（社会保障专业论文）我国复合型农村养老保险体系建设研究.pdf

武汉科技大学硕士学位论文 第1 页 摘要 中国正在进入一个工业化、城市化、现代化发展的新阶段，家庭养老的功能在逐渐弱 化。随着经济社会的发展和人口城镇化步伐的加快，农村老年人口比重上升速度将持续快 于城镇，农村老年人的养老问题面临着巨大挑战。从目前国内农村养老保险的研究现状来 看，整个研究体系的立足点是以供给为中心。本文在构建农村养老保险体系的建设上，把 农村养老的需求和供给两方面结合起来分析，并在机制上有所创新，从而解决农民养老问 题。 本文分为七大部分，第一部分为导言，分析了当前农村养老保险问题的背景及本文研 究意义和研究思路，突出了本文研究的创新点。第二部分分析了我国建立农村社会养老保 险的历程。第三部分剖析了我国现行农村养老保险存在的困难及原因分析。第四部分对代 表性国家农村社会保障制度进行比较。第五部分阐述了我国建立复合型农村养老保险体系 的必要性和可行性。第六部分对我国农民进行分类，并对不同农民群体的养老保险需求进 行剖析，提出了我国复合型农村养老保险体系建立的途径。第七部分是结论，总结对农村 养老保险问题的认识，尽快构建农村养老保险制度。 关键词：农村社会养老保险：养老需求；养老供给 第1 i 页武汉科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fi n d u s t r i a l i z a t i o na n dm o d e r n i z a t i o ni nc h i n a , t h ec o n d i t i o n s o ff a m i l y - p r o v i d ef o rt h ea g e da lew e a k e n e dg r a d u a l l y a l o n g 、i mt h es o c i a ld e v e l o p m e n ta n d p o p u l a t i o nu r b a n i z a t i o na r ea c c e l e r a t i n g , t h es p e e do fo l d - a g ep e o p l ep r o p o r t i o n i ni nc o u n t r yw i l l s t e a d i l ye x c e e d st h a ti nt o w n t h e r ew i l lb eat r e m e n d o u sc h a l l e n g et or u r a lo l d - a g ep e o p l e s u p p o r ts y s t e m t h ed o m e s t i ct h e o r ya r eb a s e do ns u p p l yw h i c hi g n o r et h ed e m a n df r o mp r e s e n t r e s e a r c h e s t h i st h e s i sw i l le m p h a s i z e sp a r t i c u l a r l yo nt h ec o n c e i v i n go fr u r a lc o u n t r yo l d - a g e s u r p o r ts y s t e mc o n s t r u c t i o n ，a n dp u t sf o r w a r dm u l t i p l e dr u r a lo l d a g es u p p o r ts e c u r i t ys y s t e m ， c o m b i n e st h es u p p l ya n dd e m a n d ，t os o l v et h ep e a s a n to l d - a g es u p p o r tp r o b l e m t h et h e s i sa n a l y z e st h ep r o b l e mf r o mt h ef o l l o w i n gs e v e np a r t s t h ef i r s t p a r t i s i n t r o d u c t i o nw h i c hs t a t e si nd e t a i l st h eb a c k g r o u n d ，t h es i g n i f i c a n c e , s t u d y i n gm e t h o d , a n dt h e i n n o v a t i o no ft h ep r o b l e m t h es e c o n dp a r ta n a l y z e st h ec o u r s eo fb u i l d i n gr u r a le n d o w m e n t i n s u r a n c e t h et h i r dp a r ta n a l y z e st h ed i f f i c u l t i e sa n dr e a s o n sf r o mt h ef o l l o w i n gt h r e ep a r t s ，t h e y a r et r a d i t i o n a lf a m i l yp r o v i d ef o rt h ea g e d ，p r e d i a ls u p p o r ts y s t e ma n ds o c i a ls u p p o r ts y s t e m t h ef o u r t hp a r t a n a l y z e st h ei n t e r n a t i o n a lr u r a lo l d - a g es y s t e m ，a n dg i v es o m eu s e f u l c o m p a r i s o n s t h ef i f t hp a r ta n a l y z e st h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo ft h ep r o b l e m t h es i xp a r t c l a s s i f i e st h ep e a s a n t s ，a n a l y z i n gt h ee n d o w m e n ti n s u r a n c en e e d so fd i f f e r e n tg r o u p s ，a n dt h e n r a i s es o m ec o u n t e r m e a s u r e sa b o u tt h ep r o b l e m t h el a s tp a r ti st h ec o n c l u s i o no ft h et h e s i sw h i c h c a l lf o rt h ew h o l es o c i e t ym u s tb ec o n c e r n e da b o u tt h ep e a s a n to l d - a g es u p p o r tp r o b l e ma n d c o n c e i v er u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e ma ss o o na sp o s s i b l e k e y w o r d s ：r u r a lp e n s i o ni n s u r a n c e ；o l d a g es u p p o r td e m a n d ；o l d a g es u p p o r ts u p p l y 武汉科技大学 研究生学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立进行研 究所取得的成果。除了文中已经注明引用的内容或属合作研究共同完成的 工作外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论文作者签名：j 塑牡日期： 如g 占v 研究生学位论文版权使用授权声明 本论文的研究成果归武汉科技大学所有，其研究内容不得以其它单位 的名义发表。本人完全了解武汉科技大学有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向有关部门送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查 阅和借阅，同意学校将本论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索。 论文作者签名： 指导教师签名： 日 期： 武汉科技大学硕士学位论文 第1 页 1 1 论文选题背景及意义 1 1 1 论文选题背景 第一章导言 养老保险的初衷，就是实现老有所养。长期以来，我国忽视对农村社会保障的建立， 一个很重要的原因是我国农村存在家庭保障，农民有土地可以养老，老人可以依靠这一模 式保障晚年生活。的确，家庭养老在农村现实生活中发挥了重要的作用，然而在肯定和重 视农村家庭保障的同时，一个重要的问题产生了：农村传统家庭保障的能力究竟有多强， 它是否能够在现代社会里继续承担现实生活基本的风险负荷。中国正在进入一个工业化、 城市化、现代化发展的历史阶段，家庭养老所要具备的条件在逐渐的弱化，随着经济社会 的发展和人口城镇化步伐的加快，农村老年人口比重上升速度将持续快于城镇。农村老年 人的养老问题面临着巨大挑战。因此，尽快建立起比较完善的农村养老保险体系，不仅是 全面建设小康社会的题中之义，而且是应对2 1 世纪人口老龄化迅猛发展的必要条件。但 是，由于我国的城乡二元经济结构尚未彻底打破以及其他因素的作用，农村社会养老保险 制度建设一直处于呼声高而进展慢的状态，因而至今在全国大部分农村地区尚未建立起对 农村广大老年人有实际意义的农村社会养老保险制度，也没有适合中国农村实际的、比较 成熟的农村养老保险体系的发展框架，农村养老保险体系的建设基本上处于盲目无序状 态。 针对这种情况，现阶段我国农村养老保险体系建设的关键是建立机制，国际经验表明： 优化的机制可以解决农村养老的实际问题。从这个思路出发，本文将重点放在构建农村养 老保险体系的建设上，试图在建立和优化机制上有所创新。从目前国内农村养老保险的研 究现状来看，整个研究体系的立足点是以供给为中心，是一种“供给中心论”，忽视了对 农村养老保险需求的考察和分析。经济学理论表明：需求决定供给。因此，农村养老保险 需求同样值得重视，基于这点考虑，本文尝试对既有研究的这一不足稍加补充。复合型农 村养老保险体系的“复合”涵义既包括复合供给，也包括复合需求。在我国养老资源十分 有限的情况下，复合供给体系强调要充分利用各方面的养老资源，以发挥家庭、国家和集 体或社区的合力，多管齐下来满足农民的养老需求。复合需求是满足不同农民群体不同层 次的需求，同时突出精神慰藉需求的重要性。由于当前农民群体的分化，农民可以分为纯 农民群体、失地农民群体和集体和城镇农民工群体，这三个群体各有其特点和需求，不能 采取一刀切的养老保险模式。构建复合型农村养老保险体系，强调要满足农民养老的复合 需求，需要国家高度关注和综合运用多种手段，并且加强国家、家庭和社区的共同供给， 解决老年农民最需要解决的问题。 第2 页武汉科技大学硕士学位论文 1 1 2 研究意义 首先，建立复合型农村养老保险体系可以从根本上解决“三农问题”。有效地解决农 民的养老保险问题，不仅是对农民合法权益的维护，同时也有利于解决“三农 问题，促 进城乡社会保障制度改革，从而推进社会主义新农村的建设。从土地的承载能力及农村各 项事业的发展角度而言，我国现有农村的土地难以为所有农村人口提供良好的保障，甚至 无法保障全体农村人口的温饱生活。通过建立适合农民特点的社会养老保险制度，解除农 民的后顾之忧，推进农业规模化经营，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决 “三农问题 创造宽松的环境，加快经济社会发展的战略目标。 其次，建立复合型农村养老保险体系可以推进构建和谐社会的进程。目前，我国社会 总体上是和谐的。但是，也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，农民养老保险问题就严 重影响了和谐社会构建的进程。老有所养是人类共同的追求，由于当前农村养老保险制度 的诸多缺陷使农民对参加养老保险积极性不高，农村养老保险停滞不前。因此，建立和完 善农村养老保险体系，让农民平等地享受法律赋予的权益，分享其对社会做出的贡献及社 会发展的成果，可以促进社会公平的实现，从而减少社会动荡的因素，维护社会的稳定运 行，进而推进构建和谐社会的进程。 第三，建立复合型农村养老保险体系是统筹城乡发展、建设社会主义新农村的需要。 统筹城乡发展，通过减少农民和实现土地有序流转，逐步发展农村规模经营是建设社会主 义新衣村的重要环节。而减少农民和实现农地有序流转的主要措施就是让部分农民真j 下脱 离土地，成为市民；让农民成为市民，要满足两个条件：一是有稳定的非农收入，二是有 稳定的养老等社会保障。如果不能够给予农民确定的养老保险，即使他们能够稳定的从事 非农产业并获得稳定的收入，他们也不会放弃土地承包经营权。若长此以往，自然不利于 统筹城乡发展和建设社会主义新农村。建立农村社会保障制度让农民与市民一样享受社会 保障，实质上就是还农民国民待遇的公正地位。 第四，建立复合型农村养老保险体系是扩大消费需求，拉动经济发展的需要。根据低 收入者的边际消费倾向要高于高收入者的经济学原理，扩大消费的重点就是要扩大人均收 入仅为城市居民三分之一的9 亿农民的消费规模。而要扩大农民的消费规模，除了提高农 民的收入以外，主要是要搞好社会保障。就目前农村的情况来看，农民最关心的社会保障 无非是医疗保障和养老保险，农村合作医疗基本普及，但养老保险的发展状况仍然没有发 生根本性改变。所以，当前农村养老保险制度建设滞后抑制了农民的即期消费。因此，完 善的农村养老保险可以起到一举两得的作用：一方面可以通过国民收入再分配，提高农民 实际收入，增强农村的购买力；另一方面使农民“老有所养”，消除农民养老的后顾之优， 增强即期消费能力。这样农民既有能力又有意愿进行消费，从而促使总需求增加，促进我 国国民经济的进一步发展。 因此，研究农村养老保险问题既具有重要的现实意义，更具有重要的战略意义。 武汉科技大学硕士学位论文第3 页 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外的相关研究 国外学者在研究中国社会保障问题时，间接地对中国农民的社会保障问题也倾注了一 些关注。h u s s a i n ( 2 0 0 0 ) 指出中国自1 9 7 8 年到1 9 9 8 年，从事农业的农民从原先的7 1 下降到5 0 ，共计下降了2 1 。e a s ta s i aa n a l y t i c a lu n i t ( 1 9 9 7 ) 指出中国有大量的农民 脱离农业涌入城市寻找工作，形成了规模巨大的流动人口。p e t e r s h a n g ( 2 0 0 1 ) 认为中 国的户籍制度导致和加剧了城乡分割，从而严重阻碍了城乡之间人口的流动。w h i t e ( 1 9 9 8 ) 指出由于中国城乡分割，政府只对城镇居民提供社会保障，而对农民几乎没有提供保障， 农民的保障主要依赖于他们的家庭、亲戚和社区来提供。p e t e r s h a n g ( 2 0 0 1 ) 认为中 国社会保障制度的目的是通过社会控制来维持社会和政治的稳定。l i e b e r t h a l ( 1 9 9 5 ) 指 出中国建立多层次的社会保障制度将对企业的改革、社会稳定的维护和社会主义市场经济 的建立发挥重要作用，中国应该制定统一的社会保障政策来对社会保障实施规范化的管 理，社会保障水平应该适合社会生产力的发展，同时社会应该鼓励互助，商业保险应发展 成为社会保障的有力补充。 1 2 2 国内研究现状 1 9 4 9 年以前，由于中国经济及其落后，根本不存在现代意义的社会养老保险。1 9 5 1 年 国务院颁布了中华人民共和国劳动保险条例，这是新中国成立后的第一部社会保险法 规，奠定了中国社会保障工作的基础，但是这部法规并没有涉及到农村、农民。十一届三 中全会后，伴随着中国经济体制发生了重大变革，经济学界和社会学界对社会保障问题的 研究逐渐多了起来。当前的研究多数是针对城镇居民，亦在一定程度上指出了我国农村养 老保险的发展趋势。在我国农村养老模式研究上，学者们提出了不同的观点。在我国农村 养老模式研究上，国内学术界对农民工的养老保险问题进行了较深入地研究，学者们提出 了不同的观点，取得了一些富有价值的研究成果。 王梅( 1 9 9 4 ) ) 等认为，中国农村家庭养老保持了相对完整的传统格局，自我供养和子 女供养是两种主要形式，但经济供养水平很低。 刘从龙( 1 9 9 6 ) 认为，目前我国农村养老主要有家庭养老、自己养老、社区养老和社 会养老等方式。家庭养老是老人在收入来源和生活安排上均依赖于家庭其他成员；如果老人 有自己的收入来源，自己料理自己的生活，即为自己养老；社区( 含乡镇企业) 养老指集 体经济实力雄厚的乡村或乡镇企业，仿照城镇企事业单位的退休办法，给老年人发放养老 金社会养老指实行养老保险，由社会统筹解决养老问题。 我国1 9 9 6 年颁布实施的中华人民共和国老年人权益保障法规定：老年人养老主 要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。八届人大四次会议通过的中华人民共和 国国民经济和社会发展“九五 计划和2 0 1 0 年远景目标纲要更明确指出：“农村养老以 家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险。大力发展企业补充 第4 页武汉科技大学硕士学位论文 养老和个人储蓄养老保险 。可以认为以上规定表明了国家在农村养老保险发展方向上的 明确态度，并会成为我国今后相当长一段时期内农村养老保险发展的指导方针。 张昭华( 2 0 0 1 ) 认为家庭养老是我国农村传统的重要养老形式，但是伴随经济社会的发 展，面临诸多难题与挑战。为填补农村养老的“半真空状态，适应我国农村经济发展的需 要，针对目前农村养老保险制度的现状，试图从制度构建、基金设立和城镇化等方面，探 寻解决农村养老保险问题的新出路。 王琼( 2 0 0 5 ) 对中日农村养老保险制度从建立背景、法律保障、政府支持等角度进 行比较分析，从而找出我国在建立农村养老保险制度过程中存在的问题以及得到的启示。 林毓铭( 2 0 0 6 ) 认为家庭为社会构造根基的“伦理本位 观遭受冲击，社会养老保险制 度对家庭养老提供了一定的辅佐作用，但在老龄化与高龄化社会，建立在家庭功能基础上 的家庭养老与社区养老责任不可或缺，进行适当的政策调整与重塑孝道文化是农村养老的 主旋律。 李春根( 2 0 0 6 ) 认为我国不可能在目前建立农村地区统一的社会养老保险体系，这是 由现实国情和农村社会养老保险发展的既定路径所决定的。我国农村养老保险必须根据不 同地区的生产力发展水平，不同人群的农村养老方式，不同的农村养老保险水平的现实， 来进行分类设计和分步实施。 张秉福( 2 0 0 6 ) 分析了在城乡二元社会结构下，我国的农村社会保障过分依赖家庭保 障和土地保障，已无法适应当前农村经济社会发展的要求，迫切需要建立符合现代文明， 体现社会公平与公j 下的新型农村社会保障体系。为此，应摈弃“经济发展决定论一片面化 的思想误区，着重建立健全三项农村基本社会保障制度，拓宽农村社保资金来源渠道，提 升土地保障和家庭保障的“造血 功能。 汪柱旺( 2 0 0 6 ) 我国农村社会养老保险制度推行了十多年，目前依然是参保率低、覆 盖面窄、保障水平过低，且城乡二元特征明显。从社会养老保险的特性和政府的职能来推 演，政府应发挥其在农村养老保险中的主导作用，并以其主体地位来制订保障农村养老保 险发展的法律规范，推行切实有效的政策措施，加大政府财政资金的投入力度，并强化其 对农村养老保险的监控管理，从而促进农村养老保险事业的健康、快速发展。 杨翠迎、黄祖辉( 2 0 0 7 ) 认为，目前我国农村社会保障体系格局基本形成，但制度体 系还不健全，制度实施还存在诸多问题。而建立和完善农村社会保障体系既是解决我国三 农问题和我国经济社会持续发展的迫切需要，同时也是广大农村居民的迫切期待。各地实 践表明，我国基本具备建立和完善农村社会保障体系的可能性，但这一保障体系的建立与 完善，必须按照城乡统筹的思路进行，其基本框架应由养老、医疗、就业、工伤、生育、 社会救助、社会福利及社会优抚等制度体系构成。当前制度建立与完善的重点在于对农村 社会养老保险、新型农村合作医疗、社会救助体系等问题的突破，同时也将面临以下难题： 实现全覆盖难、保障资金的筹集难、保险关系转移难、保障功能扭曲效应的消除难等。 冯春梅、李宏( 2 0 0 7 ) 认为随着中国城市化的发展，城乡居民的收入差距却逐渐拉 大，一些制度性的不平等更加剧了城乡差距，其中城乡社会保障的差距是不容忽视的重要 武汉科技大学硕士学位论文第5 页 因素。城乡差距的扩大不利于中国城市化的健康发展。构建与现阶段社会经济发展水平相 适应的农村社会保障体系是缩小城乡差距、加大对农村“反哺”力度的有效途径。新的农 村社会保障体系应当包括农村养老保险、农村合作医疗、农村社会救助和农村教育扶持计 划。加入农村教育扶持计划可以对政府的农村教育投入形成制度性的约束，以提高农村人 口的受教育水平。 黄宗华( 2 0 0 7 ) 认为建立农村养老保险体系有利于维护社会稳定，应对老龄化趋势， 变革城乡养老二元格局，要弘扬中华民族传统美德，夯实家庭养老的社会基础，增强社区 凝聚力，提高老年人自养能力；健全农村养老保险制度。 综观有关农村社会养老保险的各种观点，可以看出对农民社会养老保险的研究，基本 涵盖了以下几个方面： 关于农村养老保险今后的发展方向，学术界目前的观点有同有异，相同的观点是一致 认为传统的农村家庭养老尽管问题重重，但鉴于中国国情和农村社会经济发展水平，家庭 养老还将在较长时期内保持下去，继续担当农村养老保险的主要力量，同时要辅之以多种 形式的其他养老保险方式。不同的观点主要在于在家庭养老危机重重的基础上，应采取怎 样的具体措施。 确定农村养老今后的发展方向并制定具体的实施措施，是应对社会经济变革对农村现 有养老保险方式挑战的唯一和最终解决办法，而目前在这一点上，国家和学术界都处在探 索和争论的过程中，尚未找到符合各方利益且切实可行的有效途径。笔者在研究、学习诸 多专家、学者的研究成果上，试图找到适合我国农村养老保险的解决措施。这种解决措施 是一种综合的解决方案：从实施手段上，目前的养老方式包括家庭养老在内单凭任何一种 都不可能承担起如此重任，必须是多种手段和措施的综合；从实施过程来看，必须公平与 效益兼顾，要充分考虑到老年人群体、家庭成员、集体、国家和社会各方面的利益，是多 种利益群体和利益关系协调统一和均衡的结果 1 3 研究内容 本文研究的主题问题是复合型农村养老保险制度的建立。全文包括七个部分的内容， 具体如下： 第一部分：导言。本部分阐述了本文的选题原因、目的和研究意义，国内外研究现状， 并介绍了本文的研究内容和研究方法。 第二部分：我国建立农村社会养老保险的历程。将我国农村养老保险制度分为探索、 试点、推进、衰退和发展五个阶段。 第三部分：我国现行农村养老保险存在的困难及原因分析。从传统的家庭养老、土地 养老和社会养老三个方面分析现行农村养老保险存在的问题。 第四部分：国际农村社会保障制度的比较借鉴。本部分分析了部分发达国家，发展中 国家的农村养老保险制度，为我国农村养老保险制度的建立提供了借鉴。 第五部分：我国建立复合型农村养老保险体系的必要性和可行性分析。人口老龄化， 第6 页武汉科技大学硕士学位论文 工业化和城市化，建设社会主义新农村，拉动内需都要求建立和完善农村养老保险制度； 从经济和政治两个方面分析现阶段建立农村养老保险制度的可行性。 第六部分：我国复合型农村养老保险体系建立的对策。对我国农民进行分类，并对不 同农民群体的养老保险需求进行深刻地剖析：笔者提出了解决农村养老保险制度问题的相 关建议，从而达成本文的最终研究目的。 1 4 研究的创新点 关于农村养老保险问题研究的文章不少，但大多数都是从农村养老保险的供给方面的 论述，忽视了农村养老保险的需求方面。本文从养老保险的需求和供给两个方面展开论述， 讨论了农民群体的分化及不同的农民群体对养老保险的需求，将农民群体分为纯农民群 体、失地农民群体和农民工群体，根据三个群体的实际养老需求，提出了建立复合型农村 养老保险体系的途径。 武汉科技大学硕士学位论文第7 页 第二章我国建立农村社会养老保险的历程 2 1 探索阶段( 1 9 8 6 - - - 1 9 9 0 年) 2 0 世纪8 0 年代以前，我国农村养老保险都是以家庭养老为主，以集体保障为辅，大 多数农民并无国家和集体的养老保险。1 9 7 8 年农村经济体制改革，原有的养老保险制度失 去了经济基础难以为继，农村社会养老保险制度的建立被提到同程上来。根据国家“七五 计划的要求，民政部于2 0 世纪8 0 年代中期开始要求各地探索建立农村社会保障新体制。 1 9 8 6 年1 2 月2 4 日，民政部在沙洲县座谈会的基础上形成了向国务院递交的关于探索 建立农村基层社会保障制度的报告，就农村基层社会保障制度推行的构思、资金来源、 家庭的作用以及农村社会保障主管部门等问题提出了粗线条的构想。1 9 8 7 年3 月1 4 同， 民政部下发了经国务院同意的关于探索建立农村基层社会保障制度的报告，各地农村 尤其是经济富裕地区农村加快了建立农村社会养老保险制度的步伐。 一些地区根据这次会议的精神，开展了社区型的养老保险的试探性工作，其资金主要 源于乡、村的公共积累。1 9 8 9 年，民政部选择北京大兴县、山西左云县进行县级农村社会 养老保险试点，试点中确立了一些基本原则，也探索出一些很好的具体做法。两县试点确 立了以自我保障为主，辅之以集体、国家的必要支持，个人、集体、国家三方合理负担的 基本原则。两县试点的具体方案设计奠定了后来的农村社会养老保险基本方案的基础。 2 2 试点阶段( 1 9 9 1 1 9 9 2 年) 1 9 9 1 年1 月，国务院决定选择一批有条件的地区开展建立县级农村社会养老保险制度 的试点。1 9 9 1 年1 0 月，民政部选定山东牟平、龙口等5 县、市为首批农村社会养老保险 试点单位，试点地区根据民政部拟定的县级农村社会养老保险基本方案( 草案) 进行 试点。试点中初步确定了制定农村社会养老保险方案的基本思想：从农村实际出发，坚持 以保障老年人基本生活为目的；坚持以农民的自我保障为主、社会互济为辅，社会养老保 险与家庭养老保险相结合。在总结山东5 县市试点的基本做法和经验的基础上，1 9 9 2 年， 民政部正式出台县级农村社会养老保险基本方案( 试行) ( 以下简称基本方案) ，成 为我国农村社会养老保险工作的指导方针。 2 3 推广阶段( 1 9 9 3 - - 1 9 9 8 年) 基本方案下达后，各地加快改革步伐。1 9 9 3 年国务院批准建立农村社会养老保险 管理机构，各种规章制度与操作方案陆续出台，农村社会养老工作在全国推广。1 9 9 5 年， 国务院办公厅发出转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知，强 调要逐步建立农村社会养老保险制度。1 9 9 5 年l o 月，民政部在浙江省杭州市再次召开“全 第8 页武汉科技大学硕士学位论文 国农村社会养老保险工作会议”，明确了“加强领导、稳步推进、严格管理、扎实工作 的方针。此后，各地方政府相继发出加快农村社会养老保险工作意见。陕西省、甘肃省、 浙江省、北京市、河南省、湖南省等省、市纷纷发出通知，积极建立地方性的农村社会养 老保险制度。之后，湖北省、浙江省、南京市等省市相继出台了农村社会养老保险地方性 法规。湖北省于1 9 9 5 年发布了湖北省农村社会养老保险暂行办法，南京市也出台了南 京市农村社会养老保险暂行办法，1 9 9 7 年4 月2 6 同，邢台市出台了邢台市农村社会保 障试行办法。至此，根据基本方案设计的框架，农村社会养老保险工作逐渐发展起 来，各地农村社会养老保险制度也逐渐建立起来。 从1 9 9 1 年至1 9 9 5 年，全国3 0 个省、自治区、直辖市已有1 5 0 0 多个县( 市) 开展农 村社会养老保险，逾5 0 0 0 万人口参加保险，积累农村社会养老基金5 0 亿元。到1 9 9 6 年 底，农村社会养老保险呈现从东南沿海地区向中西部内陆地区和少数民族地区梯度推进的 格局。1 9 9 8 年，九届全国人大一次会议通过国务院机构改革决定后，农村社会养老保险工 作由民政部转交新组建的劳动和社会保障部统一管理。截至1 9 9 8 年底，全国共有2 1 2 3 个 县( 市) 和6 5 的乡( 镇) 开展了农村社会养老保险工作，参加农村社会养老保险的农村 人口有8 0 2 5 万人，基金积累1 5 0 多亿元( 见表2 1 ) 。 表2 1 ：农村社会养老保险推进阶段发展倩况 年份年末累计参保人数( 万当年累计保险资金收入本年保险资金收入( 亿元) 人)( 亿元) 1 9 9 43 4 6 11 6 70 4 8 1 9 9 55 1 4 33 6 70 9 9 1 9 9 6 16 5 9 44 0 81 8 2 1 9 9 77 4 5 24 2 23 3 7 1 9 9 88 0 2 53 1 45 3 5 数据来源：中国统计年鉴( 2 0 0 1 )中国统计出版社 2 4 衰退阶段( 1 9 9 9 - - 2 0 0 2 年) 1 9 9 9 年始，受利率连续下调及其他多方面的影响，全国很多地区农村社会养老保险工 作出现了参保人数下降，退保人数激增，基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养 老保险工作进入困境甚至陷入停顿状态( 见表2 2 ) 。 表2 2 ：农村杜会保险衰退期基本情况 年份年木累计参保人数( 万人)年末参保人数( 万人)本年保险资金收入( 亿元) 1 9 9 96 4 6 04 2 4 52 4 1 2 0 0 06 1 7 21 8 4 51 9 2 2 0 0 l5 9 9 53 1 1 82 2 9 2 0 0 25 4 6 24 1 2 83 2 4 资料来源：中国劳动和社会保障年鉴( 2 0 0 0 2 0 0 5 ) 中国统计出版社 武汉科技大学硕士学位论文第9 页 鉴于这种情况，1 9 9 9 年7 月，国务院对农村社会养老保险工作作出了新规定。规定指 出，目前农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，对已有的业务实行清理整顿，停止 接受新业务；条件成熟的地区，应逐步向商业保险过渡。在行政管理体制上，原由民政部管 理的农村社会养老保险工作移交劳动与社会保障部管理。1 9 9 8 年到2 0 0 2 年农村社会养老 保险工作进入整顿规范时期，但在此期间，并未出台相应的规范性文件，也未否定基本 方案的效力。 2 5 恢复阶段( 2 0 0 2 年至今) 2 0 0 2 年党的十六大明确提出“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度，标 志着农村养老保险工作进入了一个新的发展阶段。全国各地针对农村社会养老保险制度建 设中的存在的问题，积极研究探索。北京市政府把“扩大农村养老保险覆盖面 列入政府 “折子工程 ；江苏省劳动和社会保障厅积极推进苏南等经济发达地区率先建立健全农村 养老保险制度；浙江省积极推进失地农民社会保障制度建设。2 0 0 3 年，为了加强地方工作 的指导，劳动和社会保障部下发了关于当前做好农村社会养老保险工作的通知，要求 各地深入贯彻十六大和十六届三中全会精神，按照“三个代表”重要思想的要求，高度重 视农民的养老保险，立足当前，着眼长远，因地制宜，分类指导，积极稳妥地推进农村养 老保险工作。 在此背景下，东部地区一些地方渐渐恢复了探索建立农村社会养老保险制度的努力。 到2 0 0 5 年底，我国有5 5 0 0 万农民参加农村社会养老保险，已经开展农村社会养老保险工 作的县市有1 8 7 0 个，农村社会养老保险共积累保险基金超过3 0 0 亿元，已开始领取养老 金的参保农民约2 5 0 万人，当年支付养老金3 0 亿元。 2 0 0 6 年中央一号文件强调：“建立与农村经济发展水平相适应、与其它保障措施相配 套的农村社会养老保险制度”。 2 0 0 7 年5 月2 3 日召开的国务院常务会议上，研究部署了在全国建立农村最低生活保 障制度工作，审议并原则上通过中华人民共和国行政复议法实施条例( 草案) 。 根据十届人大五次会议通过的政府工作报告的要求，会议决定：2 0 0 7 年在全国建 立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，重点保障病残、年 老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。建立农村最低生活保障制度以地方人 民政府为主，实行属地管理，中央财政对财政困难地区给予适当补助。 第1 0 页武汉科技大学硕士学位论文 第三章我国现行农村养老保险中的难点及原因分析 3 1 家庭养老模式功能递减 长期以来，忽视对农村社会保障的建立，一个很重要的原因就是我国农村存在家庭保 障，老人可以依靠这一模式保障晚年生活。家庭养老在农村现实生活中发挥了重要的作用， 然而在肯定和重视农村家庭保障的同时，另一个重要的问题产生了：农村传统家庭保障的 能力究竟有多强，它是否能够在现代社会里继续承担现实生活基本的风险负荷。家庭养老 需要以子女常年在父母身边为前提，而这会严重阻碍社会的进步效率。中国正在进入一个 工业化、城市化、现代化发展的新阶段，家庭养老所要具备的条件在逐渐的弱化，从而使 得传统的家庭养老模式受到了极大的挑战。 3 1 1 农村家庭趋向小型化 随着我国农村富余劳动力向城镇转移，农村家庭正在趋向小型化，给农村老年人的养 老问题带来了很多消极的影响。一方面，我国在上世纪7 0 年代末开始实行计划生育政策， 农村家庭规模逐步小型化，形成了四二一( 少数是四二二) 家庭结构，即一对夫妻要赡养 4 个老人，抚养1 个或2 个小孩。另外，孩子的培养教育费用特别是高校收费较高，农村 家庭仅有的一点收入要在自己、孩子和老人之间作分配，无疑更加捉襟见肘，赡养老人的 经济来源毫无保障。这直接导致农村家庭规模的缩小和赡养率的提高，从而使得老年人成 为现代家庭的沉重负担，无论是在经济上，还是在时间和精力上都将是核心家庭所难以承 受的。 另一方面，现阶段农村劳动力大量外出谋生，特别是青壮年劳动力流向经济发达地区 和城市寻求工作已成为一种普遍现象。虽然也担当了赡养父母的责任，但与先前共同生活 在一个家庭内所能为老人提供的生活帮助已相差很远，导致了大量的“空巢家庭出现。 有资料显示：在农村，从老年人的居住状况来看，有6 3 5 的老人和儿子生活在一起，3 0 5 的老人单独生活。从家庭的规模上看，子女无力照顾父母已经逐渐成为现实，由于经济的 发展，子女离开父母的机率在增加，两方面都对原有家庭养老模式产生了冲击。【1 】 3 1 2 农村传统观念有所转变 在日益发达的市场经济条件下，市场经济的价值观念对传统家庭和伦理道德的冲击同 益强烈，传统的代际转移的观念正受到挑战。由于对小家庭的偏好和对大家庭的淡漠，更 多的农村老年人游离在子女的家庭之外。 在制度上对于子女尽孝道的约束力减弱，如果传统道德力量依然强大的情况下，家庭 【1 】张昭华，经济社会发展与农村养老制度变迁【j 】，湖北商业高等专科学校学报，2 0 0 1 ( 0 6 ) 武汉科技大学硕士学位论文第11 页 养老模式依旧可以维持，但是传统道德在约束力也在弱化。随着农村社会经济的发展，农 民的价值观念开始发生变化，自主自立和开拓创新的观念，自我追求、自我实现的观念， 开始取代传统的封闭保守的观念。我国农村传统养老文化的主导地位j 下受到挑战。外出打 工农民受城市人生活方式、价值观念的影响，对传统养老观念有极大的转变，维系家庭关 系的“孝 道有所淡化，重经济利益、轻血缘关系的现象时有表现，传统的养老文化正在 逐渐解体。同时，农村家庭的“代沟现象也r 益扩大。两代人在文化教育观念、生活方 式以及兴趣爱好等方面的种种差异形成“代沟”，我国农村社会演变的加剧使农村家庭中 的“代沟呈现逐渐扩大的趋势，导致我国农村在养老问题上所发生的纠纷日益增多。l z j 3 2 土地养老保险功能弱化 3 2 1 农业收入不抵生活消费支出 由于劳动力的投入存在边际收益递减的规律，即使在耕地面积不变的情况下，随着人 口的增加也会导致劳动力边际生产力的下降，农民的收入也会因此而下降。靠劳动力增加 能带来的产出增加量会越来越少，而人们的消费水平或者说对于物质资料的消费量不变， 甚至对于消费质量会随着中国经济的发展而有所增加。同时，没有所有权也影响了农民对 于土地增加投资的积极性。如果劳动力人口不从农业生产转向非农生产，那么必然的结果 就是，农民所能从农业种植中获得的消费资料随着人口的增加而降低。由于小规模的家庭 农业经济投入产出比极低，同时还要面临自然灾害的风险，农民收入极不稳定。再加上加 入w t o 以后，中国落后的农业经济还要受到国外发达农业的冲击，进一步增加了农业风 险。 现在越来越多的农民之所以放弃土地到乡镇企业上班甚至到城市打工，最重要的原因 在于打工获得的收入尽管比较低，但远比从事农业生产获得的收入高。展望未来，土地所 能提供的经济保障已经并将会继续减弱，再以传统眼光来看待农民与土地的关系，将土地 承包来替代农村居民的社会保障制度，显然是不切实际的。根据中国统计年鉴提供的 数据，从1 9 9 0 年到2 0 0 4 年，全国农民人均纯收入来自第一产业的收入比重由6 5 4 下降 到了4 7 6 ，2 0 0 4 年底纯农业收入占总收入的3 5 9 ，呈逐年下降趋势，大约1 1 8 来自 第二产业、第三产业的，3 4 来自外出劳务的工资性收入，且呈逐年上升趋势。农业收入 对于家庭生活的贡献在逐年下降，农业收入已经不抵生活消费支出，离开了工资收入与第 二、第三产业的收入，农户单纯依靠这点土地是无法维持生计的。同样，如果农村老人单 靠转让土地的使用权而获得收入，是无法满足老年生活的基本需要的。 3 2 2 耕地面积减少且质量不高 农村社区的工业化和城市化是目前我国农村社区发展的一种普遍流行的趋势。但是， 1 2 朱文杰，对当前农村养老问题的思考【r l ，江西农业人学学报，2 0 0 6 ( 1 8 ) 第1 2 页武汉科技大学硕士学位论文 工业化和城市化发展所带来的另一个结果就是耕地的不断减少。近年来，尽管存在政府的 干预，我国的耕地资源在不断减少，根据国土资源部的统计，截至2 0 0 5 年底，我国耕地 面积为1 8 3 1 亿亩，人均1 4 亩，不足世界平均水平的4 0 ，约相当于美国的l 8 、印度的 l 2 。而且现有耕地总体质量不高，高产田仅占2 8 ，低产田占3 2 。由于农村产业结构 的调整，城市建设不断发展，耕地面积逐渐减少，在2 0 0 4 年同比下降6 6 的基础上，2 0 0 5 年同比又下降3 o 。耕地资源逐渐减少，农民通过种地获取收入提供保障的能力也就减 弱。 耕地减少主要有四种原因：生态退耕、农业结构调整、建设占用耕地和灾毁耕地，其 中建设用地对耕地的占用是永久性的，并且彻底改变土地的利用类型。近年在加速的城市 化推动下，新一轮“圈地运动在东部沿海和大中城市郊区展开。如果按照人均0 7 亩计 算，一般每征用l 亩地，就伴随着1 5 个农民失业，而从1 9 8 7 2 0 0 3 年全国非农建设征用 的耕地为3 3 9 4 6 万亩，就意味着会有5 0 9 1 9 万农民因为失地而失业：按现在的经济发展 速度进展，2 0 0 0 2 0 3 0 年的3 0 年白j 占用地将会达到5 4 5 0 万亩，届时将会有8 1 7 5 万农民面 临失业的危险。 3 2 3 土地使用权的转移没有能够得到有效补偿 农民因征地而失去土地保障后，尽管国家按土地管理法给予相应的征地安置补偿 费，然而在征地过程中，存在土地补偿和安置费没有合理分配、利用的现象，更缺乏必要 的社会监督机制等问题。一项调查表明，如果以成本价( 征地加上地方各级政府收取的各 类费用) 为1 0 0 ，则拥有集体土地使用权的农民只得5 1 0 ，拥有集体土地所有权的村 级经济组织得2 5 3 0 ，政府及其机构得6 0 7 0 。而从成本价到出让价之间所产生的 土地资本巨额增值收益，则大部分被中间商或地方政府所获取。在土地农转非的过程中， 也有相当一部分是以不规范的方式进行的。其大致情形是，地方政府与土地开发商合谋， 以较低的价格，从农村集体( 农民) 手中征得土地，通过土地开发或直接转手，赚得高额 利润。可见，目前在与城镇化相关的土地农转非过程中，相关集体和农民的利益往往受到 侵害。从土地农转非中，农民得到的有限利益，甚至远远不能替代转非的土地，发挥相应 的保障作用。此外，许多农民还会因为失去土地，不得不更大程度地介入先前不太熟悉的 非农领域或城镇生活，而增加了生活和就业风险。 人口的增加，土地的减少，收入的风险性增大，都在弱化农村的土地保障作用。同时 也表明土地保障为基本核心的家庭保障能力已不足以承担起抵御全部生活风险的重担，甚 至不具备抗拒生活大风险的能力。土地保障出现了“虚化”现象，土地保障实际能力已不 能担当起农民生活最后一道防线的作用，而转变为农村居民土地保障的情结，一种心理安 全的防线。也就是说，当农村家庭在面临生活风险时，主要依靠家庭的非农化收入来抵御。 如果土地保障不能成为农村家庭保障核心，那么在社会保障上将农村居民和城市居民加以 区别对待，完全是一种硬性的人为规定，现实要求为农民寻求另一种养老保险的方式。 武汉科技大学硕士学位论文 第1 3 页 3 3 社会养老保险功能失效 农村社会养老保险制度是我国第一个针对农民的社会保险制度。作为农村社会保障机 制的重要组成部分，它的建立对防范老年人的生活风险，保障老年农民的利益，促进农村 经济的发展和进步都具有积极意义。然而，不可否认的是现行农村养老社会保险制度本身 存在