（行政管理专业论文）我国政府危机管理预警体系的构建.pdf

中文摘要 中文摘要 政府危机管理是党的十七大再次强调的重要任务，是各级政府必须履行好的 重要职责，也是各位领导干部必须掌握的重要本领。继“非典”之后，到“2 0 0 8 年初南方雪灾 、“5 1 2 汶川地震”、再到“三聚氢氨奶粉事件 、“经济危机”， 无不提醒着人们危机就在身边。因此，构建科学、有效的政府危机管理预警体系， 及时、准确地做好危机发生的预测，将危机消灭于萌芽状态或最大限度地减小危 机所带来的破坏，保证经济社会、稳定发展成为当前亟待解决的突出问题。本文 主要对危机管理、预警体系等基本概念进行界定，通过对西方发达国家政府危机 管理预警体系进行归纳、总结和评析，找出了我国政府在危机预警中存在的问题 和成因，并在借鉴国外成功经验的同时，立足于我国基本国情，从政府的推动、 民众自身能力的强化等方面提出若干对策建议，旨在构建以政府为主、社会结合、 互动的危机管理预警体系。最终达到提高政府危机管理预警能力，充分发挥其在 政府危机管理中的重要作用。 关键词：政府；危机管理；预警体系 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t g o v e r n m e n tr i s km a n a g e m e n ti sa ni m p o r t a n tt o p i cw h i c hw a se m p h a s i z e do ni n t h e17 t l in a t i o n a lc o n g r e s so ft h ec o m m u n i s tp a r t yo fc h i n a i ti sn o to n l yf i d u c i a r y d u t yo fe a c hg o v e r n m e n t ，b u ta l s oa l li m p o r t a n ts k i l lt h a ts h o u l db eg r a s p e db ye a c h d e p a r t m e n tl e a d e r t h es a r s ，t h es n o ws t o r mi ne a r l y2 0 0 8 ，5 12e a r t h q u a k ei n s i c h u a np r o v i n c e ，t h e nm e l a m i n ec a s ea sw e l la st h eu n b r i d l e de c o n o m i cc r i s i s ，a l l r e m i n do ft h r e a ta r o u n d s oas c i e n t i f i ca n de f f e c t i v eg o v e r n m e n tl u s km a n a g e m e n t a l a r ms y s t e m ，w h i c hc o u l db ea w a r eo fp r e m o n i t i o na n dm i n i m i z et h ee f f e c to ft h e p o t e n t i a lr i s ks ot h a tt h es o c i e t yc o u l dd e v e l o pc o n t i n u o u s l ys t e a d i l ya n dh e a l t h i l y , i s c r i t i c a ln e e d e d t h ee s s a ym a i n l yd i s c u s s e st h ec o n c e p t so fr i s km a n a g e m e n t ，a l a r m s y s t e m ，e t c a c c o r d i n gt ot h es u m m a r ya n da n a l y s i so ft h ew e s tc o u n t r ys y s t e m s ，w e t r yt of i n dt h eo u t s t a n d in gp r o b l e m sf o rc h i n aa n dd i s c u s st h er e a s o n s b a s e do nt h e k e ys u c c e s sf a c t o r so fo t h e rg o v e r n m e n t sa n dt h ec u r r e n tn a t i o n a ls i t u a t i o n ，w eg i v e c e r t a i ns u g g e s t i o n so ng o v e r n m e n tp u s ha n dc i v i c s s e l fa b i l i t ye n f o r c e m e n t ，ino r d e rt o g i v eaf r a m e w o r ko fr i s km a n a g e m e n ta l a r ms y s t e mp r o p o s e db yt h eg o v e r n m e n ta n d s u p p o r t e db yo t h e rs o c i a le l e m e n t s a ni n t e r - a c t i v es y s t e m s ot h a tt h eg o v e r n m e n ti u s k m a n a g e m e n ta l a r ms h o u l db ei m p r o v e da n d t h eg o v e r n m e n tw i l lt a k eam o r ei m p o r t a n t r o l ei nt h ep r o c e s s k e yw o r d ：g o v e r n m e n t ，r i s km a n a g e m e n t ，a l a r ms y s t e m 1 1 独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉江盔堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名：签字日期：年月 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉堑盔堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕴逗太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名： 导师签名： 签字日期：年月日签字日期：年月 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 导论 i 导论 危机预警已成为当今各界人士广泛关注的话题。自人类社会诞生以来，始终 面临着各种危机的侵袭与考验，从某种程度上可以说，人类文明的历史发展过程 即是面对与回应各种危机挑战的漫长过程。纵观当今世界，国际局势风云变幻， 国内改革步入攻艰阶段，无论是天灾还是人祸，都以其巨大的力度和广度冲击和 影响着社会生活的各个方面，成为社会管理生活不得不面对的重大课题，同时向 人们提示着一个常常被我们遗忘的话题政府应对危机的能力。我们可以看到 在危机发生时人们对政府的态度、反应、决策有着怎样的重托与期盼，这些决策 对于民众、社会的稳定又产生了怎样深远的影响。在经历了一次又一次惨重教训 之后，我国政府在危机预警方面取得了不小的成绩，各级政府官员的责任意识明 显增强，建立了相应的预警监测部门并相继出台了一些有针对性的应急预案。但 我国政府的危机预警管理还存在着诸多不足：至今为止全民对危机并没有一个全 面正确的防范意识，也没有一套系统权威的危机预警法律法规。这些问题的存在 也为理论界和学术界对“政府危机管理预警”问题展开深入探讨和广泛研究，留有了 充足的余地和想象空间。作为当今世界最大的发展中国家，审慎、积极的建立健 全政府危机管理预警体系，全面提升政府危机管理预警的能力和水平，具有极强 的现实性和迫切性。 本文写作的重点是对我国政府危机管理预警体系进行构建。危机预警已经成 为危机管理中最为关键的环节，及时发现危机，把危机消灭于萌芽中，从而减少 对人们生命和财产的损失，成为政府面对危机的首选。而怎样选取指标、评定危 机的等级，如何帮助人们躲避危机，正确应对危机都成为政府危机预警工作中的 重点。我国理论界在此方面研究的较少，深度也有限。本文在借鉴西方政府成功 经验和立足我国政府危机管理预警体系现状的同时，对如何构建和怎样构建我国 政府的危机预警体系做出了一点有意的尝试，为我国政府在研究危机预警方面做 一点补充和完善，以填补学术界在此方面研究的不足。 黑龙江大学硕士学位论文 i 一、论文综述： 目前，关于政府危机管理预警体系的研究在我国进行系统研究的成果还十分 少见，而且在现有的研究成果中，也明显存在系统性和全面性研究不足的状况。 本文以政府危机管理预警体系的构建为研究对象，通过对一些概念的详细定义和 对西方政府先进经验的成功借鉴，试图对我国政府危机管理预警体系的构建，做 一点有意的尝试。 导论部分：对国内外学术乔对此问题的研究现状进行简单的介绍。我国对危 机预警的思想理念刚得以转变，对危机预警的重视程度刚提到一个高度，这些都 只是一个起步，还没有建立起科学、系统的危机管理预警体系。 主体部分共分四章： 第一章：基本概念的界定和相关理论的探讨。本章主要是通过学术界的不同 理解，依据本文写作的目的，对“危机”、“政府危机管理 、“预警”和“预警 体系等一些概念给予了阐释。本章在对危机预警相关理论研究的基础上，突出 了政府危机预警的特征，为论文的写作建立了支撑条件。 第二章：分析了我国政府危机管理预警体系建设的现状，在看到它取得一定 成绩的同时也发现了不少问题。定其原因，主要从民众对危机意识的缺乏、法律 法规的缺失、危机管理预警机构本身存在的问题、官员问责制的不健全等方面寻 起。运用事件链理论、社会突变理论作为分析的工具。 第三章：通过分析西方政府一些发生过的真实案例，借鉴其成功的防御危机 经验，从而看到了西方国家的政府官员和民众具有怎样的危机风险意识、多么完 备的危机预警法律法规和科学有效的危机预警体系。从中看到我国差距，为建立 我国政府危机预警体系提供了有益的启示。 第四章：构建我国政府危机管理预警体系。提出了我国政府危机管理预警体 系的架构，主要从制度体系的构建、组织体系的构建和运行体系的构建三个方面 来完成。本章从危机即将发生时的法律保障出发，建立了危机预警组织体系，分 析了危机预警组织结构各层之间的协调关系；阐述我国政府危机预警决策机制； 导论 对我国政府危机信息机制进行剖析；明晰我国政府危机管理预警体系中的运行体 系；同时提出我国政府危机管理预警体系的保障机制。 二、研究现状： 对于危机预警的研究最早可以追述n - 战时期，但当时主要是用于军事方面。 二战后，随着突发事件的频发，西方学术界对危机管理研究的深入，使危机预警 方面的成果也逐渐增多。 ( 一) 国内研究现状 危机管理的古典理论应该说诞生于中国。然而，对于我国真正意义上的现代 危机管理理论研究却应该是在2 0 世纪末2 l 世纪初。许文惠和张成福合著的危 机状态下的政府管理一书，标志着我国危机管理主要对国际政治危机转向对国 内公共领域危机的研究；该书也是国内首次从政府危机的视角对非常态下政府管 理研究的重点论著之一。多年来，国内学术界不少学者投身于政府危机管理的研 究，对政府危机管理预警体系构建的研究有许多值得肯定的地方。 1 从研究的范围来看，政府危机管理不仅仅停留在军事和自然灾害上，还扩 大范围，开始关注一些非自然因素造成的突发事件。 2 从研究的视角来看，不再是自然科学的研究，还涉猎到经济学、政治学、 社会学、法学、管理学等多个学科领域。多视角的研究有助于深化各种问题的认 识，使我们对危机预警有了多方位的了解，对政府危机管理预警体系有了多角度 的认识。 国内研究存在的不足。 1 对危机管理预警体系的研究深度不够。大多数研究都是局限于对危机管理 在总体上的概述，主要是对危机管理的整个过程进行研究，而对危机管理的某一 部分研究较少，深度不够。 2 研究缺乏系统性。目前，我国学术界对危机与危机预警的研究仍处于学习 和吸收西方研究成果阶段，缺乏对危机预警机制建设的整合，未能将法制体系、 公民意识、预警体系等纳入机制建设这一大系统中，这也是本文所要解决的主要 黑龙江大学硕士学位论文 难点。 3 研究缺乏实证性，可操作性较差。立足于国内具体危机事件做实证性研究 的并不多见，因而研究结果针对性和可操作性不强。对我国危机与危机预警，能 立足于国内具体危机做调查研究的不多见。 4 研究领域与范围较为狭窄。目前，我国对危机管理与预警机制的研究，主 要以社会、政府危机预警管理为核心，未能立足于各地区实情，这也是我国学术 界在危机管理领域必须面对的重大课题之一。 ( 二) 国外研究现状 从论文资料的文献搜集看，国外关于政府危机管理预警体系的研究比较成熟。 就全球范围而言，无论在理论层面，还是在实际操作层面，美国、英国等一些西 方发达国家都走在当今世界最前沿。从2 0 世纪8 0 年代后期，危机管理预警机制 的研究在定量研究和实证研究方面就取得了很大突破，许多国家设立了专门的危 机管理研究机构，基本上形成了危机预警理论的研究格局。西方危机预警理论已 渐成熟，并具有如下特征： 1 研究内容从单一的政治危机扩展到政府管理的各个领域。认为现代社会是 一个大系统，牵一发而动全身，任何领域的突发事件都有可能带来管理领域的危 机。 2 研究目的由原来的政治目标转变为建立整合的危机管理体系。目的是实现 有效的危机预警管理，维护稳定，确保经济社会的正常发展。 3 研究重点由原来的重危机现场应对转变为关注危机的全过程，尤其重视危 机前的预警研究。罗伯特在管理危机：威胁抉择机遇中提出了对突发事件的 新分类方法，将突发事件按发展过程中各阶段的发展速度和持续的时间加以组合。 4 研究导向由本国情况研究走向跨国比较研究。美国、欧盟等一些西方政府 危机管理实践各具特色。国外一些现代化城市十分重视危机的预警与准备，已经 积累了丰富的经验，并各具特色。 第一章政府危机管理及其预警体系的限域 第一章政府危机管理及其预警体系的限域 第一节政府危机管理的涵义 “危机 一词源于希腊语，最初是一个医学术语，指人濒临死亡、游离于生 死之间的那种状态。后来这个词不断扩展，适用的对象也不断的扩大，人们所赋 予的含义也逐渐发生了变化。在现代社会中，危机的发生已经成为社会生活中一 种常见的现象。谈到“危机我们就会联想到：战争、暴力、反抗、社会动乱、 紧急状态等等，这些与人们幸福、和谐生活相违背的词语，成为人们要挑战的一 个方向。 危机对人类的挑战，首先是认识能力的挑战，人类如何认识、评价危机，决 定了人类如何应对和解决危机，然而这些皆是以政府危机管理的界定为现实和逻 辑前提的。从目前学术界的研究来看，无论是西方学者还是我国学者对于“危机 的涵义众说纷纭，这也使我们看到不同领域的学者对危机有着不同的认知，在讨 论如何构建政府危机管理预警体系之前，有必要对“危机的概念进行界定，本 章将依据政府危机管理的需求，对有关概念做如下阐述： 一、危机的概念 汉语词典对于“危的解释就是危险，不安全；对于“机 其中的一种 解释是事情变化的枢纽。“危机 则指危险的祸根，严重困难的关头。国外学者 对于危机概念具有代表性的是：赫尔曼认为“危机就是一种情境状态，其决策主 体的根本目标受到威胁，在改变决策之前可获得的反映时间有限，其发生也出乎 决策主体的意料 。罗森塔尔等人认为“危机是对一个社会系统的基本价值和行 为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其 作出关键决策的事件”。巴顿认为危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确 h e r m a n ，c h a r l e sf ，e d i n t e r n a t i o n a lc r i s i s ：i n s i g h t sf r o mb e h a v i o r a lr e s e a r c h j n e wy o r k ：f r e ep r e s s , 19 7 2 ：2 2 。r o s e n t h a lu r i e l ，c h a r l e sm i c h e a lt ，e d c o p i n gw i t hc r i s i st h em a n a g e m e n to fd i s a s t e r s ，r i o t sa n d t e r r o r i s m s p i n g t i l e d ：c h a r l e sc t o m a s m ，1 9 8 9 ：1 2 2 黑龙江大学硕士学位论文 定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声 誉造成巨大的损害 。在我国的学者中：胡百精博士认为“危机即是契约受到威 胁或破坏的状态 。 薛澜教授认为“在危机情况下，突发紧急事件以及不确定前 景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中得以生存，并将危机所造成的损 害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下做出关键性决策和具体的 危机应对措施。相对于政府的常规性决策环境而言，危机事件往往处于一种非常 态的社会情境，是各种不利情况、严重威胁、不确定性的高度聚集 。 综合国内外学者对“危机 的定义，本文认为“危机是在决策者的核心价值 受到严重威胁或挑战，有关信息不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷 决策等不利情景的汇集 。这是一种源于自然因素或人为因素的情况，也可能是 二者共同作用的结果。 二、政府危机管理的概念 作为一个国家所面对的危机就是指中央决策者在面对重要的价值受到威胁， 而且可以采取处理行动的时间十分有限，同样环境的变化具有高度的不可确定性。 危机管理的理论和思想最早源于欧美，是莱特纳在企业危机论一书中首次提 出的。而“公共危机管理”这一概念是美国学者于2 0 世纪6 0 年代提出的。 政府 作为公共危机的执行者其管理的重要意义取得了广泛共识，但对于其定义，中外 学者有着各种不同的看法。罗伯特希斯认为各种危机的管理都包含对危机事前、 事中和事后所有方面的管理。提高政府危机初始管理的地位；改进对危机冲击的 反应管理；完善修复管理以便能迅速有效地减轻危机造成的损害，是政府危机管 。【澳】罗伯特希斯著，王成等译危机管理i m 】北京：中信出版社，2 0 0 1 年，第1 8 1 9 页 。胡百精危机传播管理【m 1 北京：中国传媒大学出版社，2 0 0 5 年，第2 8 页 。郭济中央和大城市政府应急机制建设【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 5 年，第2 6 页 张梦中美国的危机管理系统及其在“非典”防范中的作用【j 】中国行政管理，2 0 0 3 年，第7 期，第5 5 5 9 页 张小明公共部门危机管理【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 6 年，第3 页 6 第一章政府危机管理及其预警体系的限域 理中需要做到的方面。戴维奥斯本等认为政府危机管理是在国家或者区域范围 内，国家或区域管理机构为了降低或消除危机的破坏性，通过维持国家或地区原 来的运行机制，或通过改变国家或地区系统的运行机制，从危机的潜伏期至危机 的解决期采取的有效的管理措施。 苏伟伦认为：政府危机管理就是组织通过对危 机监测、危机预控、危机决策和危机处理，达到避免、减少危机产生的危害，甚 至将危机转化为机会的目的。 我国学者胡平认为：政府危机管理具有控制和制约 的含义，即通过专门机构采取各种措施，控制和限制冲突行为的发展，改变冲突 各方不断相互刺激和冲突逐步升级的趋势，使冲突得到隔离和抑制，减少由危机 引发战争或大规模暴力对抗的危险。在本文，我们将政府危机管理定义为：政府 通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复重建等措施，防止可能发 生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公 民的人身和财产安全，维护社会和国家安全的活动过程。 根据政府危机管理的概念，本人认为政府危机管理包括如下过程： 1 预警。预警在危机发生前，也就是事前管理。是整个危机管理过程的第一 阶段，是为了有效地预防和避免危机事件的发生。在某种程度上可以说，危机状 态的预防以及危机升级的预防比单纯的危机事件的解决显得更加重要。预警是以 先进的信息技术平台为基础，通过预测和仿真等技术对危机态势进行有效的动态 监测，做出前瞻性的分析和判断，及时评估各种灾害的危险程度并给出参考性对 策建议，提高政府应急管理的效率和科学性。 危机预警的关键是要制定相应的危 机分类、分级标准和信息的高度共享，从而提高管理危机预警的能力。 2 应急。应急是在危机发生时，也就是事中管理。是危机发生时一种紧急的 处理方式。在这个时候要及时启动应急预案和措施，实施紧急处置和救援，协调 。【澳】罗伯特希斯著，王成等译危机管理【m 】北京：中信出版社，2 0 0 1 年，第1 7 页 。刘鹏我国省域中心城市公共危机预警机制与评价研究【d 】哈尔滨：哈尔滨工程大学，2 0 0 8 年 苏伟伦危机管理【m 】北京：中国纺织出版社，2 0 0 8 年，第l 页 胡平国际冲突分析与危机管理研究【m 】北京：军事谊文出版社，1 9 9 3 年，第2 5 页 郭济中央和大城市政府应急机制的建设【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 5 年，第8 4 页 - 7 - 黑龙江大学硕士学位论文 i iiii 应急组织和行动，向社会通报危机状况及政府采取的措施，恢复关键性公共设施 项目等等。 3 善后。善后是危机发生过后，也就是事后管理。是对整个危机事件进行分 析、整合的一个过程。专家在总结经验的同时，也在寻找不同时期、不同危机留 下的教训从而制定新的科学合理的计划。不仅要从危机事件本身着手，还要关注 危机在人们心中留下怎样的影响，全面关注人们的身心健康、定期的心理咨询和 辅导，帮助受紧急事件影响的个人、社区和环境恢复到正常状态。 三、政府危机管理的特征 危机的发生和发展有其自有的生命周期，政府危机管理也是一个系统的过程 和循环。政府危机管理，首先是一个全过程的危机管理体系，在其正确估计危机 的基础上，产生了在每一个具体阶段相应建立的危机管理体系，尽可能把危机事 态控制在某一个特定的阶段，以免进一步恶化；其次，政府危机管理不仅在危机 管理周期的各个阶段建立相应的管理机制，更重要的是如何实现机制之间的有效 运行。 本人理解政府危机管理具有以下几点特征： 权威性特征。政府作为人民群众的指向标，对危机预警的发布有着极强的权 威性。现代意义上的政府危机管理是依据科学的逻辑推理工具及研究和处理思想 原则方面的定性技术为基础，对系统、要素、选取标准进行全面的分析研究，以 求得最优的解决方案。再通过决策者的权威发布方式，公之于众。 协同性特征。政府危机管理机制的建立涉及了不同的部门和广泛的人员，协 同一致的运做就显的尤为重要。怎样才能实现政府危机管理各部门间有效的整 合? 怎样才能达成不同职能部门间的共同运作? 如何优化整合各种资源，发挥整 体功效，最大可能的减少损失，保证人民群众的安全成为政府危机管理突出的问 题。 综合性特征。危机事件本身就无时间、无规律可寻，又涉及到自然因素、社 会因素以及经济、技术等多方的因素，这就必然涉及到一些自然规律和专业知识。 第一章政府危机管理及其预警体系的限域 _ i mmm m 因此，需要应用所有相关学科的知识，来实现系统整体的优化目标。 整体性特征。有效的实施政府危机管理需要危机管理的指挥机构、职能组织 机构、咨询参谋机构、综合协调部门，以及危机管理时所需动员的各种物资，同 时还需要法律原则、应对各种危机的方案等一系列因素组成。 通过以上分析看出，危机预警是避免危机或减小危机最经济简便的方法，是 我们在日常生活中最应该给予重视的关键一环。因此，构建科学有效的危机预警 体系，就显得尤为重要。 第二节预警体系的涵义 凡事预则立，不预则废。对于危机的管理，关键在于预防。正如戴维奥斯 本和特德盖布勒所倡导的：“用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗。这 也就是今天我们所关注和倡导的“预警 。 一、预警及预警体系的涵义 “预警 一词最先用于军事，通过预警来提前发现、分析和判断敌人的进攻 信号。后来人们把预警逐步应用到政治、经济、社会、自然等多个领域，“预警 也日渐成为了一个广泛的概念。 经过各个领域的延伸，本文将“预警 定义为：将收集到的一切警告信息和 事先确定的预警标值，分i - j 另u 类地进行整理并加以综合分析，通过信息处理系统，及 时、准确上报，并且接收决策部门的信息反馈，及早采取有效的应急措施，达到及早控 制危机事件或防止危机事件扩散的目的。它是预测和报警两者的结合。“预警” 可以分为许多不同的类别，“一是经济预警，也就是宏观经济预警与微观经济预警； 二是社会政治预警，包括社会安定预警、社会环境预警、城市安全与灾害预警、就 业与失业预警等；三是自然灾害预警，如地震海啸预警、泥石流预警、台风预警、 洪水预警、其他恶劣天气预警、生态预警、污染预警等；四是军事预警，包括周边 。【美】戴维奥斯本，特德盖布勒政府改革企业家精神如何改革着公共部门【m i 上海：上海译文出版 社，2 0 0 6 年，第2 0 5 页 一 9 黑龙江大学硕士学位论文 国家安全预警、国际关系预警、国内地区性预警等 。 通过对各种危机现象的描述，我们知道危机预警大多是与政府紧密相连的， 政府危机预警作为危机管理体系的组成部分，在危机应对中具有不可替代的重要 作用。通过建立和完善政府危机管理的体制和机制，强化对危机事件的综合性管 理和全过程管理是较为共同的趋势。在危机前兆阶段，危机处于量变过程，还没 有真正的爆发，这正是政府控制危机、解决危机的最佳时期。 要想及时发现和识别潜在的或现实的危机因素，以便采取预防措施，避免危机 发生的意外损害，把危机造成的灾害降到最低限度，构建科学有效的危机预警体系 势在必行。而所谓的预警体系是指对预警对象、预警范围、预警指标和预警信息 进行科学的分析和研究，使政府和民众提前了解危机来临的信号，以便及时采取应 对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。 二、预警体系的内容 构建预警体系是有效防范危机发生或控制危机严重后果最有效的途径。预警 体系依据其自身的特点，从制度体系、组织体系和运行体系三个方面来构建。 制度体系的构建。主要是指使人们从制度理念上开始转变，知道现在的危机 和突发事件仍从“抗灾的角度出发是不正确的，要从“防灾 的角度着手，再 依据本国的特色设立符合基本国情的法律法规和适合当地多发灾情的预警管理制 度。同时要积极有效的利用社会各层的参与力量，倡导责任共担的参与机制。使 整个制度体系的构建，做到“未雨绸缪，防患未然”同时还要有一定的约束性和 权威性，充分利用法律法规对危机预警所提供的一切法律保障。 组织体系的构建。是正确、快速进行危机预警最关键的环节。选取正确的预 警指标是组织体系构成的重中之重。从中央到地方，常设、专门的应急管理机构 是构建组织体系不能缺少的一环。只有这些部门正常的运转，才能确保在重大突 发事件出现时应急决策的效率和重要资源快速的调配，同时也保证了在实现应急 管理过程的连续性上，能够将应急管理纳入常态管理，避免临时应急组织只是被 动的管理，从而快速有效的解决突发事件。 第一章政府危机管理及其预警体系的限域 运行体系的构建。是预警体系的最后一个环节，也是在一切准备就绪后，直 接运用到突发事件中最直接的一个环节。在危机即将到来时，在政府行政首长的 全面领导下，把收集到的信息进行风险评估，科学加工，系统分级，提出预案， 公之于众。同时还要积极协调各个部门间的工作，疏导面对危机的民众和前来救 援的各方工作人员。 三、预警体系的作用 建设政府危机管理预警体系的目的是：尽早识别危机突发事件；识别危机突 发事件管理可能出现失误的条件；研究危机突发事件的形成过程，识别危机突发 事件的征兆，并能预测和控制这些征兆的发展趋势；如何运用有效的预控方法来 预防危机的发生，降低突发事件的扩散，减少人民群众各方面的损失，就显得尤 为重要。因此，构建政府危机管理预警体系有如下功能： 1 监测功能。政府危机的监测功能是指通过有关指标的评估，定期或及时地 发现潜在的危机发展状况。也就是跟踪危机的产生、发展的全过程，将危机产生 的结果同政府危机管理部门预测的结果进行对比，找出偏差，当危害人们生产和 生活的不利因素出现时，提出警告，让政府、人民早日寻求对策，以减少危机所 带来的损害。 2 报警功能。危机报警是通过对危机信息和危机管理组织中可能产生的问题 设定指标，对可能出现的各种危机事件征兆和原因进行识别，保证社会的发展安 全、有效。危机预警作为一种低成本工具，它的灵敏度越高，就越能准确地告之 危险状况。它通过收集危机的有关信息，借助可以灵敏、准确反映风险发展变化 的指标体系和相关的专业知识预测风险状况的发展趋势和变化。 3 免疫功能。通过预警系统的建立，政府对危机的征兆和诱因进行迅速识别、 预测并提出对策。当出现征兆或情况时，能够准确地进行预测并及时采用规范化 措施，有效制止危机的发生。具体来讲，通过预警分析，政府危机管理部门能系 统而详细地记录危机发生的缘由、处理经过、接触危机的各项措施，以及处理反 馈、改进的建议，为以后发生类似的事件服务。 黑龙江大学硕士学位论文 第二章我国政府危机管理预警体系的现状及其分析 第一节我国预警体系建设的现状 在经济发展呈快速推进的今天，突发性危机事件不断发生。而每一次危机的 发生和处理都是对政府的一大考验，也是政府危机管理制度创新的一大契机。在 危机管理过程中，建立一整套与现代社会相适应的有效的危机预警系统，对于防 范危机的发生和防止危机的扩散，确保国家在各种危机事件面前转危为安有着重 要的作用。 一、对危机认识薄弱 众所周知，危机事件需要遵循一个进程，危机状态是不可能一下子形成的， 人们也不可能将失恒状态一下子拉回到正常程序，危机的形成和最终得以解决都 需要时间。所以，人们对危机的认识程度也需要一个过程。 从古代开始人们一直沿用着“兵来将挡，水来土囤这种危机到来时才开始 应对的治理模式。直到1 9 8 7 年大兴安岭“5 0 6 ”森林大火发生之后，我国才对 危机有了初步的意识。农业部因此成立了草原、森林防火指挥部，把草原、森林 火灾信息管理技术推向了新的台阶。2 0 世纪9 0 年代以后，随着信息科学的飞速发 展、计算机网络技术在危机事件中得以广泛应用。尽管我国在此方面做出了一些 研究，但我国民众和政府对于危机预警的认识仍然停留在对危机的表面认识上， 只是一味的认为危机是一种不确定的、有危害的事件，始终没有建立起一整套管 理危机的预警体系。 二、“s a r s ”后我国政府开始重视危机预警 我国政府危机预警的发展虽然起步较晚，但一套科学的预警体系在逐步形成 和完善，有效的预警功能在逐步发挥，涉及到的预警范围和深度也在不断扩展， 除了原有的森林、草原领域以外，我国政府开始广泛关注、政治领域、经济领域、 第二章我国政府危机管理预警体系的现状及其分析 卫生领域以及社会各领域的危机预警。这种对于危机的高度重视是在经历了2 0 0 3 年“非典 和“禽流感疫情之后形成的。 在“s a r s 发生之后，突发性卫生危机预警引起了我国政府的高度重视。首 先，为了提高应对突发卫生事件的能力，建立健全了突发性卫生事件应急处理体 系，建立了畅通的疫情信息网络，完善了医疗救治体系，建立了应急救治队伍， 这些措施在流感发生时已初步形成。其次，在危机平息后医疗体制各个方面得到 关注。建立健全了疾病预防控制体系，加快了农村卫生事业发展，大大改善了农 村医疗卫生条件，深化乡( 镇) 卫生院改革，加强了基层卫生队伍建设。再次， 在传染疾病预防与管理方面出台了一系列相关的法律法规，为医学科学和卫生事 业的发展提供了有效的法律保障；和疫情信息快速反应机制，该系统自动启动疫 情上报功能，在第一时间将疫情传递到疾病控制中心，提高了预警的效率和速度。 北京、广州、上海、西安等地都相应建立了应对突发性卫生事件的预警机制，为 我们防止流行传染病的肆虐筑起了一道坚实的防线。 三、危机管理预警体系建设取得的成绩 2 0 0 6 年初，国务院通过了国家突发公共事件总体应急预案，标志着我国危 机预警管理正式迈向制度化和法制化。我国政府危机预警体系建设主要取得了以 下成绩： ( 一) 全民从意识上开始重视危机预警 随着各种危机发生频率的增加、程度的不断增大，人们对危机预警重视的程 度也在不断的加强。尤其是2 0 0 8 年，从年初的“南方雪灾”、到年中的“5 1 2 汶 川地震 、“问题奶粉 事件，再到岁末2 0 0 9 年初的“金融危机“等等，人们对危 机的恐慌在减少，对危机预警的关注在加强。民众开始重视社会信息的透明度， 通过各种渠道获取信息，任何与群众生活息息相关的信息都不能被掩盖。同时， 民众也开始重视和承担自己的责任和义务，关注政府的危机预警决策，监督领导 者的危机预警能力。 黑龙江大学硕士学位论文 ( - - ) 国家危机预警监测部门初步设立 随着各类精密仪器结构和功能日益复杂，各方行政区域功能逐步扩大，城市 负荷不断增加，各类基础设施超负荷运行，不知不觉中降低了系统的安全系数。 由于我国政府对危机预警有了较深刻的认识，把危机预警工作纳入到了政府日常 的工作中来，监测部门开始在政府机构设立。基本上形成了分灾类、分部门、分 地区单一减灾管理模式。从职能体系来看，对于政府危机管理形成了由上级垂直 领导的相关部门对辖区内可能发生的危机进行预警、监控和应对，并将可能出现 的重大危机及时上报中央政府。从结构体系来看，我国是一个危机事件突发的大 国，无论是自然灾害，还是人为造成的危机都给我们以惨痛的教训。我国政府也 建立起了一个集组织和指挥功能于一身的政府危机预警监测部门，它们分散于公 安、消防、环保、交警、急救等相关部门。 ( 三) 初步建立起食品、经济安全网络监控和预警机制 1 “三鹿奶粉”事件把食品安全危机预警推到了备受人们关注的位置。所谓 食品安全危机是指在常态下对可能引起食品安全危机的各种因素及其所呈现出来 的危机信号和危机征兆进行严密监测，对其发展趋势、可能发生的食品安全危机 类型及其危害程度作出合理科学的估计，并向社会或政府职能部门发出危机警报 的一套运行体系。在“十五”期间，我国建成了第一个覆盖1 3 个省市的食品污染 物监测网络，对我国公民膳食结构进行全面科学的分析；进出口食品安全监测与 预警系统进一步完善，该系统覆盖广东、福建等2 0 个省份的检疫系统，为我国对 国际进出口食品进行科学分析和政府决策提供科学依据；我国还研制出了第一个 针对大型超市的食品安全监控与应急管理信息系统，保障城镇居民食品安全。近 年“中国质量万里行 促进会公布了面向社会设立的2 4 小时食品安全投诉举报电 话，投诉举报信息经过调查核实，将对食品安全危机事件的预防和预警起到至关 重要的作用。 2 初步建立了经济领域的预警机制 目前，经济危机并未对我国人民造成什么重大的影响。可是我们都很清楚， 在当前的全球形式下，金融危机已经影响着很多国家。当代各国的国家安全的重 1 4 第二章我国政府危机管理预罾体系的现状及其分析 点也己从传统意义上的军事安全转变为经济安全。在此背景下，我国开始重视对 经济不安全因素的预警，并建立了专门的国家经济安全机构，预测并报告国家经 济安全的形势，研究和制定国家经济安全战略和策略；建立有关国家经济安全的 风险监测机构和组织，确定监测指标和体系，对可能威胁国家经济安全的各种因 素进行监测，化解不利因素；制定国家经济安全法规，依法建立全方位的反危机 保障机制，把国家经济安全纳入法制化的轨道。以上这些经济安全预警系统的建 立，对于捍卫国家利益，保障国家经济的稳定、繁荣和发展，具有重要的政治意 义和现实意义。2 0 0 4 年，商务部产业损害调查局建立了纺织行业产业损害预警机 制，其意义在于产业损害预警机制主要通过对货物进出口、技术进出口和国际服 务贸易异常情况的连续性监测，分析其对国内产业的影响，及时发布相关预警信 息，为政府主管部门、产业和企业决策服务。建立和完善产业损害预警系统是有 效运用贸易救济措施的基础性、前瞻性、预防性的重要手段，对维护国内产业安 全具有重要的作用。 第二节危机管理预警存在的问题及其原因分析 在经历了诸多危机之后，人们对危机预警虽有了初步的认识，却未得到充分 的重视，更未建立起一套科学合理完善的危机管理预警体系。纠其原因，主要表 现在： 一、全民危机预警意识缺乏 ( 一) 政府官员对危机预警问题认识不足 从上世纪8 0 年代开始，和平与发展成为世界的主题。长期以来我国基本上保 持和平稳定的发展势头，各级政府部门将主要精力集中于经济建设，忽视了危机意 识的培养，缺乏敏锐的危机判断能力。 从我国当今的危机管理来看，政府危机管理意识淡薄，认为一些应对危机的预 防措施都是杞人忧天。目前从中央到地方的各级政府，危机管理意识普遍淡薄，虽有 了初步的了解和认识却没有足够的重视，没有认识到我国由于正处于社会转型期， 黑龙江大学硕士学位论文 各种矛盾的交互作用，各类潜在的危机存在着爆发的危险性。人们只有在危机出现 后才真正意识到危机给人民的生命财产带来怎样的迫害，也只有这时才想起完善 或应用预警方案。由此导致中央和地方各级政府没有建立起有效的危机预警机制， 从而难以对近期或远期可能发生的危机事件作出宏观上的分析，对日常生活中可能 对社会活动造成潜在威胁的事件缺乏详细的预警分析，结果往往是危机事件发生了 政府才被动的、撞击式的采取反应模式去处理危机。这在近几年我国对危机事件 的处理中都有表现。如从2 0 0 2 年“s a r s 的第一例发生到2 0 0 3 年在我国与部分 国家地区的流行，充分说明了我国政府在“s a r s 产生到爆发的过程中，没有对疫 情进行有效的预警也没有采取任何预防性的措施，加剧了这次危机爆发的强度，也 加大了危机处理的难度。这样的意识一直持续到“三鹿奶粉 事件，甚至到连年 发生的煤窑倒塌事件。 ( 二) 社会参与程度不高 提高应急管理能力，需要有全社会的参与，各种社会组织、社区、企业、新闻媒 体和民众在应急管理中都应发挥积极的作用。从实践上看，不仅仅是政府官员对危 机预警问题认识不足，其它社会组织管理者也缺乏危机意识，总认为危机预警应 该是政府的事情，使得社会防范风险和应急管理处置的教育、培训和演练工作不 够，措施不到位，具体要求不明确，社会危机意识、风险防范意识、主动参与程度都十 分薄弱，从而导致没有准备必要的危机预防措施和设备，或者形同虚设。自身还缺 乏足够的危机预警认识和危机到来时的自我救护能力，在危机面前往往惊慌失措， 不知如何面对。从“5 1 2 汶川地震 中我们就可以看到，在危机即将来临时人们 并未看出任何征兆，危机发生了也没有最根本的自救能力，只能用慌乱、无序、 恐惧来面对这一切，用财产的损失和生命的死亡来结束危机。 所以，培养民众的危机意识，大力宣传应急文化，提高社会民众应对危机的 知识和技巧，增加民众社会参与力量亟待加强。 。张玉波危机管理智囊【m 】北京：机械工业出版社，2 0 0 3 年，第7 页 - 1 6 第二章我国政府危机管理预警体系的现状及其分析 二、危机预警法律法规的缺失 不言而喻，建立健全法律法规是行使制度体系的前提保障。虽然我国已经在 法规中制定并颁布了一些应对危机状态的管理方式。但是，从整体上看来，法律法规 体系尚不完整。最核心的问题在于，我国宪法没有关于危机状态或者紧急状态的规 定，政府紧急管理权也没有明确的宪法授权，我国尚没有一部完整的危机或者紧急 状态管理法。甚至还没有一套全面的预警方案。 ( 一) 缺乏同政府危机预警管理相关的法律法规 应对突然发生事件带来的危机，依法实施有效的危机管理，提供法律保护是 必须也是必要的。但是，现有的规范，基本是仅仅针对不同类型的危机分别立法 的。这种立法模式的明显不足是：相对分散，不够统一，缺乏纲举目张的效果， 降低了管理机关的危机处理能力；由于缺乏基本法的权威控制，难免出现法律间 的冲突；各部门都针对自己负责的事项立法，制订不规范的危机管理体系缺乏政 府危机预警相关的法律法规。 ( 二) 现行的预警法制执行不到位 现行的预警法律规范执行不到位也是法律体系不够健全的一个表现。目前我 国危机管理方面的单行法律规范集中在事故危机和灾害类危机方面，一些法律法 规在内容上规定得较为原则、抽象，缺乏具体的实施细则，尤其是紧急预警行政 程序法律法规不到位。一些地方发生疫情不及时上报；发生矿难时千方百计隐瞒 或漏报死亡人数；发生环境污染后不及时将信息准确告知公众等现象不时出现。 多数突发事件应对处理立法在授予危机各类机构紧急处置权利的同时却忽视 了对权利的控制和对紧急权利造成损伤后果的法律援助，忽视了机构之间的相互 协调与监督，忽视了发挥下级机关和非官方的其它组织的积极性、自觉性和创造 性。此外，法律规定的危机期间公众的基本人权保障往往难以落实，公众的权利 救济通常难以实现，在表明有法不依、执法不严、行政不作为的同时也说明制约 法律不健全。 。张翼飞中国政府公共危机管理的现状及对策研究【d 】长春：东北师范大学，2 0 0 6 年 - 1 7 黑龙江大学硕士学位论文 三、危机预警管理机构存在的缺陷 ( 一) 缺乏独立常设的危机预警管理协调机构 我国目前还没有建立专门的危机管理机构和部门间的协调机制，危机管理并不 是政府的一项日常工作。在实际的危机管理中，我国的危机管理机构往往是临时从 相关部门抽调人员组成临时性的危机管理机构，事先自然不可能制定危机反应和恢 复计划。所以实际工作的开展往往要靠对各职能部门的协调，这样的管理更多的是 依靠组织者的个人能力和领导的重视程度，缺乏针对性和可操作性，管理带有很大 的随意性，他们很少会去考虑长远的危机管理事宜，这不利于危机管理经验的保留，