 现教育的系统化、开放化，管理方式的灵活化，目标选择的民主化，信息传递的即时化， 知识生产的创新化，教学手段的现代化，学习进程的终身化等，只有充分把握时机才能够 取得更好的发展。与此同时，对中小学教师继续教育研究的重视也符合教师专业化发展趋 势的现实要求。因此，本文把研究的视线投向了中小学教师继续教育。 近年来，我国中小学教师继续教育发展迅速，从事研究的人日益增多，但对优化其行 政管理体制从而提高中小学教师继续教育效果方面做的探索还为数不多。我国的中小学教 师继续教育管理制度属于国家教育制度，它始终受到国家政治、经济、文化制度的制约。 中小学教师继续教育管理体制自然也与国家政治、经济、文化管理体制保持着密切的联系。 建立、完善科学的中小学教师继续教育管理体制是我国中小学教师继续教育事业成功运作 并达到预期目标的关键所在。反之，它将“”不符合制度体制变迁和制度体制建设的基 本规律，把切制度体制都不适当地升到了社会基本制度体制的层次，没有看到制度体制 的多层次性和复杂性。因而在具体的操作过程中，极大地压抑了人们的积极性、主动性、 创造性的发挥极大地制约了教育发展和社会进步。 我国中小学教师继续教育行政管 理体制正朝着民主化、均权化、科学化和专业化的方向发展，随着社会政治和经济的发展， 中小学教师继续教育行政管理体制的改革也在不断推进。为了促使我国中小学教师继续教 育尽快实现管理指导理论化、管理措施制度化、管理方法规范化、管理手段现代化的科学 化管理，本文从行政管理体制的角度入手进行创新研究，在充分了解我国中小学教师继续 教育管理体制历史及其现状的基础上，探究现有管理体制的弊端，在分析问题产生原因的 基础上提出了解决问题的创新策略。 一、相关概念界定 ( 一) 管理体制 从行政学和管理学的角度来讲，体制是关于国家机关、企事业单位等组织中的机构设 置、隶属关系和权限划分等方面的体系和制度的总称。而管理的目的在于活动目标的高效 赵家骥，俞启定，张汝珍中国教育思想通史( 第二卷) 【m 】长沙：湖南教育出版社，1 9 9 6 1 9 8 徐晓东，等社会转型与办学体制创新【m 】杭州：浙江大学出版社，2 0 0 4 6 1 3 达成，因此我们可以认为管理体制是指人们为了实现预定的共同目标、协调所有参与共同 活动而在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式的总 称。在马松庭主编的现代成人教育管理概述一书中，指出管理体制是为保证某方面工 作顺利进行而确定的有关机构设置、隶属关系和权限划分的制度。对比可知，无论其定义 在表述上有什么不同，有几点是共性的，首先其定义本身涉及到机构设置和权限划分等与 国家行政方面相关的字眼，我们可以推知，管理体制应该是国家领导下的，也必然是关乎 国家行政管理领域的的名词。因此，从本质上讲，我们这里讲到的管理体制就是指行政管 理体制，它是与国家的历史和特点息息相关，密不可分的。其次，它具有目的指向性和自 成体系性，这两者是相辅相成的，不存在没有任何管理目标的体制构成，没有目标指向的 管理体制必然是混乱的，缺乏系统性的。最后，管理体制必然包括机构设置、隶属关系和 管理权限的划分，以及各种保证三者法律效力的各种法律法规体系，本文正是从这样几个 角度深入分析我国中小学教师继续教育管理体制并在分析基础上努力尝试创新的。 教育管理体制是教育管理中带有根本性的问题之一，是一个国家的政治体制、经济体 制及社会文化传统等在教育领域中的体现，直接决定着一个国家的教育组织方式和教育运 行机制，并最终决定着一个国家的教育发展状况。它指的是国家对各级各类教育实行领导 和管理的基本体系与制度，其实质在于明确管理者的权责范围及其相互关系。与管理体制 一样，世界各国的教育管理体制都是按其各自的独特途径发展起来的，由于各国的政治、 经济、文化、社会和历史传统不同，其教育管理发展的形式、国家干预教育的方式和内容 也是多种多样的。教育管理体制是国家对各级各类教育实行领导和管理的基本体系和制 度，各国在教育管理体制方面，无论是选择中央集权制，还是选择地方分权制，或者是选 择合作制，都为本国教育事业的改革和发展做出了积极的贡献，发挥了积极的作用。与此 同时，各种管理体制也都在教育管理和教育事业发展中暴露出一些问题和缺陷。为了扬长 避短，建立科学、完善的教育管理体制，自二战以来，世界各国特别是发达国家都对本国 的教育管理体制进行了积极的改革和探索，并呈现出各自的鲜明特点。 ( 二) 中小学教师继续教育 。 1 9 9 9 年9 月1 3 日，教育部发布中小学教师继续教育规定( 以下简称规定) ，从 法律上对教师继续教育的定义作了规定。它认为教师继续教育的概念，一般有广义与狭义 之分，广义的教师继续教育是指对在职教师的再教育，包括合格培训和进一步的提高培训。 狭义的教师继续教育，则是指对已经取得合格资格教师，能基本适应教师要求的教师进行 旨在更新知识结构、拓宽知识面、加深知识水平，提高专业技能的再教育。：规定指出， 中小学教师继续教育是指对取得教师资格的中小学在职教师为提高思想、政治、业务素质 进行的培训。这一定义显然是从狭义角度讲的。 联合国教科文组织认为，继续教育是指那些已经脱离正规教育，已经参加工作或负有 成人责任的人所受的各种各样的教育。从发达国家的情况来看，继续教育通常是指大学和 中专毕业正在工作的教师、工程师、技术员以及管理人员等，为适应职业需要而进行的更 4 新知识和完善自己在校所学知识的培训或进修。在美国，继续教育被认为是在正规教育以 后进行的一种范围广泛的教育，旨在使人不断获得与自己职业有关的或为了转换职业、岗 位所需要的新知识新技能。在德国，继续教育是指在人生中继幼儿教育、义务教育、大学 教育后的第四个教育期的教育，包括为获得学校毕业证书的补充教育，为获得职业资格的 职业教育以及大学毕业后的学术再教育。可见，继续教育的概念和内涵因其各国的社会制 度、历史传统、经济背景、文化科学技术水平等方面存在着差异而不同。我国1 9 8 9 年版 的辞海对继续教育的解释是“对于完成学业或中途辍学的青年和成年人所进行的专业 训练和一般文化教育。 关于继续教育，目前尚无统一、明确的定义。本论文所指的继续 教育，是指对己经取得合格资格的中小学教师，能基本适应教师要求的教师进行的旨在 更新知识结构、拓宽知识面、加深知识水平、提高专业技能的再教育。 中小学教师的继续教育是一种非学历教育，大学后教育，重在理论联系实际，因此要 本着抓住重点、以点带面、全员培训的原则，而骨干教师和校长可以起到以点带面的作用。 中学教师继续教育包括以下类型：教师岗位培训、骨干教师培训、校长培训( 包括岗位培 训、骨干培训和高级研修三个层次) 、全员培训。 ( 三) 中小学教师继续教育管理体制 “中小学教师继续教育管理体制 ，是中小学教师继续教育管理体制创新研究的起始 概念，是提出中小学教师继续教育管理体制改革措施的逻辑起点。科学界定这一概念的意 义，在于使人们有共同的语言和思想基础。 中小学教师继续教育管理体制即指国家为保证中小学教师继续教育事业顺利进行而 确定的有关机构设置、隶属关系和权限划分的制度，尤其是指行政管理的体系和工作制度。 具体来讲，是指在中小学教师继续教育组织内部与管理活动中，中小学教师继续教育组织 机构的设置和领导权限的划分及其所形成的用以规范中小学教师继续教育管理活动范围 和方式的制度体系。它的内涵主要包涵三个方面的内容：第一，管理体制的核心是各级各 类管理机关职责与权限的划分；第二，管理体制的载体是各级各类管理机构的设置；第三， 管理体制的内容包括管理者的管理层次与幅度。该管理体制具有自然和社会的双重属性。 其自然属性，是指它的产生、存在与发展具有客观性、必然性与普遍性；其社会属性，是 指它作为国家政治制度的重要组成部分，属于政治上层建筑的范畴，其本质由社会的经济 基础决定，其发展与完善受相应的经济基础的支持或者制约。同时，中小学教师继续教育 行政管理体制是一种由管理者或者管理机关制定并采用的、主观见之于客观的产物。在中 小学教师继续教育行政管理体制的双重属性中，其社会属性是本质属性，而自然属性则是 外在属性，由社会属性决定并为其服务。从世界中小学教师继续教育发展的历史视角来看， 它主要分为三种类型：一是中央集权制，二是地方分权制，三是中央地方合作制。它是国 家教育管理体制的重要组成部分。管理体制科学，可以促进中小学教师继续教育的发展； 管理体制不科学，无疑会影响甚至阻碍成人教育的发展。因此，完善中小学教师继续教育 管理体制，对中小学教师继续教育发展乃至教师专业化发展意义重大。 5 二、我国中小学教师继续教育管理体制历史考察 ( - - ) 起步阶段( 1 9 7 7 年1 9 8 6 年) 1 在职培训和学历培训并举 该阶段是调整起步阶段，各项关乎中小学教师继续教育管理制度方面的政策逐步恢 复，其中尤为突出的是关于在职培训和学历培训并举的政策规定，对当时我国中小学教师 继续教育管理体制的建立起到了指导作甩。我国教育部于1 9 7 7 年召开了中小学师资培训 工作座谈会，把中小学教师继续教育管理提高到了国家行政高度。1 9 8 0 年教育部印发了关 于进一步加强中小学在职教师工作的意见，提出“在三五年内，经过有计划的培训，使 现有文化业务水平较低的小学教师大多数达到中师毕业程度，初中教师在所教学科方面大 多达到师专毕业程度，高中教师在所教学科方面大多达到师院毕业程度 的要求，要求各 地进一步重视和加强教师培训工作，对中小学教师培训工作进行了部署。1 9 8 3 年教育部又 提出了对在职初、中等学校教师进行“学历补偿教育”的培训任务。1 9 8 5 年，中共中央关 于教育体制改革的决定提出“只有具备合格学历或者考核合格证书的，才能担任教师 。 不久，国家教委制定了中小学教师考核合格证试行办法。根据教育部指示精神，全国 许多省市区建立或恢复了专门进行教师培训工作的教育学院。教育学院前期主要的工作是 开展在职培训，同时由于九年制义务教育师资紧缺的问题，各教育学院又开展了中小学教 师的学历培训。在具体管理体制上也注重区分两种不同性质的培训形式，除了政策方面的 具体规定外，国家还注意在管理机构的设置、管理权限的划分上实现两者的并举，尤其注 重协调两者的关系，实现并行不悖、健康发展。 2 中央集权占统治地位 当时我国中小学教师继续教育实行高度集中的中央集权领导体制，中央集权占统治地 位，全国建立了由中央到地方上下衔接的管理机构，实行中央统一部署、各级政府及各部 委贯彻执行的管理模式。这种模式为我国中小学教师继续教育政策方针的贯彻执行、计划 的落实、任务的完成提供了保证。这一时期我国中小学教师继续教育管理总的要求是：不 断强化统一领导，不断严肃教育法纪，不断规范办学行为，不断整顿办学秩序。中央从培 养目标、办学资格、招生规模、办学形式到专业设置、大纲计划、课程教材、教学过程、 质量监督、文凭验发等各个方面，都尽可能进行统一领导。 ( 二) 发展阶段( 1 9 8 6 年1 9 9 9 年) 1 教师继续教育重点初步转移 1 9 8 6 年，国家教委制定了中小学教师实行专业考试合格证书试行办法，对中小学 教师试行专业知识考试和思想品德、教学能力评审。这种教育形式，主要是针对“文革 后期教师短缺、素质不高的一种“补课 性质的教育。全国各地通过多渠道、多规格、多 层次的培训，展开中小学教师学历达标的学历补偿教育。经过几年的努力，全国各级各类 学校具有合格学历的教师的比例有了明显的提高，来自九年义务教育对师资需求的压力也 有所减轻，因此，教师继续教育的重点己由过去的学历补偿教育转向了学历层次和水平的 提高上。1 9 9 6 年国家教委召开的全国第五次师范教育工作会议提出，在学历补偿教育基本 完成之后，要不失时机地将中小学教师培训工作转移到继续教育上来。我国中小学教师继 续教育管理为配合中小学教师继续教育重点转移，师范教育司在1 9 9 6 年1 0 月和1 9 9 7 年1 月召开会议，专门研究了开展中小学教师继续教育的问题，提出了开展中小学教师继续教 育的区域性实验工作，为各地方的中小学教师继续教育管理工作开展做出了宏观性的指 导，各地方在区域性实验工作的基础上有针对性制定适合本地区教师继续教育的管理行政 法规，在管理权限划分上有效协调了中央和地方的关系。在该管理体制下，我国教育部于 1 9 9 7 年7 月正式批准，确定4 5 个国家级中小学教师继续教育实验区，并开始组织编写中 小学教师继续教育课程开发指南，为中小学教师继续教育课程开发提供了开发原则和科 学指导。 2 法制建设加快 1 9 8 9 年，北京市率先发布了全国第一个带有法规性的文件北京市中小学教师继续教 育暂行规定，全面启动了北京市中小学教师继续教育。随后，上海、天津、太原等地先 后开展了教师继续教育。1 9 9 0 年1 2 月，原国家教委在四川省自贡市召开了“全国中小学 教师继续教育工作座谈会 ，1 9 9 1 年1 2 月，原国家教委印发了关于开展小学教师继续教 育的意见的通知，对小学教师继续教育的内容、原则、任务、形式、方法、网络建设等 都作了规定。1 9 9 2 年，国家教委下发了关于加快中小学教师学历培训步伐的意见，1 9 9 3 年，国家教委提出了关于加强中小学骨干教师培训工作的意见，1 9 9 3 年l o 月3 1 日第 八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了 ：中华人民共和国教师法，其中关 于中小学教师继续教育的相关规定有“参加进修或者其它方式的培训”、“各级教师进修学 校承担中小学的任务 、“各级人民政府教育行政部门、学校主管部门和学校应当制定教师 培训规划，对教师进行多种形式的思想政治、业务培训。对中小学教师资格的分类和学 历进行了明确要求：小学教师应具备中等师范学校毕业及以上学历：初级中学教师、初级 职业学校文化、专业课教师应具备高等师范专科学校或者其他大学专科毕业及其以上学 历；高级中学教师和中等专业学校、技工学校、职业高中文化课、专业课教师应具备高学 校、技工学校、职业高中文化课、专业课教师应具备高等师范学院本科或者其他大学本科 毕业及其以上学历。1 9 9 5 年3 月1 8 日第八届全国人民代表大会第三次会议通过的 中华 人民共和国教育法中规定“国家实行教师资格、职务、聘任制度，通过考核、奖励、培 养和培训，提高教师素质，加强教师队伍建设。由此，在国家法律、法规和政策的规定 和指导下，各地法律法规也相继出台，杭州市于1 9 9 0 年颁发了杭州市中学教师岗位职 务培训教学计划；南京市教育局于1 9 9 1 年颁发了南京市中学教师继续教育实施意见； 广州市于1 9 9 0 年颁发了广州市中小学教师继续教育暂行规定；青岛市制定了青岛市 青年骨干教师培训教学计划、青岛市全员职务培训教学计划和青岛市中学新教师试 孔翠微美国2 0 世纪8 0 年代以来教师教育发展对我周中小学教师继续教育改革的启示【d 】吉林：东北示范大学国际 与比较教育研究所，2 0 0 7 ：2 5 7 用期培训教学计划等。我国在全国范围内举办各种文化专业进修班，开展了轰轰烈烈 的学历补偿教育，直到1 9 9 9 年时，内容和性质才有所变化。 ( 三) 深化阶段( 1 9 9 9 年至今) 以1 9 9 9 年9 月1 3 日教育部颁布的“中华人民共和国教育部令第7 号一为标志进入中 小学教师继续教育管理体制发展的深化阶段。在这之前，政府通过设定教师职业资格门槛 对中小学教师继续教育提出管理要求，1 9 9 9 年以后管理要求从学历补偿型开始向能力提高 型教师继续教育逐步过渡。 1 管理走上法制化轨道+ 国家宏观管理的法制化体现在一系歹i j 法律文件的出台，1 9 9 9 年9 月1 3 日，教育部发 布中小学教师继续教育规定，从法律上对教师继续教育的内容、类别、组织管理、条 件保障、考核与奖惩等作了规定，教师继续教育有了法律的保障。规定对参加继续教 育的中小学教师的权利和义务以及培训周期都做了规定。在“中华人民共和国教育部令第 7 号 令总则第八条指出“中小学教师继续教育要以提高教师实施素质教育的能力和水平 为重点 。第九条规定：新任教师培训方面，“为新任教师在试用期内适应教育教学工作需 要而设置的培训，培训时间应不少于1 2 0 学时 ；教师岗位培训方面，“为教师适应岗位要 求而设置的培训。培训时间每五年累计不少于2 4 0 学时 ；骨干教师培训方面，“对有培养 前途的中青年教师按教育教学骨干的要求和对现有骨干教师按更高标准进行的培训 。 地方性的政策法规体系在中央法律的指示带动下也逐步完善，政策法规具有权威性和 严肃性，为城市中小学教师继续教育指明了方向。它明确了继续教育的规格和要求，为中 小学教师继续教育事业的发展提供了强有力的保证，为创建科学规范的管理体系打下了良 好的基础，为把我国中小学教师继续教育工作纳入制度化、法制化的轨道做出了贡献。 2 中央的相关管理权限下放 随着我国经济、社会的飞速发展，中小学教师的学习需求日益增强，必须充分发挥各 地区、各部门和社会各方面力量的积极性，实行多渠道办学，这就需要该行政管理机构把 发展中小学教师继续教育的部分责任和权力下放，交给地方和基层单位，给予他们较为宽 松的自主权。1 9 9 2 年8 月，国家教委在北京召开全国成人高等教育工作会议，提出了 ：关 于进一步改革和发展成人高等教育的意见，首次明确提出要“建立分级管理、分级负责 的领导体制，形成科学的领导、调控制度 。国家把中小学教师继续教育的非学历教育办 学权力和责任全部交给地方和相关部门，地方和相关部门要保证学校有充分的办学自主 权。对中小学教师继续教育中的学历教育。国家教委只负责健全法规，加强总体规划、宏 观指导、协调、监督和检查，重点掌管好学历教育的规格、质量；而将调整学校布局，制 定培养规格和确定专业设置、办学形式、招生计划、招生对象等权限逐步下放给地方和部 委，这样就形成了中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制。 张家祥，桑镛炳跨世纪中国沿海发达地区中学教师继续教育研究【h q g e d ：浙江大学出版社，2 0 0 1 i i 8 3 教师继续教育重点转移完成 尽管国家教委早在1 9 8 9 年为贯彻中华人民共和国义务教育法要求教师的教育教 学能力在现有基础上通过技术培训实现进一步提高，并于1 9 9 9 年规定把继续教育作为今 后中小学教师培训工作重点i 开展以提高政治思想素质和教育教学能力为主要目标的培 训，但应该说当时的继续教育重点还是放在学历提高上，是以学历提高带动能力提高。教 师继续教育性质真正发生转变是在1 9 9 9 年，我国政府先后出台的面向2 1 世纪教育振兴 行动计划、关于深化教育改革全面推进素质教育的决定、中小学教师继续教育规定 指出：“开展以培训全体教师为目标、骨干教师为重点的继续教育，使中小学教师的整体 素质明显提高 ，继续教育必须从原来只注重学历补偿的“外炼标准 朝重视“内修标准” 方向发展。 三、我国中小学教师继续教育管理体制的问题及其成因探究 ( 一) 领导机构设置 1 领导机构各自为政 我国现行的教育管理体制对中小学教师继续教育实行“分解式管理，导致当前我国 中小学教师继续教育的管理上条块分割问题严重，存在着多头领导，国家在总体上对中小 学教师继续教育缺乏统一的政策与规范，政策法规缺少衔接性，缺乏稳定性，严重的削弱 了各级政府领导机构对中小学教师继续教育的宏观调控，包括统筹规划、法规制定、综合 协调、信息统计监控等。由于国家管理上缺乏一个公平竞争的平台，严重影响了中小学教 师继续教育的资源利用、效益整合和对外形象以及中小学教师继续教育功能的整体发挥。 这个问题具有普遍性，它存在于各种中小学教师继续教育形式中。主要体现在办学主 体和中小学教师继续教育的关系以及各级各类中小学教师继续教育之间的衔接上。目前我 国中小学教师继续教育由师范院校、各级教育学院和教师进修学校组织，缺乏教育行政部 门的统一部署，各培训机构之间缺少联系，各自为政，割裂了中小学继续教育的统一性和 延续性。有的培训项目甚至产生垄断性，如中小学骨干教师的培训，一般都为当地教育行 政部门所属的教育学院所独揽，不利于教师继续教育的公平竞争。另外，一些中小学教师 继续教育机构不了解基础教育改革的发展，缺乏与中小学校沟通和交流，对教师继续教育 中的一些根本问题缺乏认识，导致教师职后培训缺乏针对性。 由于中小学教师继续教育有地方办和行业、企业办之分，地方政府和行业主管部门都 承担一定的管理职责，分别有一套相应的管理机构，存在如何协调管理的问题。二是教育 行政部门内部存在普通、成人、职业管理机构如何结合的问题。由于我国将高等教育分为 普通高等教育、中小学教师继续教育、职业教育三大类，对这三类教育的管理，纵向上形 成三个相对独立的管理系统。从中小学教师继续教育的概念中我们可以得知，这类教育既 属于成人高等教育也属于职业高等教育，交织于三个相对独立的管理系统之间，实际上， 教育部教育发展研究中心全球知识经济中的终身学习一一发展中国家的挑战【m 】北京：高等教育出版社，2 0 0 5 6 0 9 三条线各管一部分，存在一个如何有机协调的问题。三是政府综合部门，经济、劳动部门 如何参与管理的问题。这些部门管理权限应该通过组织制度加以保障。四是学校、用人单 位和社会各方面如何参与管理的问题。各种社会力量要履行管理职责，都在中小学继续教 育管理机构中占有一席之地。由于以上几方面的原因使得该类教育管理职权的划分和管理 机构的设置问题显得十分复杂。由于该类教育管理职责的分散性，很难设想从中央到地方 由一个对口的部门来管理，事实上，这种特性使得中小学教师继续教育的控制结构总是呈 现多元分散的状态，而不具体指哪一套特定机构。 2 元监控机构缺失 由于缺乏有效的培训机构监督体系，我国目前的中小学教师继续教育培训存在着严重 的形式主义问题，无法保证中小学教师接受继续教育的质量。元监控体系缺失的原因是多 方面的，其中赋予培训管理机构的绝对权威和监督评价体系的不健全是主要原因。 目前教师继续教育多为校外公办，除较长期的学位学分进修外，多属短期的培训。负 责教师继续教育的各级教育行政单位或继续教育机构未能对教师继续教育作长期与整体 的规划。常常采用自上而下的方法，大范围统一培训内容、要求和进度，培训计划的制定 没有考虑教师的不同具体情况，对教师的培训没有根据地域背景的差别，以及不同类型和 水平的教师的特点和具体需要做适当的调整。由于是教育行政部门或师资培训部门唱主 角，学校与教师职责不明，加之缺乏自身的元监控机制，造成了培训质量如何、受训教师 业务水平和科研能力是否改善、教师本人是否真正安心在外学习等无人问津的局面。教师 培训往往是流于形式，走过场，在事业上造成极大的浪费。不仅没有实效，还加重了教师 的负担，挫伤了教师的积极性。 公办的中小学教师继续教育机构管理中，欠缺整体的规划，事前未作需求评估，在设 置上存在一定的盲目现象，事后亦极少做出评价，出现了管理机构冗余的问题。在对培训 机构监控时，由于评价观念比较陈腐、方法比较落后、缺乏效度和信度，产生了一系列问 题。评价思想依然停留在选拔和淘汰功能方面，评价方法依然是考试，考试命题依然有强 烈的主观随意性，评价结果不能说明被评价者的教师素质优劣，评价在实质缺乏足够的效 度和信度，使评价不能成为监督中小学教师继续教育管理机构健康发展的真正有意义的措 施。 ( 二) 管理权限划分 1 领导管理权限交叉 中央和地方的中小学教师继续教育行政机构之间的关系不够协调。我国长期以来未能 协调好中央和地方