（工商管理专业论文）公益性科研院所项目经费预算管理研究——以中国地震局地质研究所为例.pdf

摘要 公益性科研院所主要向社会提供公共服务，研究成果具有公共产品的属性， 不具有排他性及竞争性，主要服务于社会效益显著而经济效益不明显的行业或产 业，此类科研机构主要使用国家的财政资金，因此要最大限度的体现和维护公众 利益，为国家的特定目标服务，项目经费管理在此类科研院所整体管理中占有举 足轻重的地位，而预算管理是科研项目经费管理的核心，因此，加强并完善项目 经费预算管理对此类科研院所至关重要。 本文通过阅读和梳理财务管理、预算管理、会计学、项目管理等相关理论， 特别是预算管理的大量文献，结合我国各类项目经费管理办法和国内外企事业单 位实施项目预算管理的先进经验，对科研项目经费管理的相关理论和现行我国科 研项目经费管理方式及相关政策进行了概括介绍；本文主体部分以笔者工作的中 国地震局地质研究所科研项目经费预算管理的现状和存在的主要问题进行分析， 针对目前存在的问题，引入绩效预算理论，构建完善的项目经费绩效预算管理体 系，以有效改善研究所目前在项目经费预算管理中存在的问题。 本文的研究对该研究所提升项目经费预算管理水平、全面提高科研水平、高 质量的完成科研项目、增强研究所争取科研项目的能力具有现实意义。同时中国 地震局地质研究所项目经费预算管理不是一个特例，项目经费绩效预算管理体系 是一个可以加以推广的适用于科研院所的项目经费预算管理模式，对其他公益性 科研院所完善项目经费预算管理、丰富理论研究成果具有借鉴意义。 关键词：公益性项目，预算管理，绩效预算 a b s t r a c t c l l i n as o c i a lw e l f a r ei n s f i t u t e sa r en o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sw h i c hp r o v i d ep u b l i c s e r v i c et oi n d u s t r yo rb u s i n e s s e st h a th a v ee m p h a s i so ns o c i a lr e s p o n s i b i l i t ya n d c o m m o n w e a l t ho fs o c i e t y t h e y r em a i n l yf i n a n c e db ys t a t ef u n d s t h e yf o c u so n p r o j e c t sw h i c ha r es e tu pb yc e n t r a lg o v e r n m e n ta n da s s i g n e dt ot h ei n s t i t u t ef o ra s p e c i a lp r o p o s a l m a n a g e r n e n to ft h ep r o j e c t sf u n d si sav e r ys i g n i f i c a n tc o m p o n e n t o ft h em a n a g e m e n to fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n a l s o ，b u d g e t i n gm a n a g e m e n ti s c o n s i d e r e dac o r ec o m p e t e n c ea n dk e yj o bf o rs u c hi n s t i t u t e s t h i sr e p o r ti sb a s e do nat h o r o u g ha n ds y s t e m a t i cd e s ks t u d yo fc l a s s i c a lt h e o r i e s o ff i n a n c ea n da c c o u n t i n gt h a th a v eb e e nr e v i e w e di no r d e rt oa n a l y z et h ec u r r e n t s i t u a t i o no fp r o j e c tb u d g e tm a n a g e m e n ti nc h i n a t h er e p o r ta l s oi n t r o d u c e d p e r f o r m a n c eb u d g e tt h e o r ya n de m p l o y e d i ti nt h ea n a l y s i so fc h i n a sc u r r e n tp r o j e c t b u d g e t i n gm a n a g e m e n tp a r t i c u l a r l yo nn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n i na d d i t i o n ，t h er e p o r t i n v e s t i g a t e st h ep r o j e c tb u d g e t i n gm a n a g e m e n to fc h i n ae a r t h q u a k ea d m i n i s t r a t i o n a n di n t e n d st os h o wh o wt h ea p p l i c a t i o nt h ep e r f o r m a n c eb u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m c a ni m p r o v et h ep r o j e c tb u d g e tm a n a g e m e n ti nt h ei n s t i t u t e t h es t u d ya i m st oe x p l a i nt h eu s eo fp e r f o r m a n c eb u d g e tt h e o r yt oi m p r o v e c h i n e s ep r o j e c tb u d g e tm a n a g e m e n tp r a c t i c e s ，e n r i c ht h e o r e t i c a lr e s e a r c hf i n d i n g s k e y w o r d s ：p u b l i cw e l f a r ep r o j e c t s ，b u d g e tm a n a g e m e n t ，p e r f o r m a n c eb u d g e t i n g l i 第1 章引言 1 1 研究背景和意义 1 1 1 研究背景 新中国成立以来，在旧中国的科技事业机构残缺、人员不足、经费拮据、环 境险恶、现代科学技术几乎一片空白的基础上，我国政府高度重视科技事业，经 过广大科技工作者的艰苦创业，奋发图强，科技事业取得长足的发展和进步。从 “向科学进军到“科学技术是第一生产力，从“科教兴国到“建设创新型 国家”，党和国家始终把科学技术摆在战略地位，努力在科技进步与创新上取得 突破性进展，经过6 0 多年的奋斗，我国已经成为科学技术较为完备、科技人力 资源世界第一、科技成果不断涌现的科技大国，中国科学家们完成了人类基因组 计划的1 基因绘制图；当今世界最大的水利枢纽工程长江三峡水利枢纽工 程；神州五号载人飞船发射成功并i l i o n 返回；“嫦娥二号 月球探测工程成功等 均达到了世界领先水平，为经济发展、社会进步、民生改善和国家安全提供了强 有力的支撑。当今世界正在发生广泛而深刻的变化，全球科技进步同新月异，国 际竞争日趋激烈，知识经济蓬勃兴起，科学技术正日益成为经济社会发展的决定 性力量，成为各国综合国力竞争的焦点。 我国政府充分认识到科技发展所面临的机遇和挑战，建国以来，先后实施了 十项重大政策，包括：1 9 4 9 年1 1 月1 日，中国科学院在北京成立，以建立国 家最高科学机关为目标，中国科学院整合全国科研机构，迅速组建了第一批研究 所，从而确立了科学院为全国科学中心的地位；1 9 5 6 年1 月，党中央发出了“向 科学进军的号召；同年成立国家科学规划委员会，制定了新中国第一个长期科 技发展规划1 9 5 6 至1 9 6 7 年全国科学技术发展远景规划，提出1 2 个重点任务， 对全国科研体制、人才使用方针、机构设置等做了规定；1 9 5 8 年，对科技管理 机构进行调整合并，成立了国家科学技术委员会，各省、市、县陆续成立了科委， 形成了中国的科学技术管理体系；1 9 6 4 年，周恩来总理提出“四个现代化”建 设目标；1 9 7 8 年，邓小平提出了“科学技术是第一生产力的著名论断后，科 教兴国成为中国发展的基本战略之一；1 9 8 6 年，制定星火、8 6 3 等计划；1 9 9 5 年，江泽民主席提出“科教兴国 战略；1 9 9 9 年，全国技术创新大会的召开， 对于深化科技改革，全面推进技术创新和科技成果产业化，促进技术创新和科技 成果产业化任务的落实，起到了重要的推动作用；2 0 0 6 年，胡锦涛主席提出建 设创新型国家，强调了将科技创新作为国家基本战略，大幅度提高科技创新能力， 从而形成强大的国家竞争优势：( 西) 2 0 0 6 年，中共中央、国务院同时发布决定公布 施行国家中长期科学和技术发展规划纲要( 2 0 0 6 - - 2 0 2 0 年) 。1 根据发布的国 家中长期科学和技术发展规划纲要( 2 0 0 6 - - 2 0 2 0 年) ，到2 0 2 0 年，全社会科技 研发经费年投入总量将超过9 0 0 0 亿元，投入水平位居世界前列，随着经费的大 幅度增长，全国的科学研究事业进入到更加繁荣阶段。 2 0 0 9 年全国财政中的科技投入超2 4 0 0 亿元，其中中央财政科技投入安排了 1 4 6 1 亿元，建国之初，1 9 5 3 年财政科技投入只有5 6 0 0 万元；2 如果用2 0 0 9 年的 数据和建国之初相比的话，财政科技投入增长了4 0 多倍，在应对国际金融危机 的冲击及国家财政形势总体趋紧的情况下，仍比2 0 0 9 年增长了2 5 6 ，可见，国 家对科技事业的高度重视程度。 近年来，我国政府对我国科研事业单位进行了一系列的改革，改革借鉴发达 国家有效的管理办法，针对不同公益事业的特点，实施了分类组织和管理。2 0 0 0 年起，我国全面展开了公益类科研机构的体制改革。 1 1 2 研究意义 我国传统的财务管理工作往往“重核算，轻管理”，“重决算，轻预算”，“重 预算编制，轻预算管理 ，在计划经济时期，企业的生产、销售等全部纳入财政 预算，在国家计划体制下进行，预算管理起步晚、经验少，改革开放后，随着市 场经济的发展，我国企业意识到实施预算管理的必要性和迫切性，通过实施预算 管理，企业提高了活力，降低了成本，企业管理得到加强。相比企业，我国科研 单位预算管理起步更晚，近年来，随着我国经济体制改革的不断深入，国家财政 预算管理体制也在不断的完善，通过一系列加强科研经费管理的规定和文件，有 效地遏制了科研经费使用过程中存在的腐败问题，但是，由于项目执行过程中多 变性等因素，在预算执行中还存在一些问题，科研院所为应付检查而弄虚作假的 现象时有发生。具体说来，根据笔者五年来在科研院所计划财务部门的预算管理 工作经验来看，在项目管理中，往往忽视预算的重要性，项目负责人对预算编制 重视程度不够，预算编制不细、不实、不准，形成了经费结余，在预算编制上缺 少科学依据，在预算执行上没有有效的考核措施，缺少经费执行激励机制，形成 1 全国科技大会：科技发展史上的里程碑( 新华网) ，h t t p ：w w w m o s t g o v e n z t z v q g k j d h q g k j d h m t b d 2 0 0 6 0 1 t 2 0 0 6 0 1 1 9 _ 2 8 0 2 3 h t m 访问时间：2 0 1 1 年2 月。 2 李学勇：2 0 0 9 年全国科技投入预计超2 4 0 0 亿( 人民网) ，h t t p ：# s e i t e e h p e o p l e c o m e n g b 1 0 0 7 1 9 7 0 h t m l 访 问时间：2 0 1 1 年2 月。 2 了经费决算与预算差异性较大的问题，资金未达到最优合理配置。 笔者试图以所在单位中国地震局地质研究所为例，阐述如何通过科学的 管理，借鉴国内外有关预算管理的科学理论及实践经验，特别是引入绩效预算理 论，试图构建相对规范的项目经费预算管理体系，达到强化科研项目经费预算管 理的目的。 1 2 研究方法 本文主要通过阅读和梳理财务管理、预算管理、会计学、项目管理等相关理 论，特别是预算管理的大量文献，结合我国各类项目经费管理办法和国内外企事 业单位实施预算管理的先进经验，以中国地震局地质研究所科研项目为研究对 象，通过广泛的收集、整理一手资料和采集相关资料，结合笔者在这方面的实践 经验，对中国地震局地质研究所项目经费预算管理的具体做法、存在的问题进行 分析，并就经费预算管理提出优化意见，同时，本研究所项目经费预算绩效预算 管理体系同样适用于此类其他科研院所。 1 3 本文结构安排和研究思路 1 3 1 结构安排 本文在分析了论文研究的背景及意义后，对科研项目经费管理的相关理论和 现行我国科研项目经费管理方式及相关政策进行了概括介绍；本文主体部分通过 对笔者工作的中国地震局地质研究所科研项目经费预算管理的现状和存在的主 要问题进行分析，针对目前存在的问题，引入绩效预算理论，构建完善的项目经 费绩效预算管理体系，以有效改善研究所目前在项目经费预算管理中存在的问 题。本文主体结构如图1 1 所示。 图1 1 研究路线图 1 3 。2 研究思路 第一部分：引言。该部分探讨了对公益性科研院所项目预算管理进行研究的 背景和意义，确定了研究的主题。 第二部分：相关理论和文献综述部分。该部分对国家级公益性院所项目预算 管理相关的概念，即公益性科研院所界定、科研项目及科研项目管理、科研项目 经费管理的主要内容、预算管理概念、我国科研项目经费及预算管理主要政策及 管理方式、绩效预算概念等进行了阐述，并进行了文献回顾，分析了以前的研究 4 成果。 第三部分：中国地震局地质研究所项目经费预算管理现状。该部分以笔者所 在的工作单位中国地震局地质研究所为例，分析研究所目前项目经费预算管理的 现状和存在问题。 第四部分：根据前文对中国地震局地质研究所预算管理现状和存在问题的 分析，结合有关管理方面的知识，构建完善的项目经费绩效预算管理体系，以有 效改善研究所目前在项目经费预算管理中存在的问题。 第五部分：结语。总结全文得出的主要结论和不足之处，明确今后的工作方 向。 5 第2 章相关理论和文献综述 2 1 公益性科研院所的界定 公益性科研机构是指主要从事应用基础研究或向社会提供公共服务，无法取 得相应经济回报，国家财政给予经常性经费补助、确需国家支持的国务院部门( 单 位) 所属社会公益类科研机构。3 这类机构主要分布在农业、卫生、资源、环境、 公共安全等社会基础领域。社会公益科研以为全社会提供公共技术产品和公益服 务为主，关系到公共利益的国计民生。 公益性科研院所的特征可以归纳为以下几点：组织性。公益性科研院所具 有独立法人资格，执行国家的法律、法规，在政府有关部门的指导、监督下，自 主管理。其一般机构组织形式为事业单位，财务核算按科学事业单位财务会计制 度执行；非营利性。公益性科研院所主要从事应用基础研究或向社会提供公共 服务，以推进国家科技进步和公共服务为宗旨，不以营利为目的；公益性科研 院所的资金来源以中央财政投入为主，主要分为以下五类：国家科技计划( 基余 等) 经费，主要支持对经济社会发展、国家安全和科技发展具有重大作用的科学 技术研究与开发；科研机构运行经费，主要用于从事基础研究和社会公益研究的 科研机构的运行保障，结合科研机构管理体制和运行机制改革，逐步提高保障水 平；基本科研业务费，主要用于支持公益性科研机构等的优秀人才或团队开展自 主选题研究；公益性行业科研经费，主要用于支持公益性科研任务较重的行业部 门，组织开展本行业应急性、培育性、基础性科研工作；科研条件建设经费，主 要用于支持科研基础设施建设、科研机构基础设施维修和科研仪器设备购置、科 技基础条件平台建设等。公益性科研院所应合理配置经费，产出相应的科研成果； 被监督性。公益性科研院所要接受政府相关部门及社会有关方面的监督，按时 向主管部门( 单位) 和财政部、科技部等报送上一年度工作报告，接受业绩考核。 2 0 0 1 年，根据中央和国务院的部署，按照分类改革的原则，国土资源部、水 利部、国家林业局、中国气象局四个部门9 8 个公益类科研机构启动体制改革试 点，改革取得了实质性的进展和明显成效，这些试点科研院所通过改革，优化了 学科专业设置，增强了科研优势增强了创新能力，转变了运行机制，科研人员的 收入有了明显提高，科研院所争取纵向课题的能力增强。2 0 0 2 年，在先期试点院 所成功后，第二批公益类科研机构体制改革启动，这次改革涉及农业部、广电总 3 朱茹颖，刘彬，非经营性科学事业单位财务管理探讨，林业科技管理，2 0 0 3 年4 月，4 2 页。 6 局、新闻出版总署、体育总局、地震局、粮食局、供销合作总社和科技部等9 个 部门，涉及1 0 7 个科研机构，继续按照分类改革的原则进行体制改革。4 科技体制改革后的公益性科研院所，国家加大了财政投入，科研院所学科结 构得到优化，运行机制更具活力，人才队伍素质提升，科技创新能力增强，科研 人员的收入较之改革前有了明显的提高，初步形成“开放，流动，竞争，协作 的管理和运行机制。5 2 2 科研项目及科研项目管理 2 2 1 科研项目及其特点 项目是在一定的时间和一定的预算内所要达到的预期目的。项目侧重于过 程，它是一个动态的概念。项目具有以下特点：明确的目标。项目的结果可能 是一种期望的产品，也可能是一种希望得到的结果或服务。项目的目标是项目完 成后对项目成功与否进行评价的基本标志；项目的唯一性。项目不同于产品， 它的产出不是大量具有广泛量化同质性的产物，每个项目必然有区别于其他项目 的特点和内容；资源成本的约束性。每一个项目都需要运用各种资源来实施， 而各种资源都是有限的，项目必须在限定的时间和成本范围内进行；项目实施 的一次性。项目不能重复；特定的委托人。它是项目实施的资金提供者，也是 项目结果的需求者；结果的不可逆转性。无论结果如何，项目结束了，结果也 就确定了。6 科研项目是项目的一种特殊类型，一般是指利用科研手段和装各，为了认识 客观事物的内在本质和运动规律而进行的调查研究、实验、试制等一系列的活动。 根据研究工作的目的、任务和方法不同，科研项目一般分为以下几种类型：基 础研究项目。是指对新理论、新原理的探讨，目的在于为新的技术发明和创造提 供理论依据；应用研究项目。是指把基础研究发现的新的理论应用子特定的目 标的研究，使基础研究的成果转化为实用技术；开发研究项目。是把基础研究、 应用研究应用于生产实践的研究。科研项目除了满足和具备作为项目的一般条件 4 我国第_ 二批公益类科研机构体制改革正式启动( 新华网) ， h t t p ：w w w c h i n a c o r n c n g b k e j i a o 4 2 1 5 2 2 0 0 2 1 0 2 1 8 4 7 3 1 2 h u n l 访问时间：2 0 11 年2 月。 5 这些特点笔者源于中共中央、国务院关于加强技术创新、发展岛科技、实现产业化的决定( 中发( 1 9 9 9 ) 第1 4 号) ，关于非营利科研机构管理的若干意见( 试行) ( 国办发( 2 0 0 0 ) 7 8 号) ，国务院办公厅转发科 技部等部门关于深化科研机构管理体制改革的实施意见的通知( 国办发【2 0 0 0 ) 3 8 号) 的内容整理，详见 附录a 6 ( 美潞雷( g r a y ，c e ) ，拉森( l a r s o n ，e w ) ，项目管理教程；第二版( 中译本) ，人民邮电出版社，2 0 0 5 年l o 月第一版，3 - 4 页。 7 和特点，更具有探索性、创造性、不确定性、衡量标准的不同。由于前文中所阐 述过的公益性科研院所主要从事应用基础研究或向社会提供公共服务，因此，本 文所说的科研项目主要指应用基础研究项目。 2 2 2 科研项目管理的特点 项目管理是一个管理学分支的学科，指在项目活动中运用专门的知识、技能、 工具和方法，使项目能够在有限资源限定条件下，实现或超过设定的需求和期望。 项目管理起源于美国，是二战的产物，美国在研制原子弹的曼哈顿计划中开始采 用项目管理。7 近年来，项目管理的内容不断扩展，从项目执行阶段扩展到项目的 全生命周期。我国的项目管理由华罗庚教授2 0 世纪5 0 年代引进中国( 由于历史原 因叫统筹法和优选法) ，目前已经渗透到各个行业，包括科研院所对科研项目的管 理上。通过对科研项目的立项、计划、执行和结束各个阶段中时间和成本的控制 等，提高了科研成果的质量。 科研项目管理是在有限的人力、物力等资源条件下，为保证科研项目的质量、 进度、成本达到最优化，同时尽量减少项目失败的风险而采取的各种措施。科研 项目管理一般可以分为立项、实施与控制阶段、项目结题验收阶段，其目的是使 科研项目实行制度化和科学化的管理，保证科研计划圆满完成。 2 2 3 科研项目经费管理的主要内容 项目经费管理是指在项目的具体实施过程中，为了保证项目完成所花费的实 际费用不超过其预算费用而开展的项目经费预算编制、项目经费过程控制和项目 结束后经费评价等方面的管理活动。科研项目经费是指科学研究全过程所耗费的 费用总和，即为了达到某一项科研目的而投入的货币计量经费。科研项目经费管 理是在相关科研项目管理政策的指导下，制定项目经费预算，项目投入方对经费 预算进行审查批准后下达项目经费，项目负责任人和项目依托单位对项目执行全 过程的经费支出进行管理，在项目验收结题时对经费进行决算和结余资金处理， 即项目执行全过程的事前、事中、事后控制。科研项目经费的事前控制，主要指 项目负责人根据项目实施中所需的物力资源合理预测项目所需成本，即科研项目 经费预算过程；科研项目经费的事中控制，指项目实施阶段的经费管理，即项目 负责人和项目依托单位管理部门根据国家财务会计政策、各类项目管理办法以及 项目预算书对经费使用的具体控制与实施监督过程；科研项目经费的事后控制， 主要指项目负责人和项目依托单位计划财务部门对项目经费使用进行决算，编制 7 项目管理( 百度百科) ，h t t p ：b a i k e b a i d u c o r n v i e w 6 5 9 5 5 h a r t 访问时间：2 0 1 0 年1 月。 8 决算报告，并根据国家要求进行结余资金处理。对于国家级公益性科研院所，其 大部分项目主要来源于国家财政的投入，因此对科研项目经费的管理，就是为了 保证国家资金投入的效益最大化与安全性。 2 3 我国科研项目经费预算管理主要方式 2 3 1 预算管理概念 近代预算制度产生于英国，发展于美国，预算是特定组织以货币或者现金流 量的形式对其未来某一特定时期经济活动所做的系统而详细的表述，是为了完成 特定目标而对所拥有的有限资源进行合理安排，对各项经济活动进行有效控制的 一种工具。预算是以货币计量的、经济活动全过程的规则和控制手段。 预算可以根据不同的预算项目，分别采用固定预算、弹性预算、增量预算、 零基预算、定额预算、滚动预算、概率预算等方法进行编制。固定预算编制是参 考往常的预算编制而编制预算的一种传统的方法，一般适用于固定费用或者数额 比较稳定的预算项目；弹性预算是和固定预算相反的预算编制方法；增量预算是 指以历史发生数为基础，考虑预算业务量的变化而编制的预算；零基预算是和增 量预算相反的预算编制方法，对预算支出均以零为基础，从实际需要出发，逐项 审核各项费用开支的必要性、合理性及数额大小，从而确定预算的一种预算编制 方法；定额预算是指根据有关政策规定、社会物价水平和财力状况，结合实物费 用定额标准综合定额标准和特殊行业定额标准，从而确定预算的预算编制方法； 滚动预算时为了使预算周期始终保持一个固定的期间而连续进行预算编制的方 法；概率预算因需估计业务或项目发生各种变化的概率，一般适用于难以推测预 测变动趋势的预算项目。8 预算管理是将预算作为管理的一种手段，预算管理包括预算编制、预算执行、 预算分析、预算调控、预算考评等多个方面，是对预算作用和地位的提升，是将 决策目标以及资源配置以预算的方式加以量化，通过预算的编制、审批、执行、 调整、监督实施过程、控制、分析和评价等一系列活动来进行管理的过程。随着 预算管理方式的不断改进，使预算管理从过去单纯的计划和控制功能发展成为具 有计划、控制、协调、激励、评价等功能的内部控制机制，优化了资源配置，影 响了组织绩效。 作为良好预算管理的追求，有三个关键性目标：一是总量控制。严格控制支 8 财政部企业司，企业全面预算管理的理论与案例，经济科学出版社，2 0 0 4 年第一版，11 5 1 2 0 页。 9 出总量；二是配置效率。将有限的财力在众多项目问合理配置；三是营运效率。 争取以最低的投入获得最大的产出。 科研院所预算管理工作，是科研院所管理工作的一个重要组成部分，是研究 院所预算目标的制定、预算的编制、预算的执行与调整、预算的跟踪考核的总称。 2 3 2 项目支出预算的基本概念 项目支出预算是单位支出预算的组成部分，是指单位为完成其特定的行政工 作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的支出计划，包括基本建设、 有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等项目支 f l a l u 9 0 项目支出预算编制有三个主要原则：一是综合预算的原则。项目支出预算要 充分考虑各项资金来源，满足统筹安排资金的要求；二是科学论证、合理排序的 原则。申报的项目应当进行可行性论证和严格审核，择优安排；三是追踪问效的 原则。各主管部门要对所安排项目的执行过程实施追踪问效，并对项目完成结果 及目标进行绩效评价。 2 3 3 现行我国科研项目经费管理方式 针对不同科研项目分类，我国政府制定出一系列科技经费管理政策，尤其是 2 0 0 6 年，国家中长期科学和技术发展规划纲要( 2 0 0 6 2 0 2 0 年) 的发布，为规 范和加强国家重点基础研究发展计划专项经费的管理，提高资金使用效益，国家 制定了系列专项经费管理办法。1 0 改革开放以来，国家对传统科研活动的组织管理模式进行了一系列改革，诸 如公开招标、基金制、合同制、同行评议等改革措施，但是没有最大程度的调动 科研人员的创新能力。1 9 9 9 年，为了实现现代化，加强技术创新，发展高科技的 要求，国家在中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化 的决定( 中发( 1 9 9 9 ) 1 4 号) 一文中，首次明确提出“国家科研计划实行课题制， 大力推行项目招投标和中介评估制度”。为了贯彻这一要求，建立和完善我国科研 管理制度体系，提高科技资金的使用效益，促进科技事业的发展，科技部、财政 部、国家计委、国家经贸委于2 0 0 2 年发布关于国家科研计划实施课题制管理 的规定( 国办发( 2 0 0 2 ) 2 号) ，确定课题制管理为国家科研计划的主要管理方 9 财政部预算司，中央部门预算编制指南( 项目支出卷) ，中国财政经济出版社，2 0 l o 年第一版，6 7 页。 1 0 公益性科研院所目前执行的科技经费政策主要源于国家自然科学基金项目资助经费管理办法( 财教 ( 2 0 0 2 ) 6 5 号) ，国家重点实验室专项经费管理办法( 国办发( 2 0 0 6 ) 5 6 号) ，国家重点攮础研究发展计 划专项经费管理办法( 财教( 2 0 0 6 ) 1 5 9 号) 等文件，详见附录b 。 l o 式。课题制是指按照公平竞争、择优支持的原则，确立科学研究课题，并以课题 ( 或项目) 为中心，以课题组为基本活动单位进行课题组织、管理和研究活动的 一种科研管理制度。课题制以课题为中心，突破了单位、专业的制约，可以对优 势资源进行最大限度的集成，有利于实现科研重点突破；课题制以人才为中心， 把过去的只见项目不见人变成了如今的以人为本。课题负责人可以跨单位、跨部 门、甚至跨国界，不拘一格择优聘用课题组成员，有利于人才流动机制的建立。 在关于国家科研计划实施课题制管理的规定( 国办发( 2 0 0 2 ) 2 号) 一文 中提到，对以国家财政拨款资助为主的各类科研计划的课题以及相关的管理活动 中实行课题制，明确了课题制管理的主要内容、适用范围、课题的确立、组织管 理、经费管理和课题验收与资产、成果管理及课题的监督与检查等。 2 3 4 课题制管理中对项目经费预算管理的要求 科研项目课题制的实施，促进了科研项目遴选的程序化、民主化与科学化， 有利于调动广大科研人员的积极性，明确了课题负责人的责任与权力，细化预算 编制，接受社会监督。在关于国家科研计划实施课题制管理的规定( 国办发 ( 2 0 0 2 ) 2 号) 一文中，对课题制项目进行预算管理提出如下要求： 第一，建立与科研活动规律相适应的预算管理机制。按照国家财政预算管理 改革的总体要求，对课题实行全额预算管理，细化预算编制，并实行课题预算评 估评审制度。归口部门会同财政部门对课题预算的目标相关性、政策相符性和经 济合理性等进行审核，确定课题经费预算。 第二，合理确立课题资助方式。根据课题规模以及管理工作的需要，课题资 助方式分为成本补偿式和定额补助式。 成本补偿式是指对受资助课题的成本费用进行补偿的资助方式，最高为全 额。由归口部门会同财政部门对此类课题预算建议书进行审查并批复，课题支出 必须严格按照批复的预算执行。 定额补助式是指对受资助课题提供固定数额经费资助方式，资助额度依据评 议专家的意见和相关的财政、财务政策并按照规定的程序审核后确定，资助额度 一经确定，不能调整。 第三，课题申请人在编制课题预算时应当同时编制经费来源预算与支出预 算，经费来源预算包括用于同一课题的各种不同渠道的经费。 第四，建立健全经费支出预算体系。经费支出预算包括计划管理费和课题研 究费，分别指由归口部门使用、为管理科研计划及其经费而支出的费用和课题研 究过程中发生的所有支出。 第五，合理编制课题研究费支出预算。课题研究费支出预算以课题及子课题 为预算对象，预算内容包括与课题研究有关的所有直接费用和间接费用。 第六，严格执行预算调整程序。经批准的经费预算必须严格执行，一般不做 调整。如确需特殊原因，对课题经费预算需要调整的，必须按各经费管理办法中 规定的程序上报主管部门批准后，才可对经费预算进行调整。 第七，按规定及时足额拨付课题经费。财政部门或归口部门根据批准的课题 经费预算、用款计划、本年度工作进度及以前年度经费结存情况核定本年度课题 拨款额，及时足额拨付课题经费。 第八，加强课题成本核算。依托单位应对所依托的课题或子课题进行成本核 算，未经批准不得分立或变更核算对象。 第九，预算执行的监督与检查实行责任追究制度。课题负责人要严格执行课 题经费预算。课题依托单位要对所依托课题的一切经费开支行使监督权，确保资 金的合理使用和安全。 2 4 绩效预算理论分析 2 4 1 绩效预算的基本概念 “绩效一词，源于企业管理，“绩效可以理解为投入的效率和产出的效 果，它与“投入产出 这一概念十分近似，由于资源的稀缺性，为了合理配置调 节资源，特别是货币资金的配置，以及为了核算各项资源配置投入所产生的效益， 绩效预算成为当前发达市场经济国家使用最多、效果最好的模式之一。 关于绩效预算的定义很多，其中，引用较多的是5 0 年代初美国总统预算办 公室的定义：“绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为 实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在 实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。 1 1 绩效预算与传统预算主要具有五个方面的不同之处，主要包括：一是从管人 转向管事。绩效预算按照企业化经营模式，把预算编制单位作为一个提供公共产 品的经济部门，通过对产出的核算，进行预算编制；二是从关注预算执行过程到 关注预算执行结果。绩效预算从最终的目标出发，以实际产出结果作为考核依据； 三是从收支核算到成本核算。绩效预算融入成本核算的理念，从制度上加强了内 控制度；四是更好的调动了各部门的积极性。绩效预算把预算的执行权还给了项 1 1 笔者根据孔志峰，绩效预算论，经济科学h ；版社，2 0 0 7 年第一版，4 - 5 页整理。 1 2 目负责人，项目负责人可以在完成预算指标的前提下，灵活选择实现业绩指标的 技术路线。五是以客观公正的绩效评估体系代替传统的业绩考核。绩效预算由专 门的绩效预算评价机构对绩效进行评估。1 2 随着社会主义市场经济体制的建立与完善，我国公共财政框架体系已初步建 立起来。近年来，我国的预算编制工作逐步走向规范化、制度化和科学化，但是 预算支出管理中仍存在一些问题如在分配环节，预算资金分配的科学性有待进一 步提高；在执行环节，偏离支出预算的现象仍有发生，预算严肃性有待提高；在 监督环节，预算监督机制也不够健全，仍存在监督不到位现象，监督方式、方法 有待改进。 实施绩效预算，将对加强资金管理，特别是强化产出管理，提高资金使用的 效率和效益有着积极的推动作用。 2 4 20 c e d 国家绩效预算的主要经验 绩效评价是对国外先进管理经验的借鉴，从2 0 世纪8 0 年代起，为应对科技 进步、经济全球化和国际竞争的挑战，特别是解决财政困境和公共信任问题，英 国、澳大利亚、新西兰等经济合作与发展组织成员国( 以下简称o c e d 国家) 持 续推动了以产出和成果为导向的公共预算改革趋势，开始实施以公共责任和服务 对象之上为理念的政府绩效评价，并不断纵深发展。o c e d 国家一般具备以下框 架体系：一是绩效计划。绩效计划通常在编制预算时根据部门的战略目标确立。 包括以结果为导向的绩效目标，实现绩效目标需开展的详细活动和需动用的资 源，衡量绩效目标的具体指标以及按照正常条件能够达到的绩效标准等；二是提 交绩效报告。为跟踪绩效计划的进展情况，一般要求执行人定期或不定期提交绩 效报告，通过与计划的比较，分析绩效目标的完成情况；三是进行绩效评价。一 些o c e d 国家专门成立了绩效评价委员会，对提交的绩效报告进行评价；四是反 馈绩效评价结果。对于预算分配部门，绩效评价结果是调整以后年度预算分配的 重要依据。b 2 4 3 我国绩效预算实施现状 绩效预算的核心是通过制定明确、合理的公共支出绩效目标，建立科学、规 范、量化的预算绩效体系，对绩效目标的实现程度及效果实施考核与评估，把绩 效评价与预算编制和预算管理紧密的结合起来。从2 0 0 0 预算年度开始的中国部 门预算改革，随着市场经济体制改革和公共财政管理体制建设的不断深入而稳步 2 李燕，政府预算理论与实务，中国财政经济出版社，2 0 0 4 年第一版，1 4 8 1 5 2 页。 1 3 财政部预算司，中央部门预算编制指南( 综合卷) ，中国财政经济f l j 版社，2 0 1 0 年第一版，1 3 6 - 1 3 7 页 推进，借鉴西方公共预算改革的理性思潮，绩效预算被政策层面定位于部门预算改 革的远期目标，预算绩效评价则被强调为夯实未来绩效预算改革的基础工作。2 0 0 3 年，财政部开始制定部分行业的绩效考评管理办法，组织部分中央部门开展预算支 出绩效考评试点工作，通过推动试点，不断总结经验，完善制度，财政部先后制 定了中央部门预算支出绩效评价管理办法( 试行) 、中央级教科文部门项目 绩效评价管理办法等一系列绩效评价制度，探索建立适合我国国情的预算管理 改革目标的预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从以前注重资金投入的管理 转向对注重支出效果的管理。1 4 2 5 文献综述 纵观国内外文献，可以发现，近年来，理论界对我国企业预算管理系统的研 究较多，而对非营利机构，即政府、事业单位的预算研究较少，关于科研项目预 算管理的研究，主要观点如下。， 张丽华( 2 0 0 3 ) 在非营利性科学事业单位财务管理探讨一文中提出，预 算资金是非营利性科学事业单位财务管理的核心，非营利性科学事业单位的预算 资金是国家为社会公益事业提供的支柱，是非营利性科学事业单位向社会提供科 研成果和生态公益的物质保证，管好用好国家拨入科学事业单位的资金是财政监 督的重点，国家给予非经营性科学事业单位的预算资金必须与它为社会所提供的 价值相适应。 。 黄英( 2 0 0 6 ) 在加强事业单位科研经费管理的思考一文中提出，科研经 费来源渠道广，致使项目争取与下达存在弊端，财务核算不够规范；科研经费预 算的编制、执行及监管不到位，致使预算管理的约束力不够；科研经费支出混乱， 致使财务监管力度不够等问题；科研项目资金和资产浪费、流失现象较为普遍。 同时，提出加强和改进事业单位科研经费管理的措施，主要包括：改革科研项目 的争取与下达管理模式，将纵向科研经费纳入财政的垂直管理；加强制度建设， 强化约束机制，提高管理水平；重视科研经费预算管理，加强预算执行监督等。 杨娅莉( 2 0 0 7 ) 在全面科学管理在科研院( 所) 的应用研究一文中，从 全面预算管理的基本理论入手，对工程类科研院( 所) 全面预算管理体系进行构 建，总结全面预算管理模式，供科研院( 所) 选择借鉴。 王德祥，黄萍( 2 0 0 4 ) 在美国新绩效预算改革及其对我国公共财政建设的 1 4 面向绩效预算的预算绩效评价实现框架( 中华会计网校) ， h t t p ：w w w c h i n a a e c c o r n n e w 2 8 7 2 9 0 2 0 1 0 0 9 1 3 1 i 8 0 4 7 5 5 4 7 9 s h t m l 访问时间：2 0 1 0 年1 月 1 4 启示一文中，指出了绩效预算改革的关键是部门预算改革，分析了美国新一轮 绩效预算改革的原因和特点，讨论了绩效预算改革对于我国公共财政建设的作用 和意义。 何敏军，刘永泽( 2 0 0 7 ) 在对项目经费实行绩效预算管理的思考一文中， 分析了项目是经费实施绩效预算的必要性和使用条件，提供了实施绩效预算的思 路。 通过对以上研究的分析可以看出，以上的研究虽然也提出了不少真知灼见， 但不足之处也很明显，比如主要停留在经验层面以解决具体某一方面问题为主， 缺少理论概括和概念积累，也缺少对因果关系的讨论等，本文则系统的利用已有 相关研究，通过分析研究所项目经费预算管理中存在的问题，结合绩效预算理论， 探索建立公益性科研院所项目经费绩效预算管理体系，以优化科研院所项目经费 预算管理。 1 5 第3 章中国地震局地质研究所项目经费预算管理现状 3 1 中国地震局地质研究所基本概况 中国地震局地质研究所是一个有着5 0 多年发展历史的国家级公益性科研机 构( 以下简称研究所) ，是国内唯一的以研究新构造运动和现今地球动力作用为 主的国家级公益性科研机构。在5 0 多年的发展过程中，研究所在地震科技领域 努力开拓、不断创新，形成了活动构造学、构造物理学、活动火山与地球化学、 地震灾害学和大陆动力学等优势学科，并在各优势学科的支持下，突出重点研究 领域和研究方向，取得了丰硕的研究成果，为我国防震减灾和地震科技发展做出 了重要贡献，并在在国家级重大科研和科学工程项目中发挥重要作用。截止2 0 0 9 年底，中国地震局地质研究所固定资产总值近1 2 亿元。 多年以来，作为第一承担单位，研究所承担了包括国家重点基础研究发展规 划( 9 7 3 ) 项目、国家重大科学工程项目、国家科技攻关项目国家自然科学基金重点 项目和中国地震局重点项目等在内的国家级重大科研任务。2 0 0 0 年以来获得的国 家自然科学基金会地学部资助项目数在全国名列前茅。2 0 0 0 - - 2 0 0 9 年，发表重要 科技论文1 0 0 0 多篇，包括在“s c i e n c e 和“n a t u r e 等国际著名学术刊物上发 表高水平论文；s c i 收录论文数和各类论文的引用率，多年以来一直位居前列， 在国内外地球科学界享有很高的知名度。 中国地震局地质研究所为二级预算单位，无下级预算单位，属全额拨款事业 单位，由学科组、管理和辅助部门组成，其中学科组包括：活动构造研究室、活 动火山研究室、地震中长期预测研究室、地震区划与工程地震研究室、地震应急 技术与减灾信息研究室、固体地球物理与深部构造研究室、空间对地观测与地壳 形变研究室、构造物理实验室、新构造与年代学实验室，1 个减灾信息与计算中 心和1 个工程技术研究院。地质所机关管理设置三部、三办，分别为所办公室、 科技发展部、人才资源部、计划财务部、党群工作办公室、离退休工作办公室； 地质所后勤保障与服务运行设置后勤服务中心；地质所经营性开发运行设置开发 服务中心。 中国地震局地质研究所具有一支优秀的科研队伍，是国务学位委员会首批批 准的硕士、博士学位授予单位，并设有地质学博士后科研流动站。现有在职职工 3 8 3 人，具有副高级以上专业技术职称人员占全所人员3 8 以上，具有博士学历 占专业技术人员的5 0 以上，其中中国科学院院士3 人，中国工程院院士1 人， 1 6 研究员4 9 人，在培研究生1 2 3 人。 3 。2 研究所项目经费预算管理概况 3 2 1 研究所科研经费概况 中国地震局地质研究所的科研项目经费主要来源于中央财政的一般财政拨 款和科研事业收入。一般财政拨款主要指为了完成单位特定的行政工作任务或事 业发展目标，在基本支出拨款之外的年度项目支出拨款，是由中央财政根据预算 申请直接下达的科研项目经费拨款。科研事业收入主要指非财政专项科研经费拨 款，是国家有关部委、国家自然基金委、中国科学院等部门下达的科研项目经费 拨款