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城市治理：基于合作博弈的分析 汤哲铭 摘要世界上大多数国家的城市都是由城市政府进行管理的，城市与政府一直 是两个不可分割的整体。传统的城市治理主要都是政府的职责，政府包揽了城市 治理的一切职能和义务，这是与当时城市主体单一、城市职能单一相适应的。但 是随着经济全球一体化给各国带来的压力和挑战，旧有的城市治理模式难以做出 快速的反应；单一的政府治理已不能满足城市的共同目标和利益主体的特殊要求。 在现代城市社会中，存在许多单纯的政府行为所不能干预的领域，如公司、 社区、职业社团等民间组织、非营利组织等，这些都不在政府限制的范围之内， 政府如何才能把这些主体和资源有效的利用和结合起来，为城市的经济、政治、 文化发展发挥其应有的作用并形成一个合作的网络? 这已成为是一个亟待回答的 问题。 城市治理合作博弈是现代城市内涵多元化发展的必然要求，是城市治理架构 中不可缺少的一部分，适应了现代城市发展的需要。但是在我国的城市治理中， 城市治理的合作博弈无论是从人们的思想意识上，组织机制上，还是制度建设上， 都明显的缺乏，从而导致城市治理中出现的种种问题，使城市治理从决策到执行、 从过程到结果往往不能符合大多数人的利益，并造成公共资源的浪费和过度使用。 所以我国的城市治理需要转变观念，改革思维，转变政府角色，推进市民社会的 发展，建立和完善多元参与的合作机制，并运用到城市治理的各个方面。因此， 以合作博弈的思想研究我国城市治理是非常有意义的。 城市治理应以治理的需求为前提，以系统理论为指导，在较大范围内实现城 市资源的开放与共享、实现多元主体的共同治理。以合作博弈理论研究城市治理 的目的在于要在城市利益相关者政府部门、经济领域中的营利组织、市民群 体和非营利组织之间建立起一种联系，一种运行机制，一种制度安排，在这个基 础上通过对话、协商、合作及参与来分担城市决策的能力，来解决城市发展的各 种治理问题。本文基于以上观念，以善治城市理论和合作博弈理念从城市治理结 构的定位与完善、多元治理的博弈性研究、治理系统和环境支撑以及治理结构的 设计等角度探讨了构建现代城市治理主体关系需要解决的问题。 全文共分五个部分。第一章绪论主要阐述了写作的背景与意义，文章的主要 观点及创新，根据所掌握的资料介绍了城市治理与城市治理结构的内涵与理论发 展、特征、联系，介绍了国内外城市治理研究的现状：第二章从界定城市治理利 益相关主体入手简述了城市治理主体的类型，着重分析了它们之间合作博弈与改 善城市治理之间的关系；第三章是建立城市治理合作博弈模型，通过对合作博弈 内涵及特征的分析，城市治理主体可以通过契约和合作方式实现合作博弈，据此 思路构造城市治理合作博弈模型的分析框架；第四章是对城市治理合作博弈内在 机制进行分析，揭示在城市治理主体的合作过程中可能出现的利益冲突及化解冲 突促进合作的机制选择，承认博弈是要发挥各利益相关主体的能动性，强调合作 是要形成合力。只要合作博弈得以实现，城市治理就能形成各尽所能、各得其所、 和谐发展的局面；第五章重在强调合作博弈思想在我国城市治理结构设计中的应 用，进一步阐述合作博弈分析在城市治理实践活动中的重要性及可操作性，并据 此评述如何强化城市治理这样一个战略合作联盟以及如何促进与稳定合作从而改 变在中国延续了数千年的一元化的地方区域治理超稳定结构，实现城市善治。 关键词：治理：城市治理；利益相关主体；合作博弈 i i a c o o p e r a t i v eg a m ea n a l y s i so fc i t yg o v e r n a n c e t a n gz h e m i n g a b s t r a c t ：t h ee i t yg o v e r n m e n ti nt h ew o r l dm a n a g e da l lt h ec i t i e so fm o s t c o t m t r i e s t r a d i t i o n a l l y , t h eg o v e r n a n c eo ft h ec i t i e si s a l lt h eg o v e r n m e n t sd u t i e s m a i n l y t h eg o v e r n m e n th a st a k e no na l lf u n c t i o n sa n do b l i g a t i o n so fc i t y i ti sa d a p t e d 、i l ht h es i n g l em a i nb e d yo f c i t yg o v e m a n c ea n dt h es i m p l e xe n v i r o n m e n t f r o mt h e1 9 9 0 s ，e n v i r o n m e n t a lc o n d i t i o n si nt h ec i t yg o v e m m e n th a v ec h a n g e d r a p i d l y t h e s ec h a n g e so fc o n d i t i o n sh a v er e s u l t e di nt h ec h a n g eo ft h eg o v e m a n c e s i d e ao f c i t yg o v e r n m e n t ，t h ed e v e l o p m e n tm o d e lo f t i t ya n dt h eg o v e r n a n e e sp a a e mo f c i t yg o v e m m e n t i ti sr e q u i r e dan e wc i t yg o v e r n a n c e c i t yg o v e r n a n c e i n c l u d e s g o v e r n m e n ta n dm u l t i p l ep a r t i c i p a t i o n i ti s a r e l a t i o n s h i p ，as y s t e m a n da n a r r a n g e m e n ta m o n g t h e c i t yg o v e m m e n t ，t h e p r o f i t - m a k i n go r g a n i z a t i o na n dc i t ys o c i e t y m u l t i p l ep a r t i c i p a t i o ni so n eo ft h em o s t i m p o r t a n tp a r t s i nt h e c i t yg o v e r n a n c e m u l t i p l er e l a t i v eb e n e f i c i a r i e sp a r t i c i p a t i o ni nt h ec i t yg o v e m a n c ei st h er e q u e s to f ac i t yr e s o u r c e sp r o p r i e t o r , t h eb e n e f i t sc o r p u sa n dt h ee o n c e p to fv a r i e t yv a l u e ，i sa l s o i n e v i t a b l ei ns o c i e t yd e v e l o p m e n ta n dc i t i e sm a n a g e m e n t m u l t i p l er e l a t i v eb e n e f i c i a r i e s p a r t i c i p a t i o ni st h ei n e v i t a b l er e q u e s to fd i v e r s i f i e dd e v e l o p m e n to fm o d e r nc i t y , i st h e i n d i s p e n s a b l ep a r ti nt h es t r u c t u r eo fc i t yg o v e m a n c e ：m u l t i p l er e l a t i v eb e n e f i c i a r i e s p a r t i c i p a t i o ni st h eb a s i cc h a r a c t e r i s t i co f t h ed e m o c r a c ya d m i n i s t r a t i o nd e v e l o p m e n t , i s i m p o r t a n tc o n t e n t so fa l lc o u n t r i e sa d m i n i s t r a t i o nr e f o r mn o w a d a y s m u l t i p l er e l a t i v e b e n e f i c i a r i e sp a r t i c i p a t i o ni st h ep r i n c i p l eo fn e wp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，a d a p t e dt h e d e m a n do f t h em o d e me i t yd e v e l o p m e n t b u ti nc h i n a , t h ei d e aa n dt h ei n s t i t u t i o no f m u l t i p l ep a r t i c i p a t i o na r ev e r yb a r e s o w es h o u l dt r a n s f o r mt h ef u n c t i o n so fc i t yg o v e m m e n kt o n eu pt h ep a r t i c i p a t i o ni d e ao f c i t i z e n s ，p r o f i t m a k i n go r g a n i z a t i o na n dn o n - p r o f i t - m a k i n go r g a n i z a t i o na n db u i l du p t h ei n s t i t u t i o no f m u l 吐p l ec o o p e r a t i v ep a r t i c i p a t i o n t h i sp a p e ri sc o m p o s e do ff i v ep a r t s t h ei n 廿o d u c t i o np o i n t so u tt h ep a p e r s b a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c e ，c h i e f v i e w p o i n ta n di n n o v a t i o na n dg a t h e r su pt o t a ls t u d y s t a t u st oi n t r o d u c et h ec o n n o t a t i o no fc i t yg o v e m a n c ea n di t ss t r u c t u r e t h es e c o n d c h a p t e rd e t e r m i n e st h ep a r t i c i p a n t so fc i t yg o v e m a n c ea n da n a l y z e se m p h a t i c a l l yt h e i r r e l a t i o n s h i p t h et l l i r dc h a p t e re s t a b l i s h e sac o o p e r a t i v eg a m em o d e lo f c i t yg o v e r n a n c e t h r o u g ha n a l y z i n gt h em o d e l ，c i t yg o v e m a n c ep a r t i c i p a n t sc a nf o r mc o o p e r a t i v eg a m e i u r e l a t i o n s h i pw i mc o n t r a c ta n dc o o p e r a t i o n t h ef o u r t hc h a p t e ri l l u s t r a t e st h ec o n f l i c ti n t h ep r o c e s so fc i t yc o o p e r a t i v eg o v e r n a n c e ，a n dg i v e ss o l u t i o n st oh o wt op r o m o t e c o o p e r a t i o n t h el a s tc h a p t e rh i g h l i g h t st h eu s i n go fc o o p e r a t eg a m ei d e ai nd e s i g n c h i n e s ec i t yg o v e m a n c es t r u c t u r et or e a l i z ec i t yg o o d - g o v e m a n c e k e yw o r d s ：o o v f f l f l a n c e ；c i t yg o v e r n a n c e ；m u t i p l ep a r t i c i p a t i o n ； c o o p e r a t i v eg a m e 学位论文独创性声明 9 0 8 2 7 8 本入声鞫掰莹交静学豫论文是我在静辩的指导下滋行鹣磷究王箨及取褥静磁 究成果。尽我所知，除文中融经注明引用的内容外，论文中不包含其他个人已经 发表或撰写过豹掰究袋莱，懋苓包含秀获褥获嚣耀莛犬学凌其它教窝橇褥熬学豫 戏证书而使用过的材料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中 露? 缓滤说臻势表暴落意。 作者签名；童趟 日期：堡星：重 学位论文使用授权声明 本人同意研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属陕西师范大学 卒天绦诞肇遭离菝爱，发袭本 鑫文竣嫠建奉论文成莱 l 重署名肇彼锈秀获嚣帮 范大，学。学校有权保留学位论文并向国窳生管部门或其它指定机构邀交论文的电 予舨耱绥曩版；有蔽褥学霞谂文爨手 激程嚣熬戆少爨复剩黉灸诲论文送入学校 图书馆、院系资料室被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索； 蠢投将学位论文的标题和攮甏汇编崮舨。 作潸签名：趔日期；翌! ：匡 1 绪论 1 1 选题背景与意义 1 1 1 选题背景 改革开放2 5 年来，我国城市获得了巨大的发展，在8 0 年代前期，由于长期 受压抑的牟利冲动被充分释放出来，城市政府在治理过程中出台的政策及措施得 到了人们的极大拥护，从而呈现出一个几乎人人得利的“帕累托最优”。然而， 到了9 0 年代，随着改革向纵深方向发展，其所创造的增量资源已基本消耗殆尽， 同时由于利益分化导致社会认同的缺乏，使得许多改革举措出现了反对的声音。 在这种状况下，城市政府不得不把本应是市场和市民的权利还给市场和市民，一 个有限城市政府的雏形于是开始形成。我国城市治理运动的兴起，就已经清楚地 传达了这一正在变化着的信号。城市治理的目标要求追求城市价值的最大化。然 而传统的城市治理是建立在以下假定基础之上：城市政府是城市治理的唯一主体。 这样，城市政府在追求城市价值最大化过程中，就会实现整个城市的帕累托最优。 然而在现实中政府治理并不是万能的，城市政府的利害作为一种个体利害在很多 场合和城市社会的其他组织与团体的整体利害存在冲突。另外，支撑现代城市治 理目标范畴的不再是唯一的经济利益，生态环境利益与城市安全成为不可忽视的 因素，而且它们同经济利益在城市治理的运行中具有同样的重要性。因此，城市 价值可以说是经济价值和非经济价值结合而成的整体。再者，城市是社会的城市， 社会中城市治理广泛的利益相关者对城市的生存与发展都会产生不同程度的影 响。由于利益相关者的利益与城市息息相关，城市治理必须体现他们的利益，所 以，强化城市政府的社会责任也已成为当务之急。从这个角度来说，城市政府不 仅要追求城市价值最大化，而且要维护利益相关者的利益。同时，城市政府既是 治理主体也是利益的聚焦点，但除了政府利益之外，城市治理的设计与运行还需 汇编制成一张非政府的利益关系网，这些城市政府之外的社会主体对于城市的存 在同样具有利益关系。为确保城市的繁荣与发展，城市政府必须与市场组织、市 民群体、非营利组织、社区密切合作。成功的城市治理既需要对外增强城市的综 合竞争力，也需要对内调动各参与治理主体的积极性。因此，城市治理的主体不 仅局限于城市政府，而是包括政府、市民社会、城市企业、非政府组织等在内的 广大城市治理利害相关者。作为政策的制定与主要执行者，城市政府处于城市治 理主体的核心。市民及其自治性组织、城市企业、非营利组织等出于自身利益的 考虑，要求对城市政府的治理行为进行监督和参与治理，这种权利来自民主政治 进程的必然要求，并且伴随这一进程的发展，其参与城市治理的呼声越来越高， 如何鼓励多元参与并且在治理的过程中协调好各方利益，实现城市“善治”，成 为城市政府必须直面的重要现实。 1 1 2 选题意义 1 1 2 1 理论意义 作为一门应用学科，城市治理的生命力在于用经济理论来研究城市发展中的 问题，并提出解决问题的一般框架和思路。对城市治理的研究一直是学者们孜孜 以求、费尽心思的领域和持续关注的热点。论文的选题属于城市治理的前沿课题。 论文的完成将有可能拓宽城市治理研究的领域，丰富和深化其研究内容，从而为 更深刻地认识城市合作治理及其运行机制提供了可能。 1 1 2 2 现实意义 城市的发展，伴随着治理结构的改善。自从2 0 世纪中期提出城市治理的概念 以来，对治理结构的研究就成为该领域的一个重点和热点，其中一个显著的成果 就是“城市多元治理”观念的提出到日益深化，现代城市已经是一个政府、市民 社会、公民群体与各类市场组织“多足鼎立”的城市。然而对于一些发展中国家 的城市治理来说，这种观念基本上还是处于论坛状态，治理还仅仅是政府一家的 治理，在政府“一家独大”的条件下，城市治理即缺少有力的评价激励机制，又 缺乏强大的监督体系，因此，它也不会有动力将市民等组织的利益放在首位，其 他利益相关主体的权益也就无法得到保障。城市历来就是一个多元利益的统一体、 一个多元利益博弈的场所。城市主体问的博弈行为带来了城市的“集体非理性”， 从而产生了矛盾与失调。要解决城市问题、协调各方利益，关键是对博弈均衡的 求解。而在我国，城市市场组织和市民社会同政府间的博弈治理格局也没有全面 走向实践。通过与西方国家城市治理情况的对比，可以发现，我国城市治理的重 点集中在治理的职能方面，而西方国家城市治理的重点已经完成了向城市治理结 构的转变，同时，参与城市治理保障制度还不健全，这也成为城市治理利益相关 者积极参与、构建互动互利博弈关系的制约因素。城市治理的运行过程中必然会 遇到一系列的博弈关系，博弈往往是不合作的。为了减少摩擦，各治理主体可以 通过完善治理结构的制度安排来实现由不合作博弈至合作博弈的转变，只要这种 合作博弈得以实现，整个城市就能形成各尽所能、各得其所、和谐相处的局面。 1 2 城市治理的含义与基本内容 1 2 1 城市的性质 “城市是什么”已经成了著名的难题，连城市研究的泰斗芒福德也认为城市 很难界定。虽然迄今为止没有共同的、明确的定义，但国内学术界的主流观点是： 城市是人类为满足自身生存和发展需要而产生的人工环境，城市性质定义的三个 基本要素是：人性、需要、环境”1 。首先，人性理论是城市本质理论的基础，不了 解人的本性和特征，就无法满足人的需要，也无法人性化地治理城市。其次，从 城市发展的历史看，城市的产生和发展都与人的需要有着密切的联系。可以大致 归纳出二者的相互关系，即人的需要决定了城市的产生，而城市的产生和发展又 延伸了人的需要，创造了人的需要。城市不仅满足了人的需要，而且创造了人的 需要，同时，人的需要又引起了城市的进一步发展。最后，我们在探讨城市性质 的过程中，不仅要考虑到人的基本需要，还要考虑到城市环境对人产生的影响和 作用，城市环境具有人性化的特征，任何把人与城市环境相分离，忽视环境对人 的影响或是把环境看作是游离于人之外的孤立的物化固佳的理解都是错误的。 本文借鉴资源理论，认为城市是各种资源的联盟。资源这个词代表着城市 的所有资产、能力、信息和知识，以及从城市中获得信息、技术和市场进入的途 径。广义上社会资本也是一种资源，上述这些资源使城市有能力选择和实施战略 来加强城市运作效率和有效性。有价值的、稀有的和难以完全模仿的资源形成了 竞争优势的基础。” 城市之所以产生和发展，是因为生活在城市中的人们能够利用城市这个资源 联盟来优化资源配置，使资源的价值达到最大化。可持续的不同种类的互补资源 不仅是城市竞争优势的来源，也是汇聚各种资源从而壮大发展的原因。城市作为 一系列资源要素的组合，城市居民正是利用这些资源要素不断丰富自己的需求。 同时，城市作为一种高级社会形态又必然包含复杂的社会关系，它本身就是 各种关系交织在一起的一张广泛的利益网，任何身处城市之中的组织和个人都是 该网络的节点，在谋求城市发展的城市治理过程中，当城市利益关系网关系顺畅 的时候城市治理就朝着“善治”的方向发展，反之城市的矛盾和冲突就会出现。 在城市这张利益网中，每个“节点”需要与其他“节点”进行互补资源的识别、 选择、获得和管理，这也是其自身能否壮大发展的关键。无论是来自资源相对丰 富的城市政府、各种组织还是资源较为贫乏的个人，只要处于城市资源与利益网 中，就必须与其他实体进行资源互补，因此在这个过程中，各城市单位之间形成 了合作伙伴的关系。每一个城市单位经常将拥有自身所缺资源的“节点”作为合 作伙伴。而互补资源具有不可流动性。不可模仿性和不可替代性，所以若想获得 这些资源，形成联盟就是很好的选择，城市竞争优势的获得关键也就在于如何有 效地利用和整合资源。 1 2 2 城市治理的内涵 城市治理也叫城市管治，是理论界研究的一个重要的理论前沿，目前对城市 这里涉及的资源包括与城市有永久及半永久性联系的有形和乇形资产。 治理的理解借鉴了全球治理委员会关于“治理”的具有代表性和权威性的定义。 该委员会在1 9 9 5 年所发表的一份题为我们的全球伙伴关系的研究报告中，对 治理作了如下的界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方 式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过 程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为 符合其利益的非正式的制度安排。9 治理概念的提出意味着城市治理不再仅仅是政 府统领的范畴，一系列公共行为主体正在以多元的模式承担着责任。据此，国内 外学者关于城市治理的见解也是殊途同归，以下列举一些具有代表性的定义。“城 市治理”一般是指“市民社会与政权之间的关系，约束者与被约束者之间的关系， 政府与被管治者之间的关系”( m c c a m e y ，1 9 9 5 ) 1 。哈尔法尼( h a r p h a m ，1 9 9 7 ) 在城市治理中提到了城市“市民社会”，并指出它注重的是过程，即城市地方当 局协同私人利益集团力求实现集体目标的过程，并由政治、经济和社会价值体系 共同塑造。因而是城市政府与市民社会、公共部门与私营机构的互动过程。”1 瑞士 著名学者皮埃尔( p i e r r e ，1 9 9 9 ) 的观点是城市治理是城市政府与非政府部门相互 合作促进城市发展的过程。实质上城市治理是在复杂的环境中，政府与其他组织 和市民社会共同参与管理城市的方式。在此过程中，城市政府必须协调其内部、 政府与市场间、政府问、政府与跨国公司间、政府与市民社会及其他组织问的关 系，以合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。从城市政府到城市治理既是 城市政府的深化和发展，又是城市管理方式的巨大转变。城市治理不仅要求城市 政府的效率、有效性、责任性、透明性和回应性大大加强，要求城市政府管理方 式的巨大变革，而且要求非政府部门的充分发展和服务水平的提高与市民社会的 广泛参与和民主意识的增强。我国学者饶会林认为城市治理是指根据城市导引和 规范的要求，通过监督、调研、稽查和市民反映发现的经济、社会、环境方面无 序现象、问题和各种矛盾，采取经济的、行政的、法律的手段和方法进行以有序 化为目标的整治、矫正、调理的综合性经常性管理职能。顾朝林则将城市治理理 解为涉及城市地区不同机构层地方政府、市民社会和私营部门关系的性 质、质量和目标的总和。也就是说，城市治理涉及中央、地方和非政府组织多层 次的权力协调，其中政府、公司、社团、个人行为对资本、土地、劳动力、技术、 信息、知识等生产要素控制、分配、流通的影响都是研究的内容。 1 2 3 城市治理的本质 城市治理的本质就是治理主体间关系的处理和博弈过程。城市治理结构所涉 及的关系主要包括：政府内部、政府与企业之间、政府与市民之间、企业与市民 之间的关系等等。正因为在这些关系中，各个利益相关者之间为追求自身的利益 4 最大化而相互间存在着利益关系协调，这种刹益关系协调就是博弈。根据博弈论， 一方戆绩栗不蔽澈决于蠡赛戆簿梵，还在缀丈程度上取决予其毽方惫秽行荛或翔 何反应，即一方的后果函数不仅依赖于自身的策略选择，同时也依赖予博弈各方 的杼动选择。纳什均衡表明至少有这样一个稳定的结果，即当所有博弊方对其他 各个媾弈方约策蝰有一个正确瓣预期对，没窍一个搏奔方w 以通过选撵另一个策 略来改善自己酶绫荣。簸市楚个多元利蕊靛统一律。缓帝主体阕瓣精弈行为带 来了城市“集体的非理性”，从而产生了城市的矛盾与失调。要解决城市问题、 协调各方利益，必键是对博弈均衡的求解。因此，在城市治莲中，首她应承认各 方瓣主髂建毽，潋交致褒在经浚社会孛豹难主露鹣禺甏，疆于致窘缀织，突密 其核心职能，将一些政府“管不了的”和“管不好的”交还或交给社会其他组织 管理，同时培育城市“呼吁”与“参与”机制，使城市备利益相关者谯城市治理 中发撵更丈的作用。制度是一静博弈均衡，鼗参与入信念与其行动规则豹一致。 哭蠢通过螽l 度翻糖，谈舞各穗益主体的呼声，进行主体瀚麓整营麓绞，才能藏乡 类似“城市公地的非理性”所带来的城市利髓冲突，才可以降低政府制订的政策、 法规的执行成本，提高其运行效率。就目前我国处于转烈时期的特殊情况而言， 为了实理羲枣主髂舞魏薅弈均缀，我织需要篱先秘嚷聂蠢薅裁孛静攘裁产毅，劳 且努力营造耐益独立、祝制健众的城市主体。 城市治理与传统的城市管理的区别在予传统的城市傺理把城市政府作为唯一 的权力中心，包揽一切关于城市发展建设的决策过程，并依赖其严格的城市政府 缀级貔等缀缝穆虢行，怒臻了皱素柱会审务令主俸舞熬藤嗣益窝令粼弱益；嚣 城市治理则除了城市政府的决策，还包含萧非政府因素程内的多元化决策，它一 方灏驻示了传统城市政府职能和角色的转交，另一方面也体现了在城市功能不断 膨胀_ 帮城市剩蒸童体范围不凝扩大翡馈援下，霄更多麓城每利益鞠关蠢主魂参 与城市的发震。 1 3 城市治理结构研究 1 3 。l 城枣治理缕擒豹定义及特焱 城市治理静本质是主体阀关系酶处理和避弈过程，辗带治理结梅的一个重要 方面是管理和协调与城市有关的各种利益主体以及他们之间的关系。按照现代的 观点，“城市治溅结构”一般熙指以市民为象体豹非政权与政权之间的关系，约 寨卷与羧绞束者乏溺翁关系，浚瓣与凌管滏畿之溺豹关系。“宅注重骢熬避程 城市地方当局协阐私人利益集团力求实现集体目标的过程，因而是城市政府与市 民、公共部门与私营机构之间的持续的互动过程。它被称为是关于规则的游戏， 瑟不蹩遵守趣则鹃游戏，其实魇蹙建立在南炀原剥、公熬穰盏和认露熬破上的合 弦。其模式已筑从宫豢卷l 和辩层铡转为囊志治理网络裂模式。由此，我髓可以番 懑：城市治理绦橡是一个多元鹩概念。箕核心应该是一令惫括辕专跛瓣在肉簸蠢 市民、非营利级织、市场组级等所组成的“城市董事会”。”1 它的目的与其说是重 新获得对城市的控制，不如说是努力地协调和规制差异，创造性地解决城市问题。 竣枣竣疼是缄繁滏理静主嚣之一，褰舞孩。豹主髂，窀与城枣枣聚、泰场组缓、 非营利组织等构成了城市治理的基本主体。 城市治理的特点总结为：一是治理主体多元化。城市治理的主体不仅仅是政 府公共部门，社会各个部门，私人部门、拳公共机构秘公益组织等都参与到治理 豹遗程中。二蔫治理形式会髂亿。城枣渗璐不是致窘穗构萃独决蒙、蜜行垂壹管 瑷的过程，而怒各主体之间进行协商合作的过程，鼓励同城市发展利害相关的社 会主体利菔相关者( s t a k e h o l d e r ) ，都主动参与到城市治理过程。三是治理结果 零霉整。公共秘熬入部门在浚理过程中摇蠢游 # 、穗纛影凌，是一令叁然发震熬 谶程，产生的缀果不受任何个人或机构的完全控制，从瓶有可能不随予原先的话 计。城市治理结构也具有其自身特有的一魑特点，如中观性”“、动态性和综合性 等。例如企业蒸本目标是单一的经济利润竣大化，而城市的目标是多元的，即经 济、往会、丽凌釜态效益熬绞一。二者京渗毽鑫孽实瑷爷浚主遣存在誉瓣；城泰浚 理是城市政府做自己更加擅长的“掌舵”( 决策) 而不是“划桨”( 氲接提供产 晶和服务) ，即协调好私营部门和公共部门，把城市的公共资源和私商资源有机结 会起来。“那黧任彝要把渗瀵秘实于大溪模邈联系在一起豹傲法只会严重裁 弱决策的髓力。任何想要决策税梅去亲自实干酶做法也意睬着干蠢事。 决策机构并不嶷备那样的能力，从根本上说那也不是宦的事。”1 1 3 2 我国城市治理结构现状分析 城泰治理缭橡在重终旱溅萼l 起重视，被诀秀是影羲骥援城市竞争力豹产照结 构、人力资源、城市品牌等十丈因素中的核心因素。”1 我国由于城市发展的时间 较短，城市治理结构只是最：i 琏才受到重视，经营城市的观念也没有树立起来，因 此城市治理结构还没有得到熬褪。随着我毽市场经济的避一步发展朝城市管理进 一步与国际搂鞔，城市澄璞缭构瓣穰念必然会褥叠l 越来麓多静重援。弓l 迸城市浚 联结构的概念和思想，对于改善城市治理结构，提高我国城市治理的水平，形成 城市管理体制改革的系统思路，都有重要的意义。 事实土，城枣洽理结构燕蹩我国城袁镣淫瘩乎与毽黼先遂豹城蠢蛰理痰孚戆 主簧差距所在。秘前我国城市发展很快，对投资者吸弓l 力大，似乎院许多国外大 城市更有竞争力。北京申办嶷运会和上海申博接连成功就是很好的诫明。但我国 城市目前的发展速度和竞争力主要是得荔予我国经济总体的高速增长，得益于世 6 界看好我国长逡发展潜力，简不是因为我嗣城市管理更优越。无论从办事效率， 还是从行政成本或资源配置龠理程度等方顾看，我国城市治理结构岛豳际先进水 乎鞠毙襄显有较丈静差距。我嚣城索当 l 蓍麓鑫速发震彝毙争力并不麓粪定这耱差 距的存在，这识阻碍了我国城市治理静缎深发展。从骧帮治理实践麓，我国酶城 市治理在结构上仍存在诸多问题： 1 3 2 1 非政府治理主体参与的意识薄弱，势与的责任感不强 我嚣是令掰囊文铯悠久、终统鬣念壤深蒂霞、莺氐受教育承孚穰瓣较低弱莺 家。中华民族溅千年的传统文化中，积累了许多优秀的民族文化精粹，但是，也 留下了许多落厨的，不合现今国情的思想观念，如“官本位”思想、“草民”意 识、“人亡致感”匏人治思想，跌及对“投利”讳莫如澡静“义务”戆本位思想 等簿，这些都辣潮了参与政府治理酌积极健及个往静发滋和社会强潮精神，使褥 非坡府的治理主体在城市治理的过程中在聪想意识上处于种被动的状态。而且 我豳公有制下的城市资源再敞蓬对市民社众的利益并光照接影响，无形之中培养 7 “与我无关”鹣惹想，大多数枣民及嚣蕊缝绥只意识别叁身是藏帮渗理懿对象， 却没有认识到自身也是城市治理主体中不w 或缺的一部分，缺乏参与的责任感。 从主观原因上看，公共选择溅论告诉我们，公民在显示自己的偏好戚参与集体行 动对，都需要支彳寸一定的成本，比如收集各种情报信息，研究相关的对策以及参 燕投票等，这帮浠要花费一定整戆金钱、辩鬻窝精力。”毽如栗个入蠛组缓不这 样做，同样也可以享受到别人为此努力而带来的种种好处。因此，按照公共选择 对人是“经济人”的假设，理性人对自己行为最“经济”的选择就怒不作为，即 “壤性嚣无鳃”。“奥象森( o l s e n ) 在集髂行动瓣逻骥孛遣豢爨“毒理性豹 罨求自我利益的个人不会采取行动以实现饨们共同的或榘团的利益”，”因此， 不参与才是最好的选择。这种宁可“理性的无知”的策略行为也使得利益相关主 体公众在参与城市政府决策秘治理过程中表现出一种消极冷淡的态发，从丽导致 “滋默兹多数”。目薅这与城谨致癣在凌燕霜撬霉决繁静过程孛挟麓强大豹宣蕊 力度和公开透明度也有一定的关系。 1 2 2 2 多元治联主体参与的缴织功能单一，输出有余，输入不足 完美戆组缀应两对具有输入窝输出两耱功能，它是城泰合捧治理缝季鼋参与治 理决策的桥梁和纽带。我国蕊脊数戳万诗盼各类组织和潮体，包括嚣级入大、政 协、党组织、青年团、妇联、工会以及各种学会、协会、行会、社团、大众传播 媒体等，从理论上讲非政府的治理主体可以通过这些组织和团体参与城市治理， 衷这叁赛意愿。餐在实践孛，枣手我鏊是荧鳘戆精荚决繁，“精葵内帮羲入；决 策肖序性和无序性兼吞；决策过程内部精焚政治折衷”“，从而使得我国的大部 7 分组织团体的“输出”功能都犬于其“输入”功能，即谯向公众贯彻、传达国家、 城帑致麝粒耪荚政策豹一蘧聚她不疲，要求公众遵守政瓣的致策；嚣农囱重家、 城市政府表达公众意觅、看法，反绩公众对政策的反应辩帮没有形成嶷往静循环， 政府的决策不能充分地吸收公众的各种意见和信息，造成公共政策参国的不对称。 因此，这些组织没能起到其威有的对决策的影响、约束釉牵制作用，举能促进公 众鸯缓毒豉密之鬻瓣楚毪蔓耪。 1 3 2 3 公众参与的耐度缺位，参与机制不完善 依据我国宪法的规定，人民依照法律规定有权通过释种途径和形式，管理国 家枣务。在涉及城市多元利蘸关系豹城审渗理孛，作为城市治理的利益相关主体 参岛城市治理浚策鹩镧定、蜜施藉蓝督痤褥蠲法律保障。毽是，一鸯瑟由于我国 在政治、经济、文化还有社会心理的积淀上，都缺乏法治发展的必要熬础和传统， 而另一方面我国市民社会的发育程度还比较低，尽管我翻的基本社会制度为合作 参与绳捷了稷零保证，毽嚣羹萋蠢关会终参每其体絮 莓器袋秘推茬，采凝怎榉戆程 序和形式，参与驹深度与权限约束等方面部缺乏一系列酝套的相关法规，合作参 与城市治理的权制和地位都没有法律保障，致使许多合作参与都以非制度化的形 式嫩现，合童# 参与仅流于表瑟形式。合撂参与城市治璁瓣途径梗阻，信息“上 蒋”“下达”黧罐，参与管理黥范嚣狭窄，参与酶实器掺矮难整扩展等等。甭j 蠢 根结底，都是由于城市治理合作参与的正式制度安排稀缺、乏力，造成参与没有 明确的法律强制和严格硬性的制度保障。 强上三令方灏瓣分叛表甓，凌国藏索浚溪孛戆多元食终参与还鼗遮处在“被 告翔”的低级阶段，一方面稚政府的利益鞠关主体缺乏童动参与盼意识，没有鳃 确的政治角色观念，对自身的政治能力也不抱有信心，只是以“臣民”的姿态参 与至b 城市的社会缴活中来。男一方面它们墩没有一定的途径去获取它们应该占有 熬髂惠资添蠢发簿其叁身瘟鸯瓣律霜，参警黉戆霾熹窝建议褥不鬓薰锾纛采续。 然而真正意义上的城市治理参与不仅包括被告知信息，获取咨询和发寝意见等法 律赋予的基本权利，还包括程攘个城市治理过程中各个环节的参与。 襞乏真正静念过程约会馋参与，在我溪黥城市治理巾毫经显示出受蔼魏影响 和溺极的后采。缓市治理孛鹣仓俸参与事荚城市衽会的稳定，是实瓒城市治理程 学性，体现利益相关主体根本利益，确保城市发展中公平与效率有效结合的内在 要求。城市治理必须以合作参与的方式确保以公众利益为价值取向，以硬性的制 度绦诞谴 致纛渗瑾主葵全j 雯鹱参与。 3 2 城市治理主体分析 2 1 城市治理各主体的界定及形式 城市治理合作博弈分析遇到的第一个问题是怎样界定城市治理主体，究竟谁 是城市治理的利益相关者。如果利益相关者本身都界定不清，那么就无法开展基 于利益相关者共同参与的城市治理了。如果从传统的利益相关者理论出发，我们 可以认为那些能够影响城市目标实现，或者能够被城市实现目标的过程影响的任 何个人和群体就是利益相关者。这种界定不仅将影响城市目标的个人和群体也 视为利益相关者，同时还将受城市目标实现过程中所采取的行动影响的个人和群 体看作利益相关者，大大扩展了利益相关者的内涵。然而，经济学家们发现采用 弗里曼的界定方法，在进行城市治理利益相关者理论的实证研究和应用推广时几 乎寸步难行，将所有广义的利益相关者看成一个整体进行研究也无法得出令人信 服的结论。这种界定方法普遍的缺陷是缺乏可操作性，仍然停留在学院式的研究 上，从而制约了利益相关者理论的实际运用。 本文借鉴美国学者米切尔的相关研究，认为在界定城市治理利益相关主体的 过程中，有两个问题居于利益相关者理论的核心：一是利益相关者的认定，即谁 是城市治理的利益相关者；一是利益相关者的特征。由此可以从三个属性上对可 能的利益相关者进行界定，这三个属性是：( 1 ) 合法性，即某一群体是否被赋有 法律和道义上的或者特定的对于城市权益的索取权；( 2 ) 权力性，即某一群体是 否拥有影响城市治理决策的地位、能力和相应的手段；( 3 ) 紧急性，即某一群体 的要求能否立即引起关注。”1 根据上述理论，本文认为城市治理主体既包括正式的组织又包括非正式的组 织，既包括市场组织又有非市场组织。城市政府是城市治理的主体之一，亦为核 心的主体，城市政府、城市市民、城市市场组织、城市非营利组织等具有相关利 益的主体共同构成了城市的治理主体。 2 1 1 城市政府 “政府是人类智慧为满足人类需要而创造的一种发明”。城市政府作为负责 城市日常管理的行政组织，它理所当然的成为城市治理的核心主体。我们把城市 政府假设成为一种既追求一般利益偏好，又具有追求特殊利益偏好的行为主体， 它以法律( 令) 的形式赋予城市社会一种权利，其目的是从这种权利中获取收益。 这种收益可能是一种税收收益，也可能是一种政治上的支持。“城市政府在经济 转型中，为追求城市利益晟大化，扮演了制度创新的制度企业家角色，其创新活 动推动了区域发展。”“1 城市政府赋予一项权利的过程其实就是城市政府与城市 企业与市民社会进行一个动态博弈的过程，而博弈的均衡态势就是城市政府收益 9 最大化和赋予并保护有效产权之间具有一致性。城市在向有效率的治理演进过程 中，具有垄断权力的政府的重要作用是不可替代的。 2 1 2 城市市民 城市治理事关城市居民的切身利益，因此，城市市民理应关心城市的具体管 理过程，并成为城市治理的主体之一。但在我国改革开放前，“市民”则一般是 指无组织归属的无业人员，如家庭妇女，个体劳动者等。有时甚至与“小市民” 联系在一起，泛指自私自利、庸俗无聊之人。而一般的城市居民则作为“人民” 而基本没有自身利益，因此，他们并不能构成独立的个体。改革开放以来，具有 独立利益的“市民”的出现以及他们为维护自身权益的奋斗，已经充分显示了城 市市民这个新利益群体的觉醒，并且通过各种渠道参政议政，在政治体制中占据 了一席之地。只有这时，城市市民才能作为有代表性的群体，成为城市治理的主 体之一。 市民社会研究和城市治理理论自二十世纪末至今己成了风行全世界的一门 “显学”，并逐渐被一些国家付诸于实践。简单地说，所谓的“市民社会”城市 政府势力范围而言的。它主要是从旨在反对公私不分、以公压私、到头来导致以 大私充大公现象的“私域”观出发，认为有一部分社会生活领域是不宜与国家相 混淆或不能让国家淹没掉的，在由城市政府管理的“公域”之外应允许市民基于 集体认同感等等特定的利益需求自由地缔结的社团，不依赖于城市政府的力量而 尽可能靠自己去解决自己的问题，进而淡化行政权力意识，匡正官本位陋习，抵 御城市政府对市民不合理的巨大吸引力。 2 1 3 市场营利组织 企业的聚集是城市产生的经济基础。作为市场经济中的独立个体，企业具有 选择城市市场的自由。从这个意义上来说，企业是城市的命脉所在。从城市治理 的出发点看，城市治理即是通过促进企业经营活力的提高而带来城市的可持续发 展。因此，城市竞争力直接来自于其企业的实力。所以，城市治理一定要有企业 群体的代表参与，企业界的代表应该是城市治理的当然主体之一。 2 1 4 非营利组织 非营利组织研究在中国是一个新的研究领域。目前学术界对于不少相关概念 尚没有明确而统一的概念。本节有必要首先介绍论文将涉及的相关概念及其相互 关系。 “非营利组织”( n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ) 又称为非政府组织n g o ( n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ) 或“志愿者组织”是指在政府部门和以营利为 目的的企业( 市场组织) 之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会。这些组 1 0 织不以营利为目的，具有法人资格，以公共服务为使命享有免税待遇，不以营利 为目的，组织盈余不分给内部成员，并具有民间独立性质的组织，它们的集合就 构成“非营利部门”，或者称“第三部门”( t h et h i r ds e c t o r ) ，与城市政府、市 场组织、市民社会共同构成现代城市社会的四大支柱。尽管有学者认为“第三 部门”与“非营利部门”所涵盖的范围不完全一样，但这两个概念经常被交替使 用。现在，对非营利组织的定义最受认同的是约翰霍普金斯大学非营利组织比 较研究中心推荐的“结构运作定义”，认为凡符合组织性、民间性、非营利 性、自治性和