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治理与官僚制的关系问题研究：排斥抑或共融 摘要 自世界银行首次使用“治理危机 词后，“治理便被广泛地用于政 治发展研究中。治理理论主张削弱国家的绝对主权，倡导多中心治理的格蜀， 这与传统的官僚制行政是大相径庭的。一定程度上来说，治理理论是在批判 和贬抑官僚制的基础上增强其影响力和号召力的。然而，值得思考的闯题是， 治理的发展是否就意味着官僚制的地位和作用完全丧失了呢? 为此，本文从宏观和微观上对治理和官僚制的关系进行了论述。宏观上 主要突出治理与官僚制相互冲突的一面，指出治理和官僚制在权威主体、权 力运行方式、组织结构和价值诉求等方面都存在明显的差异，然而，另一方 面，治理虽然试图冲破官僚制的束缚，但也会产生新的困境，因此，治理和 宫僚制还不能简单地用“替代 来概括；微观上意在突出治理和官僚制“共 融的一面，指出官僚制在治理多元主体内部仍然有其存在的合理性，并分 析了官僚制在一直受到批评的情况下，为什么依然存在，甚至在相当长的时 间内仍然扮演着十分重要的角色的原因。 通过讨论治理和官僚制的关系，本文最后对中国的社会转型和政府改革 _ ， 提出了一些建议。宏观上，指出虽然治理所要求的理想的多中心治理格局并 不能在短期内实现，但是社会自治在中国是一个不断发展的趋势，我国要在 政府主导下，不断推进社会自治能力的提高。微观上，对于政府机构的改革 来说，一方面要塑造理性化的官僚制，另一方面要应用各种技术和方法对官 僚制进行改革和完善。 关键词：治理官僚制政府改革社会自治社会转型 t h es t u d yo nt h er e l a t i o nb e t w e e ng o v e r n a n c e a n db u r e a u c r a c y ：r e p e l l i n go rc o e s t i n g a b s t r a c t s i n c et h ew o r l db a n kf i r s t l yu s e dt h ew o r d s “c r i s i si n g o v e r n a n c e ”， “g o v e r n a n c e h a sb e e nw i d e l yu s e di nt h e s t u d yo fp o l i t i c a ld e v e l o p m e n t g o v e r n a n c e t h e o r ya d v o c a t e sw e a k e n i n ga b s o l u t es o v e r e i g nr i g h t sa n dp r o p o s i n g m u l t i - c e n t e rg o v e r n a n c es t r u c t u r e ，w h i c hi sd i f f e r e n tf r o mt r a d i t i o n a lb u r e a u c r a c y a d m i n i s t r a t i o n t os o m ee x t e n t ，g o v e r n a n c et h e o r ye n h a n c e si t si n f l u e n c ep o w e r b yc r i t i c i z i n ga n dd e p r e c i a t i n gb u r e a u c r a c y h o w e v e r ，ap r o b l e mw o r t h yo f t h o u g h ti sw h e t h e rt h ed e v e l o p m e n to fg o v e r n a n c ei n d i c a t e st h eo r i g i n a ls t a t u s a n df u n c t i o no fb u r e a u c r a c yh a s a b s o l u t e l yv a n i s h e d t h ep a p e rd i s c u s s e st h er e l a t i o nb e t w e e n g o v e r n a n c ea n db u r e a u c r a c yf r o m m a c r o s c o p i ca n dm i c r o s c o p i ca s p e c t s a tt h em a c r o s c o p i cl e v e l ，t h i sa r t i c l e m a i n l yh i g h l i g h t st h ec o n f l i c t sb e t w e e ng o v e r n a n c ea n db u r e a u c r a c y , a n dp o i n t s o u tg o v e r n a n c ea n db u r e a u c r a c ye x i s to b v i o u sd i f f e r e n c e si nf o u ra s p e c t s ，w h i c h a r et h em a i np a r to ft h ea u t h o r i t y , t h eo p e r a t i n gw a yo fp o w e r ，t h eo r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r ea n dv a l u ep u r s u e h o w e v e r , o nt h eo t h e rh a n d ，g o v e r n a n c e t r yt ob r e a k t h r o u g ht 蜘r e s t r i c t i o n so fb u r e a u c r a c y , b u tg o v e r n a n c ea l s ol e a d st on e w d i l e m m a s ，s ow ec a n ts i m p l yu s e “s u b s t i t u t i o n t od e s c r i b et h er e l a t i o nb e t w e e n b u r e a u c r a c ya n dg o v e r n a n c e a tt h em i c r o s c o p i cl e v e l ，t h ep a p e rm a i n l ys t r e s s e s i i i t h a tb u r e a u c r a c ya n dg o v e r n a n c ec a nc o e x i s t ，a n ds h o wt h a tb u r e a u c r a c ye x i s t si n d i v e r s i f i e do r g a n i z a t i o n so fg o v e r n a n c ei ss t i l lr a t i o n a l t h i sp a p e ra l s oa n a l y z e s w h yb u r e a u c r a c yp e r s i s t s ，a n d c o n t i n u et o p l a y av i t a lr o l eu n d e rt h e c i r c u m s t a n c et h a tb u r e a u c r a c yi sc r i t i c i z e da l lt h et i m ei nt h eh i s t o r y a tt h e e n d ，t h ep a p e rp r o v i d e s s o m ea d v i c e so nc h i n e s es o c i a l t r a n s f o r m a t i o na n dg o v e r n m e n tr e f o r m sb yd i s c u s s i n gt h er e l a t i o nb e t w e e n g o v e r n a n c ea n db u r e a u c r a c y a tt h em a c r o s c o p i cl e v e l ，t h ea r t i c l ep o i n t so u tt h a t i d e a lm u l t i c e n t e rg o v e r n a n c es t r u c t u r ec a n ta c h i e v ei nas h o r tt i m e ，b u ts o c i a l s e l f - g o v e r n a n c ei sai n c r e a s i n g l yd e v e l o p i n gt r e n d o u rn a t i o ns h o u l dp r o m o t e t h e a b i l i t y o fs o c i a l s e l f - g o v e m a n c e u n d e r g o v e r n m e n t o r i e n t e d a t t h e m a c r o s c o p i cl e v e l ，f o rt h er e f o r mo ft h eg o v e m m e n to u rn a t i o ns h o u l dm o l d r a t i o n a lb u r e a u c r a c y , a n di m p r o v ea n dp e r f e c tb u r e a u c r a c yb ym a k i n gu s eo f k i n d so ft e c h n o l o g i e sa n dm e t h o d sa tt h es a m et i m e k e yw o r d s ：g o v e r n a n c e ；b u r e a u c r a c y ；g o v e r n m e n t a l r e f o r m ；s o c i a l s e l f - g o v e r n a n c e ；s o c i a l t r a n s f o m a a t i o n i v 广西大学学位论文原创性声明和学位论文使用授权说明 学位论文原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下完成的，研究工作所取得的成果和相 关知识产权属广西大学所有。除已注明部分外，论文中不包含其他人已经发表过的研究 成果，也不包含本人为获得其它学位而使用过的内容。对本文的研究工作提供过重要帮 助的个人和集体，均已在论文中明确说明并致谢。 论文作者签名。乒之词够 沙萨j 其 学位论文使用授权说明 日 本人完全了解广西大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即： 本人保证不以其它单位为第一署名单位发表或使用本论文的研究内容； 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本： 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务； 学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文； 在不以赢利为目的的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。 请选择发布时间： 报口时发布口解密后发布 ( 保密论文需注明，并在解密后遵守此规定) 论文作者签名适签斜导师签名： o 月) 日 7 g - 西大掌习毂b 掌位论文治耀与官僚制的关系问题研究：翻i 斥抑或共融 毫l 言 | | l # 2 0 世纪年代以来，“治理变革_ 受到越来越广泛的关注，它意味着政治改革的视 野不褥局限于政府体制之内，丽是试图构建一幅由政府、企业和“第三部门一共网管理 国家公共事务的理想图景。 治理的产生，很大程度上是由于长期以来以“效率自居的官僚制行政逐渐受到了 人们豹质疑，人们开始尝试寻求一种更加有效的国家和社会管理方式。在工业社会里， 宫僚制以其独有的化复杂为简单”的现代化麓力，一度被人们推崇。它有效地处理了 互业社会中不断增加的复杂性和不确定性，实现了整个社会的高度统一和有效控制，带 来了工业社会的繁荣，因丽成为了工业社会层于统治地位的组织形式。然而在官僚制发 展的同时，官僚制的“低效 、“僵化、“压抑民主刀等缺陷也日益被人们关注，予是在 西方，各种反官僚制的呼声不绝于耳，甚至本尼斯在1 9 6 6 年就曾预言：“2 0 - 5 0 年里， 入们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。努囝从治理理念的要旨来看，治理无疑是众多 “反官僚制集团 里的一支。 可以说，治理熬兴起是在批判稚贬抑官僚制酶基磁上增强其影响力稆号召力的。扶 治理倡导的“权威主体的多元化 、“权力运行方式的互动性 以及“自组织的网络结构弦 等方蕊都与官僚制行政针锋相对。由此，我们可以很明显地推测出，治理理念与传统的 官僚制行政之间有相当的“不可兼容性 。 那么治理与官僚制的关系是否可以简单地用“相斥来形容呢? 治理是否是官僚制 的替代呢? 或者说，治理与官僚制是此消彼长的关系吗? 从现实的情况来看，我们显然 不能给予个简单的回答。对此，本文划分了宏观和微观两个层次，对治理与官僚制的 关系进行分析和探讨，宏观上主要侧羹放国家与社会的关系出发，、分析言僚制和治理冲 突的一恧；微观上则主要从组织管理的视角探讨官僚制组织在治理背景下存在的合理 性。 另一方面，治理理念兴起于西方。分析一个事物的适用性，我们都要与一个国家自 身的国情相结合来加以分析。对于西方国家来说，治理是产生在工业社会高度发达、官 僚制发展相对成熟、民主意识、契约文明发展程度较高的环境条件下，这明显与中国目 前面临酶环境是有很大区别的。露翦我雹还处予农业社会两工业社会发展的过渡时期， 转j l 自： - 强，伞球行政改革浪潮j 中国行政现代化从官僚铡的角度恐考嘲，江_ 苏社会科学，2 0 0 0 年第2 期 l 广西大学嘱炙士掌位论文 治理号官僚制的关系问题研究：摊斥抑或共融 国家正处于起步和发展阶段，很大程度上需要官僚制的高度统一和控制来保证国家效率 的实现。那么在这种情况下，治理理论的兴起又给我国的社会转型和政府改革带来什么 启示呢? 中国应该选择一个什么样的官僚制的改革路径呢? 这些也是本文试图探讨的 问题。 2 广西犬掌硕士掌位论文 治理与r 静僚制的关系问题研究：捧斥抑或共融 第一章治理与官僚制的内涵 1 。 官僚制概念解析 追溯官僚制的历史，我们便无法绕开马克斯韦伯以及他提出的“理性官僚制 ， 从中我们可以窥见韦伯“理性官僚制的重要地位。无论从政治学、社会学、还是从管 理学等学科的理论发展史来讲，韦伯官僚制的相关理论都占有举足轻重的地位。事实上， 直到今天，无论是组织改造，还是政府改革的许多措施或者理论，无不以韦伯的“理性 官僚制 为基点，或批判、或继承、或完善。因此，本节将主要以书 鑫的官僚制理论 为主，来阐释官僚制概念的内涵。 。 以韦l 蠹的“理性官僚剑 为赛限，在韦伯之前的1 9 世纪，人们把官僚制看成是一 种与“君主制 、“贵族制 、“民主制”相对立的一种新的政体形式，传统上，“君主制 、 “贵族制 、“民主制三种理想的政体类型的划分，主要根据的是掌权者的人数与特性，+ 即单个人( 君主) 、少数人( 贵族阶层) 、多数人( 各个阶层或人民大众) 来划分。而官 僚制作为一种新的政体类型，不再是君主或者贵族支配，也不是人民大众掌权，而是群 群官员的统治秽，这可以从宫僚铡( b u r e a u c r a c y ) 词的构成看出。搿官僚制弦( b u r e a u c r a c y ) 一词由“b u r e a u ( 意为官员的办公室) 和“c r a c y ( 源于希腊语“e r a t i e ，意戈统治) 组成，指的是办公室的统治，也就是官员的统治。对于在1 9 世纪的大多数思想家，都 把“官僚制意指为“一种过分由官员控制的，并趋向于损害公民普遍自由的政体形式， 这一点几乎构成了1 9 世纪末和2 0 世纪人们批评和贬损官僚制时可随时拿来作为武器的 一个弹药库。一国 然而；在韦伯这里，绝认为官僚制不是损害了公民的普遍自由，恰恰相反，掰官僚 体制组织是现代群众民主的不可避免的伴随现象。 圆，“在法国、j 芝美和现在的英国， 官僚体制他的进步都表现出是民主的平行现象。锄，为什么韦伯会有如此的结论呢? 我们不妨从韦伯的“统治社会学”来理解韦伯官僚制的理论，韦伯认为，统治即“统 治者”或者“统治者们 的一种宣告了的意志( “命令) 想影响到其他人( “被统治者 燕小勇，现代化进程孛的官僚铡p 咽，啥尔滨，黑- 茂涯入m 舨籀：t2 0 0 3 颦3 月，第2 0 页 鸯( 德) 马克斯书们著，林荣远弹，经济j 衽会( 下卷) f i l ，北京，商务印书馆1 9 9 7 年，第3 0 5 竣 墙( 德) 马兜斯书仿著，棒荣远译，经济- j t ：会( 下器) f i l ，北京，商务印书馆，1 9 9 7 年，第3 0 6 页 3 j r - 西犬掣蛹获士学位论文毒融理与慷僚制的关系问题研究：搏斥抑咸共触 或者“被统治者们 的行为，而且事实土也这样影响着其他人的行为，使这种行为在 一种对社会重要的程度上来这样进行，仿佛被统治者把命令的内容作为他们行为的准贝l j ( “顺从 ) 一。国从国家层面上理解，要实现一个国家良好的社会秩序，便必须由国家的 代表“统治者来进行统治，国家的代表在形式或实质上就是国家权力的拥有者和支配 者，其权力基础决定了国家的统治类型和权力结构。而统治者们如何来实现他们的意志， 通常需要借助“官僚制的行政管理班子。所以理解韦伯豹官僚制的概念，区分国家、 国家的代表( 统治者 、官僚制的行政管理班子是至关重要翦，跌这一方面理解，官僚 制是国家社会管理的中介，它不是一种政体形式，丽是在政体形式下，从事具体业 务的行政管理班子的一种体制。这实际上与威尔逊提出的“政治与行政的分离一脉相 承，官僚制不是属于政治活动的体制，而是属于行政活动的体制。 然而官僚制的行政管理班子对于统治者的服从，可能建立在“法理型权威 基础之 上，( 即建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令的合法性之上，他们是合法授命 进行统治的) ，也可能建立在“传统型权威 ( 即建立在一般地相信历来适用的传统的神 圣性和由传统授命实旄权威鲶统治者的合法性之上 ，也可能建立在“魅力型权威 基 础之上( 即建立在非凡的献身予一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者荚 雄气概，或者楷模样板之上) 。国韦伯认为，只有建立在法理型权威基础之上的官僚制， 才能称之为“理性官僚制 ，而建立在传统型权威或魅力型权威基础之上的官僚制，韦 、伯统一划归为“前官僚制 。 _ 正如韦伯所言，“宫僚体制的结构凡乎处处是较后发展的产物，我们在发展中愈是 追溯得久远，对予统治的形式来说，缺乏官僚体制( 指理性官僚制) 和官员制度就愈加 典型。囝韦伯沿着历史的脉络，深入透彻地阐述了“理性官僚制”的产生过程，从这一 角度来讲，“理性官僚制不是韦伯的一种自然科学式的发明，而是经济、政治、社会 发展的必然产物，它在长期历史的演化过程中不断蜕变、成形。 ， 韦伯的“理性官僚制内涵着以下几个方面： ( 一) 形式化的、逻辑严密的法律规范作为官僚制运行的至上法则 理性官僚制是以法理型权威为基础的，而法理型统治的基础是一套内部逻辑一致的 法律体系以及得到法律授权的行政管理人员所发布静命令。搿法律至上”的原刘经历了 一个“祛魅的过程，官员服从的不再是一种神秘的、不可预知的“魔力 或者“先知 。( 德) 马克耘书假簧，捧荣逡译，缀济与技会( 下卷) f 燃，j 艺裳，蠹势e | 】书缓，1 9 9 7 笨，第2 6 9 蓑 零( 德) 马克斯书们著，秫荣迸译，经济与社会( 1 ：卷) f m 】，北京，商务印书馆。1 9 9 7 年，第2 4 1 页 审( 德) 马党瓶书伯善，林荣远译。经济! 社会( 下卷) 【m 】，北京，盎务印书镕，1 9 9 7 冬，第3 2 4 页 4 治理与官僚素口的关系问题研究：摊斥抑或共融 预言，不再是经传统两神圣仡了的君主或者贵族，不秀是卡里耘玛型 的领导者个 人，丽是服从一个非人格化的规则，即法律或行政规则。这种无私化的规则适应了资本 主义发展所需要的“人与人之间的平等 ，客观上要求这种法律或者行政规则不是少数 的统治阶级的意志，而是适应每个人的形式上的平等的规则，它是形式合理性的，可预 计的，可靠的。 ( 二) 层级制的组织原则 。存在着职务等级和审级的原则，也就是说，有个祝构的上下级安排固定有序的 体系，上级监督下级种同时给被统治者提供明确规定的由一个下级机关向它的上 级机关呼吁的可能性。这种类型充分发展时，这种职务等级是按照集权体制安排的。 o 虽然官僚制形式上存在着等级的划分，然而作为下级服从的不是上级个人，而是服从那 些非个人的制度，因此，仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管理范围内，有义 务服从饱。 ( 三) 专业他的分工 对为了富僚制统治机构的西的所需要的、经常性的工作，进行固定的分工，作为 职务的义务。一国专业化的分工有可能为每一个特定的岗位雇佣受过专i - i n 练的专家，并 使每一个人负责有效地履行各自的职责。专业化分工的发展依赖于大众教育的发展，这 种教育以培养各种专业化的人才为宗旨，它是技术性的、功能性的，而不仅仅是培养人 的一种文化品格，正如韦伯提到中国古代的官员一样，在他看来，中国古代的官员培养 的正是一种文化品格，而不是一种专业化技能。因此，中豳古代的官僚制不是理性的官 僚制。根据专业化资格来饪命宙员，焉不是通过选举或者传统上依据盘缘、人身依附关 系来任命富员，这也决定了组织成员依据契约受命即建立在自由选择之上。 ( 四) 非人格化 非人格化实际上是由官僚制“法律至上和专业化分工的原则决定的。官僚制组织 中规则至上的原则要求组织成员在工作中依据规则办事，而不是依靠个人的感情或者价 值取向；专业分工的原则，意味着组官员在办事时“不看人办事 ，而是依据专业化的 要求来完成工作任务。因此，非人格化要求组织成员在工作中排除感情和个入的考虑， 从露保证官员不偏不倚的超然态度。韦健将“官员 视为整个官僚体制的一个“零部徉， 作为机器的组成部分，官员应该是无情无义、没有心爨的专家，接受的是命令，回馈的 。( 德) 马克斯韦饷箸，秫荣远译，经济j 社会( 卜卷) 【m 】，北京，商务印书馆，1 9 9 7 年，第2 7 9 页 蕾( 德) 马克斯韦们著，林荣远译，经济j l ：忿( 1 ：卷) l m l ，北京，商务印书馆，1 9 9 7 牮。第2 7 8 负 5 广西犬掌硕士掌位论文治理与慵，僚q # j 的关系问题研究：排斥抑成共融 是服从，保持政治中立，以客观标准履行责任。 此外，对于理性官僚制，韦伯还提到以下几条特征，“工作中完全同行政管理物资 分开，个人不得把职位占为己有；采用固定的货币薪金支付报酬；( 官员) 把他们的职 务视为唯的或主要的职业；可看清自己的前程：职务升迁根据年资或政绩，或者两者 兼而有之，取决于上司的评价等。嚣囝 韦伯认为，“根据全部经验，纯粹的宙僚体制的行政管理，郎官僚制集权主义的、 采用档案制度的行政管理，精确、稳定、有纪律、严纛紧张和霹靠，纯粹从技术上 看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式国 t “这种制度( 理性管理制) 在赢利经济的企业里，或者在慈善机构或者其他任何其他追 随个人的思想酾的或者物质目的的企事业里，以及在政治的或者僧侣统治的团体里，都 同样可以应用，而且在历史上( 或多或少接近予这个纯粹的类型) 也是可资证明的。 从中我们可以看出，韦伯理性官僚制适用的范围相当广泛，它不仅指国家层面的行政管 理体制，而且也涉及企监、非薷利组织的微观组织结构。 虽然现实中的富僚制无法达到韦伯所建构的纯粹的、理想的模型，僵是，从韦 盘的 官僚制模型透视现实中的官僚制组织，我们仍然可以观察到现实中官僚制组织存在的状 况和面临的问题。因此，本文对官僚制的界定也延续韦伯的概念模型。具体来说，本文 对官僚制的考察，主要在结合治理理论的基础上，分别从宏观层次和微观角度对官僚制 的相关问题进行了讨论。宏观上，侧重从国家与社会的关系上，探讨治理和官僚制行政 在相关理念的冲突；微观上，剃主要从组织角度对官僚制的存在的合理性问题进行了讨 f 论。 1 。2 治理的缘起与内涵 治理理论的兴起，一定程度上与西方国家民主政治的畸变、凯思斯主义的失灵、福 利国家的危机有关。传统上，在维持良好国家秩序的目标下，国家改革理论不断在“市 场 和“政府 间徘徊。然而，市场的失灵、政府的失败，促使理论家们不断反思“二 维调控模式的局限性，而治理正是入们普遍厌恶了传统的二维调控模式的一种新的突 m ( 德) 马毙撅书假著，棒荣远译，经济考l = 会( ：卷) f m l ，：l t g ，商务琏j 长馆，1 9 9 7 年，第2 4 6 页 鸯( 德) 骂党额书们著，林荣远译，经济舟 ：会( ，j 二卷) 【m b 托京，商务印书馆，1 9 9 7 年，第2 4 8 负 白( 德) 马克斯书伯著t 林荣远译，经济! j 社套( 卜卷) 【m 1 ，北京，商务e i j 书馆，1 9 9 7 年，第2 4 6 页 6 广西火掌硕士掌饿论文孛秘理号富僚制的关系问题研究：排斥抑成共) f e l t 破，因此，有人将“治理形象地比喻为“一只看得见的手( 政府) 和“一只看不见 的手( 市场) 之外的“第三只手 。如果说，传统上人们寄希望于个人力量之外的政府 或市场，那么治理则重在强调人们的“自我”观，强调依靠社会自身的力量，来实现国 家良好的秩序。 但是，从治理在晚近时期的发端来看，治理理念的产生并不是出现在某一个主权国 家之内，而是出现在世界银行这样的多边机构中。在“1 9 8 9 年世界锻行的报告撒哈拉 以南非洲：从危机到霹持续增长，虽然延续着作为早麓报告特征的对正确经济政策的 关心，但它也宣称在非洲发展问题的反复出现的下砸治理的危机。这个地区 首要的是涉及创造多元制度结构的政治革新。”从这个角度上来讲，治理发端于经 济领域，却直接影响到了政治领域的改革。 长期起来，治理( g o v e r n a n c e ) 与统治( g o v e r n m e n t ) 常常交叉使用，在世界银行 的带动下，西方政治学赋予了治理新的含义。将治理的概念从其控制、引导和操纵的传 统话语中转囱具有民主参与的管理，从国家及其政府、公民社会、权力与权利关系的语 境中进行新的阐释。 在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该 委员会认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总 和。它是相互冲突的或不同利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。这既包括有权 迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合利益的非正式制度的 安排。它有西个特点：治理不是一整套规剿，也不是种活动，而是一个过程；治理过 程的基础不是控制，两是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种 正式的制度，丽是一种持续的互动。尊 库伊曼( j k o o i m a n ) 和范弗里利埃特( m v a nv l i e t ) 指出，治理的概念是，它所要 创造的结构或秩序不能由外部强加：它之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及 互相发生影响的行为者的互动。 对予治理的定义，英国学者罗伯特罗茨( r o b e r t r o o d e s ) 列举了有关治理的六种 定义：( 一 作为最小国家的管理活动的治理，它指的是豳家澍减公共开支，以最小的 成本取得最大的效益。( 二) 作为公蜀管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运 。( 英) 大_ 1 王威廉姆斯，汤姆杰克逊，治理i j 】，世界银行与自由主义理论，转引自俞可甲主编，治理与善治【m 】， 北京，社会科学义献 l 版 。2 0 0 0 年9 咒，第1 5 3 页 露俞町i f 主编，治理j 善治【m 】，北京，社会科学文献出敝往，2 0 0 0 年9 月，第5 页一 恸俞a j f 主编，治理j 善治【m 1 ，北京。卒t 会科学义献出版让，2 0 0 0 年9 月，第3 页 7 广西犬掌硕士学位论文 治理与官僚制的关系问题研究：掉g - - 抑或共融 行的组织体制。( 三 作为额公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门 的管理手段引入政府的公共服务。( 四) 作为善治的治理，它指的是强调效率、法制和 责任的公共服务体系。( 五) 作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公 共部门与私人部门之间的互动与合作。( 六) 作为自组织网络的治理，它指的是建立在 信任和互利基础上的社会协调网络。国 从上面对予治理的定义可以看出，对予治理的认识，学者们虽然有共识，但是也有 很多差异，许多学者放不同层匿，不弱的应用范黧，不同的学科角度对治理进行了定义。 本文对治理的爨定则主要从国家与社会的关系层面上，从政府与社会关系上进行概括。 具体来说，包含以下几个方面： ( 一) 治理意味着权威主体的多元化。在治理理念下，政府、私营机构和民间组织 ( 也可称为非政府组织、第三部门、非营利组织等) 共同构成治理的主体。国家不再是 国家难一的权力中心，各种公共的或私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可， 就可能戒为不同层西的权力中心。 ( 二) 治理意味着权力运行的双肉性。与传统统治单一向度的管理不同，治理是一 个双向的合作过程，主要通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实 施对公共事务的管理。 ( 三) 治理在组织形式上表现为网络式的自组织结构。这实际上是由治理的内在机 制决定的。 治理的兴起，一定程度上是对公民社会的期待，所体现的是民主意向。治理理论的 产生实际上伴随着人们对传统官僚制的不满和改革蔼产生。因此，与传统官僚割倡导工 具理性和效率不同，治理更倾愈于关注人的权力、皂巍和全面发展。那么，治理的兴起， 是否意味着官僚制完全失去了存在的必要，治理对官僚制是完全排斥的吗? 接下来，本 文将分别从宏观和微观角度对治理和官僚制的关系进行分析。 。俞可平主编，治理与善治【m 】，北京，考i ：会科学文献；f 版社，2 0 0 0 年9 月，第3 页 8 广西大学硕士掌位论文治理与嚼僚制的关系问题磷究：排斥抑或共融 第二章从宏观上看治理的反官僚制的倾向 2 。 治理对官僚制的消勰 2 。1 1 权威主体：从单一到多元化 在对传统的政治制度和行政体制的批评中，治理与新公共管理、新公共行政等理论 一样，都剖析了官僚制的弊病并主张改革官僚制，如果说新公共管理是提倡引入私人部 门的技术来改革官僚制，新公共行政是对传统官僚制行政的一种回归，主张在原有基础 上对官僚制进行改良，治理则跳出了局限在政府内部的改革，更多地将目光转移到了社 会秩序的藿望，通过整个社会鲁治能力的提高来减轻政府的负担，提高政府的行政能力， 以期达到改革宫僚制的垦的。换句话说，长期以来，政府一直在不断从自身出发，寻找 改革的“灵丹妙药，而治理则主张政府现在应该转移焦点，更多地关注政府的管理对 象如何发展的问题。 而社会秩序如何重塑，社会自治能力如何提高? 治理的一个重要逻辑基础就是公民 社会的日益壮大，其组成要素是各种民间组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、 协会、社区等它们又毅成为科第三部门。此外，在对待私营部门方面，治理继承了 新公共管理的躐点，认为某些公共事务也可以毒私营部门来系擒。由此，政府、第三部 门：私营部门共同构成了治理的参与主体，他们在各自的领域内拥有权威，表现出榴当 的自主性。政府与第三部门、私营部门互相之间不是控制与被控制，而是平等协商的关 系，因此，与传统集权化的官僚制相比，治理分解了政府的独占权威，传统上对政府合 法性的理解或信仰也受到了冲击，进而培养的是对第三部门和私营部门管理公共事务的 一种理解和宽容。 权威主体的多元化一定程度上与人们追求“实质民主，焉不是“形式民主的愿 望有关。无论是谣方，还是东方，民主观念都已深入人心，然而，实行代议制的间接民 主、精英统治都使民主趋向于形式化，由此导致的一种极权主义的倾向，在各个层面演 变成各种不同的问题。在西方，福利因家的财政危机、腐败等问题，发展中国家的经济 停滞、贫困加剧以及由于在权威主义政权下公民社会的弱小，缺乏对政府权力的约束机 制等，都使入们重新认识极权国家在发展过程中所扮演的角色，并摒弃了对政府能力和 9 广西大掌硕士掌位论文治理与官僚制的关系问题研究：爿 斥抑或共融 作用的过高和不切实际的期望。治理迎合了人们这种对集权官僚制现实的反思，主张政 府权力向外转移，赋予社会更多的权力，使国家权力垄断转向社会的回归，还政于民。 通过政府、私营部门、第三部门的良好合作，形成多元化治理的格局。因此，从这个角 度上来说，治理试图对传统官僚制行政下的权力结构进行重组和分化。 2 1 2 权力运行方式：从单向的命令式的管理到互动性的平等合作 传统官僚制行政中，权力的行使具有单向性、不平等性、和强制性的特点，行政权 的行使一般强调意思形成上的单方面性，而不需要征得被管理者的同意，因此，政府与 被管理者之间，他们的地位是不平等的。作为被管理者的公民、法人或其他组织必须服 从。如果行政权的行使碰到了障碍，国家可凭借其国家暴力机器为后盾排除这种障碍。 当然，这种单向性和强制性成立的条件是行政权的行使必须合法。然而，随着官僚制组 织的发展，政府职能的进一步增加，官僚制的权力也欲渐膨胀。膨胀的结果是公民的自 由权和监督权进一步受到了削弱，由此而滋生的政府腐败也相伴而生。官僚制行政权力 的扩张，一方面是社会发展的必然，经济和社会的日益复杂要求行政权力的扩大，而另 一方面，权力的行使特别是运作方式灵活、范围幅度模糊的自由裁量权，无法事无巨细 地由法律来监控，使权力异化现象也趁虚而入。 另外，由于官僚制单向性的管理方式，社会的自治能力也受到了削弱，抑制了公民 利益诉求和表达的机会，增加了政府失败的可能性。而治理要求政府放权，发展多元化 的治理模式。在治理模式下，多元治理主体在权力的运行方式上不再是一种自上而下的 单一向度的管理，而是通过多元主体的平等对话和合作，共同解决公共事务中存在的问 题。政府在其中扮演的不再是传统中“发号施令 的角色，而只是其中的- 个协调者和 合作者。 权力运行的互动性，一方面可以减少由于权力的单一向度和强制性带来的权力异 化，另一方面，权力运行的互动性也有利于实现政府能力和社会自治能力共同提高的双 赢局面。 2 1 3 组织结构：从层级结构到自组织的网络结构 从一般意义上来讲，自组织是指无需外界特定指令而能自行组织、自行创生、自行 演化、能够自主地从无序走向有序，形成有结构的系统。自组织是一种内生的协调机制， 主要依靠自身的力量和内在机制柬达到系统的均衡和良好运行，这与传统的官僚制组织 1 0 广西大掌硕士学位论文治理与恼- 僚制的关系问题研究：捧斥抑咸共融 形成了鲜明的对比。可以说传统的宫僚制组织恰恰是与自组织相对立的他组织或者被组 织，它依靠的是权威、命令和特定的干预手段，通过外界的强制力量，来达到系统良好 运作的效果。然而，这并不是说，自组织并非没有或者不需要外界的联系，而是说组织 在与外界联系的过程中，外界输入的能量只是组织演化的条件，而不是组织演化的内因 或决定因素。 自组织本身就意味着一种网络结构，从小的方面可以指通过入际关系之间的自我协 调露形成的自组织网络，大的方面可以指多种组织或系统( 它们彼此独立运作，但是因 为相互依存而有结构上的联系) 之间结成的自组织网络。在这里，我们主要从组织之间 结成的自组织网络对治理的外在结构形式进行探讨。 治理理念下，权威主体的多元化、权力运行方式的互动性决定了治理机制在宏观层 面的组织外在形式表现为自组织的网络结构。权威主体的多元化，意味着政府只是众多 影响社会系统中事情进程的行动者之一。权力运行方式的互动性意味着政府没有足够的 权力把自己的意志糯诸在其健行动者头上。自组织的瘸络结构意味着一种自主两盈自我 管理的网络。它们在很大程度上鱼己控制自己，宣主不仅意味蓑鲁垄，嚣且意味着自我 负责。 从官僚制行政的层级结构到治理机制下的自组织的网络结构意味着政府在传统上 的“万能手 的作用在消解，而社会的自治力量在增长。“然而无论是公共的，还是私 人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题所需的所有知识和信息；没有一个行为者 有足够的能力有效地利用所需的工具；没有一个行为者有充分的行动潜力单独地主导一 个特定的政府管理模式。国在宦僚制行政下，制定政策主要由人民昀代表，也帮政磨来 制定，在治理理念下政策结果不是由上级决定，丽是由受到影响的主体相互协商、妥协 而产生。在官僚制行政下，依靠“命令与服从 来实现社会的整合，而治理的自组织网 络结构则强调“声誉、信任、互惠以及相互依存。如果说，行政命令是等级制的核心 机制的话，那么信任与合作则是自组织网络的核心机制。自组织网络对官僚制层级制结 构的肢解，实际上是由治理的内在机制所决定的，结构只是内在机制的外化表现。 2 。 4 价值诉求：由倾向于闻接民主刭更加接近直接民主 对民主的追求可以追溯至古希腊时代，那时人们就已经开始对民主进行阐释和研 究。在西方古典的政体理论中，民主被认为是种与君主制、贵族制相区别的政体形式， 由俞w 甲主编，治理j 善治【m 】，北京，社会科学文献出版社，2 0 0 0 年9 月，第9 2 页 l l 广西大掌硕士掌位论文e 嚣理与侧僚制的关暴j 司题研咒：捌 斥抑或共融 国家的最高权力不是掌握在一个人或少数人手里，蕊是由多数人掌握，其形式是人民直 接实行统治，即直接民主。在这样的制度下，公民可以直接参与公共事务决策，它强调 公民作为国家的主人直接管理自己的事务。而现代国家的民主制度基本上是一种代议制 的民主即间接民主。它是由人民选举自己的代表来行使国家的最高权力，由政治精英( 即 官员) 来代表公民的利益对国家进行管理。 对予直接民主和闻接民主的利弊，长期以来，思想家们有着广泛的分歧。近代愚想 家卢援是童接民主酶积极倡导者。链认力，人民壹接参与公共事务是遑求真正鲁由的前 提，恧在一个翼正自由的图度，公民直接参与政治，决定公共事务。卢梭反对代议制， 在他看来，主权在本质上是由公意构成的，而公意只有公民自己可以表达，通过代议表 达是绝对不可能的。自由意味着民主，而代议制违背了自由的原则，因为在代议制下， 是由某些人代表公民行使政府职权，公民在本质上丧失了自主。卢梭通过他的积极自由 观来阐释直接民主的必然性。与直接民主相对立，以麦遮逊为代表的联邦党入则主张间 接民主。麦迪逊在联邦党入文集第l o 篇中，区别了纯粹的民主政体即直接民主制 与共和政体即闷接民主制。在镪看来，直接民主铡下，由少数公民亲自组织和管理的社 会可能导致暴政。因为在这种体制下，整体中的大多数人可能基于共同的情感和利益恧 牺牲“小党派或个人的利益，所以动乱和争论便是这种体制常有的图景。而在间接民 主制下，公共事务是由人民选举出来的代表来组成政府来实施的，通过公民选举出来的 公民团体，使得公众意见得到提炼和扩大。麦迪逊认为，间接民主制下的“派别联合彤 远没有直接民主制下那么可怕，更能保证公共事务的公平与公正，而且可以管辖更为众 多的公民和更为广阑的领。囝 从民主实践来看，代议制民主因为更加适用于大援模的国家管理、运行成本低、更 为理性、有利于维护个人的自由、防止多数暴政等优点，为现代民主国家普遍采用。表 面看来，代议制民主似乎取得了绝对的优势战胜了直接民主。但是从代议制几百年的实 践来看，代议制民主并不能称得上完美。首先，代议制民主表面上看来，似乎解决了规 模与成本的问题，但是实际上，公民代表要想真正代表公众的民意，岿须与大众进行长 时闻的讨论。代表的公民越多，如果希望越充分的参与，所花的时闻和成本就越多。丽 如果公民大多数情况下无法全瑟有效地参与公共事务，也帮由精英代表公民对霞家进行 管理，那么，当作为民主的要件之一参与消失的时候，的确有足够的理由怀疑这样的国 家或政府是不是一个真正民主的政府。其次，从今天代议制民主政府所表现出来的诸如 叫张千帆主编，宪法学【m 】，北京，法律舨礼，2 0 0 4 笨9 月，第2 7 7 _ 贞 1 2 广西大学硪士掌位论文巅理与宙僚制的关系问题研究：排斥抑藏共融 效率低下、反应迟钝、政策失灵等弊端，也直接说明了代议制民主的不足。丽这样的不 足很大程度上是由于缺乏公民参与，过多依赖于官僚精英，热衷于闭门造车两引起的。 所以代议制民主的实施，依然由于缺乏直接民主的因素，在实践过程中表现出方方 面面的不足。“治理理论的产生，可以视为突破民主困境的一种尝试，也是对传统代议 制民主的_ 种矫正，即在代议制民主的框架内增加直接民主的含量。一。治理理论下，由 。予权力主体的多元纯，除了传统的政府以外，私营部门、菲政府组织等都可以在适当的 领域内参与公共事务。在这个过程中，权力开始由政府向社会回归，通过提高社会的自 治能力来提高整个国家的管理能力。治理的兴起与公民社会的发展紧密相连，只有具备 一个发展良好的公民社会，治理的良好秩序才有可能实现。从公民社会的内涵来看，公 民社会强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督和制约。这实际上是人们对 长期以来，在代议制民主政府下，由于政治权力高度集中于上层而引发的效率低下、_ 财 政浪费、贪污腐败等问题开始进行关注和思考，并试图通过权力向社会和个人的回归对 代议制民主进行改良。实践上，治理透过遗# 政府组织这样的孛介，实现权力的回l 胃，增 加入们的参与，提嵩直接民主的含量，使整个社会通过由下至上的自我整合进瑟实现整 个国家的良好秩序。 2 ：2