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摘要 本文从农民培训工程的公共政策属性入手，明确了我国农民培训工程是一个把 农业人力资源转化为能够被非农产业运用的人力资源的一项专门培训过程，其直接目 的是实现农业剩余劳动力人力资本存量提高，使其能够经过劳动力市场筛选后向非农 产业转移就业。根据这一属性和目的，我们从培训的系统性出发，分析了目前影响培 训绩效的主要问题在于：企业在培训整体过程中参与不足影响培训需求预测、培训实 施以及培训评价和反馈效果；政府与培训l 机构委托代理关系降低现行定额补贴方式效 率；培训与劳动力市场对接不足导致培训成果转化不充分。针对这三项问题，我们分 别提出了强化企业作为培训主体的作用、用动态补贴方式合理激励培训机构、消除农 民工劳动力市场进入障碍等具体改进措施。指出作为一个系统的由公共部门资助的就 业培训项目，农民培训工程必然与参与其中的各种组织发生相互作用，培训工程实施 绩效在更大范围内受到来自公共部门与私营部门以及劳动力市场制度的影响。 a b s t r a c t b a s e do nt h ep u b l i cp o l i c ya t t r i b u t eo fs u r p l u sr n r a ll a b o rt r a i n i n g w h i c hw a ss p o n s o r e d b yt h em i n i s t r yo ff i n a n c e ，w ee x p l i c i tt h et r a i n i n gi sas p e c i a lp r o c e s sa i m e dt r a n s f e r r i n g h u m a ni s o i c eu s e f u li na g r i c u l t u r ed e p a r t m e n tt on o n a g r i c u l t u r a li n d u s t r i e s a c c o r d i n gt ot h i s a t t r i b u t ea n dt h ep u r p o s e ，w ea n a l y z e dt h ef o r mo fs u r p l u sr u r a ll a b o rt r a i n i n gp r o j e c t ，f o u n d t h e r ea r et h r e e k e yp r o b l e m sh a v ei n f l u e n c et ot r a i n i n gr e s u l t ：t h ed e f i c i e n to fb u s i n e s s e n t e r p r i s e s p a r t i c i p a n tt r a i n i n gn e e de s t i m a t e ；t h ep r i n c i p a l a g e n c yr e l a t i o n s h i pb e t w e e n g o v e r n m e n ta n dt r a i n i n go r g a n i z a t i o ni n f l u e n c e ds u b s i d ye f f i c i e n c y ；t h ew e a kc o n n e c t i o no f t r a i n i n gp r o j e c ta n dl a b o rm a r k e tc a u s et r a i n i n gr e s u l t sc o n v e r s i o ni n s u f f i c i e n c y a i ma tt h e s e t h r e e p r o b l e m s w cw e r er e s p e c t i v e l yp u tf o r w a r dt h a te n h a n c i n gb u s i n e s se n t e r p r i s e s p a r t i c i p a n ta so n eo ft h em a i nl e a d e ro ft r a i n i n g ，u s i n gd y n a m i cs u b s i d ye n c o u r a g et h et r a i n i n g o r g a n i z a t i o n ，c a n c e l i n go b s t a c l e so fs u r p l u sr u r a ll a b o r st r a n s f e r p o i n t e do u ta sas y s t e m ，t h e t r a i n i n gp r o j e c th a si n t e r a c t i o nw i t hv a r i o u so r g a n i z a t i o np a r t i c i p a t e di ni tb ya l lm e a n s ，t h e r e s u l t sw i l ls u b j e o e dt ot h ep u b l i cs e c t i o na n dt h ep r i v a t e l yo w n e ds e c t i o na n dl a b o rm a r k e t s y s t e mi nt h el a r g e rs c o p e k e yw o r d s p u b l i cs e c t o r _ s p o n s o r e dt r a i n i n g s u r p l u sr u r a ll a b o r s u b s i d i z e p f i n d p a l - a g e n c y e f f i c i e n c y 浙江大学硕士学位论文 我国农民培训工程绩效改进的经济分析 1 引言 1 1 背景 根据“威廉一克拉克”定律，在一定的发展阶段，劳动力就业结构可能会因 国家不同而呈现出较大的差异，但随着经济的发展和人均收入水平的提高，劳动 力从第一产业即农业向第二、三产业等非农业转移，却是一个普遍规律。改革开 放以来，随着农业劳动生产率的提高、工业化进程的加快和第三产业的快速发展， 我国劳动力产业问转移的趋势非常明显的印证了这一规律。 根据国家统计局农村社会经济调查总队统计，二十多年来有近1 3 5 亿农业 劳动力通过各种渠道实现了就业转移。在经历了1 9 8 4 年一1 9 8 8 年和1 9 9 2 1 9 9 6 年 两个高潮期之后，自1 9 9 7 年以来，农村转移劳动力数量的增长速度呈逐年下降趋 势。而在种种影响农业劳动力转移的因素中，劳动者个人素质越来越成为阻滞其 向非农产业转移的主要因素。 在这种背景下，增加人力资本投资已成为促进农村劳动力转移的当务之急。 2 0 0 3 年底，由政府公共财政支持，主要在粮食主产区、劳动力主要输出地区、 贫困地区和革命老区开展的农村劳动力转移到非农领域就业前的职业技能培训 示范项目“阳光工程”在国内发起。该项目按照“政府推动、学校主办、部门监 管、农民受益”的原则组织实施。旨在提高农村劳动力素质和就业技能，促进农 村劳动力向非农产业和城镇转移，实现稳定就业和增加农民收入，推动城乡经济 社会协调发展。 农民培训工程组织方式是在国务院领导下，由农业部、财政部、劳动和社 会保障部、教育部、科技部和建设部共同实施。该工程专门成立了全国“阳光工 程”办公室，负责制定政策、综合协调和项目监管。各地在党委和政府统筹领导 下，成立阳光工程办公室，负责组织开展本辖区的阳光工程各项工作。工程以订 单培训的形式为主，面向社会各类政府、民办培训机构进行招标确定项目实施单 位。培训单位根据当地装移劳动力目标和进度安排，制定培训计划，安排培训课 程，组织开展培训和就业服务工作。培训内容以短期的职业技能培训为重点，辅 助开展引导性培训，培训时间一般为1 5 - - 9 0 天。根据国家职业标准和就业岗位 的要求，安排培训内容，设置培训课程。在费用方面，农村劳动力转移培训经费 浙江大学硕士学位论文我国农民培训工程绩效改进的经济分析 实行政府和农民个人共同分担的投入机制。根据财政部农业部联合发布的财政 补助资金管理办法，国家设立了专项资金对农村劳动力转移就业短期非农职业 技能培训和引导性培训进行补贴。各级财政也安排了专项经费扶持培训工作，地 方财政扶持资金与中央扶持资金统筹使用。目前培训l 补助资金的运用，主要是两 方面：一是培训农民的学费补助，一是补给降低收费标准的培训机构。全国性的 引导性培训和宣传由中央财政给予补助。 培i ) i l l b 助资金只用于对农村劳动力转移就业前的培训给予补助，采用培训 券补助方式的，由基层财政部门直接将培训券发给受培训的农民。培训机构凭培 训券、收费凭证和受培训农民考核合格证明等材料到当地财政部门申报补助资 金。培训券的发放实行实名制，不允许转让。 采取降低收费补助方式的，培训机构凭项目合同书、经验收合格并由农民 签名的受训人员名单、收费凭证等有关材料经过当地“阳光工程”办公室审核确 认后，到当地财政部门申报补助资金。1 根据农业部发布的农民培训工程规划，2 0 0 4 - - 2 0 0 5 年，重点支持粮食主 产区、劳动力主要输出地区、贫困地区和革命老区开展短期职业技能培训，探索 培训工作机制，为大规模开展培训奠定基础。培训农村劳动力5 0 0 万人，年培训 2 5 0 万人；2 0 0 6 - - 2 0 1 0 年，在全国大规模开展职业技能培训，建立健全农村劳动 力转移培训机制，加大农村人力资源开发力度。培训农村劳动力3 0 0 0 万人，年 培训6 0 0 万人；2 0 1 0 年以后，按照城乡经济社会协调发展的要求，把农村劳动 力培训纳入国民教育体系，扩大培训规模，提高培训层次，使农村劳动力的科技 文化素质总体上与我国现代化发展水平相适应。2 由公共部门资助的就业培训项目，在过去5 0 年中许多国家都曾出现，但是 以农业剩余劳动力为培训对象，以实现他们向_ - - 产业转移就业为目的的专项培 训，我国的农民培训工程是首次，该工程的规模和社会影响也是其他许多国家公 共资助就业培训项目无法比拟的。 培训工程实施以来，政府指导部门和各地研究机构对各地培训作了大量的实 证研究和工作调查，多数以抽样和统计调查方法为主，从经济学角度考察工程运 作中绩效问题的研究仍然很少。本文着眼于我国农民培训的特殊性和运作机理， 1 财政部、农业部农村劳动力转移培训财政补助资金管理办法，2 0 0 5 年3 月3 0 日，财农( 2 0 0 5 ) 1 8 号。 2 2 0 0 3 2 0 l o 全国农民工培训规划，国办发( 2 0 0 3 】7 9 号。 2 浙江大学硕士学位论文我国农民培训工程绩效改进的经济分析 从实现培训与就业市场衔接的角度考察培训工程绩效改进方法，期望能对农民培 训i 工程的进一步实施提供理论参考。 1 2 培训工程性质与特点 人力资本投资对工资水平提高、生产率增长以及经济整体竞争力提高的作用 在经济研究中得以揭示后，以增进人力资本存量为目的的就业培训项目在许多发 达国家中越来越受到重视，由公共部门资助的就业培训计划数量逐渐增多。在国 外，作为积极劳动力市场政策之一的这些培训工程通常是当作一种促进某些人群 就业或化解局部结构性失业问题的措施来运用的。 我国农民培训工程其性质同样是一项由公共部门资助的就业培训工程，其目 的也在于直接促进某些人群一农业剩余劳动力的就业。由于国情不同，与国外这 类培训相比较，我国农民培训工程具有自身特殊性。在培训对象上，我国农民培 训工程的对象是农业剩余劳动力，这部分人群是指在目前生产力水平下，农村劳 动适龄人口和老年人口中具有一定劳动能力的人口再扣除丧失劳动能力者和农 业生产需要的合理劳动力后闲置的劳动力。培训工程要实现这部分人群脱离农业 部门进入二三产业就业。这项工程进行的人力资本投资不是对原有产业类型人力 资本的增加和调整，而是对人力资本类型进行产业类型的转换，因此，它不是一 般意义上以推广农业科技提高农民经营水平为目的的农业培训，也不同于国外以 调整二三产业内部结构性失业为目的的就业培训项目。由公共部门资助的农民培 训工程，是一个将农业产业内部剩余劳动力资源转化为社会人力资本，通过劳动 力市场筛选进而成为二三产业企业人力资本，实现生产要素边际生产率由低到高 变化的一个过程。这一过程对于国内劳动力市场效率提高，促进我国产业结构升 级和优化，以及维持社会稳定都具有重要的现实意义。 浙江大学硕士学位论文我国农民培训工程绩效改进的经济分析 2 公共资助就业培训项目的理论与历史考察 2 1 概述 公共资助就业培训项目( p u b l i cs e c t o r - - s p o n s o r e dt r a i n i n g ) 的政策依 据来自于人力资本投资理论，并且是随着人力资本理论的发展逐渐得到各国政府 的重视的。人力资本理论在2 0 世纪五六十年代由舒尔茨、雅各布明塞尔、加里 贝克尔等人的研究逐渐发展形成后，8 0 年代人力资本理论在经济增长领域获得迸 一步发展。1 9 8 6 ，1 9 8 8 和1 9 8 9 年，美国经济学家罗默、卢卡斯和英国经济学家斯 科特分别提出了将人力资本作为独立的内生变量的新经济增长模型。在新经济增 长模型中，人力资本被区分为一般化和专业化，专业化的人力资本以及人力资本 存量的增长，能够产生递增的收益，同时提高其它非人力资本的生产要素的利用 率和收益率，使总收益水平上升，经济实现增长，该模型还对各国的经济增长差 异，做出了人力资本存量和流量增长差异以及在国际贸易中人力资本比较优势差 异的解释。许多经济学家进一步将人力资本理论用于研究发展中国家的经济发展 问题，并且在新增长理论的影响下，建立了将人力资本积累和教育投资作为关键 性的决定因素的新发展模型。 8 0 年代末9 0 年代初以来，经济学家和政治学家初步形成了基本一致的认识， 决定国家或民族国际竞争力最基础最重要的因素是人力资本，而人力资本主要来 自教育和培训。由公共部门资助的就业培训项目越来越受到各国政府的重视，项 目数量和投入资金规模扩大，运作方法趋于成熟规范，关于这些培训项的研究也 逐渐增多。 2 2 理论研究进展 关于公共资助就业项目的理论研究从2 0 世纪7 0 年代以后逐渐开始出现，迄 今已成果众多。所关注的问题可以分为两大类，一类注重对培训项目本身的考察， 包括项目筹资、补贴等问题，一类是对项目影响的考察，包括经济影响、社会影 响等。 关于公共资助就业培训的筹资和补贴问题，同任何公共产品的筹资一样， 涉及到从一定渠道筹集一定数量的资金，这种筹资行为必须符合公众在“教育支 出总量应当是多少”和“谁应当来承担教育成本”这两方面的观点。有两个问题 4 浙江大学硕士学位论文我国农民培训工程绩效改进的经济分析 引起了教育和培训专门税的争论，许多研究也是围绕它们展开的。( 1 ) 即使能够增 加资源，怎样保证它们会被专门用于教育? ( 2 ) 除了普通税，怎样为公共培训项目 筹集额外的经费。 专项资金与共享的普通资金相反。是指把专门税或税组的收入分配给政府 活动的特定或广泛领域的做法。专项资金通过减少中央财资源分配的控制来缩小 自行处理权，因此不受许多财政专家的欢迎。一些评论指出，当实践力最低程度 的资助有价值的公共服务在理论上提供更大的保证时，事实上政府就能够通过通 货膨胀和其他手段来避免这种水平资助的发生。许多分析者赞成当支付税款的负 担者和专项税的受益者之间存在紧密联系的时候，专项资金是最有效的，这被称 作“利益原则”( m c c l e a r y1 9 9 1 ) 。 原则上，为资助培训而专门设立的工资总额税近似于利益关联税。工资总 额税由雇主和雇员分担，取决于劳动力供应的弹性。的确，一些人主张，由于劳 动力的供应在经验上是没有弹性的，因此大部分应由雇主负担。雇主很可能是培 训的主要受益者。然而实际上，各国通过征收工资总额税来资肋全国性培训系统 的能力不同，必须对比私营部门的选择。使用工资总额税资助正规教育较少有吸 引力，因为更一般性的教育与劳动力市场的联系是很弱的( w h a l l e ya n dz i d e r m a n 1 9 8 9 ) 。教育水平代表工人的供给特征。由于工人的教育水平受社会、政治、和 经济因素的影响，因此他们获得的教育水平可能与他们的职位对教育的需求不相 匹配( t h u r o w l 9 7 5 ，c a m o ya n dl e v i n l 9 8 4 ) a 即使雇员本人确实支付了像贝克尔所假设的普通培训费用，但公司教育培训 市场失效还有其他原因( r i t z e na n ds t e r n1 9 9 1 ) ，不确定性是原因之一。考虑培 训课程的时候，个人对其未来可能带来的收益一无所知，不愿冒险的那些人在此 情况下投资较少。如果遇过公司教育培训获得的知识技能同专业培训结合时，风 险更大，因此如果离开目前工作的公司除了降低专业培训的价值外，还可能降低 普通培训的价值。瑞臣( r i t a z e n l 9 9 1 ) 发现，理论上讲，个人为避免风险可更多 地投资于公司教育与培训。另外，没有能力支付教育培训费用会阻止工人支付普 通培训。最低工资法也可以阻止部分工人接受因工资太低而难以资助培训的工 作。 即使在现有劳动力市场中雇员和雇主之间所有讨价还价是有效的，但不同的 浙江大学硕士学位论文 我国农民培训工程绩效改进的经济分析 宏观经济和制度条件要求公司教育培训的投资水平不一样。索思凯斯 ( s o s k i c e l 9 8 9 ) 和斯特里克( s t r e e k l 9 8 9 ) 认为公司之间的合作包括对支付权力 的运用，能促使每个公司提供有效数量的公司教育与培训。这一合作的重要条件 是较低的总失业率。当失业率降低时，在商业滑坡的情况下，公司很难找到工人 来替代已解雇的工人，因此，如果商业疲软，他们有可能获得工人并利用多余时 间进行培训。稳定的就业也可鼓励雇员和公司在公司教育培训中进行更多的投 资。完全就业有助于技术密集性的生产和管理( 国家教育经济中心1 9 9 0 ，s t e r n a n db e n1 9 9 1 ) 相反，当总失业率提高时，工人同培训过他们的公司分离，这样 会马上破坏公司专业培训的价值。由于经济衰退而引起的有价值的专业知识和技 能的损失是主要的市场失效表现。 评价公共部门资助就业培训项目的各种效果和影响是研究的另一个重点， 这方面研究在2 0 世纪8 0 年代以来逐渐成为研究的主要内容。最早在2 0 世纪7 0 年代中期，“投入数以亿计资金的就业培训项目，其实旌的影响仍没有一个系统 的考察”这一问题越来越突出( h o l l i s t e r ，k e m p e r ，a n dm a y n a r d ，1 9 8 4 ) 。美国经 济学家对这项问题开始关注起来。当时研究问题的重点在于：就业培训项目对参 加培训人员的收入水平有何影响? 即参加培训人员和未参加培训人员收入的差 异问题。项目的设计和实际操作过程对于研究这一问题造成了部分困难。主要原 因是，项目实施中，行政官员有意的减少参加培训人员和未参加人员之间的差异。 早期的研究通常是以非实验性研究为主。绝大多数这类研究的在对培训项目进行 考察后都发现接受培训对成年女性就业者的工资水平有显著影响，尤其是那些工 资收入水平在每年7 0 0 至2 0 0 0 美元的成年女工( a s h e n f l t e r ，1 9 7 8 ；k e i f e r ， 1 9 7 9 ；b a s s i ，1 9 8 4 ) ，少数研究认为没有显著影响( g a ya n db o r u s ，1 9 8 0 ； d i c k i n s o n ，1 9 8 6 ) 。培训项目对成年男性的工资收入也有积极作用，但不如对成 年交陛群体的影响那么明显( a s h e n f e l t e r ，1 9 7 8 ；b a s s i ，1 9 8 4 ) 。还有一些研 究则发现对成年男性工资水平提高有消极作用( k e i f e r ，1 9 7 9 ：d i c k i s o n ，1 9 8 6 ) 培 训后年工资增量变化范围在( 一1 7 0 0 ，1 2 2 0 ) 美元之间。对整个成年就业人群总 体来说，参加培训项目会使年工资增加2 0 0 6 0 0 美元( b a m o w ，1 9 8 7 ) 。研究还发 现，培训项目对青年就业群体收入水平的影响是比较模糊的，其中参加培训的女 性收入水平受到正的影响，而男性则相反( d i c k s o n ，1 9 8 6 ：b a s s i ，1 9 8 4 ) 。由于在 浙江大学硕士学位论文 我国农民培训工程绩效改进的经济分析 研究中不同研究者选用的对比组包括成员不同，所以出现了研究统一培训项目采 用同类数据而结果不同的现象。也没有出现合适的方法对各种研究的优劣作以比 较。1 9 8 6 年l a l o n d e 进行了一系列具有影响力的研究，他对比了通过社会试验 获取数据进行研究与采用非试验性数据进行研究的重要差别，他的研究和 b a r n o w ( 1 9 8 7 ) 的研究成果对当时学术界支持采用的社会实验研究方法进行了批 判。从1 9 8 5 年起，美国劳工部委托进行了一系列关于建立“岗位培训伙伴关系 法案( j w p a ) ”实施评价策略的研究，研究认为准确评估公共自主就业培训项目 的关键是采用经过设计的实验研究以获取数据( b l o o m 等，1 9 9 4 ) 。对j t p a 实施 评价的研究还发现，培训i 参与者中成年女性收入的提高，大部分原因在于工作时 间的延长而不是工资率的上升( o r r 等，1 9 9 4 ) 。关于j t p a 的成本一收益分析指 出对成年人来说，相对该项目投入的巨大成本，它所产生的收益还是更多一些 ( b l o o m 等，1 9 9 7 ) 。 对培训项目的评价还包含了培训后连续就业期间的长短考察 ( a s h e n f e l t e r ，1 9 7 8 ：b a s s i ，1 9 8 4 ：d i c k i n s o n1 9 8 6 ，o r r ，1 9 9 4 ) ，以及培训对参与 者工作转换费用的降低效果方面( k e m p e r ，1 9 8 4 ：m a y n a r d ，1 9 9 3 ：o r r ，1 9 9 4 ) 。与培 训相关的一些社会影响逐渐也被纳入了研究视野，包括培训项目对参与者教育接 受程度( c a v e ，1 9 9 3 ) 、滥用药品行为、犯罪行为的影响( k e m p e r ，1 9 8 4 ) 。关于 培训项目影响的考察范围近年来不断的扩展，己延伸到关于培训参与者对家庭生 活的适应度以及对子女关系的改善问题( k i k e r ，1 9 9 8 ；k n o x ，2 0 0 0 ；m o r r i sa n d m i c h s l o p o u l o s ，2 0 0 0 ) 。由于在现有数据收集能力下，还无法从宏观经济角度对 培训绩效做出一般均衡框架下的分析( b a s s ia n da s h e n f e l t e r ，1 9 8 6 ；h e c k m a n a n ds m i t h ，1 9 9 5 ) ，一些学者试图从某些特别的经济变量来进行评价，如社会福 利投诉案件数量等。这些新鲜的研究方法近年来不断的开拓了关于公共部门资助 就业培训项目的研究视角。 2 3 相关培训项目的国际比较 2 3 1 美国的相关培训 美国公共资助就业培训的历史较长，并且伴随美国经济发展的不同阶段这类 培训项目的实施方法、目的特征有过几次大的调整。 早在1 9 4 6 年，杜鲁门总统就签署通过了就业法，该法案明确宣布，美国 浙江大学硕士学位论文 我国农民培训工程绩效改进的经济分析 政府有责任“为那些能够工作、愿意工作和正在工作的人，提供有益的就业机会 联邦政府应负责协调和利用自己的一切计划、职能和资源”，来帮助实现“最大 限度就业”。2 0 世纪6 0 年代以来，产业结构性变化引起的劳动力结构性失调促 使美国政府把人力培训计划放在重要位置。1 9 6 2 年肯尼迪总统签署的人力发 展和训练法案，授权劳工部、卫生部、教育部和福利部，在财政上支持并促进 职业培训计划，以提高失业人员和就业不足劳动力的技术培训。主要包括建立青 年俱乐部资源队，改进联邦一卅i 失业补偿金制度。根据这一法案，三年内有4 j 0 万至1 0 0 万人接受由政府资助的培训i 。从6 0 年代的肯尼迪到7 0 年代的卡特，先 后签署了四个有影响的人力资本政策法案。7 0 年代美国经济滞胀，更加引起美 国政府对就业培训的重视，把实施就业培训计划列入克服经济滞胀困境的有效途 径。先后颁布了1 9 7 0 年紧急就业法、1 9 7 3 年全面就业与培训法 ( c o m p r e h e n s i v ee m p l o y m e n ta n dt r a i n i n ga c t 简称c e t a ) 、( 1 9 7 4 年紧急就业与 失业援助法、1 9 7 7 年紧急就业法等就业与培训计划。这些计划所包含的内 容主要有；第一，吸收私人非盈利性机构参加，具体的培训工作由各地设立的“首 要承办者”机构负责；第二，继承了6 0 年代以来对短期失业者、长期失业者和 贫困人口的培训和谋职咨询，针对青年、土著人、季节工人和其他群体实施特殊 培训计划；第三，联邦政府只负责各地计划的监督和评估，各地政府直接负责项 目的立项、资金使用以及具体实施过程中的管理工作。7 0 年代就业与培训法案 以反周期性失业为主要目标，实现了由救济性福利向工作性福利的转变。 统观六七十年代的美国人力培训政策，有两个重点，一是帮助青年劳动力完 成由受教育到进入劳动力市场的转变，二是帮助劳动力完成从旧职业到新职业的 的转变，通过各种渠道提高他们的就业能力使其适应这两种转变，从而缓解劳动 力资源配置失调和利用不足开始将权力分散至州和地方政府，并尝试增加私人企 业在就业培训中的作用。 八十年代里跟总统执政后，美国经历了4 0 以来失业率的新高，1 9 8 2 年1 0 月， 在不断攀升的失业压力下，里根总统签署了1 9 8 2 年岗位培训伙伴关系法( j o b t r a i n i n g p a r t n e r s h i p a c t 简称j t p a ) 以取代1 9 7 3 年的全面就业与培训法 ( c e t a ) 。j t p a 的服务对象，包括那些“没有作好就业准备的辍学青年”、“需 要培训以摆脱对救济依赖的福利接受者”，以及那些“不经帮助无法在人力市场 浙江大学硕士学位论文我国农民培训工程绩效改进的经济分析 中竞争的经济底层”。此外，法案对于因企业倒闭或技术落后而失业的劳工也同 样有效。规定了联邦、州及地方贯彻就业与培训伙伴关系原则的基本机构组成。 这些行政要素包括“服务交付区”( s e r v i c ed e l i v e r ya r e a 简称s d a ) ，“私营企业 委员会”( p r i v a t ei n d u s t r yc o u n c i l 简称p i c1 以及“州就业培训协调委员会”。进 入2 0 世纪9 0 年代后期，美国经济进入第七个连续增长年份，针对新经济的迅猛发 展及其对美国劳动力素质的要求的日益提高，美国联邦政府对人力资本投资制度 进行了战略调整。其主要措施，就是建立“一站式职业中心，”( o n e s t o pc a r e e r c e n t e r ) 制度。它的特点是使大量的培训、教育和就业项目统一为一个单一的以 顾客为中心的制度。通过整合劳动力开发项目、服务和管理架构在每个社区实现 了培训、教育和就业项目的统一，以最大程度地方便求职者和雇主。任何有志于 改善自己职业状况的成人均能够享有学习机会。包括接收福利的低收入者、贫穷 的青年、失业人员或“下岗”人员，以及其它愿意学习和工作的人，都能获得高 质量的信息资料和服务。 考察8 0 年代以来美国公共资助就业培训项目的特点可以发现，在培训实施 效率和防止经费浪费方面，私营部门参与的作用越来越得到政府的重视，私营部 门成员不仅在这些项目领导机构中占有相当的分量，同时积极参与到这些培训项 目的各个环节中来。就业培训项目直接服务余劳动力市场的功能也更加强化，各 种就业配套服务日益完善。 2 3 2 欧洲国家的相关培训 欧洲国家具有历史悠久的学徒制传统，其现代的公共资助就业培训项目部分 是对这种制度的继承和发展，有着与美国不同的特点。 以德国的“双元制”职业培训制度为典型代表，丹麦、法国、挪威等欧洲国 家由公共部门资助的就业培训项目往往以国内完善的职业教育系统作为项目项 目依托，以企业作为投资和实施主体，通过职业教育学校与企业的合作进行培训 项目实施，建立社会开放式的人才培训系统。企业，通常是私营企业，不但提供 培训岗位，而且还负责企业内培训工作的组织与考核，在职业培训中承担着重大 的责任，同时也拥有相当大的自治权。国家则通过法律、法规的形式以及经济援 助的方式参与、干预企业职业培训。培训的方式多种多样，有入门培训、在职培 训、再训练计划等，培训的内容以经济发展的需要为出发点，符合企业或实际部 浙江火学硕士学位论文我国农民培训工程绩敬改进的经济分析 门的需要。对产业结构调整的过剩人员提供学习新技术、新技能的帮助，使他们 适应劳动力市场的变化和新兴产业的要求。对待失业人员，政府向失业者提供接 受培训时的生活补贴和培训费用补贴，不培训就不能就业己成为劳动力市场的基 本准则。 就业培训过程往往具有这样的特点：第一，学习和工作紧密结合。为此，培 训过程中，要将学生送到车间，使学生在工作中直接受到锻炼，而不是，将车间 的师傅叫到课堂给学生演示。第二，对过程的广泛了解。在就业培训中，强调在 真实的环境中学习理论知识。第三，缩短从实习到正式上岗的时间。缩短从“学 徒”角色到“企业职工”角色的转换时间，甚至理论知识的教学也搬到企业里来。 相对美国的做法，欧洲国家是一种较统一的职业社会化培训模式，不仅把学 习与劳动结合起来使技能培训和就业能够j e a n 过渡，还可以使培训机构根据新的 技能需求迅速发展或调整培训内容，同时通过企业的合作和社会各方面的合作增 强了社会和政治组织的合作与协调。这种做法的缺点在于由于职业教育和就业培 训项目实施的投资主体和实施主体是企业，由企业自主政府调控实施，所以培训 的规模与质量仍直接取决于企业对项目的态度和参与程度，所以培训岗位的提供 主要依赖于企业的经济发展情况、各地方的经济发展水平，而不是根据培训对象 的个体需求，这就导致了供求关系很容易出现不平衡。 1 0 浙江大学硕士学位论文我国农民培训工程绩效改进的经济分析 3 影响农民培训工程绩效的主要问题 根据前文分析，我国农民培训工程的直接目的是实现农业剩余劳动力人力资 本存量提高，使其能够经过劳动力市场筛选后向非农产业转移就业。这是一个把 农业人力资源转化为能够被非农产业运用的人力资源的一项专门培训l 过程。在进 入非农产业企业之前，接受了就业培训的农民仍然属于一种社会性资源，企业作 为用人单位，只有通过选拔、聘用等程序与人力资源主体签订劳动合同之后才能 在一定时段内拥有这些人力资源的劳动使用权，社会性资源才能转变为企业性资 源，农业剩余劳动力才实现了转移就业。 培训的本质是学习，农民培训工程是通过一个有计划的、连续的系统过程， 增加农业剩余劳动力个体学习掌握转移就业技能的可能性，通过他们的个体学习 增加其转移就业这个个体目标和劳动力产业结构调整这个组织目标实现的机会。 培训的这一特点包含两层含义：一是培训本身是一个系统。这一系统始于对 培训需求的分析评价，通过确定培训目标，选择，设计培训方案，实施培训，最 后对培训效果进行检验，进而反馈，修正；二是指培训系统总是与组织的其他系 统发生相互作用，培训效果是这种相互作用的结果。因此，依据博伊代尔( b o y d e l l ) 的系统培训模式理论，可将有效的培训系统分解为以下三个阶段： 图31 培训系统的三个阶段 农民培训工程作为国家人力投资项目，同样具有这种系统性。我们对培训工 浙江大学硕士学位论文 我国农民培训工程绩效改进的经济分析 程绩效改进的分析也将依据这个系统框架进行。 3 1 作为培训主体之一的企业参与欠缺 由于农民培训工程是介于农业劳动力市场到非农产业劳动力市场之间的就 业引导性培训，参加培训人员要在培训之后实现由农民到非农产业工人这一角色 转变，因而，有别于各类企业的内部培训，农民培训工程在评估、实旋、评价反 馈三个阶段实施主体是不统一的，这一特点成为影响培训绩效的关键问题。 根据前文对培训工程的介绍，农民培训工程按照“政府推动、学校主办、部 门监管、农民受益”的原则组织实旋。工程以订单培训的形式为主，由各地工程 指导机构面向政府、民办培训机构进行招标确定项目实施单位。由各级政府相关 部门联合组成的培训单位，根据当地装移劳动力目标和进度安排，制定培训计划， 安排培训课程，组织开展培训和就业服务工作。因此，在培训需求评估阶段，各 级政府及政府所成立的专门培训指导机构就成为推动项目的开展的主体；在培训 实施阶段，通过投标选定的各类学校和专业培训机构是工程实施主体；在培训过 程后期，培训机构对参加培训的农民进行考察评价，而培训工程的最终效果则是 通过劳动力市场由非农产业的各类企业筛选评价来考察的。 在实际操作中，现行的组织实施流程可用以下图形说明，如图所示，此处的 订单即指政府以定单方式培训的农民。 堵训需求评佰买口臣 ( 主体一政府)( 主体一培训机构主导) - 1 剩余劳动力转移 设计选择培 l 目标训方法 一案民个体培训需实施培训 _ 1 制定培训计划 - 1 制定评估标准 图3 2 农民培训工程系统 评价反馈 ( 主体一培训机构企业) f j 一一。一一_ 一一一一j ：转化为企业： 人力资源 ! ； 浙江大学硕士学位论文我国农民培训工程绩效改进的经济分析 根据上图可以看出，在培训的三个阶段中，企业作为主体的身份在培训需求 评估和实施前两个阶段中是缺失的。这一缺失在整个培训过程中影响了农民培训 工程的绩效。 培训需求评估阶段是组织设计培训项目的基础，包括组织目标分析、个人需 求分析、制定培训计划、制定评估标准四项内容。以地方政府为单位进行考察， 在政府主管部门为主体推动工程进展的情况下，地方农民培训工程的组织目标在 于促进本地农业剩余劳动力转移。然而，由于农民培训工程由中央政府部门发起 采取向下推行的方法开展，地方政府也将培训工程分解后以任务形式向下辖区域 相关部门分配，即以参与和完成培训的农民数量为考察标准，与相关人员个人工 作绩效考核挂钩。由此，培训实施中农民培训工程的组织目标转化为了政府指导 部门官员的个人目标，不是实现本区域剩余劳动力的最大化转移，而是完成本区 域剩余劳动力参与培训的数量任务。这一数量的确定，是以区域上年末耕地面积 运用劳动力合理负担法计算得出的理论剩余劳动力。 然而实际上区域剩余劳动力能够转移就业的数量与当地经济发展水平、产业 结构以及劳动力市场效率密切相关，由于缺乏来自当地企业和行业的参与，劳动 力市场对农业剩余劳动力吸纳能力的信息不能够进入项目需求评估过程，致使组 织目标的确立出自主观和理论化的政策计划，扭曲真实的培训需求。 企业参与在这一阶段的缺失同样扭曲了对培训对象个体培训需求的评估，这 种影响是间接发生的。农民选择参加培训课程时，一方面依据对自身学习能力的 估计，更主要依据未来就业可能性和收入预期。这两项信息均来自于在劳动力市 场上与企业的讨价还价过程。企业参与缺失致使市场信号不能直接清楚的向培训 对象传达，农民对自身培训需求既可能出现估计不足缺乏参加培训的积极性，也 会出现估计偏差，如追随身边多数人选择。 在培训需求评估遭到扭曲后，参与培训农民的个体差异无法甄别，因而从两 个方面造成培训绩效的损失： ( 1 ) 受训农民个体能力差异的影响 个人能力由于天赋、环境、经历而有很大区别，参加转移培训的农民同样存 在学历、能力、年诸多方面的差异，来自于培训的外部性收益也会因此不同。能 力不同的个体，当接受同样的培训课程时，其边际收益也会随能力而异。转移能 浙江大学硕士学位论文 我国农民培训工程绩效改进的经济分析 力较强的农民接受培训的边际收益往往大于能力较弱的农民，并且也更倾向于接 受较多数量的技能培训。就社会整体福利来说，能力很低和能力很高的两种人群 接受一单位人力资本投资，比处于中等能力水平的人群接受同样人力资本投资的 外部性要大，即社会福利增加较多( 如图3 3 ) 。为体现公平，培训工程中对每 个参加培训的农民给予同等补贴，而实际如果根据受培训农民能力不同给予补 贴，对能力较强的学生分配较多的教育经费，则农业剩余劳动力整体转移能力增 加的更多，社会产出水平整体提高。均等分配资助经费，社会总产量就会下降， 培训资源的配置效率处于较低水平上。 公平 佳曲线 个人最佳曲线 效率 圈3 d 效率与公平交换曲线 兼顾效率与公平目标分配培i jj l , | 、贴支出。这种情况发生在图3 4 中的c 点。 从效率来看，当每个人最后一单位的培训投资所产生的效益相同时，社会总产出 1 4 浙江大学硕士学位论文我国农民培训工程绩效改进的经济分析 最大化。基于这一点，能力较强的人因为能产生较高的生产率而应该得到较多的 培训资助。而从公平来看，最低标准培训补贴应该是每个待转移农民的都应该享 有的。因而，兼顾效率与公平目标分配补贴资助的政策含义是，对于通用性知识类 的培训课程，如基本权益保护、法律常识、城市生活基本常识、就业岗位寻找知 识等，给予最低标准的补贴，每个参加培训的农民均可享有。对于不同专业技能 的培训课程，在培训合格的前提下提供不同水平的补贴，也即是根据参加培训的 农民个人能力进行补贴，这样可兼顾公平与效率，保障所有参与培训农民受到政 府资助的权利，同时也使转移能力更强的农民可以接受与能力相应的技能培训， 从而增加社会产出水平。因此，c 点的位置明显优于a 、b 两点。 ( 2 ) 生命周期与个人投资意愿的影响 在人的生命周期中，人力资本存在一定的变化规律，有一个形成、使用、消 耗、维护并最终报废的变化过程。这一过程通常有其规律，表现为随着年龄增长， 通过接受教育、培训，人力资本存量由少到多，逐步增加，在一定年龄达到顶峰 后，随着个人体能精力衰退，人力资本然后逐渐减少，直到退出劳动力市场。 根据人力资本的生命周期理论，在把工资作为外生变量的模型的动态均衡分 析中，劳动供给因为三种效应而随时间变动( w e i s s ，1 9 7 2 年) 。第一是“效率 效应”，即人们通常选择在工资较高的时期更多的工作；第二是“利率效应”， 它使得人们在年轻的时候多做工作，在以后收取早期收入的利息，而在工作年龄 后期减少工作量；第三个效应是“时间偏好率”效应，这个效应会使年轻人倾向 于减少工作享受闲暇而把工作推后。3 在我们所讨论的农民培训工程中，“利率效应”对受培训农民个体培训需求 意愿影响最大。根据生命周期理论对培训的讨论，个人在其生命的早期，由于赚 钱能力比较弱，从而接受培训所放弃的收入较少。随着其年龄增长，工资提高， 培训的机会成本相应增加，而且培训的回报期相应缩短。当回报期变得很短时， 培训收益的净现值会变为负数( 培训回报率低于利率) ，这时个人将不再投资于 培训。 另一方面，在向非农产业转移过程中，农业剩余劳动力的人力资本生命周期 曲线面l 临很大的变化。原先在农业经济中，人力资本质量的上升和衰退都比较缓 3d e r e k b o s w o r t h ，p e t e r d a w k i n s ，t h o r s t e n s t r o m b a c k 劳动市场经济学，中国经济出版社，2 0 0 3 第一版，第 7 3 页。 1 5 浙江大学硕士学位论文我国农民培训工程绩效改进的经济分析 慢，而在工业经济和知识经济中，由于技术进步加快和网络信息技术的推广，人 力资本的上升不再缓慢，同时衰退也更加迅速( 图3 5 ) 。农业剩余劳动力从第 一产业流动到二三产业时，其人力资本曲线会陡然下降，年龄越大的农业劳动力， 在转移时其人力资本曲线下降趋势越陡峭。在我国经济环境中，其外在表现就是 企业吸收农业剩余劳动力时对青年劳动力明显的偏好。以珠江三角洲为例，很多 企业只招收年轻工人，导致用工年龄需求失衡。不少企业年龄在1 8 2 5 岁之间的 劳动力占八成。这种“年龄歧视”，造成很多已进入非农产业就业的农民因为年 龄增长而退出岗位再次向农业回流，也使得年龄较大的农业剩余劳动力难以向非 农产业转移或首次进入非农产业的预期工资率低于青年农民。 人力资本 t 资率 济 图3 5 人力资本衰退曲线 年龄 图3 6 转移农民工资率曲线 续就业 年龄 浙江大学硕士学位论文我国农民培训工程绩效改进的经济分析 培训投资回报期较短和非农产业岗位的“年龄歧视”现象，致使处于工作年 龄后期的农业剩余劳动力倾向于从事家庭生产，而不是选择进入非农产业工作。 因而这部分人群的人力资本投资意愿很低，政府的培训补贴政策对其人力资本投 资的促进作用很小，对这部分人群向非农产业转移促进作用甚微。 企业作为培训主体的参与不足，导致甄别待培训农民个体能力差异和不同人 力资本投资意愿的信息不足，使培训需求估计误差较大，这是影响培训绩效的首 要原因。 3 2 补贴政策对培训机构的激励问题 在培训实施阶段，影响绩效的主要问题来自财政资金补贴的运用。农民培 训工程的采取了个人与政府分担培训费用的方式，农民个人培训费用的一部分 ( 某些省区是全部，即完全免费培训) 由公共财政给予补贴。根据财政部农业部 联合发布的财政补助资金管理办法( 2 0 0 4 年) ，国家设立了专项资金对农村 劳动力转移就业短期非农职业技能培训和引导性培训进行补贴。各级财政也安排 了专项经费扶持培训工作，地方财政扶持资金与中央扶持资金统筹使用。目前培 可i l * b 助资金的运用，