（社会保障专业论文）我国基本养老保险“统账结合”模式的风险及控制研究.pdf

摘要 我国现行的基本养老保险“统账结合”模式，旨在吸收现收现付制和基金铡的优点， 以统筹基金的现收现付制满足当前养老金支付需要，以个人账户基金的积累制培养个人 的责任意识和应付人口老龄化，较好地体现了社会互济和个人责任相结合、公平和效率 相结合的原则。但是在实际运行中由于制度设计上的缺陷、缺少相关的外围制度环境支 撑和一些有力措施实施，使得“统账结合”模式出现了许多问题。这些问题的出现，不 仅由于“统账结合”模式在设计上存在缺陷，而且是某些制度环境和某些具体制度安排 所诱致的结果。因此对养老保险“统账结合”模式存在的制度及管理运行风险进行研究， 探讨这些风险形成的根源，研究如何防范与控制这些风险，寻求“统账结合”模式的低 风险、可持续运行，具有重要的理论意义和深远的现实意义，进而为基本养老保险“统 账结合”模式的完善和发展提供理论支持和政策建议。所以在借鉴相关研究成果的基础 上，本文试图对“统账结合”模式的风险作一些制度上的探讨，研究风险形成的制度根 源，提出风险控制与防范的制度层面上的设想。 本文对我国基本养老保险“统账结合”模式的风险及控制进行了分类阐述：制度财 务风险及控制、制度运行风险及控制、制度效率风险及防范等。在“统账结合”模式制 度理论述评、制度分析、物品属性与产权特征分析的基础上，我们可以看出，正是“统 账结合”模式本身的复杂形态与属性，造成了这种制度的许多内生风险。制度财务风险 及控制分析了这一模式制度设计上存在的缺陷、人口老龄化和道德诚信风险所导致的财 务风险及如何控制这些风险；制度运行风险及控制是从养老基金的筹集、管理、投资、 给付四个方面来研究的；制度效率风险是由铝4 度交迁风险、资源的配置效率及运行中的 低效率引起的；最后基于制度风险控制的视角下，对我国基本养老保险“统账结合”模 式的发展取向做了一些设想。“统账结合”模式把再分配功能和储蓄功能兼容在同一个 计划中了，而这正是“统账结合”模式风险的根源所在，所以防范“统账结合”模式风 险的关键在于养老保险的多层次制度安排，实现不同层次养老保障的优化组合和功能协 调。 关键词：养老保险 统账结合制度风险控制 t h er i s k sa n dc o n t r o lo ft h ei n t e r c o n n e c t e ds y s t e m o fc h i n a sb a s i co l d - a g ei n s u r a n c e a b s t r a c t t h em 咖c c t e ds y s t e mo fc h i n a sb a s i co l d - a g ei n s u r a n c 宅，d e s i g n e dt oa b s o r b a d v a n t a g eo ft h ep a y - a s y o u - g oa n dt o t a l l yf u n dc o n t r i b u t i o ns y s t e m , t h ef u n d so ft h e c o o r d i n a t es y s t e mt om e e tc u r r g n tp e n s i o np a y m e n tn c e d s ，t h ea c c u m u l a 僦! f u n d so f i n d i v i d u a la c c o u n t st om f i n i n gp e r s o n a lr e s p o n s i b i l i t ya n dd e a l i n gw i t hp o p u l a t i o na g e i n g , r e f l e c th e l p i n ge a c ho t h e ra n dp e r s o n a lr e s p o n s i b i l i t i e s ，a n dt h ec o m b i n a t i o no ff a i r n e s sa n d e f f i c i e n c y h o w o v f f f , i na c t u a lo p e r a t i o n , t h e r ea r em a n yp r o b l e m sb o c a u s co f d e s i g n e df l a w s o ft h ei n t e r c o n n e c t e ds y s t e m , t h el a c ko fe x t e r n a ls u p p o r ta n ds o m ee f f e c t i v en l e a s u r 髓 t h e s ep r o b l e m sa r i s en o to n l yb e c a u s eo fd e s i g n e df l a w so ft h ei n t e r c o n n e c t e ds y s t e m , b u t a l s ot h er e s u l t so fs o m es y s t e m s e n v i r o n m e n ta n ds p e c i f i ci n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t s s o r e s e a r c ht h ed e s i g n e df l a w so ft h ei n t e r c o n n e c t e ds y s t e ma n do p e r a t i o n a lr i s k s , e x p l o r et h e c a u s e so ft h e s er i s k s ，a n ds t u d yh o wt oc o n u o lt h e s er i s k s ，s e e kl o w - r i s k , s u s t a i n a b l e o p e r a t i o no ft h ei n t e r c o n n e c t e ds y s t e m , h a v eg r e a tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e ， p r o v i d et h e o r e t i c a ls u p p o r ta n dp o l i c yp r o p o s a lo f t h ei m p r o v e m e m a n dd e v e l o p m e n to f t h e i n t e x c o u n e c t e ds y s t e m o nt h eb a s i so f r e l e v a n tr e s e a r c h , t h i sp a p e ra t t e m p tt os t u d yr i s k so f t h es y s t e ma n dt h er o o t sr e a s o n so f t h ei n t e r c o n n e c t e ds y s t e m , a n dp r o p o s e dt h ei d e a so nt h e s y s t e ml e v e lo f c o n t x o l l i n ga n dp r e v e n t i o n o f r i s k s i nt h i sp a p e r , t h er i s k sa n dc o n t r o lo f t h ei n t e r c o n n e c t e ds y s t e mo f c h i n a sb a s i co l d - a g e i n s u r a n c ea l ed e s c r i b e d i nt h es e c o n d p a r t , e x p l a i n e dt h es y s t e mm o d e l ，s y s t e ma n a l y s i s ，a n d p r o d u c t sa t t r i b u t ea n dp r o p e r t yr i g h t so ft h ei n t e r c o n n e c t e ds y s t e m t h e r ea i em a n yr i s k s b e c a i l s eo f c o m p l e x i t yo f t h ef o r ma n dt h ea t t r i b u t e s ，a n de x t e r n a le n v i r o n m e n t ；r i s k so f t h e s y s t e mi st h ec o r ea n dh u bo ft h ei n t e r c o n n e c t e ds y s t e mo ft h eb a s i co l d - a g ei n s u r a n c e , f i n a n c i a li m b a l a n c e si st h em o s ti m p o r t a n ti n d i c a t o r so f r i s k so f t h es y s t e m i nt h et h i r dp a r t , w eh a v ead e t a i l e da n a l y s i so f t h er o o t “强s o 璐o f t h ef i n a n c i a li m b a l a n c e ；i nt h ef o u r t hp a r t , n a n a l y z e sr i s k sa n dc o n t r o lo ft h ep r o c e s so ft h ei n t e r c o n n e c t e ds y s t e m ；t h ep a rv a n a l y z e s r i s k so ft h el o w e f f i c i e n c yo ft h es y s t e m ；p a r tv io nt h eb a s i so fr i s k sc o n t r o l ，p r o p o s e dt h e d e v e l o p m e n t - o r i e n t e di d e a so ft h ei n t e r c o n n e c t e ds y s t e m t h ei n t e r c o n n e c t e ds y s t e mo f c h i n a sb a s i co l d - a g ei n s u r a n c ei st h ec o m p a t i b i l i t yo fr e d i s t r i b u t i o na n d s a v i n g s ，t h i si st h e r o o t 雎a s c l 璐o ft h er i s k s g ot h ek e yo fp r e v e n t i n gt h er i s k si s t oe s t a b l i s ht h em u l t i 1 e v e l o l d - a g ei n s u r a n c es y s t e m ，a c h i e v et h eo p t i m i z g dc o m b i n a t i o na n df u n c t i o n a lc o o r m n a 五o no f d i f f e r e n tl e v e l so f o l d a g es e c u r i t y k e yw o r d s ：o l d - a g ei n s u r a n c e ；i n t e r c o n n e c t e ds y s t e m ；n s t i t u t i o n ：i h s l 岱c o n n d l 1 1 i 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：垫垒指导教师签名：兰兰! 錾 卵7 年5 月习日形帅7 年卜月习日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名：a 吖豌 加- 7 年堂月1 日 1 导论 1 1 研究背景及问题的提出 我国1 9 5 1 年颁布的中华人民共和国劳动保险条例所确立的传统养老保险 制度，在计划经济时代发挥了重要的作用。随后中国进行的经济体制改革动摇了 传统养老保险的制度基础，使其面临着无法自拔的困境，而且按照国际老年社会 的标准( 6 0 岁以上入口占总入口的1 0 或6 5 岁以上人口占总入口的7 ) ，我国2 0 0 0 年已进入老龄化社会“1 ，这也使得传统养老保险制度面临着变革。世界银行的一份 研究报告汹指出，如果不对现收现付制进行改革，则到2 0 3 3 年养老保险缴费率将 高达3 9 2 7 ，届时现收现付制将面箍崩溃的危险。从2 0 世纪6 0 年代中期以后， 综合了现收现付模式和完全积累模式优点的部分积累模式，越来越受到国际劳工 组织和多数国家的推崇。鉴于传统退休养老保险制度的单位化特色和国际上对现 收现付养老保险模式无法适应人口老龄化的评论，以及基金制养老保险制度在一 些国家的兴起，在这样的背景下，我国亦在思考着如何吸收国外经验，进行了以 “统账结合”模式。1 为特点的新一轮养老保险制度改革。 我国实行的基本养老保险社会统筹和个人账户相结合的模式，旨在吸收现收 现付制和基金制的优点，减少单纯依靠一种模式所带来的风险，以统筹基金的现 收现付制满足当前养老金支付需要，以个人账户基金的积累制培养个人的责任意 识和应付人口老龄化。从理论上讲，“统账结合”模式既能够通过统筹机制照顾退 休人员的现实利益，保证社会养老保险基金现收现付功能的实现，又设立个人账 户着眼于工作着的一代人的长远利益。在实践中既能够发挥现收现付模式和完全 积累模式的长处，又在一定程度上规避了二者的缺陷。这种模式既能缓解未来养 老金支付危机，又能够实现代际再分配功能与激励功能的结合，较好地体现了社 会互济和个人责任相结合、公平和效率相结合的原则。但是在实际运行中并没有 实现预期的结果，出现了收支失衡、。空账”等财务问题，也存在着制度的可持续 性与管理运行等风险。 设计养老保险“统账结合”模式的初衷是为了确保养老保险制度的延续性， i l l 根据2 0 0 0 年全国人口普查资料，我国6 0 岁以上人口占总人口1 0 , t 6 y q 6 5 岁咀上人口占总人口7 1 0 嘲世界银行：老年保障中国的养老金体制改革，中国财政经济出版社，1 9 9 9 年，第3 页。 p l 。统账结合”模式又称绕账制度，文中两种表述通用，不再加以区别 而不是通过新制度来弥补旧制度的财务危机在新旧制度转轨过程中没有解决好 旧制度遗漏的养老债务问题，即“转制成本”。它包括：( 1 ) 新制度实行以前已经 离退休人员的养老金；( 2 ) 新制度实旌前已参加工作的现职职工“个人账户”缺 额及相应的增值额；( 3 ) 由于社会工资的增长和社会物价水平调整造成的需要增 发的养老金差额。应该明确的是，在传统的养老计划体制中，现在“老人”的养 老费用和“中人”的部分养老费用实际上已通过对劳动报酬进行4 预先扣除”的 方式交给国家，并通过国家投资行为固化在现有的国有资产中。因此，作为国家 负债的养老债务理应主要由政府来承担。但是，新的制度设计却试图通过收入的 代际转移将主要养老债转嫁给年轻代( “薪人”) 。养老保险制度从收现收现付制向 完全积累制或者部分积累制转型，必然面对隐性负债的问题。从拉美经验来看， 各国都首先承认隐性负债，然后采取不同的措施加以解决。我国不愿意公开承认 隐性负债，主要原因是承认隐性的规模太大。出于这种顾虑，我国回避了隐性负 债这个棘手的问题，希望能够通过精巧的制度设计( 一方面扩大养老保险制度的 覆盖范围，另一方面适当提高缴费率，设置部分个人空账户) 来慢慢消化隐性负 债。这种想法为养老保险制度的可持续性发展留下了隐患。 “统账结合”模式不仅制度上存在缺陷，在现实运行中也出现了很多问题。 例如，社会统筹和个人账户混合管理的财务风险；基金贬值的风险：道德风险导 致的企业逃费现象，企业欠缴、拒缴养老保险费的现象严重。统计资料表明，我 国养老保险基金的收缴率1 9 9 2 1 9 9 7 年呈逐年下降趋势：1 9 9 2 年为9 5 7 ，1 9 9 3 年为9 2 4 ，1 9 9 4 年为9 0 5 ，1 9 9 5 年为9 0 o ，1 9 9 6 年为8 7 0 0 4 ，1 9 9 7 年为8 0 ， 1 9 9 8 年为8 9 ，1 9 9 9 年上半年为8 7 6 ，2 0 0 0 年虽然加大了力度，也只有9 0 “1 。 还有个人账户空账风险；缺乏有效的监管等等。由于缺乏社会公众和社会专门机 构的有效监督，社保管理部门违规行为不时发生。一些地方政府、部分社保机构 挤占挪用社保基金现象严重。这些风险的存在加剧了制度的运行成本，使我国养 老保险“统账结合”模式在实施中存在着持续性危机。 国务脘2 0 0 5 年1 2 月1 4 日发布关于完善企业职工基本养老保险制度的决定， 这表明，经过2 0 多年的探索和实践，我国基本确立了“统账结合”的基本养老保 险制度。新政策规定：从2 0 0 6 年1 月1 日起，个人账户的规模统一由本人缴费工 资的1 1 调整为8 9 i ，企业缴纳职工工资总额的2 0 全部进入社会统筹。这有利于从 【l j 宁晓玲，朱水成：我国基本养老保险制度的政策分析 ，经济体翩改革，2 0 0 4 年第3 期。 2 制度上保证社会统筹和个人账户两个层次的板块独立性和基金积累的持续性，也 意味着我国基本养老保险“统账结合”模式已成为基本的稳定性的制度安排。在 这种背景下，对于养老保险“统账结合”模式存在的制度及管理运行风险进行研 究，探讨这些风险形成的根源，研究如何防范与控制这些风险，寻求“统账结合” 模式的低风险，可持续运行，具有重要的理论意义和深远的现实意义，进而为基 本养老保险“统账结合”模式的完善和发展提供理论支持和政策建议。 1 2 文献综述 关于“统账结合”模式制度风险的研究，目前主要集中在这种模式存在的问 题上，现将相关研究综述如下： 陈卫民认为，选择社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，目的是要利 用其混合制的特点，发挥两方面的优势，但是制度运行中暴露出许多问题，如基 金被占用、管理成本高、空账问题、制度的可持续性问题、个人账户受益不确定 问题等他认为，空账问题的发生与我国推行保险制度改革的背景及在此背景下 产生的关于养老保险制度的某些理念是分不开的，多种因素决定了我国“统账结 合”型养老保险制度从一开始就包含了一些矛盾与冲突。 刘贵平晒认为，“统账结合”既有制度设计本身缺欠而产生的内在性问题，也 有在养老保险制度运行过程中因管理失控和道德风险侵蚀而产生的外在因素。 邢斐。1 认为，我国养老保险制度的问题有个人账户“空账”运行；养老保险基 金收不抵支，存在巨大缺口；养老保险基金管理水平低下；人口老龄化速度加快， 支付规模不断扩大。他认为，这些问题产生的原因是制度设计的缺陷和管理体制 不健全。 孔泾源认为，“统账结合”的制度涵义决定了其内在风险在于现收现付部分 所包含的“转制成本”对个人账户基金的透支所派生的制度风险。他认为，新制 度还存在着一些深层次的甚至是影响深远的矛盾和问题，如制度设计目标与制度 运行机制的统一问题；制度运行前提与现实经济条件相适应的问题；分散风险的 需要与新制度的特殊风险问题；企业均衡负担的实现与地区差别扩大的问题；制 【l 】陈卫民：我国。统账结合4 型养老保险制度中的矛盾分析 ，南开学报，2 0 0 0 年第3 期，第1 6 2 l 页。 1 2 1 刘贵平：r 统账结合”式基本养老保险制度的缺欠及改进措施研究) ，人口与经济，1 9 9 9 年第4 期，第4 0 - - - 4 4 页 铆邢斐：试析。统账结合”的基本养老保险制度的完善，理论月刊，2 0 0 3 年第4 期，第5 9 6 0 页 1 4 1 孔泾源：r 统账结合”式养老保险需要研究解决的深层次问题 ，经济学文摘，1 9 9 8 年第4 期，第3 5 3 6 页 3 度统一原则与制度分化趋势出现的问题：养老保险立法的迫切需要与立法难度加 大的问题。 李绍光“1 认为，现彳亍养老保险制度的两个根本缺陷是功能紊乱和“所有者缺 位”，它们的存在使缴费者逃避缴费，以及尚未被这一制度覆盖的社会劳动者选择 不加入他认为，根本问题是做出什么样的制度安排，要建立一个以基金制计划 为核心的多层次养老金制度。 宁晓玲、朱水成嘲认为，当前基本养老保险制度在政策制定上存在效率与公平 双失的隐患；在执行中存在基本养老保险金收缴困难，收支缺口越开越大；养老 保险管理体制和运行机制不健全。他们提出，完善基本养老保险制度的政策取向 是从体制上完善，变“混账”管理为“分账”管理；填补基金缺口，变空账运行 为实账运行；建立真正的三支柱养老保险制度；加强养老保险基金的管理。 沈士仓嘲认为，“统账结合”模式的运行风险有企业和职工个人沉重的缴费负 担；机制转轨过程中存在着巨大的资金缺口。 陈志国认为，现行养老保险基金管理模式的缺陷有统筹与个人账户名分实 合，半基金制成为实质上的现收现付制；保费定价偏高且缺乏弹性，保费收缴率 日趋降低；行政管理、投资营运双项职能混同，管理效率、投资效率较为低下； 基金管理缺乏制约机制，管理部门违规行为时有发生。 张国平嘲认为，我国养老保险制度“统账结合”模式的风险有个人账户空账运 行的财务风险；个人账户基金贬值的风险；道德风险；社会风险。 在已有文献研究中，大多数只是列出“统账结合”模式出现的问题，然后提 出解决的对策，对问题的原因涉及较少，尤其是深层次的制度原因。因此，在借 鉴这些相关研究成果的基础上，本文试图对。统账结合”模式的风险作一些制度 上的探讨，研究风险形成的制度根源。提出风险控制与防范的制度层面上的设想。 1 3 研究思路与方法 基于上述研究背景和文献综述，本文以养老保险“统账结合”模式的风险为主 线，从社会统筹和个人账户两个层次入手，分析两个层次的制度特性( 利益激励 m 李绍光：养老保险的困境与出路 ，经济社会体制比较，2 0 0 0 年第3 期，第3 7 4 5 页。 田宁晓玲，朱水成：我国基本养老保险制度的政策分析。经济体制改革，2 0 0 4 年第3 期，第1 4 - 1 8 页 p l 沈士仓：养老保险基金“社会统筹与个人账户相结合”模式的目标风险及对策 ，浙江学刊，1 9 9 9 年第6 期，第4 4 4 9 页 嗍陈志国：我国现行养老保险基金管理模式的缺陷及对策人口与经济，2 0 0 1 年第4 期，第5 7 6 l 页 扭张营平：我唇养老保险统账结合模式的风险分祈与改革取向 ，宁夏社会科学，2 0 0 5 年第6 期，第8 l 一 8 4 页 4 与制度协调) 、物品属性、产权特征和风险表现，对基本养老保险“统账结合”模 式的风险进行层次分析和系统分析，探讨二者统一在“统账结合”模式中的风险， 找出风险形成的制度及运行上的原因，进而探讨如何防范、控制这些风险。 基本养老保险制度的社会统筹与个人账户相结合在理论上是一种较佳选择， 但该制度正常运行必须具备的根本条件是其制度安排中应存在“老人”、“新人” 和“中人”的利益激励与制度协调机制。在目前的制度安排中，“新人”和部分“中 人”既承担“老人”的养老金缴费，又承担自己的养老金缴费，这就等于给缴费 者提供了一个不缴费的逆向激励。养老金制度的收入再分配和储蓄这两个基本功 能可以用不同层次的制度兼顾，却不能用一个制度兼容，丽现行制度却恰恰是把 养老金制度的再分配功能和储蓄功能兼容在同一个计划中了。而这正是养老保险 “统账结合”模式的风险根源所在，所以防范养老保险“统账结合”模式风险的 关键在于养老保险的多层次制度安捧，实现不同层次养老保障的优化组合和功能 协调。 基于以上思考，本文对“统账结合”模式的风险控制做了制度层面的设想： 虽然养老金制度的公平与效率的基本原则、收入再分配与储蓄的基本功能不能用 同一个制度兼容，但我们可以通过多层次的养老保险制度来实现。社会统筹作为 基本养老金，是政府举办的覆盖全部职工的基本养老保险，实行现收现付制，可 由政府通过征税的方式构成最低的养老保障社会安全网，向老年人提供最基本的 经济保障；缴费工资8 的个人账户部分实行强制实旌，类似国外的强制性企业年 金，由于个人账户和企业年金都属于产权私有和养老储蓄性质的个人资产，因此 可以将个人账户和企业年金统一，发挥资产集聚效应，注重个人资产的积累，加 强资产建设。 本文运用的研究方法有： ( 1 ) 文献分析和制度比较的方法，在已有文献的基础上对于养老保险财务模 式和我国基本养老保险“统账结合”模式进行制度上的比较和分析。 ( 2 ) 规范分析和实证分析的方法，在规范分析的意义上，探讨“统账结合” 模式的形成、制度特性、产权特征等基本理论闯题，进而对于“统账结合”模式 的风险及控制等基本实践问题进行实证意义上的研究。 2 我国基本养老保险。统账结合”模式的理论与制度分析 在现有研究的基础上，本文将在制度层面对我国基本养老保险“统账结合” 模式进行相关理论分析，首先对养老保险财务模式展开理论述评与制度形态比较， 接下来运用制度经济学的相关理论分析“统账结合”模式的制度特征，最后对“统 账结合”模式的物品属性及产权属性进行分析，以便理清“统账结合”模式的基 本属性，为探讨这种模式的风险及控制准备理论基础。 2 1 养老保险财务模式的钢度形态比较 养老保险是社会保障体系中公认的最大开支项目，社会保险乃至整个社会保 障制度的财务状况是否良好在很大的程度上取决于养老保险制度的财务状况是否 良好。因此，各国均对养老保险的财务模式给予高度重视。概括起来，养老保险 财务模式主要有如下三种：现收现付式、完全积累式、部分积累式。 2 1 1 现收现付式 该模式不考虑资金储备，从短期的养老保险收支平衡角度出发，以支定收， 实行初期因支出规模小而费率较低，以后刚会随着支出规模的不断扩大而提高， 实质上体现着养老保险负担的代际转移。其优点是收支关系简单清楚，管理方便， 无资金贬值的风险与资金保值增值的压力；缺点是因各期支付额不同而造成费率 波动大，给企业的成本核算带来负面影响，养老金的完全代际转移不仅使劳动者 的权利与义务关系难以得到准确体现，而且容易造成劳动者代际之间的矛盾激化。 现收现付式是一种靠后代养老的方式，随着人口老龄化，老年人的制度性依赖率 ( 领取养老金的退休职工与缴费的在职职工人数之比) 会不断提高，因而缴费率 也会随之攀丹，在应对老龄化方面可能会有支付危机。 2 2 完全积累式 该模式是从追求养老保险收支的长期平衡角度出发，确定适当的费率标准， 将养老保险较长时期的支出总和按比例分摊到整个期间并向企业与个人征收，同 时对已筹集的养老保险基金进行有效运营与管理。优点在于能够预防人口老龄化 的冲击，有利于在资金上应付人口老龄化，因为即使老年人制度性依赖率提高， 但由于养老金计划已经为老年人积累了养老储备基金，所以不需要增加年轻职工 养老的资金负担；使资金的收取能与企业的经济条件相联系，劳动者的权利与义 6 务关系紧密。缺点在于固定的费率标准缺乏灵活性，通货膨胀导致基金贬值风险、 保值增值压力大；同时因对每个企业与每个劳动者分别立账且积累时间长而使管 理工作难度倍增。 2 1 3 部分积累式 部分积累模式吸收了上述两种筹资模式的优点，根据分阶段以支定收、略有 节余的原则确定征收费率，目标是保持养老保险基金在一定时期内的收支平衡， 其特点是费率具有弹性，可以根据养老金支出的需求分阶段地调整费率。优点在 于既能满足当前的养老保险基金支出，又能有一定的资金积累来应对人口老龄化； 面临的保值增值压力亦不会太大。 2 1 4 我国基本养老保险。统账结合”模式 在养老保险现收现付式、完全积累式、部分积累式等三种财务模式的理论述 评中，可以发现我国实行的养老保险社会统筹与个人账户相结合模式是有别于上 述三种模式的新模式。在“统账结合”模式中，社会统筹与个人账户相结合实际 上是将现收现付式与完全积累式结合在一起，是将归属于全体劳动者的公共基金 与归属于个人的私人所有的基金结合在一起，从而是具有创新意义的一种尝试， 体现了社会公平待遇和个体差异待遇的结合哺。社会统筹体现了在职职工对已退休 人员的代际再分配，是一种代际公平：个人账户通过强制储蓄强调个人一生收入 的纵向调剂和风险分担。这种结合模式因受到中老年职工过去没有任何养老金积 累等旧制度因素的影响而面临着制度难以持续的考验，实际运行中并不是完全意 义上的部分积累制，因此其制度形态具有复杂性和混合性等特征，这也正是其存在 制度风险的内生原因。 2 2 我国基本养老保险。统账结合4 模式的制度特征分析 根据制度经济学的制度变迁理论，诱致性内在制度和强铝8 性外在制度往往和 制度变迁相联系，诱致性制度变迁是行为主体在潜在利益的诱导下自下而上来推 动制度变迁的，而强制性制度变迁则是国家在追求利益最大化和产出最大化目标 下，通过政策法令自上而下实施的。按照林毅夫的解释，诱致性制度交迁指的是 一群( 个) 人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；强制 m 郑功成：社会保障学理念、制度，实践与思辨) ，商务印书馆，2 0 0 0 年出舨，第3 4 5 页 嘲郑功成；中国社会保障制度变迁与评估) ，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年出版，第9 0 页 7 性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。诱致性和强制性不仅表现在制度变迁 和制度转型当中，还表现在制度发挥作用的过程中。诱致性制度是在一定的利益 驱动之下通过一个或一群人的宣传而和行为主体达成的某种契约而发挥作用，这 种制度安排的特点就是有利可图，一旦认识到顺从这种制度安排对行为主体有利 并进而影响了主体的行为选择，这种诱致性制度就发挥了作用，并表现为内在制 度，而强制性制度则把强铝8 性作为制度的显著特征。 养老保险“统账结合”模式是外在强制性与内在诱致性的统一。一方面“统 账结合”模式所表现出来的自养和他养一般是国家为了公共收支平衡、缩小阶层 收入差距等目的而自上而下强制实行的，这种制度发挥作用的方式是以政策条文 等正式规则的制定和以一定的机制进行控制来实现的。另一方面，无业者( 包括 下岗职工、“体制外”的人以及较早退休的“体制内”人员) 的个人养老储蓄作为 一种新的养老目标模式是在一定的利益驱动之下遥过一个或一群人的宣传而和行 为主体达成的某种契约而形成的制度安排，它体现了有利可图的诱致性制度。就 是说一旦老年人或者与其相关的他人认识到为老年投保能够对投保者有利，并进 而影响了投保者的行为选择，这种诱致性制度就发挥了作用。这是当前社会养老 保障政策执行中对目标群体的策略行为，使以利益诱导作为激励机制深刻地影响 着人们的认知，使人们形成特有的默认知识，并进一步影响其行为决策。 社会统筹不是行为主体的自愿选择，是靠强制力量发挥作用的，是通过政府 对企业的收费来积累公共养老金实现的，所以是强制性外在制度，当然也是正式 制度，因为它有一套成文的法律法规对收支主体进行约束。个人账户基金的积累 建立在社会统筹的基础上，在产权私有的利益驱动下，参保者有动力缴费、积累 账户基金，体现了有利可图的诱致性制度。这给养老保险制度改革的重要启示是， 在诱致性和强制性制度综合发挥作用的机制下建立多支柱的养老保障制度既是我 国当前的社会所需，又是一种理性的选择。 2 3 我国基本养老保险。统账结合”模式的制度属性界定 公共经济学理论根据经济资源效用的可否分割性、消费的是否竞争性和收益 的是否排他性及其程度等三个角度把经济资源划分为纯公共产品、纯私人物品和 介于二者之间的俱乐部产品。公共物品是指具有非排他性和非竞争性的物品，每 个个人对该物品的消费不会造成其他个人消费的减少。纯粹的公共物品或服务， 8 是指那种提供给全社会成员共同享用的而且不具有消费竞争性和受益排他性的物 品或服务。相比较之下，纯粹的私人物品或服务，是指那神只提供给为其付款的 个人或厂商享用的，并且在消费上具有竞争性，在受益上把未付款的个人或厂商 排除在受益范围之外的物品或服务。还有较多的物品介于纯公共物品和私人物品 之间，我们称之为准公共物品。 ， 养老保险的社会统筹部分以代际和社会不同群体之间的缴费契约为纽带，对 非劳动者俱乐部成员具有排他性，对其内部成员具有非排他性，通过互助合作、 共同分散风险方式，达到较强的俱乐部内部财富再分配性质。然而对于积累制的 个人账户基金，它强调单个劳动者一生收入的纵向调剂和风险分担，其待遇的获 取离不开预先积累缴费和个人所有这两个前提，所以这部分基金的价格排他性、 效用不可分割性和消费的竞争性在俱乐部内外都表现得很明显，几乎不具有财富 再分配的效应，私人物品的属性更为显现。 从产权特征来看，社会统筹基金具有准公共产权的特征，个人账户基金具有 私人产权特征，因此“统账结合”模式便具有准公共产权与私人产权的双重特征。 这种混合物品的属性和双重产权的特征使得基本养老保险“统账结合”模式的制 度属性尤为复杂，这种矛盾形成了制度运行的内在阻力，从而造成了这种模式的 诸多风险。 9 3 我国基本养老保险“统账结合”模式的制度财务风险及控制 在“统账结合”模式制度形态、制度特征、产权属性等理论与制度分析的基 础上，可以看出，正是“统账结合”模式本身的复杂形态与属性，造成了这种制 度的许多内生风险。而制度风险又是基本养老保险“统账结合”模式运行持续与 否的核心与枢纽，衡量制度风险的最重要指标是财务收支不平衡，因此必须深刻 分析产生这种财务收支不平衡性的本质原因。以下简要回顾了我国基本养老保险 “统账结合”模式的发展历程，从制度设计、人口老龄化、诚信度降低等方面分 析探究“统账结合”模式所面临的财务收支不平衡等制度财务风险，进而提出控 制制度财务风险的相关措施。 3 1 我国基本养老保险。统账结合。模式的发展历程 我国1 9 5 1 年颁布了中华人民共和国劳动保险条例，建立以企业为风险分 散单位的城镇职工养老保险制度，在计划经济时代发挥了重要的作用。2 0 世纪8 0 年代，中国开始了由计划经济向市场经济转型，企业养老保险制度使企业负担畸 轻畸重，且人才流动不易，社会养老保险制度的需求日益显现。由于8 0 年代解决 知识青年返城就业问题，到9 0 年代初，一夜之间人口老龄化问题突现出来，改革 的主要矛盾成为支付问题“1 。在这种背景下，为了适应计划经济向市场经济转型， 也为了适应人口老龄化的需要，1 9 9 3 年，中共十四届三中全会首次提出建立“社 会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度( 简称统账制度) ”。1 9 9 5 年3 月， 国务院发布关于深化企业职工养老保险制度改革的通知，明确社会养老保险实 行社会统筹和个人账户相结合的制度，并逐步形成社会养老保险、企业补充养老 保险和个人储蓄养老保险的多层次养老保险制度。1 9 9 7 年7 月，国务院发布了国 务院关于建立统一的企业职工社会养老保险制度的决定，对统筹账户和个人账户 作了进一步规定。其主要规定为：企业缴纳社会养老保险费的比例，一般不得超 过企业工资总额的2 0 ；个人缴纳的社会养老保险费的比例，1 9 9 7 年不得低于本 人缴费工资的4 ，1 9 9 8 年起每两年提高一个百分点，最终达到个人缴费工资的8 ； 按本人缴费工资1 1 的数额为职工建立社会养老保险个人账户，个人缴费全部进入 个人账户，其余部分从企业缴费中划入；随着个人缴费比例的提高，企业划入的 t 1 】李珍：社会保障制度与经济发展) ，武汉大学出版社，1 9 9 8 年出版，第粥页 i o 部分要逐步降到3 。但在实际运行中，许多地方突破了制度规定的缴费上限，企 业和个人缴费达到职工工资总额的2 9 ，同时个人账户基金被迫全部用于当期离退 休人员养老金的发放，因而出现了“统账结合、混账管理、空账运行”的问题。 为解决上述问题，2 0 0 0 年国务院发布了关于完善城镇社会保险体系的试点方案 ( 简称4 2 号文件) 。4 2 号文件规定：个人账户基金不再用于当期养老金发放，而 是全部积累，存入银行或购买国债以实现保值增值来应对人口老龄化和个人账户 支出高峰期；将缴费形式由个人缴费5 、单位划拨6 转变为完全由个人缴费8 ， 个人账户规模由原个人缴费工资的1 1 调整为8 ，缩小了个人账户；社会统筹基 金和个人账户基金分开管理，将个人账户基金全部集中到省级社会保险经办机构， 降低做实成本并简化个人账户管理。2 0 0 5 年1 2 月1 4 日国务院发布关于完善企 业职工基本养老保险制度的决定，新政策规定：从2 0 0 6 年1 月1 日起，个人账 户的规模统一由本人缴费工资的1 1 调整为8 9 6 ，企业缴纳职工工资总额的2 0 9 6 全部 进入社会统筹。 3 2 我国基本养老保险。统账结合。模式的制度设计风险 在上述发展历程中，可以看出设计“统账结合”模式是为了养老保险制度的 延续性，但在新旧制度转轨过程中没有解决好旧制度遗漏的养老债务问题，即“转 制成本”。转制成本是指由一种旧制度向一种新制度变迁时应该需要做出偿还安排 的旧有债务。养老金制度的收入再分配和储蓄这两个基本功能可以用不同层次的 制度兼顾，却不能用一个制度兼容，而现行制度却恰恰是把养老金制度的再分配 功能和储蓄功能兼容在同一个计划中了，社会统筹用来发挥收入再分配的功能， 个人账户用来发挥个人储蓄的功能，从理论上看这种制度设计是可取的，但是实 际运行中出现了两者的利益博弈，使得其效果大打折扣。在目前的制度安排中，。新 人”和部分“中人”既承担“老人”的养老金缴费，又承担自己的养老金缴费， 这就等于给缴费者提供了一个不缴费的逆向激励。 应该明确的是，在传统的养老计划体制中，现在“老人”的养老费用和“中 人”的部分养老费用实际上已通过对劳动报酬进行“预先扣除”的方式交给国家， 并通过国家投资行为固化在现有的国有资产中。因此，作为国家负债的养老债务 理应主要由政府来承担。但是，新的制度设计却试图通过收入的代际转移将主要 养老债转嫁给年轻代( “新人”) 。养老保险制度从收现收现付制向完全积累制或者 部分积累制转型，必然面对隐性负债的问题。从拉美经验来看，各国都首先承认 隐性负债，然后采取不同的措施加以解决。我国希望能够通过精巧的制度设计( 一 方面扩大养老保险制度的覆盖范围，另一方面适当提高缴费率，设置部分个人空 账户) 来慢慢消化隐性负债。这种制度设计时的想法为养老保险制度的可持续性 发展留下了隐患。 新制度下社会统筹基金的用途一是补偿旧制度下政府社会保障的债务，二是 用作新制度下再分配的基金，以体现新制度的效率与公平相结合的原则，三是用 作新、旧制度下退休金水平的调整基金。“1 但是无论在理论分析和实践表现上，第 一个用途最为重要，它是当初“统账结合”模式政策制定者的出发点和归宿。但 是由社会统筹基金来补偿转制成本，会对“统账结合”模式的财务收支平衡风险 产生非常重要的影响。首先，制度外转制成本由制度内人口在一定时期内承担， 如果受即期宏观经济增长和微观经济效益约束，可能会直接引起财务收支不平衡 风险，在入口老龄化时期又加剧财务收支不平衡风险。其次，由新制度承担旧制 度的转制成本，必然会直接提高缴费率。缴费率提高一方面会增加企业成本，降 低企业的竞争力，因而会直接减少税基：另一方面又会增加欠缴、逃缴概率，使 征缴率下降，也会减少收入。最后，加剧代际不公平，影响制度内企业和人口缴 费的积极性，也会减少统筹账户收入。 从产权角度来分析转制成本，制度内人口的财产权利( 尤其是个人账户基金 产权) 受到了侵犯，因为本应由国家承担的历史欠债却由现在的制度内人群来承 担。由于隐性债务庞大，使原来意义上的部分积累制呈现出现收现付的本质特征， 个人账户空账运转多年。如果能够保持制度的连续性，则目前在职职工的权益似 乎未受到侵害，因为代际转移使每一代都一样公平如果人口年龄结构没有什 么大的变化的话。可是在人口老龄化时期，这种权益侵蚀就比较明显。“统账结合” 模式设立之初的意图就是应对人口老龄化危机，但由于没有解决好转制成本问题 反而使该制度在人口老龄化时期更不稳定。 3 3 人口老龄化风险及控嗣 正是出于应对人口老龄化的考虑， 史隐性债务需要通过统筹账户来补偿， 我国选择了“统账结合”模式。巨大的历 人口老龄化更使养老基金的统筹账户支付 1 1 l 李珍：社会保障制度与经济发展 ，武汉大学出版社，1 9 9 8 年出版，第1 2 4 页 压力巨大，未来一段时间内统筹账户的支付风险只会越来越大。人口老龄化导致 养老金费用不断攀升，退休人数、养老金总需求和人均退休金都在迅速增加，如 表3 1 所示。人均退休金的增加主要是由于国民经济迅速发展、人们生活水平提 高、老