（工商管理专业论文）广州市政拆迁安置房管理模式研究.pdf

二 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：诊十天明 日期。呷年，月夕d 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：1 7 下欠p 冈 导师签 日期山研年夕月夕。日 日期。跏9 年f 月岁。日 广州市政拆迁安置房管理模式研究 专业：工商管理硕士 硕士生：叶天明 指导教师：林江教授 摘要 市政拆迁安置房是政府根据市政建设的需要，通过收缴、建设等方式筹集的， 用于安置给被拆迁人或者承租人居住、经营使用的房屋。它是市政拆迁的产物， 也是市政拆迁的一种补偿方式。 本文从公共管理理论与公共服务理论的角度出发，分析了城市社区管理、物 业管理、廉租房管理的国内外方法，研究了三类管理与市政拆迁安置房管理的异 同，总结出一套有效的市政拆迁安置房管理模式。接着，通过案例讨论的方式， 深入探讨广州市政拆迁安置房管理的情况，并总结出广州市政拆迁安置房的问 题。然后，参照市政拆迁安置房管理模式标准，结合广州市的实际情况，构建出 一套有效的广州市政拆迁安置房管理模式，同时分析了重新构建会遇到的问题及 解决办法。 本文认为，市政拆迁安置房有一些很特殊的特点，作为政府不宜介入过多， 可用政策上给予支持的方法，由非经营机构统一管理。广州市也有自己的特点， 结合广州市的情况，加上拆迁安置房的特点，被拆迁人的管理可由居委会统一管 理，从安置小区选举人选结合居委会组成安置小区管理小组，统一对市政拆迁安 置房进行管理。 关键词：广州市，拆迁，安置房，管理模式 g u a n g z h o uc i t y sm a n a g e m e n tp a t t e r no f d e m o l i t i o na n dr e l o c a t i o nh o u s e s m a j o r ：m b a n a m e ：t i a n m i n gy e s u p e r v i s o r ：p r o f j i a n gl i n a b s t r a c t d e m o l i t i o na n dr e l o c a t i o nh o u s e sa r eu s e do rl i v e df o rr e s e t t l e m e n to ft h e r e l o c a t eo rt h el e s s e et h r o u g hc o l l e c t i o na n db u i l d i n gm e t h o du n d e rt h er e q u i r e m e n to f m u n i c i p a lb u i l d i n g i ti sap r o d u c ta n dc o m p e n s a t i o no ft h em u n i c i p a ld e m o l i t i o n f r o mt h ep o i n to ft h et h e o r yo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dp u b f i cs e r v i c e s ，t h i s p a p e ra n a l y z e st h eu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n t ，p r o p e r t ym a n a g e m e n t ，l o w - r e n t h o u s i n gm a n a g e m e n tm e t h o d sa th o m ea n da b r o a d , d i s c u s s e st h es i m i l a r i t i e sa n d d i f f e r e n c e sb e t w e e nt h r e et y p e so fm a n a g e m e n tm e t h o d sa n dm u n i c i p a ld e m o l i t i o n a n dr d o c a t i o nh o u s e sm a n a g e m e n t ，a n dc o n c l u d e sa ne f f e c t i v em a n a g e m e n tp a t t e r no f m u n i c i p a ld e m o l i t i o na n d r e l o c a t i o nh o u s e s t h e n ，t h i sp a p e rd i s c u s s e st h ec o n d i t i o n s a n df i n d st h ep r o b l e m so fm u n i c i p a ld e m o l i t i o na n dr e l o c a t i o nh o u s e sm a n a g e m e n t t h r o u g hc a s es t u d ym e t h o d s l a s t ，w eb u i l da ne f f e c t i v em a n a g e m e n tp a t t e r no f m u n i c i p a ld e m o l i t i o na n dr e l o c a t i o nh o u s ea n dt h ef a c i n gp r o b l e m sa n ds o l u t i o n s w h e nr e - b u i l d i n gp e r i o d a c c o r d i n gt ot h es t a n d a r do fm u n i c i p a ld e m o l i t i o na n d r e l o c a t i o nh o u s e sm a n a g e m e n ta n dt h ea c t u a ls i t u a t i o no fg u a n g z h o uc i t y d e m o l i t i o na n dr e l o c a t i o nh o u s e sh a v es o m ec h a r a c t e r i s t i c s ，s og o v e r n m e n t s h o u l dn o ti n t e r v e n ee x c e p tp o l i c ys u p p o r t ，a n ds h o u l db em a n a g e db yt h en o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n s r e l o c a t e dc a nb em a n a g e db yn e i g h b o r h o o d , m u n i c i p a ld e m o l i t i o na n d r e l o c a t i o nh o u s e sc a l lb em a n a g e db yn e i g h b o r h o o da n de l e c t e dc a n d i d a t e sf r o m r e s e t t l e m e n tc o m m u n i t ya sat e a m ，c o m b i n e dw i t ht h es i t u a t i o no fg u a n g z h o uc i t y a n dt h ec h a r a c t e r i s t i c so fm u n i c i p a ld e m o l i t i o na n dr e l o c a t i o nh o u s e s k e yw o r d s ：g u a n g z h o uc i t y , d e m o l i t i o n ，r e l o c a t i o nh o u s e s ，m a n a g e m e n t 摘 要 目录 i h a b s t r a c t 目录i 、， 第1 章绪论 l 1 1 研究背景：1 1 2 概念界定2 1 3 研究方法：。5 1 4 研究意义5 1 5 结构安排7 1 6 贡献与不足。7 第2 章管理模式文献综述 9 2 1 相关理论引述。9 2 2 相关文献介绍1 1 2 3 本章小结。2 l 第3 章构建有效的市政拆迁安置房管理模式 3 1 市政拆迁安置房与其他物业的异同2 2 3 2 何为有效的市政拆迁安置房管理模式2 4 3 3 有效的市政拆迁安置房管理模式2 6 3 4 国内的管理实践。2 8 3 5 本章小结：3 3 第4 章广州市政拆迁安置房管理案例分析 4 。l 案例分析3 4 4 2 广州市政拆迁安置房情况介绍3 8 4 3 广州市现在的安置房管理模式4 1 4 4 现行广州市政拆迁安置房管理模式存在的问题4 1 4 5 对现行模式问题的解决4 4 4 6 本章小结4 5 第5 章构建有效的广州市政拆迁安置房管理模式 5 1 广州市拆迁安置房管理模式改进的前提4 6 5 2 建立有效的广州市政拆迁安置房管理模式4 7 5 3 采用新管理模式会遇到的问题及解决办法5 3 5 4 本章小结5 4 第6 章总结与展望 6 1 总结- 5 5 6 2 展望5 6 i v 重参考文南5 7 后黄l 。5 9 1 1研究背景 第1 章绪论 一个国家的发展，要靠全国人民的共同努力，一个城市的发展，需要全市人 民的共同建设。通过改造，通过去旧换新，可以让一个城市出现新的面貌，可以 让一个城市走向繁荣。人类具有悠久的历史，历史已经在这片土地上写下了人类 成长的历程，我们要在这片土地重新绘就蓝图，就必须先把原来的痕迹抹去，拆 迁从此而生。 每一个城市的建设都是拆迁先行，通过成功的拆迁，建设才会变成可能。但 是，人性中通常都存在着一种惰性，不喜欢变动，趋于稳定，或者是让他们变动 的筹码不够高，从而形成了一个现象：拆迁成为了城市建设的障碍。随着我国人 民生活水平的日益增长，知识水平方面也越来越高，人民对法律知识都有了一定 的了解，而在我国市政拆迁却未能全部按规定办事，很多市政工程的拆迁在红线 图都没出就已经开始。在人人懂得维权时，市政拆迁却未能按法规推进，就会让 拆迁的难度增大，造成拆迁变成拦路虎的结果。历史向前发展是事物发展的必然， 人民法律意识增强也是国人的希望，普法为民是每个政府都应该遵守的原则，也 是顺利推进政府建设目标的决定条件。 其实，人民对政府改善生活环境，加快城市建设，全面实现城市现代化目标 的愿望给予了充分的肯定。在开发商开发新地块建造商品房难以拆迁的时候，市 政工程的拆迁进度却几乎不受影响，井井有条的马路建成的同时，一栋栋成为城 市标志的建筑拔地而起。不过，在市民给予理解的时候，整天把以人为本挂在嘴 边的政府又怎能让民众的利益受到损失呢，从国家到地方政府，一直都把拆迁问 题作为首要解决的问题，以相关法律保障公民的合法权益。经济补偿与产权安置 这两种拆迁补偿方式，就成为了我们研究拆迁实践，维护社会和谐稳定的方向。 作为拆迁的一种补偿方式，房屋安置无疑是一种非常重要的手段，特别是在 2 0 0 7 年后房价疯长之后，按原来的经济补偿已经不可能重新购置一套相同面积 的房屋，而房屋安置则是基本以原来被拆迁房屋的面积为准给予的房屋补偿。按 常理说，在房价高涨的今天，房屋安置应该成为被拆迁人的首选。但笔者从广州 市道路扩建工程办公室( 以下简称道扩办) 收集到的数据看来，情况未必乐观。 2 0 0 8 年全年该单位的拆迁量达1 5 亿元，其中选择房屋安置方式的却不到1 0 ， 可见，即使受房价居高不下的影响，房屋安置同样未能发挥更大的作用。 这就反映出一个问题：拆迁安置房不是群众满意的房屋。安置房在民众心中 的地位并不高，被拆迁人宁愿选择买不回相同面积的经济补偿，也不愿选择面积 一样的产权交换。然而，房屋的选择是要通过多方面的了解，包括它的建设质量、 结构户型、社区的管理、周边地理环境、周边治安情况、附近的污染情况等，要 提高安置房在民众心中的地位，安置房的管理模式是一个非常重要的内容。建立 一套有效的安置房管理模式，既能理顺拆迁人与被拆迁人的关系，又能解决拆迁 安置的难题，创造和谐拆迁的环境，为广州市政建设作好领头兵工作。 1 2 概念界定 拆迁行业是比较特殊的行业，在本文中会涉及一些专业的术语，下面先对基 本的概念进行解释。本文只对市政拆迁安置进行讨论，对于房地产开发商开发地 块建造商品房不作讨论，所以除非特别说明，文中提到的被拆迁入都是市政工程 被拆迁人，安置房都是市政工程拆迁安置房。 1 2 1 模式 模式是指物件之间的规律关系，强调的是形式上的规律，而非实质上的规律。 简单的说，模式就是从不断重复出现的事件中发现和抽象出的规律，类似解决问 题的经验的总结n 1 。 安置房管理模式就是对市政拆迁安置房长期的管理实践形成一种形式上的 规律，可以重复执行的经验的总结。 1 2 2 拆迁人与被拆迁人 城市房屋拆迁管理条例第四条第二、三款： 2 本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。 本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。 1 2 3 拆迁许可证 广州市城市房屋拆迁管理办法第四条： 拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。 申领城市房屋拆迁许可证的，应当向市房地产行政主管部门提交下列资料： ( 一) 建设项目批准文件； ( - - ) 建设用地规划许可证； ( 三) 国有土地使用权批准文件； ( 四) 拆迁计划和拆迁方案； ( 五) 办理存款业务的金融机构出具的补偿安置资金专用账户的存款证明； ( 六) 产权自有、未设定抵押的补偿安置用房证明。 前款第五项规定的补偿安置资金存款证明的金额不得低于补偿安置资金总 额的百分之五十。该存款金额与补偿安置用房价值之和不得低于补偿安置资金总 额。补偿安置资金存款证明的金额达到补偿安置资金总额的，可以不提供补偿安 置用房证明。 拆迁补偿安置资金总额的核定办法，由市人民政府另行制定。 1 2 4 拆迁公告 广州市城市房屋拆迁管理办法第六条： 市房地产行政主管部门应当将房屋拆迁公告在实施拆迁的区域内张贴，并且 在公开发行的报纸上刊登。 房屋拆迁公告应当包括下列内容： ( 一) 拆迁的目的和依据： ( - - ) 拆迁的地点和范围； ( 三) 拆迁期限： ( 四) 拆迁人、拆迁人委托的拆迁单位的名称； ( 五) 达不成拆迁补偿安置协议的法律救济途径； ( 六) 索取拆迁相关资料的地点； ( 七) 其他应当公告的事项。 3 1 2 5 拆迁补偿安置协议 广州市城市房屋拆迁管理办法第十一条； 拆迁人与被拆迁人、房屋承租人应当依法订立拆迁补偿安置协议。拆迁补偿 安置协议应当包括以下内容： ( 一) 被拆迁房屋的建筑面积及价格金额； ( - - ) 拆迁补偿方式； ( 三) 搬迁期限； ( 四) 违约责任； ( 五) 当事人需要约定的其他事项。 实行房屋产权调换的，折庭补偿安置协议除前款所列内容外，还应当包括 补偿安置用房的权属证明、有关规划资料、价格金额、面积、地点、楼层、差价 款的支付方式和期限等事项。 实行货币补偿的，拆迁补偿安置协议除本条第一款所列内容外，还应当包括 货币补偿款的支付方式和期限。 1 2 6 其他概念 红线图，是指政府根据建设规划需要，由规划局制定出的，在工程实施地画 出的一定范围，该工程只能在红线图内实施，而在红线图内涉及到的住户都为被 拆迁人。 安置房，是政府进行城市道路建设和其他公共设施建设项目时，对被拆迁人 进行安置所建的房屋。安置房安置的对象是特定的市政拆迁安置户，该类房屋除 受法律、法规规范外，还受地方政府相关规定的约束，与一般的商品房有着很大 的不同。 广州市现在形成的安置房，主要来源有三个方面：一是自建房，就是财政拨 款建造的专门用于市政拆迁安置的房屋：二是上交房，就是房地产开发商把已经 建造好的商品房用于抵减土地出让金而上交的房屋；三是购买房，就是使用财政 资金直接购买现成的房屋用于拆迁安置。 根据地方法规的不同，安置房可分成两大类：一是因重大市政工程需要动迁 居民而建造或者购买的低价房，这类安置房多有规定在安置后虽然属于被安置人 的私人财产，但取得所有权在限定的期限内不得转让。二是因房产开发而进行的 4 拆迁安置，这类房屋对转让一般不设限制。 安置房与回迁房的区别：安置房是指在建设工程以外的地方通过建造、购买 等方式获得的用于安置的房屋；回迁房刚是非道路、桥梁等市政项目而征用的土 地，在工程完工后在原地址上重新建造的用于安置原住户的房屋。回迁房通常发 生在商品房开发，市政拆迁项目较少，除非是因建造安置房而发生的拆迁。 1 3 研究方法 本文主要采用比较分析法和案例分析法。 通过比较安置房管理与社区管理、物业公司管理和廉租房管理模式，以及国 内外的房屋或者社区的管理模式，分析几种管理的差异与特点，再研究广州市安 置房的特点，试图找出适合广州市安置房的管理模式。 道扩办是广州市政拆迁安置房的管理单位，本文将以道扩办对安置房的管理 作为案例，深入研究管理的优缺点，在设定管理模式标准基础上，通过对比安置 房的实际情况，找出差距，提出改进的办法及措施。 1 4 研究意义 首先来分析安置房与政府、建设人、管理人、拆迁人、被拆迁人的关系。 安置房是政府为了顺利实施市政建设而建造的房屋，安置房的总体质量与环 境决定在政府的手里，因为安置房的好与坏基本决定在投入的资金与关注程度。 建设人是安置房的建造单位，在很大程度上决定了安置房的质量、样式及环 境等，虽然政府投入的资金决定了安置房总体的质量，但是构图、设计、施工、 周边环境的建设都是建设人完成，决定了安置房使用的有效性。安置房的建造直 接决定了安置房的作用，能否顺利用于安置决定在安置房的建设上。 管理人是安置房小区的管理单位，包括服务、维修、保安等工作。管理好就 是一个舒适的家，管理不好建造再好也不能发挥应有的作用。安置房的管理直接 造成了安置房的口碑，可以在定程度上决定了拆迁人的选择。 5 拆迁人是安置房的使用单位，在进行动迁的时候，是选择经济补偿还是选择 产权调换决定在拆迁人，选择哪里的安置房一定程度的决定权也在拆迁人身上。 被拆迁人是安置房的最终使用人，是受益是受苦只有拆迁人能知道，他们也 是决定了安置房使用效果的人，当然也最终决定了政府市政公共建设的进度。 政府建造安置房的目的是让被拆迁人可以选择安置房，即降低了拆迁成本， 也推进了市政工程，还能让被拆迁人安居乐业，最终在保证社会和谐稳定的情况 下加快城市的建设与完善。用一个不恰当的比喻，政府与被拆迁人就好像海峡两 岸的人，双方要沟通要见面，就必须有媒介，或者是坐船，或者是打电话，或者 是寄信等。政府要想让安置房发挥作用，还必须让安置房的建设人、管理人、拆 迁人都按照政府的目标出发，让政府建造安置房的目的能够实现。本文研究的安 置房的管理，实际上就是对政府与被拆迁人中间部门的管理，建造有用的安置房， 不让安置房形成空置，让每套安置房都能发挥安置的作用，顺利推进市政建设。 每个城市的发展都是经过多年的改造，每一次的改造就是拆迁一建设一拆迁 一建设的过程。所以，拆迁是市政项目的第一步，也是市政工程的第一关。走不 过拆迁这一关，此后的建设蓝图都只能是空谈。而是否能够顺利拆迁主要决定于 其补偿方式，经济补偿还是产权交换。虽然从本质上来说都一样，但实际上的意 义却是不同。在商品房价低的时候，而经济补偿标准相对较高时，被拆迁人当然 乐于接受经济补偿。而在商品房价高时，而经济补偿因为制定过程相对滞后，同 时考虑到建设成本时，经济补偿相对就会较低，这时被拆迁人应该会选择接受安 置房的产权交换形式。可见，在市场房价较高，安置房对市政工程的推进起到不 可轻视的作用。 随着我国经济的不断发展，商品房的价格也不断“发展”，而且在2 0 0 8 年国 家采取了限制措施，即第二套房首付不得低于房屋总价的4 0 、按揭供房利率按 基准利率1 1 0 算的时候，房价也未能真正下调，真正下调的都是一些原来就虚 高的房价。 表1 1 广州市三大楼盘2 0 0 8 年1 月与2 0 0 9 年1 月二手房均价对比表 楼盘名称 2 0 0 8 年1 月二手房均价2 0 0 9 年1 月二手房均价 富力千禧 1 0 0 0 0 元平方米1 1 0 0 0 元平方米 江南新苑1 1 0 0 0 元平方米 1 2 0 0 0 元平方米 光大花园 9 0 0 0 元平方米8 5 0 0 元平方米 6 资料来源：笔者整理 经过对广州市富力千禧、江南新苑、光大花园等几个楼盘二手房的调查，笔 者发现原来在2 0 0 8 年1 月1 万元每平方米的单价，在2 0 0 8 年1 2 月很多上调到 了1 万1 千元每平方米。降价的都是一些不想买的，想买的都没降价。 商品房价的居高不下，甚至有走强的趋势，对于拆迁来说就越来越难了。经 济补偿的难以提高与商品房价的上涨形成了一个难以调和的矛盾。这个时候，安 置房在拆迁的补偿中应该起到非常重要的作用。安置房的使用、能用情况直接就 关系到拆迁的进度、市政工程的进度。而安置房的能用情况就决定在其管理上， 被拆迁人会不会选择安置房就决定了市政工程的展开与否。本文通过对安置房的 管理的研究，找到能否提高安置房使用率的方法，以达到和谐建设的目的。 1 5 结构安排 首先，在绪论中介绍研究的前景，对相关概论进行阐述，分析研究的意义， 以及研究的方法和不足。 接着，列举相关文献，从文献中总结出一些适合我国国情的安置房管理模式。 再次，分析社区、物业和和廉租房管理模式与安置房物业管理模式的异同， 同时借鉴国外相关管理模式，结合中国的国情，提出拆迁安置房管理模式标准。 最后，通过对广州市拆迁安置房的介绍，分析其特定的情况，比较与上述提 出的管理模式标准的差距，论述缩小差距的可能以及努力的方向。 1 6 贡献与不足 前面已经分析过安置房物业管理研究的重要性，道扩办是广州市拆迁与安置 补偿的实施单位，同时也是安置房的建设单位，还是安置小区的管理单位，集拆 迁安置的管理于一身，有着广州市3 0 多年的市政拆迁经验，对道扩办的研究具 有非常典型的作用。笔者在道扩办工作多年，能够拿到第一手最真实最快捷的资 料，对研究有很大的帮忙。笔者希望通过本研究，找到广州市安置房管理的弊病， 7 从而提出改造的建议，形成套完整的安置房管理模式，对安置房的管理都能起 到参考作用。 因笔者一直在广州工作，对国内其他城市的拆迁安置情况了解不多，只能通 过文件及著作进行了解，可能出现误差，影响研究的正确性。另外，由于时间及 能力所限，笔者采用的调查样本数量相对不够大、样本的覆盖面不够广，容易造 成技术性差误。但道扩办作为广州市政拆迁安置的实施管理单位，笔者来源于该 单位的数据相对具有很强的代表性，基本能够代表广州市拆迁安置的情况。 每个人的精力都是有限的，顾及的范围也是有限的，本文的资料是笔者通过 在单位收集的数据资料整理得到，其他通过网络信息、学校图书馆以及相关著作 整理取得，再经过个人的研究及经验成文，可能很多方面不够客观，笔者希望能 通过研究为广州市政拆迁提供一点建设，为建造更加和谐繁荣的城市环境做一点 贡献，若有不当之处，请批评指教。 第2 章管理模式文献综述 2 1 相关理论引述 2 1 1 新公共管理理论 新公共管理( n e wp u b li cm a n a g e m e n t ) 是8 0 年代以来兴盛于英、美等西方 国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革 的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府等公共部 门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调官 员对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事 行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。 新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的 区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科 层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和 方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据， 如从“理性人 ( 人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利 益) 的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以 市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本一效益分析中 获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从 私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段 都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯 所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视，而不是只管投入，不重产出； 人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职， 等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管 理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所 9 独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中n 1 。 在安置房管理实务中，在模式的选择上，政府充当着怎样的角色，政府放多 少的权，引入怎样的机制，其实也是新公共管理的理论。在安置房管理模式的过 程中，涉及到的每个角色，都以“经济人 或者“理性人 的出发点考虑问题， 可能可以找到经济学中相互制衡的方法而达到最优的效果。 2 1 2 新公共服务理论 党的十七大报告提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府 。而党 的十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见进一步提出，要 “按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、 理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺 畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。”温家宝总理也在十届全国 人大三次会议上所作的政府工作报告中强调要建设服务型政府并以此作为我国 行政改革的目标。 可见，我国政府改革的方向已经从管理型向服务型转变，成为服务型政府已 经成为我国改革的目标。“所谓服务型政府就是体现了 服务行政“的理念， 具有很强的公共服务能力，能够坚持以人为本，努力为公众、企业及其他各种社 会组织提供优质服务的政府乜1 。 服务型政府不是对公民答复“可以”或者“不 可以 ，而是以参与者的身份，“让我们共同来完成它”。 安置房是地方政府管理物业，包括了两部分内容：一是未安置的空房，产权 还属于地方政府，一是已经安置的被拆迁人住户，房屋产权隶属个人。本文在研 究市政拆迁安置房管理模式，其实就是要明确政府的定位，空置安置房与已经入 住安置房同在一个安置小区，合理科学的管理模式意义重大。在此引入新公共管 理理论与新公共服务理论，一方面以新公共管理理论“理性人”的概念分析在市 政拆迁安置过程中，包括政府在内的各方利益关系，寻求合理的管理模式就是要 寻求一个利益平衡点，让各个利益群体都能达到经济学上的利益最大化。另一方 面，被拆迁人中属于弱势群体的较多，原来生活条件不好，在研究管理模式的过 程中，以公共服务理论的思想，对被拆迁人略为政策支持，可能更有利于社会的 2 1 华南农业大学公共管理学院行政管理系新公共管理理论，2 0 0 8 0 7 ， h t t p ：x y s c a u e d u c n g o n g g u a n x i n g z h e n g o n e w s a s p ? i d = 7 4 嘲唐晓阳，梁仁对建立服务型政府的几点思考广东技术师范学院学报，2 0 0 5 年第2 期 1 0 和谐稳定。 2 2 相关文献介绍 2 2 1 总述 本文所研究的市政拆迁安置房管理模式，属于市政拆迁范围的一部分，虽然 涉及到干家万户，但接触该行业的人不多，笔者在查寻相关资料时，未能找到专 门研究市政拆迁安置房管理的文献。但从本质上来说，安置房也是房屋的一种， 入住的被拆迁入增长到一定程度就形成了一种特殊的社区，而单独一个安置小区 的管理却是要考虑物业管理的问题。从被拆迁人大多属于弱势群体、需要政府特 殊照顾的角度出发，被拆迁人与廉租房住房有着一定的共同点。本文将引述社区 管理、物业管理和廉租房管理三个方面的有关文献，力图在前人的成就中找到本 文所能融合的内容，从而充实到研究当中，使本文的研究更为有力更为充分。 2 2 2 社区管理模式介绍 “社区”这个概念最早由德国社会学家腾尼斯提出来的，他在1 8 8 7 年出版 了社区与社会一书，德文名为g e m e i n s c h a f tu n dg e s e l l s c h a f t ，指在前工 业社会的、具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、富有人情味的社会关 系和社会利益共同体。现在人们所说的“社区”通常是指聚集在一定地域范围内 的社会群体和社会组织根据一套规范和制度结合而成的社会实体。从广义上看， 城市社区管理就是对包括政治、经济、文化、人口、生态等方面的社会系统所进 行的综合管理活动；从狭义上看，城市社区管理则是就城市社区内部社会生活所 进行的管理。 我国社区建设起源于2 0 世纪末与2 l 世纪初。自上世纪7 0 年代末我国实行 改革开放政策以来，我国的工业化、城市化和现代化步伐不断加快。2 0 世纪8 0 年代中期，在一些大中城首先出现的社区服务需求和社区服务活动的基础上，出 现了社区服务中心、社区服务管理委员会、社区服务协调委员会等社区组织，从 此开始了社区建设在我国的发展。 社区管理模式是指为了达到社区管理的目的而采取的各种管理体制、机制、 手段、方法的有机结合体，是开展各项社区管理活动的基本操作平台嘲。 ( 1 ) 国外社区管理模式论述及对国内的建议 谢守红、谢双喜在国外城市社区管理模式的比较与借鉴中论述了国外社 区管理的特点与三大模式。国外社区管理几大特点：一是社区组织体系完整，二 是社区设备比较完备，三是社区管理中公众参与积极，四是依法管理社区，五是 社区活动经费来源渠道较多。 谢守红、谢双喜介绍的国外三大社区管理模式包括： 以美国为代表的社区自治模式：一是非营利组织为美国城市社区发展的主力 军，到2 0 0 4 年止，美国有1 3 7 万个非营利组织( 引自本文) ，二是社区规划较为 严格合理，把小区规划设计融合成为城市总体规划的一个环节，保证社区周围环 境不被破坏。三是依靠社团组织实行民主管理，内部结构分为三个层次：一由出 资人、社区居民代表、政治领袖和社会工作者组成董事会制定方案、确定目标和 招聘，二由董事会任免执行总裁，总理自治组织，三带薪工作的职员，协助总裁， 四是强调法制功能，实施依法管理。美国联邦政府自2 0 世纪6 0 年代以来相继制 定了住宅和社区发展法、社区再投资法、国家和社区服务合用条例。 以新加坡为主的政府主导模式：一是政府行为与社区行为紧密结合，政府中 设国家住宅局负责对社区工作的指导和管理，二是社区管理组织具有非常完善的 体系，社区内有三个组：居民顾问委员会、社区中民管理委员会和居民委员会， 第一个地位最高，总管工作，三是公众很少主动参加社区管理，社区居民民主观 念淡薄，这是新加坡历史文化传统、政治经济背景决定的。 以日本为代表的混合模式：一是政府指导、支持和监督，二是城市社区管理 趋于民主化、自治化，三是建立以人为本、为人民服务以及居安思危的思想意识， 定期防灾演示、演习。 【4 l 刘劭婷，吴雅玲构建和谐社会背景下的社区管理模式创新探讨法制与社会，2 0 0 7 1 2 1 2 表2 - 1 国外3 种城市社区管理模式的比较 行政型混合型 自治型 缺乏法制传统，市 受西方文化传统的影具有法制和民主传 产生前景 场经济不健全，民 响，特别是资产阶级统，市场经济健全， 思想的影响，民主化经济社会发展水平较 主观念淡薄等 进程加快 高 政府一社区关系 政社不分部分分开完全分离 政府及其社区管社区和政府各自的管 社区管理主体社区及其自治机构 理机构理机制 政府支持、社区组织 中介参与、市场运作、 运行机制政府主导和居民参与、共建共 居民志愿服务 管 大政府、小社会、小政府、大社会、居 结果表现朝自治方向发展 行政病严重民自治 资料来源：谢守红、谢双喜国外城市社区管理模式的比较与借鉴社会科学家，2 0 0 4 年1 月第1 期 最后，谢守红、谢双喜对我国社区的发展提出几点建议：一是首先要解放思 想，更新观念，适应国际城市社区发展的大趋势，二是城市社区管理要逐步向自 治型转化，三是加强法制建设，使社区建设有法可依，四是制定科学的社区建设 规划，五是着力培育和发展社区非营利组织。 刘见君在国内外城市社区管理的模式、经验与启示“3 中也总结了国外城 市社区管理模式分为三大类：一是自治型管理模式，欧美、日本等发达国家采用。 这些国家已经形成了比较完备的城市社区自治组织管理体系，比较重视城市社区 的科学规划，社区一般都具有明确的地理界限，作为基层社区管理单位，社区内 设有社区委员会、社区服务顾问团、社区自治会等自治组织机构。许多城市都制 订有自己的宪章或者相应的法规，对社区自治组织机构的权限做出明确的规定， 保障社区依法实行自治管理。二是行政主导型管理模式，以新加坡等一些发展中 新兴工业化国家为主。三是混和型管理模式，是由政府部门人员、地方人士及其 他社团代表共同组成社区组织管理机构，如以色列。 刘见君最后对国内社区发展提出了建议：一是社区管理体制创新必须适应根 本政治制度和政治发展的要求，坚持、完善在党的领导和政府指导下的社区居民 自治制度。二、社区管理体制创新必须反映社会结构性变迁的深刻特点，积极培 5 1 刘见君周内外城市社区管理的模式、经验与启示江淮论坛，2 0 0 3 年第5 期 1 3 育发展主体多元化的社区管理和服务体系。三、社区管理体制创新必须体现现阶 段“单位制”逐步解体的过渡特征，在单位和社区之间形成良性互动。 从上面的论述，笔者还查阅了其他相关的资料，国外城市社区建设基本可以 总结为自治型、行政型和混和型三种类型，而每种类型的形成都与各个国家的国 情、经济发展阶段、文化传统等方面有着密切的关系。国内的社区建设也有了很 大的发展，是否已经可以采用自治型，或者只能采用行政型，还是已经可以采用 混合型，甚至已经创造出有中国特色的社区管理模式，对国内社区管理模式的研 究与实践都显得迫不及待。 ( 2 ) 国内社区管理模式介绍 通过对中国城市社区治理模式发展历程的描述和分析，借鉴西方城市社区治 理模式的合理价值内核，刘娴静提出中国城市社区治理模式的前景路径选择应该 是竞争合作主义治理模式口1 ，即社区治理主体由单一化( 政府) 转变为多元化 ( 政府、社区组强、其他非营利组织、辖区单位、居民) ，治理过程由行政控制 转变为民主协商，治理组织关系由依附与庇护转变为信任与互惠关系的社区治理 理性取向。 刘承伟和宁辉总结了我国社区建设的主要模式特征，并根据目前国内提供的 一些社区建设的材料，指出实践模式主要有下列七种：一是推进整体模式，二是 专项特长模式，三是资源共享模式，四是连片开发模式，五是互利互动模式，六 是物业管理模式，七是社区重建模式砸1 。 管志利在社区管理模式之比较选择订1 中总结国内的几种社区管理模式分 为政府导向型、市场导向型和社会导向型三种： 政府导向型管理模式。如“两级政府、三级管理、四级网络”的上海模式， 这种管理模式是以政府为核心，以城市区人民政府下派的街道办事处为主体，在 居委会、中介组织、社会团体等各种社区主体的共同参与配合下，对社区的公 共事务、社会事务等进行管理，其实质是为强化基层政付的行政职能，通过对政 治、社会资源的控制，自上而下的社会整合，其社区管理范围一般为街道行政区 域。从长期来看，这种政府办社会的方式，有“全能政府 、社区“单位化 之 嗍刘娴静城市社区治理模式的比较及中国的选择社会主义研究，2 0 0 6 0 2 川刘承伟，宋辉我国社区经济发展现状及社区建设主要模式特征探析鲁行经院学报，2 0 0 3 0 6 1 8 1 管志利社区管理模式之比较选择山西青年管理干部学院学报，2 0 0 8 0 8 1 4 嫌，抑制了民间的活力，降低政府工作效率，有悖社区管理的发展方向。此种模 式还有实行社区自治体系和政府行政体系共生的半行政半自治型模式的汉江模 式。 市场导向型，即“物业管理模式”。虽然这一管理模式还不够成熟，其结构：? 体制和运行机制还存在许多不完善的地方，但从目前的发展态势来看，它已经成 为城市社区居民日常生活中的一种重要依托，因而表现出一定的生命力；缺点是 当前的物业管理不规范，有待加强管理。另外，这种市场化运作还不能覆盖小区 中的社会管理和行政管理，未能成为真正意义是的社区管理。 社会导向型管理模式，如“社区自治，议行分离”的沈阳模式。这一管理模 式主要心社区居民为核心，联合社区内各种主体组织、机构，共同参与社区事务 的管理，实行真正意义上的民主自治管理。现阶段社区管理的实践来看，离开政 府的引导，离开法律的规范，社区自治难免有流于形式和纸上谈兵之嫌。 管志利最后提出建议：一是合理调整街道办事处的功能，二是明确界定居民 _ 委员会的职责，三是加快民间社区组织的发展，四是重视公民意识的培育，五是 加强社区党组织的建设，六是加强相关法规制度建设。 刘劭婷、吴雅玲在构建和谐社会背景下的社区管理模式创新探讨髓1 中探 讨了国内现在几种比较成型的社区管理模式：“上海模式，“沈阳模式”，“江汉 模式”，“青岛模式 ，总结出以下几大问题：一是旧管理体制的缺失，造成责大 权小，力不从心，二是政府“越位 与“缺位 问题突出，三是居委会角色错位， 我国宪法规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会和村民委员 会是基层群众性自治组织”。中华人民共和国城市居民委员会组织法更是明确 规定了居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。 最后提出了城市社区管理模式的新构想：一是理顺社区对外、对内关系，二是多 元化社区管理模式，以政府为主导、转变政府职能，实现居民自治管理，培育社 区中介组织。 成都市成华区委课题组在城市经济社会变迁与社区管理创新西1 中总结： 从社区管理活动的主体差异出发，可将社区管理模式分为政府导向型、市场导向 型、社会导向型三种类型。政府导向型以街道办事处为核心办事机构，政社不分， 9 1 刘劭婷、吴雅玲构建和谐社会背景下的社区管理模式创新探讨法制与社会，2 0 0 7 1 2 0 0 1 成都市成华区委课题组城市经济社会变迁与社区管理创新理论与改革，2 0 0 6 o l 1 5 增加财政支出，抑制民间活力。市场导向型以物业管理公司为核心管理机构，引 入市场竞争，但未能覆盖社会管理和行政管理。社会导向型以居民自治为主，现 阶段实施还不成熟。同时，指出了国内社区管理几点缺陷：一是管理行政化倾向 明显，政府介入较深，二是管理体制障碍，政府“越位”与“越位问题比较突 出。三是社区管理人员素质与专业化、职业化社区工作者队伍的要求还有相当差 距。四是社区内各类社会中介组织力量薄弱。长期的政府包办和社区内非营利性 社会组织缺失有极大关系。最后，先提出管理模式创新：一是确立社区居委会的 自治组织地位，二是建立和完善社区自治体系，三是推进社区中介组织健康发展。 后进行建议：一是充分发挥政府在社区管理中的主导作用，二是加强社区法制化、 制度化建设，三是建立社区理论研究队伍、社区管理者队伍和社区志愿者队伍， 四是大力培育社区中介组织