（城市规划与设计专业论文）法国协议开发区ZAC社会住宅开发研究.pdf

摘要 摘要 从上世纪8 0 年代起，法国在社会住宅方面就爆发了新一轮的问题，住房危 机引发的房价上涨等因素导致了社会住宅供给不足的矛盾，而社会住宅空间分 布集中且规模过大等原因则造成了严重的居住隔离问题。为了解决这些问题， 9 0 年代以来的各项住房政策都建议通过重新确定社会住宅的数量和调整分布状 况来实现社会融合的目标。城市更新运动也成立了专门机构来负责住宅建设的 融资和管理，从多方面支持社会住宅建设。 为了该目标的实现，政府需要投入更多的资金，在资金有限和地方分权运 动的情况下，政府鼓励地方集体通过提高地方税收或贷款以及吸引私人投资商 等方式主动寻找资金，而不再单纯地等待依靠国家的财政拨款。法国社会住宅 的融资方式和公共资助体系也日益丰富，服务对象也越来越多样化，与此同时， 公共干预方式也进行了调整和完善，逐渐由公共部门主导向公私合作方向发展， 进而在协议开发区模式下鼓动私人部门的力量进行大规模的建设。 协议开发区( z a c ) 作为主要的公共政策和规划管理手段，使各个参与方通 过合约的方式形成稳定的伙伴关系，私营企业分担公共机构全部或局部的公共 市政设施建设投入，以换取土地开发权，实施具有一定社会住宅比例的房地产 项目开发，有力促进了社会住宅建设和发展。 通过两个不同的协议开发区项目( 公共和私人) 的对比分析，阐述了协议 开发区中纳入社会住宅建设的特殊优势。在土地性质转变、土地低价开发、公 共资助、控制出售价格等方面突出协议开发区模式的优势。 最后对于协议开发区公共政策的经验进行总结和评价，并结合国内城市保 障性住房的现状与发展趋势，提出一些政策建议，以期达到学习国外经验的借 鉴目的。 关键词：协议开发区社会住宅私人融资 a b s t r a c t s t a r t e df r o mt h ey e a r so f8 0 so ft h e2 0 t hc e n t u r y , f r a n c eh a sb r e a k e no u ts o m e n e wp r o b l e m si nt h ef i e l do fs o c i a lh o u s i n g t h eg r e a ti n c r e a s ei nh o u s ep r i c e a n dt h e o t h e r sf a c t o r sc a u s e db yh o u s i n gc r i s i sh a sl e dt ot h eu n d e r s u p p l yo fs o c i a lh o u s i n g a n dt h ea g g r e g a t e dd i s t r i b u t i o no fs o c i a lh o u s ea n dt h eb i gs i z eo fs o c i a lh o u s i n g q u a r t e rr e s u l t e di nt h ep r o b l e m so fs o c i a ls e g r e g a t i o n t or e s o l v et h e s ep r o b l e m s ， s o m eh o u s i n gp o l i c i e sf r o m9 0 sa r ei n t e n d e dt oa c h i e v et h eo b j e c t i v eo fs o c i a l i n t e g r a t i o nb yr e d e f m i t i n gt h eq u a n t i t ya n da d j u s t i n gt h es p a t i a ld i s t r i b u t i o no f s o c i a l h o u s i n g t h eu r b a nr e n e wa c t i v i t i e sh a sa l s oe s t a b l i s h e ds p e c i a l i z e do r g a n i z a t i o n st o b er e s p o n s i b l ef o rt h es o c i mh o u s i n g sf i n a n c ea n dm a n a g e m e n tt os u p p o r ti t s p r o d u c t i o ni ns e v e r a la s p e c t s t h eg o v e r n m e n th a st op u ti n t om o r ef u n d i n g st or e a l i z et h eo b j e c t i v e s ，6 n 函 t h ec o n d i t i o no fl i m i t e dr e s o u r c e sa n dd e c e n t r a l i z a t i o no fl o c a lg o v e m m e n t ，i t e n c o u r a g e st h el o c a lg o v e r n m e n tt os e a r c ht h ef u n d so ni t so w n i n i t i a t i v eb yr i s i n g t a x e sa n dl o a nl i m i ta n da l s oa b s o r b i n gt h ep r i v a t ef i n a n c e ，n o to n l yd e p e n do nt h e a p p r o p r i a t i o nf r o mt h ec o u n t r y t h ef i n a n c e m o d ea n dt h ep u b l i ca i ds y s t e mo fs o c i a l h o u s i n gh a v eb e c o m e m o r ea n d m o r er i c h ，s oa st h es e r v i c eo b j e c t a tt h es a m et i m e ， t h em o d eo fp u b l i ci n t e r v e n t i o nh a sa l s oa d j u s t e da n di m p r o v e d ，t u r n i n gf r o mt h e p u b l i cs e c t o r - o r i e n t a t i o nt ot h ec o o p e r a t i o nb e t w e e nt h ep u b l i ca n dt h ep r i v a t e ，a n d g r a d u a l l ym a k i n gu s eo f t h ep r i v a t ef i n a n c et op r o d u c et h es o c i a lh o u s i n gu n d e rt h e f r a m eo fz a c a st h em a i np u b l i cp o l i c ya n du r b a nm a n a g e m e n tm e a n s ，t h ez a c c o m b i n a t e s a l lt t l ep a r t i c i p a n t ss oa st of o r mt h es t a b l ep a r t n e r s h i pt h r o u g h ac o n t a c t t h ep r i v a t e e n t e r p r i s es h a r e sap a r to ra l l t h ef i n a n c ef 1 0 rt 1 1 ep u b l i cf a c i l i t e st og e tm el a n d d e v e l o p m e n tr i g h t a n dt h e ni tc a np r o d u c et h eh o u s ep r o j e c ti n c l u d i n g c e r t a i np a r to f s o c i a lh o u s i n g t h r o u g ht h ec o m p a r e da n a l y s eo ft w od i f f e r e n tp r o j e c t s i nz a c ( p u b l i ca n d p r i v a t e ) ，w ec a np r e s e n tt h ep a r t i c u l a ra d v a n t a g eo fc o r p o r a t i n gt h es o c i a lh o u s i n gi n n a b s t r a c t z a c ，s u c ha st h ec h a n g eo ft h el a n ds t a t u s ，t h el o w p r i c ed e v e l o p m e n to ft h el a n d , p u b l i ca i da n dc o n t r o lt h es a l ep r i c ea n ds oo n f i n a l l y , t h et h e s i ss u m m a r i z e da n d r e v i e w e dt h ep u b l i cp o l i c ya n de x p e r i e n c eo f t h ez a cp r o j e c t a n dp u tf o r w a r ds o m ep o l i c ys u g g e s t i o n sr e l a t e dw i t ht h ea f f o r d a b l e h o u s i n g sc u r r e n ts i t u a t i o na n dd e v e l o p m e n tt e n d e n c ys oa st or e a l i z et h ep u r p o s e so f s t u d ya n du s e f o rr e f e r e n c eo ft h ef o r e i g ne x p e r i e n c e s k e y w o r d s ：z a c s o c i a lh o u s i n gp r i v a t ef i n a n c e 1 1 1 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提 供本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国 家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目 的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活 动。 学位一：墨垮 2 0 0 9 年6 月2 0 j日 _，h 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学位论文作者签名名鎏勘 2 0 0 9 年6 月2 0 日 第孥绪沦 1 ，1 选题背景 第一章绪论 在当今法国社会，面临经济和社会危机的人群比例逐年上升。在住房方面， 该危机已导致越来越多的家庭无法租赁房屋，但同时也无法获得社会住宅。 在2 0 0 2 年的地方住宅计划( p l h ) 中，重申了关于加快大里昂地区加快调整 住房供应的要求。该计划特别强调了执行社会互助和城市更新法( s r u ) 第5 5 条 关于发展社会住宅的目标。目前，大部分在协议开发计划( z a c ) 下的新的房地产 项目都纳入了建造社会住宅，即“可承担住房 的目标，目的是为了尊重某些 社区社会融合的需求。大城市的房地产市场压力越来越大，中心区土地价值上 涨，导致住房价格甚至租房价格的上升。这样的发展进程致使人们很难在没有 公共资助的情况下住进中心区住宅。 在此背景下，社会住宅分配的问题引发了从未有过的政治、经济和社会危 机，公共部门将对此进行控制。 在城市更新或新建项目中，城市政策与私人部门的政策和操作行为紧密联 系。事实上，当公共部门做决策时，通常都要考虑私人利益以更好地启动政策 并保证公共运作的良好性。因此，要更好地理解政策运作情况，就必须同时考 虑公私的逻辑。 在私人方面，对于出资人( 业主和职业投资商) 来说，他们的目标就是在 中短期或长期运作周期内，以最快的方式获得赢利。在公共方面，在城市更新 中，为了重新焕发和刺激经济发展，当地政府想要给衰败的街区注入新的活力。 公共政策就偏向于“市场营销”的逻辑，尝试吸引私人投资来确保公共利益。 为了更好地进行公私间的合作，当地政府选择在协议开发区的框架下启动项目。 协议开发区的规划程序更便于当局提出他们土地范围的要求并施加于建造商。 事实上，协议开发计划是比较特殊的规划程序，它构筑了公私合作的平台。 1 2 主题界定 菊节络沦 1 2 1 研究对象社会住宅 1 2 1 1 社会住宅的功能定位 “在法国和欧洲层面，都没有关于社会住宅的明确定义。援助房、社 会住房、公共协议房等经常交叉使用并混淆不清。然而，在提供服务方面， 它的“社会 性质又是非常鲜明而突出的。所谓社会住宅，指的是为了解决中 低收入阶层居民的居住问题，由政府直接投资建造或以一定方式对建房机构提 供补助、由建房机构建设，并以较低价格、租金向中低收入家庭进行出售、出 租的住房。它具有这样几个基本特征：其一，政府的干预性，公共住房是政府 进行再分配的重要方式之一；其二，需求对象的有限性，主要是中低收入者； 其三，经营目的的非营利性；其四，分配标准的复杂性；其五，价格的低廉性， 公共住房的出售或出租的价格低于一般的市场价，差价主要来源于政府在土地 供应、房租和税收等方面的政策性补贴。( h a b i t a te ts o c i 6 t 6 ，2 0 0 7 ，p 3 7 ) 一般在法国有三种类型的社会住宅：低租金住房1 ( h l m ) ，第三类住房2 及 特殊住房3 。 ( l i l i as a n t a n a ，m a r c e l on o w e r s t e r n ，2 0 0 6 ) 1 2 1 ，2 社会住宅的发展趋势 直到1 9 9 0 年代初，法国对居住隔离和由此带来的社会问题的解决方法都局 限于郊区，随着问题的不断严重和实践经验的积累，政府认识到郊区问题是和 整个城市联系在一起的。因此，为了根本性地解决郊区问题，需要在整个城市 范围内重新分布社会住宅，以此带动不同阶层人口的重新分布，消除居住隔离， 创造社会融合( m i x i t 6s o c i a l e ) 。 1 9 9 0 年通过的贝松法( 1 0 ib e s s o n ) 把贫困人口的重新分布、社会混合和社会 公正联系在一起，法律提出“住宅权( 1 ad r o i ta ul o g e m e n t ) ”的概念，强调“所有 1 法国设有专门负责低租金住宅建设的机构( 即m ) ，它是全国主要的地方住宅管理者( h l m 共有9 0 0 家组织，3 0 0 家服从地方集体管理的对外办事处还有3 4 0 家私营的公司) 。从1 9 8 0 年代中期到1 9 9 0 年代中期 的f j 年间与其他社会组织或私营机构相比由h l m 进行建设或者改造的住宅数量呈现稳定的上升趋势。 2 此类住房类似社会住房，通常比较破旧且处于市中心，有多种形式。住在其中的人的收入和社会住房类 似，但人数远比社会住房住户多，他们经济困难且不稳定。此概念由g u s t a v em a s s i a h 和j e a n - f r a n g o i s t r i b i l l o n 在2 0 0 0 年建筑城市建设计划( p u c a ) 的大众住房研究中提出。( , m t e c 。l h a b i t a tt i e r s ：e n t r er e a l l o g e m e n te tp a r es o c i a ld ef a i t , 2 0 0 7 ) 3 有移民，学生或老人等住户。 2 第学绪论 在生活上有困难的个人或家庭，都有权利通过政府帮助而获得或使用一套符合 各项基本生活标准的住宅 。 1 9 9 1 年城市指导法( l o v ) 的初衷就是抵制社会空间隔离和支持融合，反对建 造均质性住宅。法律建议建设混合型住区与城市，每个人口超过2 万的市镇都 应该拥有不少于2 0 的社会住宅。 1 9 9 0 年代的法律虽然提出了社会混合政策，但在实施中却遇到了很多困难。 从2 0 0 0 年开始，法国政府专门颁布社会互助和城市更新法，在住房条例方面最 主要的问题就是要解决如何使社会住宅的分配达到均等性，如何在某些地区避 免产生隔离现象。社会住房的存在和这些社会运动的推广可以比较有效地避免 内城“绅士化4 ”趋势 2 0 0 7 年的大里昂地方住宅计划中明确了支持城市更新，以及在不同市镇和 一个市镇的不同街区住宅分配的均等性和多样性，便于保证社会融合的目标和 政策。法律把该计划当作实施城市融合和住房多样性的工具。 目前，法国社会住宅建设不进行刻意的选址，而是采用了与商品住宅搭配 建设的方式，把社会住宅的分布与阶层融合综合考虑。因此，法国的社会住宅 建设走了一条“非中心非郊区”的搭配建设之路。 1 2 2 研究范围协议开发区 协议开发区以合作模式鼓动私营部门的参与，是实现规划操作的一种程序。 它是由公共部门启动的，令人感兴趣的是它提供了公私协商的空间。在创建协 议开发区计划时，公私的操作部门就项目和操作方式进行协商。在这些协商过 程中，公共部门，即地方集体有改变土地权属的权力。当改变有关地区的区划 或地方城市规划时，地方集体有权决定可以执行哪些操作。而且，他们也能确 定未来操作的价值，比如允许适当增加密度使开发商能建更多的房屋以获取更 多的利润，地方集体改变土地权属来换取私人开发商建造社会住宅，私人开发 商在允诺建造社会住宅的同时要求增加总体房屋的数量等。相反，地方集体需 要私人开发商来为他们建造房屋，他们不允许他单独操作。他们相互依存，相 “绅士化”一词的基本含义是指中产阶级迁至中心城市衰败街区居住，导致街区居民的社会经济地位不 断提升、街区物质景观和商业环境也得到丫逐步改善，与此同时，房产价格和各项生活费用的相应上涨造 成了原住居民的被迫迁居。( 常丹丹，美国大都市区中心城市绅士化现象评析，东北师范大学，2 0 0 6 ) 3 铭。簪绪论 互依赖，形成了合伙关系或合作建造的模式，协议开发区计划就是提供这样的 一个工作环境。 当然两者的利益存在冲突。按理说，私人开发商往往需要建造大量的高档 住房来获取最大的利益。公共部门的想法是要安置更多的居民，尤其是那些收 入低微的群众，因此他们想要建造社会住宅和有质量的公共空间等。按理私人 开发商不愿承担这些费用，也很少有兴趣建造社会公益的项目。此时，协议开 发区就显得很有必要，它通过一些交易，说服私人开发商在一定条件下进行部 分投资。 1 3 基本概念界定 1 3 。1 区域及行政单位 地方集体( c o l l e c t i v i t 6l o c a l e ) ：19 8 2 年的地方分权法将“大区”( r 6 9 i o n ) 确定为新的地方集体，从而形成了今天法国地方行政体系的三个层次( 海外省 除外) ：市镇( 3 6 5 6 8 个) 、省( 9 6 个) 和大区( 2 2 个) 。各地方集体是由各地居 民直接选举产生的公共权力机构，是各地方居民的代表。市长、省议会长和大 区议会长都是地方事务管理( 建设及税收等) 的责任人，他们在各自的职权范 围内具有独立自主权，对所代表的居民负责。需要特别说明的是，各层次的议 员间没有上下属关系，即上一层次的议会不得对下一层次的行政事务进行干涉。 市镇联合体合作组织( c o m m u n a u t 6u r b a i n e ) ：简称c u 。旨在取消传统市镇 地方行政单位的市镇合并以失败而告终之后，法国政府试图采取将市镇组织成 “市镇联合体”一有限目的的公共机构，在不改变现有市镇数目之余，又能为 较大地区提供特定类型公共服务的两全政策，解决传统行政结构的问题。5 0 万 人口以上的城市地区组建“市镇联合体合作组织 ，如里昂、里尔、斯特拉斯堡 等。这种将区域内各市镇的部分权力统一移交共同体管理机构的措施，使各地 政府在面对复杂形势时，不再拘泥于有限的行政范围，而是采取统一协调的联 合行动，从更高的层面上对资源进行调动与组织，有效地协调工作，共同担当 发展重任。 市镇( c o m m u n e ) ：绝大多数情况下，市镇是法国最小的行政区划，按其城市 化程度分别对应一个村镇或城市。即使市镇涵盖数个乡，也只能属于其中的一 4 笫筝绪沦 个行政区。市镇由选举产生的市议会( c o n s e i lm u n i c i p a l ) 治理，后者由市长( m a i r e ) 主管。他们的权限不一，拥有自己的财政预算。 大里昂地区( g r a n dl y o n ) - 于1 9 6 6 年建立的以里昂市为中心的市镇联合体， 由5 7 个市镇( c o m m u n e ) 组成，1 9 6 9 年开始正式运行。作为一个区域行政联合体， 在区域层面共同协调行动。加入大里昂地区的市镇将城市规划、住宅建设、基 础设施建设与管理的职能交于大里昂地区统筹管理并执行。 里昂都市区( a g g l o m 6 r a t i o nl y o n n a i s e ) ：作为一个地域经济联合体，以里昂 市为核心、同与其保持密切经济联系的一系列中小城镇共同组成的城市群，包 括7 2 个市镇。 1 3 2 法规及工具 土地利用规划( p o s ) ：属于地方层面详细规划，作为各地方城市管理的工具， 相当于相当我国的控制性详细规划。则不涉及规划政策与城市发展导向的问题， 根据土地区划的方法，详细明确地规定各地块的土地使用权限，不涉及规划政 策与城市发展导向的问题。土地利用规划的编制范围则与单个市镇的行政管辖 区域一致。在法律效力上，土地利用规划是法律文件，可以作为起诉第三方的 法律依据。在地方分权后，土地利用管理权利由省装备局划归到市镇。由市议 会主持编制土地利用规划。 地方城市规划( p l u ) ：在市镇尺度上，新的地方城市规划取代了原来的土地 利用规划，在地域协调发展纲要( s c o t ) 政策引导下，对地域规划和可持续发展 项目在市镇尺度上的具体发展规划。地方城市规划的编制由各市镇负责，并保 证与地域协调发展纲要的协调，但在编制内容和方法上与原来的土地利用规划 有很大的区别。首先，地方城市规划不仅是地方进行规划管理的控制性的文件， 也是地方发展的战略性、实施性的方案其内容远远超出了单纯的土地使用规 定，需要与地方住宅发展计划、地方交通规划等相互协调统一，并制定地方空 间发展战略。“用地区划”原理被彻底抛弃，“方案 的概念取而代之，地方城 市规划不再进行土地细分，也不再编制容积率等抽象的指标，而是根据综合规 划方案确定用地性质和具体的建筑控制要求；此外，社会互助和城市更新法对 地方城市规划的修订程序作出规定，地方城市规划一旦通过审批后，只能对规 定的局部地区进行修改。 5 第窜绪论 协议开发区：1 9 6 7 年颁布的土地指导法吸取优先城市化区( z u p ) 的成功 经验的城市成片开发程序。为了进行复杂的城市综合开发，国家政府、地方集 体、个人开发商、房地产业主等可以通过建立协议开发区，以合约方式形成稳 定的伙伴关系，私营企业分担公共机构全部或局部的公共市政设施建设投入， 以换取土地开发权。各方在协商的基础上共同制定开发区详细规划( p a z ) 作为规 划管理文件。目前，这种城市开发方式在以促进地方产业经济发展的城市复兴 过程中作为有利的规划和城市管理工具被广泛运用。 混合经济公司( s e m ) ：公共部门和企业合作的合资公司，通常由地方政府控 股，是地方政府与企业合作的重要方式之一。在保留公共部门对合作控制的基 础上引入了私人部门的管理技术，受民法管辖，比地方政府本身更具灵活性， 也更能适应地方经济发展。除了城市建设工程方面的合作之外，交通、博物馆、 剧院、运动馆、旅游设施、会议中心甚至旅馆建设等各个方面也多有采用。 1 4 研究框架和方法 1 4 1 研究内容和框架 第一章绪论，确立研究动机、目的、对象及框架流程。明确研究对象为法 国社会住宅建设，研究的范围是在协议开发区框架下。通过文献综述阐述法国 社会住宅的发展历程，社会经济环境、法律环境，分析社会住宅的主要问题所 在及目前的发展趋势、发展的主要困难。对本论文中涉及到的一些重要的概念 进行界定，并建立研究框架和研究方法。 第二章公共干预模式和研究问题的形成，通过社会住宅发展的社会经济环 境、主要的法律环境及社会住宅融资和补助体系的介绍，总结公共干预的三种 主要模式，并进一步深化城市复兴项目中社会住宅建造机制，它的融资方式和 对住宅建设的侧重，最终形成研究问题。 第三章社会住宅建设核心政策工具协议开发区，论述协议开发区的功 能导向和特殊性，详细介绍其具体的操作过程，分析立法和规划的改变对协议 开发区和社会住宅建立的影响，重点剖析协议开发区中社会住宅建设的问题。 第四章通过案例分析协议开发区中社会住宅建设的过程，选取两个典型案 例b e r t h e l o t 协议开发区和b o n 。l a i t 协议开发区，以操作过程为轴线，围绕论题 6 第簪绪论 综合运动资料、数据、报告等有条理进行分析和研究，并针对重点问题进行对 比分析，从而明确实际项目中的操作方式和难点。 第五章结论与借鉴，结合中国保障性住房建设的问题，简要分析私人融资 的必要性和可行性，及运行主体和保障措施，在一些主要问题上进行借鉴和启 发：操作平台、土地利用管理和职责分配等方面再次进行总结。 1 4 2 研究方法论 对社会住宅建设的研究有多种途径，可以运用理论研究、实例研究的方式， 而在方法上可采取对比法、归纳法和演绎法。 该论文先从理论研究入手，对目前所采取的方式进行归纳、总结，对比得 出需要重点研究的方向；而在实例研究中具体采用归纳法按项目发展的进程逐 一分析，运用对比法，针对与论题有关的方面进行重点分析，从不同案例中寻 找相关的共性及其特质。在实例研究后，通过演绎法，分析所归纳的方法在具 体操作过程中的可行性，为有效推进我国未来的社会住宅建设提供一些有参考 价值的理论思维成果。在总结现有方法的基础上，对某些方面作反思，对其长 远发展的可能性作一定的预测。 通过各类相关资料的学习与分析，归纳出法律和经济环境背景对于社会住 房建设的影响，公共干预的模式在各时期所发挥的作用和变化方向。协议开发 区的特殊性，以及对利用私人力量建造社会住宅的影响与贡献。通过实例分析， 提出并解决各阶段的难题，探究实际情况中的较好的解决方式，并总结各种方 法的适用情况，对将来的问题提出建设性意见。 7 第孥绪论 图1 1 论文结构示意 8 第二章法国社会住宅问题和相关政策 第二章法国社会住宅的问题和相关政策 在当前住宅危机和社会隔离严重的情况下，法国政府也不断完善其法律政 策，主要的措旌都针对社会住房数量和分布方式展开，目的是为了社会融合的 需求。而城市更新运动也成立了专门机构来负责住宅建设的融资和管理，从多 方面支持社会住宅建设。 2 1 社会住宅的经济社会环境 2 1 1 房地产投机性导致住房危机 1 9 8 0 年代初，在城市管理主要原则方面，不少国家都达成共识要求减少公 共干预，降低规划管理力度，给私人部门更多空间。而1 9 8 0 年代中期，那些管 理方式不同的发达国家却开始遭遇共同的土地危机和房地产价格飙升问题，尤 其是日本、美国、英国和法国等地。当房屋价格达到难以承受的水准，就会引 发住房危机乃至社会危机。这也往往导致机制变更，在金融方面以及更广泛的 经济方面产生严重的影响。0 0 s e p hc o m b y , v i n c e n tr e n a r d ，1 9 9 6 ，p 4 ) 法国目前仍处于住宅房地产投机性增长的困境中，从1 9 9 8 年到2 0 0 4 年， 住房价格上涨7 0 ，而与此同时家庭收入的涨幅却只有2 4 。没有一个法国地 区和大城市逃脱了此次价格的飙升，甚至连一些中小城市也有不同程度的涨幅。 市区的高价房屋迫使收入较低的家庭更倾向于在远离市区的地方买房，这种城 市扩张导致了新一轮郊区住宅价格的上涨。1 9 9 0 年代初爆发的投机性泡沫导致 了破产、金融危机、政策危机和办公楼建造过量等十分消极的后果，致使现在 需要重新制定土地政策的性质和内容。 2 1 2 社会住宅供需不平衡 最近几年内，社会租赁房的供给压力明显增大，主要原因就是由于9 0 年代 末，社会住房的严重短缺；有害住房和破旧房屋的逐渐消失及低租金私人租赁 9 第二章法国社会住宅问题和相关政策 房的严重稀缺的现象不可避免地导致租金的显着增加；失业率维持在高水平、 人口老龄化、单身和单亲家庭的增加，这些变化都导致社会住房需求增加的趋 势。此外，一些保护农业和环境的公共政策可能会阻碍新土地的开发权利，尤 其是可使用土地的生产受到某些地方土地政策缺失的限制。这几方面的综合原 因导致社会住宅供需不平衡现象频频出现。 “社会住房的短缺在国家层面和里昂大区层面均有发生。国家层面，从1 9 9 8 年起，每年社会住宅的建造量稳步下降，和既定目标相比每年的下降数量在9 0 0 0 到1 2 万套之间。从1 9 9 8 年的预算来看，大约需建造5 万套的社会住房，但结 果只完成了2 8 万套，原因是地方集体对建造新的社会住宅犹豫不决。” ( a n n e c l a i r ed u i t t o z ，2 0 0 5 ，p 7 0 ) 表2 1 大里昂地区社会住房供应量 年份 1 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 9 平均总量 计划量 1 1 8 91 3 4 59 3 01 2 9 91 0 3 41 1 5 94 7 6 3 实际量 1 2 0 81 3 7 01 1 9 99 2 07 7 91 0 9 54 6 2 7 来源：f i c h i e r sd o sl o g e m e n t sc o m m c n c 6 s ，( l eb i l a n1 9 9 5 - 2 0 0 0d up l h ，j a n v i e r2 0 0 1 ) 里昂大区总的新建住房量看似满足需求，但建设类型与需求不匹配也导致 了所需社会住房的短缺。里昂大区在1 9 9 5 到1 9 9 8 年间，大约每年建造6 0 0 0 套 新住宅，这个数字大致符合地方住宅计划预估的新房需求量。不受津贴资助的 房屋数量几乎为需求量的2 倍，而社会和中等水平住房5 的建造量却相当不足。 表2 2 里昂大i ) ( 实际建造数量和地方住宅计划要求比较( 1 9 9 5 1 9 9 8 ) i 。 。 谨 地方住宅计划1 9 9 5 1 9 9 8 平均建造与毯标相比的 每年需求( 套)数量( 套)满意比例( ) j 社会住房 1 9 0 01 2 3 06 5 中等水平住房 1 4 0 06 4 54 6 商品房 2 4 0 04 3 1 01 8 0 总量 5 7 0 06 1 8 31 0 8 来源：f i c h i e r sd e sl o g e m e n t sc o m m e n c & ，( l eb i l a n1 9 9 5 2 0 0 0d up l h ，j a n v i e r2 0 0 1 ) 同时，那些破旧的房屋逐渐通过拆除而消失，导致一部分更为“社会”性 5 此类住房的价格比一般市场价格要低，且其租金的增长是服从某些规定和监督的。 1 0 第二章法国社会住宅问题和相关政策 质的私人租赁房减少：从1 9 9 2 到1 9 9 6 年，这类房屋减少了4 3 5 万套。和1 9 9 7 年6 0 0 0 套的社会住宅拆除数量相比，1 9 9 8 年拆了1 2 万套，这个数字还在逐年 上升。和1 9 8 4 年相比，当时有一半的最贫困家庭可以找到住房，而现在，只有 9 的人有房可住。同样地，公共社会住房的更新往往在大幅度提高租金的情况 下也驱逐了最贫困的人群。 2 1 3 社会隔离问题严重 在贫困化和波动性增加的市郊街区的环境下，社会隔离和社会融合成为吸 引大多数人视线的争论话题。那些维护最贫困人口住房权力协会都动员起来， 谴责将最贫困人群驱逐出中心城区的趋势。比如，法国住房权力协会( d a l ) 就和 “城市社会纯化”运动作斗争。必须指出，法国社会隔离问题不仅仅局限在最 大城市，但大型城市在这方面的困难更为集中，形势更为紧张。 2 2 社会住宅的相关法律政策 从地方分权制度开始，出现了几个与社会住房有关的法律。目的在于分析 它们的目的和变化过程。这4 部涉及社会住宅的重要法律逐渐演变以符合经济 和社会发展的需求。它们从住宅权开始，要求实现住宅多样性，进而提出社会 住宅的保有量，最终扩大社会住房业主的权限，层层推进。 2 ，2 。1 贝松法 1 9 9 0 年执行的贝松法起源是研究8 0 年代末的社会住房危机。根据人口和社 会发展计划来制定本市需要建设的社会住宅数量、建设方法，并对社会住宅的 空间分布做出安排，这是一种通过强制性规划来减少居住隔离，促进社会混合 的方法。这项法案提议，低租金住房的分配应在地方一级进行广泛的公众咨询。 另外，它还涉及住房排除机制，尤其是在建立社会遗产占用协议和针对弱势群 体住房的地方操作计划方面，旨在增加贫困人口的住房供应。该法律加强了公 共部门对住房市场的干预与调控，奠定了其后十多年法国住宅政策的基础。 2 2 2 城市指导法 第_ 章法国社会住宅问题和相关政策 1 9 9 1 年执行的地方指导法，最主要的目的在于促使地方集体形成目前住房 类型的多样化，并重新开发社会住宅。政府往往将城市指导法作为起点，推动 其在社会住宅方面的其它政策，并将地方住宅计划当作控制操作的工具。地方 住宅计划和公共土地机构有义务建造低租金住宅或进行财政捐助，参与房屋的 多样化发展。它强制性要求人口超过2 0 万的市镇建造至少2 0 的社会住宅。 ( f r a n q o i sa s c h e 19 9 5 ，p 2 8 2 ) 2 2 3 社会互助与城市更新法 前两个法律执行的过程中遇到了很多困难，一些环境较好、以富裕居民为 主的地方拒绝建设社会住宅，接纳贫困人口，而那些大型社会住宅集中的区域， 没有可操作的办法来降低社会住宅的数量，分散贫困人口。面对这些情况，2 0 0 0 年执行的社会互助与城市更新法规定任何一个开发商在住宅建造计划中，至少 拿出2 0 的面积，卖给社会福利房管理公司，由其出租或出售给低收入者，并 提供房屋的日常管理和维护，其余8 0 则按市场价格销售。出台法律的目的， 一是保证住宅的不同社会层次的掺杂和融合，不再人为地分割富人区和穷人区， 避免贫民窟；二是保证街区内多种多样的经济文化生活的融合。在政策推行过 程中，政府也会考虑对融入的家庭进行一定筛选。 该法律还规定在最长2 0 年内达到此目标，且每年的增长率不得低于5 。 它不仅仅局限于这些规定，还包括了各种更好地保护房地产业主和租客的措施， 并通过各种程序来打击危房，拥有一部分低租金住宅机构的权限。 2 2 4 国家住宅管理法 2 0 0 6 年执行的国家住宅管理法( 1 0 ie n l ) 包含了针对社会业主的章节。它的 目的是通过扩大某些低租金住宅机构的权限和修改它们的制度来发展社会租赁 住房。社会业主间合作的方式变化不大，它受制于一项参议院提出的报告。该 法律是2 0 0 6 年执行的针对住房的国家条约立法的组成部分，它强化了2 0 0 4 年 社会协调计划的住宅部分。它分为4 个主题：帮助社区建设，增加有限租金的 房屋供应量，支持收入微薄家庭获取社会住房产权，加强普及舒适住房。 1 2 第二章法国社会住宅问题和相关政策 2 3 城市更新背景下社会住宅建造 2 3 1 城市更新运动的动因 “2 0 0 0 年通过的社会互助与城市更新法强制规定每个人口超过5 万的大城 市的人口超过3 5 0 0 人的小镇必须拥有不少于2 0 的社会住宅。如果达不到此标 准，每年为数量不到的社会住宅支付每栋1 0 0 0 法郎以作为地方财政收入。这笔 资金将用于现有的市镇问联合管理公共机构6 ( e c p i ) 或国家土地公共机构7 ( e p f ) 的地区建造社会住宅。或者根据所差的社会住宅套数，向中央政府缴纳罚金。 因此，目前已不存在逃避建造社会住宅的可能性，地方集体必须在建造住房或 者支付财政税收中做出选择。 而为了配合该法律的实施，法国开始了大规模的城市更新运动，并设立了 专门的国家城市更新机构( a n r u ) 负责城市更新项目的融资和管理。城市更新运 动包含两部分并行的内容，一方面拆除郊区的部分住宅，降低郊区社会住宅的 比例；另一方面在城市高档地段建设社会住宅，从而实现贫困人口在整个城市 空间范围内的重新分布，解决居住隔离的问题。( 赵明，f r a n c ks c h e r r e r ，2 0 0 8 ， p 6 4 ) 2 3 2 城市更新项目的重点 城市更新是涉及多个方面，如经济、社会和建设等领域的城市发展过程， 在不同城市有不同的更新类型。经济领域主要关注功能衰败地区的复兴及新功 能的开发，比如第三产业的进驻等。社会领域主要着眼于居民的生活质量、就 学、就业、社会融合等方面的问题。而建筑的复兴则主要致力于住房、设施和 公共空间的恢复、改造和建造，通过重新组织空间在各方面支持城市的发展。 城市复兴实施的所有干预基本都针对于危机领域，目的是改善其运作，并 帮助他们融入城市。这些行动采取多种途径，它超越了单一住宅，往往还改善 6 该机构是受集体十地规定的第五部分所规定的国家行政结构。为了实行某些操作，如大型公共交通等， 而重新组织一部分市镇形成合作关系，统一称为“市镇间联合管理公共机构”，是市镇群共同体的法定公 共管理机构，它们在1 9 9 9 年7 月后的舍韦内芒法( 1 ai o ic h e v 6 n e m e n 0 大力发展。这种市镇联盟并小是必须 的，建立共同体需要首先得到人部分市议会的同意，他们代表的居民数必须超过共同体居民总数的一半。 7 该机构是具有工商业性质的公共组织，它们在国家的控制下具有一定的法律和财政的自主权。 1 3 第二章法国社会住宅问题和相关政策 公共交通，居民的社会活动，重塑公共场所，建立经济活动市场等。对这些复 兴措施进行指导和资助的条件，使政府不得不进行全面的思考，考虑到财政预 算，政府的行动会有所制约，相对于其它任务，政府倾向于首先更新对民众影 响最广泛的社会住宅。( c o n s e i l9 6 n 6 r a ld e sp o n t se tc h a u s s 6 e s ，2 0 0 2 ，p 51 ) 2 。3 3 城市更新项目的融资 传统的城市更新项目中，政府部门对土地是拥有控制权的，主要是在协议 开发区框架下，地方政府通过公共开发机构来建设基础设施和地面以上的设施， 在这些措施完成后，地方政府再将这些实际开发完的土地转卖给公共和社会开 发商，在价格中很大一部分是设施的消耗和开发机构的管理费用。而地方政府 手中的土地往往是在地块将要进行更新或之前收购弃置土地等储备手段以较低 的价格获得的。直到2 0 世纪8 0 年代末，政府在地产项目中的赢利足够他们投 资所有的设施。但自9 0 年代初的楼市危机后，地方政府面临的风险越来越大， 向地产项目进行拨款的能力逐渐减弱。 因此，政府就要寻找新的途径来投资这些项目，他们的目光渐渐投向了私 人领域，他们的资本远高于政府部门，但手中可供开发的土地较少。基础设施 开发和风险分担上的问题都可以通过协商解决。一般政府部门掌握着对整个项 目的全盘控制，包括设计和施工。在复杂的融资方式里，政府面临的挑战在于： 掌控进程、对混合经济公司管理项目的财务状况进行监督、风险控制( 特别是 在地产保有上，通过尽量缩短从购买未开发土地到向建设者和投资者出售地产 负担问的时间间隔来规避风险) 。在某些情况下，政府部门不愿意承担任何风 险，只满足于确保所有私人参与方的行动符合城市项目的要求，不是自己进行 建设，而是通过他人之手来做，在项目结束后收回一些公共设施的管理权。 1 4 第三章法国社会住宅的公共资助和公共干预方式 第三章法国社会住宅的公共资助和公共干预方式 随着社会住宅政策的不断演变，法国社会住宅的融资方式和公共资助体系 也日益丰富，服务对象也越来越多样化，与此同时，公共干预方式也进行了调 整和完善，逐渐由公共部门主导向公私合作方向发展，进而在协议开发区模式 下鼓动私人部门的力量进行大规模的建设。 3 1 社会住宅的融资和补助体系 3 ，1 1 社会住宅融资方式 “为了能够实现社会住宅的操作，那些公共低租金住宅办事处( o f f i c e s p u b l i c sh e m ) 及公共发展和建设办事处( o p a c ) ，低租金住宅组织办事处( o f f i c e s h l m ) ，低租金住宅组织公司( s o c i 6 t 6 sh l m ) 等公共住房组织，都享有国家补贴和 来