（岩土工程专业论文）上海城市地下空间开发建设权属管理研究.pdf

摘要 摘要 当前，随着上海经济的高速发展，上海已经进入了城市地下空l u j 资源开发利 用的高速发展期。但是，调查发现：政府在实施地下空问资源丌发利用的管理实 践中对地下空间资源属性认识不清，所有权的界定不明，使用权的价值度量及其 权属管理无法可依，开发利用地下空问舰划建设的各类建( 构) 筑物产权无法确 认、无法登记发证等问题普遍存在。由此产生的后果是：一方面，造成国有地下 空间资源的流失或浪费；另一方面，又严重影响和阻碍了大量民l u j 资本丌发丌发 利用地下空间资源的积极性。因此，研究上海城市地下空问资源丌发利用的相关 权属管理问题已成为当f j 紧迫的课题。 本文从调查上海城市地下空| 白j 资源开发利用的权属管理现状入手，发现问 题，寻找与国内其他城市及国外先进发达国家代表性城市的差距，分析问题的致 因，探索问题的解决方案，研究提出了适用于上海城市地下空问资源丌发利用权 属管理的模式，并针对地下空间的所有权及使用权管理、地下空间设施的产权管 理、使用权出让会的核算、地下空问设施的测绘与面积计算进行了详细地分析研 究。在此基础上，提出了上海城市地下空间权属管理的立法建议稿，旨在为今后 的立法工作提供科学的建议，以促进上海城市地下空间规范、合理、有序的丌发 利用。 关键词：地下空间，丌发利用，权属管理，立法 a b s t r a c t a b s t r a c t c u r r e n t l y , a l o n gw i t ht h eh i g hd e v e l o p m e n ts p e e do fs h a n g h a ie c o n o m i c s ，t h e u t i l i z a t i o no fs h a n g h a iu n d e r g r o u n ds p a c eh a sr e a c h e di t sc l i m a x b u tw ef i n dt h a tt h e g o v e r n m e n th a sab l u r r e du n d e r s t a n d i n ga b o u tt h ee s s e n c eo fu n d e r g r o u n ds p a c ei n t h em a n a g e m e n tp r a c t i c ea b o u tt h eu n d e r g r o u n ds p a c eu t i l i z a t i o n t h ep r o p r i e t o r s h i p o fu n d e r g r o u n ds p a c ei su n c l e a ra n dt h e r ea len oc o d e st oe s t i m a t et h ev a l u eo f u n d e r g r o u n ds p a c eu s u f r u c to rt ob et h es t a n d a r do fm a n a g e m e n t 。s ot h ep r o p e r t y r i g h to fu n d e r g r o u n dc o n s t r u c t i o nc a n tb ea d m i t t e da n db o o k e di n t h ea f t e r m a t hi s t h a tt h er e s o u r c eo fu n d e r g r o u n ds p a c ei sw a s t e di nl a r g es c a l ea n dl o t so ff u n d sc a n t b ea b s o r b e di nt h i sa r e a s ot h es t u d yo nt h e s p a c eu t i l i z a t i o ni sv e r yi m p o r t a n t p r o p e r t ym a n a g e m e n to fu n d e r g r o u n d t h i sp a p e rb e g i n sw i t ht h ei n v e s t i g a t i o no fs t a t u sa b o u tt h ep r o p e r t ym a n a g e m e n t o fs h a n g h a iu n d e r g r o u n ds p a c er e s o u r c e t h r o u g ht h er e s e a r c h o ft h ee x i s t e n t p r o b l e ma n dt h eg a pb e t w e e ns h a n g h a ia n do t h e ra d v a n c e dc i t i e si nc h i n aa n do t h e r f o r e i g nc o u n t r i e s ，w ep r e s e n tt h em a n a g e m e n tm o d eo fs h a n g h a iu n d e r g r o u n ds p a c e r e s o u r c e a n dw em a k eac a r e f u ls t u d ya b o u tt h ep r o p r i e t o r s h i pa n du s u f r u c t m a n a g e m e n to fu n d e r g r o u n ds p a c e ，t h ep r o p e r t yo fu n d e r g r o u n dc o n s t r u c t i o n s ，t h e c o m p u t a t i o na b o u tt h ep r i c eo ft h eu n d e r g r o u n ds p a c er e m i s e ，t h em e a s u r e m e n ta n d t h ec a l c u l a t i o no fa r e ao fu n d e r g r o u n dc o n s t r u c t i o n o nt h i sb a s e ，w eg i v et h ea d v i c e f o rt h el e g i s l a t i o no fr i g h tm a n a g e m e n to fs h a n g h a iu n d e r g r o u n ds p a c e t h eg o a lo f t h i sp a p e ri st op r e s e n ts o m eu s e f u ls u g g e s t i o nf o rl e g i s l a t i o na n db o o s tt h en o r m a t i v e d e v e l o p m e n to fs h a n g h a iu n d e r g r o u n ds p a c e k e yw o r d s ：u n d e r g r o u n ds p a c e ，u t i l i z a t i o n ，p r o p e r t ym a n a g e m e n t ，l e g i s l a t i o n 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：互芝l a 枥年弓月，d 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在弓年解密后适用 本授权书。 指导教师签名： 嬲i 学位论文作者签名： 谚i 刃 ，一 埘 年弓月1 0 日 ao 噬 年乡月，d 日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：五骂i 目 争研年乡月f 9 日 第1 章国内外城市地下空间权属管理文献综述 第1 章国内外城市地下空间权属管理文献综述 1 1 地下空间权属管理的基本概念 1 ) 地下空间的定义 广义的地下空间是指陆地表面和海底表面之下的空间，地下空间是土地资源 的重要组成部分。地下空间按其生成方式不同可分为二大类，一类是长期在自然 条件作用下而生成的天然热溶洞及地质构造中的裂隙等空间：另一类是由人类活 动而形成的空间( 如废旧矿穴、人工或机械掘挖形成、能满足各种使用功能的空 洞等) 。地下空间与地上空间的最大区别在于空间生成的方式不同。地上空间是 采用“围合”方式，而地下空间则是通过挖掘方式而形成的。 根据国家建设部城市地下空间开发利用管理规定第二款：城市地下空间， 是指城市规划建设区内地表以下的空间。城市地下空间的开发利用主要是指通过 开发地表以下的空间，规划建设各类城市功能性设施以适应城市发展需要的建设 活动。 2 ) 地下空间的所有权 地下空间的所有权是指在法律规定的范围内自由支配地下空间这一标的物 并排除他人干涉的权利。 3 ) 地下空间的使用权 地下空间的使用权是指通过正常的合法途径获取某地块土地地表以下空间 的使用权利。 4 ) 地下空间设施的产权 地下空间设施是指地下空间使用权人在已获取使用权的地下空间内规划建 设的功能性设施。地下空间设施的产权是指直接支配地下空间设施这一特定的物 并排除他人干涉的权利。 ， 5 ) 地下空间的地役权 地下空间的地役权是指土地使用权人或地下空间使用权人为本身土地的利 用，要求相关土地使用权人或地下空间使用权人提供某种便利的权利。 6 ) 地下空间的优先权 地下空间的优先权是指土地使用权人开发其土地下的空间，与其他申请开 发这一地下空间的人相比，具有优先开发的权利。 7 ) 地下空间的权属管理 地下空间的权属管理是指对地下空间的所有权、使用权、地下空间设施的产权、 地役权、优先权等与地下空间开发利用相关的权利的管理。 1 2 国内( 大陆地区) 城市地下空间的权属管理 鉴于国家层面上城市地下空间的权属管理立法欠缺，国内一些地下空间开发 利用较快的省市开始建立地方性的法规或施行办法对地下空间的权属进行管理。 第l 章国内外城市地下空间权属管理文献综述 这里介绍国内浙江省杭州市、黑龙江省及湖南省城市地下空间的权属管理。 2 0 0 4 年6 月2 9 日，杭州市人民政府令第2 0 3 号发布杭州市土地登记办法， 其中第三十条规定：“依法独立使用的地下空间，其土地权利确定为地下空间土地 使用权或土地他项权利。以出让方式取得的，确认为地下空间出让土地使用权；以 划拨方式取得的，确认为地下空间划拨土地使用权。依法独立使用的地下空间土 地使用权登记发证的具体办法，由市土地行政主管部门会同其他有关部门另行规 定n a ( 本办法自2 0 1 0 4 年8 月1 日实施) 将于2 0 0 4 年1 0 月1 5 日起施行的黑龙江省土地登记办法第十二条规定： “以划拨方式取得国有土地使用权的，土地使用者应当在县以上人民政府批准划 拨土地之日起三十日内，申请土地登记。旧城改造涉及土地使用权重新划拨的， 使用权人应当在旧城改造实施之日起三十日内，持有关批准文件、实施方案以及 原国有土地使用者的土地证书，申请土地登记 。第十三条规定：“以有偿方式 取得国有土地使用权的，土地使用者应当在签订土地有偿使用合同，并且按照合 同约定足额交纳土地有偿使用费之日起三十日内，申请土地登记”。第十四条规 定：“地下空间的使用者依照本办法第十二条、第十三条的规定申请土地登记 。 在杭州市土地登记办法和黑龙江省土地登记办法这两部地方性法规 中，首次明确了地下空间使用权的概念，并对地下空间使用权登记做了相关规定。 这两部地方性法规的实施对于全国范围内的地下空间权属立法具有重要的借鉴 意义。 自2 0 0 4 年7 月1 日起施行湖南省人民防空工程产权管理办法( 详见附录 三) 对于湖南省人民防空工程的产权登记、转让、抵押、租赁等做出了规定，对 于指导湖南省人民防空工程建设管理、引入外来资金具有重大意义。然而对于非 人民防空工程的地下空间设施的产权管理并没有出台相关的实施办法。 1 3 国内台湾地区城市地下空间的权属管理 台湾经济与社会在二十世纪的6 0 、7 0 年代获得大幅发展。随着经济与社会 的发展，现代城市的人口与土地问题也旋即出现。因此，仿效其他国家的立法例 进行空间权立法，也迅速提到了台湾法学界的议事同程。当时，台湾民法第8 3 2 条仅就普通地上权作了规定，该条规定：”称地上权者，谓以在他人土地上有建 筑物或其他工作物或竹木为目的而使用其土地之权。”在探讨空间权过程中，大 多数学者认为，这里所谓的”他人土地上”，不仅以地表为限，尚包括他人土地之 下层或上空。也就是说，地上权得就土地的上空或地下分层设定之。 但是，在立法例上，究竟采日本立法例在”地上权”一章的末尾增设规定，还 是另采其他办法规定空间权问题，学界的观点不甚一致。一些学者认为，依赖判 解等”法官造法”方式终非长久之计，为求正本清源，空间地上权的确立，“宜从 民法典之修正着手”。但也有的学者主张，应以“法律包裹”的方式建立空间地 上权制度，认为：”建立区分地上权制度最好的方式就是制定一个大众捷运系 统条例的包裹，里面除了一个全新的大众捷运法以外，并修正与区分地上 第1 章国内外城市地下空间权属管理文献综述 权有关的法律，如民法、土地法、都市计划法、土地税法等，同时拟妥土地登记 规则、土地复丈办法等相关行政命令的修正，毕全功于一役。由于空间地上权 的设立涉及到权利人与土地所有人及原地上权人之间关系的处理，同时，要确立 空间的范围，也必然涉及到土地登记规则的调整等，这些，都要求原有的土地法 规及不动产登记规则作出相应的修订。为避免一项制度的设立牵涉到众多法规的 修订，用制定”法律包裹。的方式解决空间地上权问题，的确不失为一种便宜的方 法。为此，台湾特采”法律包裹”的方式，于1 9 8 8 年制定的大众捷运法中确 立空间地上权制度。该法第1 9 条规定：大众捷运系统因工程上之必要，得穿越 公、私有土地之上空或地下，但应择其对土地之所有人、占有人或使用人损害最 少之处所及方法为之，并应支付相当之补偿。前项情形，必要时主管机关得就其 需要之空间范围协议取得地上权，协议不成时，准用征收规定取得之。”此项规 定，成为台湾空间地上权取得之有力法源。但是，真正”正本清源”的措施还是要 在民法上确立空间地上权制度，于是，在新近一次的民法修改中，台湾乃仿日本立 法例，增设”第8 4 1 条之一”条款，规定：”地上权得在他人土地上下之一定空间范 围内设定之”。 1 4 国外城市地下空间的权属管理 国外城市地下空间权属管理立法首先是以空间权的确立为基础的。根据梁慧 星主编中国物权法研究，所谓空间权，是指“于空中或地中横切一断层而享 有的权利，或者说是对土地地表上下一定范围内的空间的权利”。1 9 世纪工业 革命以前，人类对于土地的利用，一般以地表平面利用为主。土地所有权的行使 及于土地上下，土地所有权的范围包括地表、地上及地下三部分，土地所有人对 自己所有的土地享有以地表为中心的上下的垂直的支配力。这一阶段关于土地的 上下垂直的所有与利用的法律制度与法理，民法史上称为“土地法 。 工业革命的完成使人类社会生产力获得巨大进步，各国工商业经济由此兴旺 繁荣，进而促成世界城市化进程迅猛发展。城市化导致城市生活环境过密化及土 地过度利用，使城市土地资源日益稀缺和珍贵。城市土地资源的稀缺性与此间土 木建筑技术的进步，使人类对于土地的利用扩及于空中和地中，这就是土地的立 体利用。高架铁路、地下铁道、空中走廊、地下街、地下停车场、高压电线、上 下水道及排水沟等，如雨后春笋般兴起，土地由平面的所有与利用转向立体的所 有与利用。这些建筑物、构筑物因未直接与地表接触，而是主要存在于空中或地 中的水平空间，所以与传统上对于土地的平面的所有与利用，具有显著的区别。 这种对土地加以立体所有与利用的形态，学说界称之为“水平的所有、利用形 态”。而有关调整土地的水平的所有、利用关系的法律，则称为“空间法”。 空间权法理的产生，打破了罗马法以来法律观念长期拘守的一物一权主义的 旧框框、旧教条，在法律观念( 及至制度) 上为人类多重性的利用同一土地扫清 了障碍，并由此开辟了人类利用土地的新天地、新境界。这样一来，一块土地， 不仅可以为他的所有人提供安居乐业之所，同时还可供他人建造高架铁路、高架 第1 章国内外城市地下空间权属管理文献综述 公路、立交桥、高架电线，并敷设电缆光缆、输油管或供水、排水管道，以及建 设地下铁路、地下商场或地下停车场等等。土地利用的多重性、广泛性及效用的 最大化由此获得充分实现。 这里以美国、德国、日本和瑞士为例，介绍发达国家和地区的地下空间权属 立法经验。 1 ) 美国 在法源上，美国法虽属于英美法系，但其涉及土地等不动产在内的财产法律 制度却受到罗马法的影响，从而认为土地所有权的范围“上达天宇 、“下及地 心”，而且不承认土地上的建筑物为单一的独立不动产。然而，至1 9 世纪末2 0 世纪初，在飞机发明之后，美国法律界不得不承认，在保护土地所有人的合法权 益的同时，在不妨害土地所有人的限度内，飞机等有在他人土地上空飞行的权利。 这样，所谓土地所有权“上达天宇”，“下及地心”的法律原则便被打破，土地 所有权的有限性原则获得确立，这就为后来美国进行大规模的城市土地立体开发 运动奠定了法律基础。美国是先以判例形式确立空间权制度的。最早确立空间可 以用于租赁及让渡的判例可追溯至十九世纪的五十年代。1 8 5 7 年，美国依阿华 州法院判决认定，空中权可得分离所有：其后，1 8 9 8 年，美国伊利诺斯州法院 判决认定，地表可得被别除，而仅以空中为所有对象。 进入2 0 世纪2 0 年代以后，由于城市人口急剧增加，美国进入了一个前所未 有的城市土地立体开发与利用时期。这一时期，让与、出租某一被规定上下范围 的地上、地下空间，以获取经济利益的现象不断发生。这种以空中之一特定“断 层 为客体而成立的权利，被称为“空间权 ( 空中权) 或者“开发权 ( d e v e l o p m e n tr i g h t s ) 1 9 2 7 年，美国伊利诺斯州制定关于铁道上空空间让与与租赁的法律， 是为美国法制史上有关空间权问题的第一部成文法。1 9 3 8 年，新泽西州也制定 了类似的法律。1 9 5 8 年，美国议会作出州际高速道路( i n t e rs t a t eh i g hw a y ) 的上空与下空空间可以作为停车场使用的决定，空间权概念由此被广泛传播开 来。1 9 6 2 年，美国联邦住宅局制定国家住宅法，按照该法，空间权得成为抵押 权的标的。1 9 7 0 年，美国有关部门倡议各州使用“空间法”这_ 名称来制定自 己的空间权法律制度。1 9 7 3 年，俄克拉荷马州率先完成立法，此即著名的“俄 克拉荷马州空间法”( o k l a h o m aa i rs p a c ea c t ) 。该法的制定，被认为是”对 此前判例与学说关于空间权法律问题基本立场之总结”，因此备受注目。按照该 州空间法的规定，空间系一种不动产，它与一般不动产一样，可以成为所有、让 渡、租赁、担保、继承的标的，并且在课税及公用征收方面也与一般不动产一样， 依照同一原则处理。研究表明，美国现代空间权制度，莫不深深地打上了该法的 烙印。 在美国明尼苏达州，地下空间的开发利用效益比地上开发更具有竞争力，人 们在实践中认识到以往州联邦法律和一些制度限制了地下空间的进一步开发。 1 9 8 5 年5 月2 3 同，明尼苏达州发布了“m i n n e s o t a sn i n e du n d e r g r o u n ds p a c e 第1 章国内外城市地下空间权属管理文献综述 d e v e l e p m e n t a c t 一即 地下空间开发条例。援引该条例，政府可以和地上开发 的再开发一样，授权进行地下空间工业性和商业性的开发。条例的主要内容有：( 1 ) 地下空间开发的权利规定：( 2 ) 地下开发区域适合支配权规定：( 3 ) 签约的权利规 定：( 4 ) 征税及财政补贴的规定：( 5 ) 提供公共简易设施的规定：( 6 ) 合同签定的规 定。该条例还特别授权政府综合规划、地域规划和其它土地使用管理办法，保护 用于公共和个人团体地下空间开发的区域。该条例还包括保护未开发地下空间资 源措施。 2 ) 日本 日本现行的民法典施行于明治三十一年( 1 8 9 8 年) 七月十六日。民法典施行 之时，现代城市中的土地问题尚未大量显现，因此，当时施行的民法典中尚未有 空间权的法律规定。至二战后的5 0 年代末6 0 年代初，现代城市中的土地问题开 始在日本的各大城市逐步显现，城市地价因此而成倍增长，城市的土地利用方式 开始由原来的平面利用朝立体利用转变。于是，空间权的立法问题提上了议事日 程。于此同时，理论界开始重点考察美国空中权制度的理论与实践，以探求其在 日本运用的可能性。 1 9 5 6 年，日本私法学会第1 8 次会议集中讨论了“借地借家法的改正问题 这一主题，这次会议实际上是为日本在立法上确立空间权制度作理论上的准备。 1 9 6 6 年，日本修正民法典，在第2 6 9 条之2 追加规定空间权( 区分地上权) 制 度，此即日本现行空间权制度。第2 6 9 条之2 第1 项：“地下或空间，因定上下 范围及有工作物，或以之作为地上权的标的。于此情形，为行使地上权，可以以 设定行为对土地的使用加以限制”。据此规定，可知日本民法典上的空间权，就 是指以他人土地空中或者下空的某一特定断层空间为客体而成立的特殊地上权， 即区分地上权。区分地上权的客体，为空中或地中的某一特定断层空间。为配合 这一区分地上权的规定，日本不动产登记法第1 1 1 条第2 项还特别规定了设定区 分地上权的登记程序。依该法第1 1l 条第2 项，设定区分地上权时，除须登记设 定目的、存续期间及地租金额外，还须登记空中或地中的上下范围，及有关土地 使用的限制性约定等等：就登记的效力而言，此登记为区分地上权的生效要件， 亦即非经登记不生区分地上权的效力。 3 ) 德国 德国是现代大陆法系的主要国家之一。德国有关空间权问题的最早立法见于 1 8 9 6 年德国民法典第1 0 1 2 条：“土地得以此种方式( 地上权方式) 其他权 利，使因设定权利而享受利益的人，享有在土地、地上或地下设置工作物的可转 让或可继承的权利 。可见，德国民法典上的空间权制度，实质仍不过为空 间地上权制度，即以保有建筑物或其他工作物为目的而使用他人土地空间的权 利。但是，由于德国民法典对于包括空间地上权在内的全部地上权的规定仅设有 6 个条文，因而每每发生不敷使用的状况。为此，德国又于1 9 1 9 年1 月5 日制 定并颁布地上权条例( v e r o r d n u n gu b e rd a se r b b a u r e c h t ) ，以取代民法 典中的“地上权 一章。民法典中的”地上权一章虽同时被废止，但是，法律同 第1 章国内外城市地下空间权属管理文献综述 时规定，在1 9 1 9 年1 月2 2 日以前设立的地上权仍然适用该章的规定；与此同时， 该章第1 0 1 2 条关于地上权( 包括空间地上权) 概念的规定被其后的地上权条 例所采纳，因此，该条规定的内容实际上一直都是有效的。根据地上权条例， 所谓地上权，系指以在他人土地表面、上空及下空拥有工作物为目的而使用他人 土地及空间的权利。其形式，既包括普通地上权，也包括空间地上权。依此地 上权条例，德国空间权制度得到了极大的完善。 4 ) 瑞士 瑞士现行民法典施行于1 9 1 2 年1 月1 日，其民法典所规定的用益物权种类 包括地役权、用益权及其他役权( 其中包括用益权、居住权、建筑权、对泉水的 权利和其他地役权) 以及土地负担。对土地不动产的用益，瑞士民法典将其放入 ”用益权”一章中规定，而有关空间权的内容，则规定在”建筑权”项下的第7 7 9 条。 该条第1 款规定：。在土地上可设定役权，役权人有权在土地的地上或地下建造 或维持建筑物。 与其他国家比较，瑞士民法典中的上述规定有两点不同：一是将空间权规 定在”建筑权项下；二是将建筑权”当作”役权人”行使的一种”役权”。但实际上， 这种权利并不是瑞士民法第7 3 0 条中所指的役权，本质上仍然等同于其他国家的 地上权。因此，有的学者干脆直接将瑞士民法上的建筑权认定为地上权人行使的 一种地上权。 第2 章上海城市地下空间开发建设的现状调研 第2 章上海城市地下空间开发建设的现状调研 2 1 地下空间开发建设的历史 上海是长江三角洲冲击平原的一部分，地势平坦，平均海拔高度4 米左右。地 基土全系第四纪三角洲堆积物和沉积物，地基承载力一般为1 0 - - 1 3 吨平方米。 距地面深2 1 - - 3 0 米处有2 5 - - 5 0 米厚的暗绿色硬土层，为桩基和地下构筑物的 良好支持层。潜水埋藏深度为0 5 米左右，地下水对硅酸盐水泥不具侵蚀性。上 海的地质条件为城市地下空间开发利用奠定了比较好的物质基础。上海市地下空 间开发利用经历了三个历史阶段： 1 ) 1 9 4 9 年前 上海的城市地下空间开发建设与利用起始于1 8 6 2 年的市政管线。2 0 世纪 2 0 3 0 年代，随着多层和高层建筑的出现，作为基础形式的箱形地下室，或打桩 再加半层或一层地下室相继在上海出现，如市百一店、国际饭店、上海大厦、和 平饭店、中国银行等。上海是中国近代城市建设中开发利用软土地下空间最具代 表性的城市。 2 ) 1 9 4 9 年1 9 9 0 年 新中国成立以来，随着上海城市建设的不断发展，地下空间资源的开发利用 也得到了快速的发展。这一阶段主要发展建设的领域是人防地下工程。主要经历 了二次发展高潮。第一次是6 0 年代初的“深挖洞、广积粮、不称霸”全国全民 大搞“防空洞”运动；第二次是8 0 年代中期的全国人防“厦门会议”，以突出“人 民防空工程要与城市建设相结合 的平战结合运动。这二次运动在全面地推进城 市防灾地下空间开发建设、提高城市综合防灾能力的同时，由于大量平战结合人 防地下空间设施( 超过1 0 0 万平方米) 在改革开放初期为解决城市旅馆、商业、 仓储、停车等设施严重不足等问题中产生了巨大的社会、经济和战备效益。从而 不断转变人们对地下空间资源价值的认识，为后续大规模开发建设打下了良好的 基础。 昌) 1 9 9 0 年以来 进入9 0 年代，浦东的改革开放，给上海带来了干载难逢的发展机遇。城市 的发展，也带动了地铁建设的发展。中心城区地铁一号线的规划建设，标志着城 市已经进入了大规模开发利用地下空间的时代。地铁的建设，不仅其本身的主要 设施都构筑在地下，而且，由于给沿线创造了安全、舒适、便捷的交通条件，使 得沿线的房地产业得到了飞速发展。尤其是以地铁车站为核心的车站地区的综合 开发和地下空间的开发建设，大力地推进了城市的立体化、现代化建设。 2 2 地下空间开发建设的现状 据初步统计，上海中心城区地下空间开发利用的面积总量已超过i 0 0 0 万平方 米，主要包括以下几种类型： 第2 章上海城市地f 空司开技建设的现状调研 1 ) 地下交通设施 上海市现有的地下交通设施主要包括越江隧道、地铁、地下过街道、地下停 车库等，其规模详见下表： 地下变通设施统计表 黄浦江越江隧道地铁立交、地道社会停车 项库 目 名称 数 名 地下名称数量 名 数 量 称 长度车站 称 量 己 打浦、延安、复 7r 1 3 0 k i n2 3 座人行】6 条人8 9 8 建兴、大连、外环、条r 2道民座 外滩 车行1 7 条 广 道 场 等 在m 4 下立7 条 建r 4 交、 地道 地铁号线车站 大连路过江隧道 2 ) 地下市政基础设施 上海市的给水、排水、电力、燃气、信息等市政公用设施，到目前已经形成 了相当的规模，为上海城市的社会经济发展和不断增长的人民物质文化生活提供 了全面的支持。其类型与规模详见下表： 第2 章上海城市地f 空可开发建趺的现状诵研 地下市政基础设施统计表 名称长度名称数量：名称数量 ( k m ) 陲 给水管道1 6 2 5 3黄 给水管道 2 根 市 地下水库3 座 原水管道 1 2 9浦 原水管道2 根 政半地下泵 4 3 1 江 公座 雨水管道 1 5 7 5越 污水管道2 根 用 地下变电3 座 江 设站 污水管道 1 3 9 1管 燃气管道2 根 施 共同沟 约 道站 1 7 k m 合流管道 1 2 1 0 电力隧道3 条 点 燃气管道 1 0 1 5 6 j 石油隧道2 条 信息管道5 0 0 0 浦东张杨路共同沟 人民广场地下泵站 3 ) 地下综合体 目前全市具有一定规模的地下综合体有4 处，即人民广场、徐家汇、静安寺、 铁路上海站等。地下综合体主要建在交通枢纽、商业繁华、人流密集的地区，并 以地铁车站为核心，通过地铁相串联。 第2 章上海城市地下空间开发建设的现状调研 人民广场迪美地下商城徐家汇港汇广场 4 ) 地下民防工程 至2 0 0 4 年7 月市区内共建成各类民防工程余万平方米。 上海市民防工程目前存在的主要问题是工程量少，人均只有平方米( 使用面 积1 ，与国家指标差距太大；其次是骨干工程不配套，工程比例失调；第三是简 易工程尚占，需逐步改造或拆除重建。 5 ) 非民防地下建筑 至2 0 0 2 年，全市非民防地下建筑( 商场、办公、仓储等) 的统计情况如下 第2 章上海城市地下空间开发建设的现状调研 非民防地下建筑统计表 空关情况 数量( 家) 7 4 1 面积( 平方米) 3 9 9 3 8 8 正在使用情况 使用性质数量( 家) 面积( 平方米) 商场 5 41 8 6 9 2 2 9 市场22 3 0 0 医院 6 4 2 5 0 餐饮 4 87 3 7 9 8 仓库 5 5 42 8 5 2 0 4 办公1 0 81 1 9 1 9 6 5 工厂6 12 9 0 6 6 住宿 6 54 0 7 4 4 自行车库 1 0 2 44 8 2 9 4 9 汽车库7 3 11 2 7 3 0 3 6 娱乐场所6 2 3 8 2 8 6 儿童场所 12 1 2 2 福利工厂18 9 变电站 4 3 0 0 5 其他 4 4 52 5 4 7 3 1 8 合计 3 0 8 72 7 4 0 1 5 2 2 3 地下空间开发建设的未来趋势 根据上海城市地下空间概念规划，到2 0 1 0 年，上海地表以下( - - 3 0 米以 内) 的地下空间资源都将得到合理有序的开发利用。轨道交通、地下立交、地下 道路、越江隧道、地下车库、共同沟等各类地下构筑物，将成为上海地下空间的 有机体。 上海将依托城市中心、副中心或地区中心建设地下交通商业综合体，人民广 场、中山公园、静安寺、徐家汇、陆家嘴等商业街将成为规划首选地。目前，世 博会园区、五角场地区、静安寺地区、外滩地区、国际航运中心等重点发展区域 地下空间规划的研编工作已展开，地下空间信息基础平台已启动课题研究。 未来5 年上海地下空间发展重点领域包括以下五个方面： 1 ) 城市交通主要指地铁、越江隧道、地下车库、地下商业街及步行设 施。 2 ) 城市防灾主要指防洪排涝的地下雨水调节池和民防工程。 3 ) 城市景观与环境主要指地下共同管沟、雨污水收集处理与再利用设 第2 章上海城市地下空间开发建设的现状调研 施、绿地等地域的下空间复合开发利用。 4 ) 城市能源供给超高压电力隧道和变电站、各类能源贮存和供给系统。 5 ) 地下体育设施、地下博物馆、地下科研设施等。 地下空间是一个十分巨大而丰富的资源，二十一世纪将是人类开发利用地下 空间的世纪，上海要利用这个发展契机，在开发利用地下空间上有所作为，从而 改善城市环境，实现城市可持续发展，达成人与自然的和谐统一。 第3 章上海城市地下空间权属管理现状调研 第3 章上海城市地下空间权属管理现状调研 3 1 上海城市地下空间开发建设的权属立法现状 3 1 1 国家层面上 3 1 1 1 有关地下空间所有权的规定 我国宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有”。土地管理法 第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳 动群众集体所有制。矿产资源法第三条第一款规定：“矿产资源属 于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源 的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变 。在这 几部国家层面上的法律中对土地、地表和地下的矿产资源的所有权进行了规定， 而地下空间是否属于这些范畴、是否适用于上述法律并没有说明。 3 1 1 2 有关地下空间使用权及地下空间设施产权的规定 国家层面上有关地下空间使用权及地下空间设施产权的法律法规主要包括 以下几部： 1 )城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 该条例第二条规定：“国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有 土地使用权出让、转让制度，但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外。前款所 称城镇国有土地是指市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地( 以 下简称土地) 。” 2 )城市房地产管理法 该法规第二条规定：“本法所称之房屋，是指土地上的房屋等建筑物及 构筑物。本法所称房地产开发，是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进 行基础设施、房屋建设的行为。本法所称房地交易，包括房地产转让、房地产抵 押和房屋租赁”。 3 )中华人民共和国防空法 该法第五条规定：“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家 鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空 工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。” 4 )确定土地所有权和使用权的若干规定 该规定第五十四条规定：“地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的( 楼 房除外) ，土地使用权确定给地面使用者，空中和地下可确定为他项权利。平面 交叉使用土地的，可以确定为共有土地使用权；也可以将土地使用权确定给主要 用途或优先使用单位，次要和服从使用单位可确定为他项权利。上述两款中的交 叉用地，如属合法批准征用、划拨的，可按批准文件确定使用权，其他用地单位 第3 章上海城市地下空间权属管理现状调研 确定为他项权利。 5 )城市地下空间开发利用管理规定 该规定第十一条规定“附着地面建筑进行地下工程建设，应随地面建筑一并 向城市规划行政主管部门申请办理选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程 规划许可证。”第十二条规定：“独立开发的地下交通、商业、仓储、能源、通 讯、管线、人防工程等设施，应持有关批准文件、技术资料，依据城市规划法 的有关规定，向城市规划行政主管部门申请办理选址意见书、建设用地规划许可 证、建设工程规划许可证。 第十三条规定：“建设单位或者个人在取得建设工 程规划许可证和其他有关批准文件后，方可向建设行政主管部门申请办理建设工 程施工许可证”。第二十五条规定“地下工程应本着谁投资、谁所有、谁受益、 谁维护的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行 转让、租赁。 国国土资源部发函 2 0 0 0 年8 月1 5 日国土资源部在给广东省国土资源厅的发函中也对地下空间 的使用权利作出了规定： 幻凡是与地上建筑物连为一体的地下建筑物，其土地权利可以确定为土地 使用权。具体登记时，将地下建筑物的建筑面积计入整体建筑总面积， 然后按权利人拥有的地下建筑面积占整体建筑面积的比例分摊地面上的 土地面积。 b ) 离开地面一定深度单独建造、不能与地上建筑物连为一体的地下建筑物， 其土地权利可确定为土地使用权( 地下) 。具体登记时，其土地面积为地 下建筑物垂直投影面积，并在备注栏注明相应地上土地使用权的特征。 土地使用权( 地下) 在不违反地下建筑物规定的用途、使用条件的前提 下可以进行出租、转让和抵押。 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例和城市房地产管理法这 两部法规中未涉及地下空间的权属问题；中华人民共和国防空法中对人防工 程的平时使用管理和收益作了规定；确定土地所有权和使用权的若干规定中 规定土地地下空间的使用权利可确定为“土地他项权利”，然而在实践中并未得 到施行。 城市地下空间开发利用管理规定一方面对“附着地面建筑进行地下工程 建设”和“独立开发的地下交通、商业、仓储、能源、通讯、管线、人防工程等 设施 ，规定了建设单位应当向规划管理部门申请办理选址意见书、建设用地规 划许可证，向建设管理部门办理建设工程施工许可证后方可进行建设，但未规定 建设单位应当向土地管理部门申请建设用地批准书，使得地下建设工程相比地面 上的建设工程，遗漏了地下空间土地使用权审批管理这一环节；另一方面对地下 工程的转让、租赁进行了明确，但规定不够完善，缺乏可操作性。 2 0 0 0 年8 月1 5 日国土资源部发函中对附建式及单建式的地下工程的使用权 登记做出了规定，但也并未在全国范围内得到施行。 第3 章上海城市地下空间权属管理现状调研 3 1 2 上海市层面上 上海市现行的地方性法律法规中涉及到地下空间权属管理内容的法规共有 以下三项： 1 ) 上海市民防条例 该条例第三十三条规定：“本条例所称的民防工程，仅指人民防空工程， 包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下 防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。民防工程平时由 投资者使用管理，收益归投资者所有。 2 ) 上海市民防工程建设和使用管理办法 该办法第二十条( 所有权) ：“民防工程的投资者可以按照房地产管理的 有关规定取得民防工程的所有权。民防工程的所有权登记，按照本市房地产登记 的有关规定执行。 该办法虽然对地下空间工程的权属登记进行了规定，但是在实践中没有 得到实行。其原因之一可能是上海市民防工程建设和使用管理办法只对作为 民防的地下空间工程做出了规定，而对于没有涉及民防工程的地下空间则形成了 法律上的空白。 3 ) 关于商品房项目附属地下车库( 位) 租售问题的暂行规定 该规定第七款“地下车库( 位) 不单独发证。其中：一并购买的，有关 地下车库( 位) 的车位号、面积等情况应在所购商品房的房地产权证附记栏内注 记：购买商品房取得房地产权证后，再购买地下车库( 位) 的，则应由登记部门 在原商品房的房地产权证附记栏内加注地下车库( 位) 的车位号、面积等情况。 该规定则得到了很好地实施，解决了商品房项目附属地下车库( 非民防 工程) 的产权问题。 3 2 权属管理中存在的主要问题与致因分析 3 2 1 存在问题 1 ) 本市现有的地下空间开发利用主要是通过向规划局申请规划许可或者 向民防管理部门申请建设民防工程等方式来取得地下空间的使用权，但 地下空间使用权的行政审批管理制度尚处于空白状态。 2 ) 上海现有的地下空间设施已经进行权属登记主要有： ( 1 ) 商品房项目附属地下车库( 非民防工程) 根据关于商品房项目 附属地下车库( 位) 租售问题的暂行规定在原商品房的房地产 权证附记栏内进行了权属登记。 ( 2 ) 一类是其地面为公用的绿化空间，地面的土地使用权直接划拨给 地下的民防工程，如宝山区和青浦区的两处民防工程。 据调查，上海已建的其它大部分地下空间设施都没有进行权属登记。 3 2 2 致因分析 造成上海已建地下空间设施都大部分没有进行权属登记主要是因为国家层 1 5 第3 章上海城市地下空间权属管理现状调研 面上和上海市层面上都没有对地下空间权属管理进行专门立法，而其他相关立法 过于零散、不够系统、。缺乏可操作性，因此在实践中无法实施。这严重阻碍了上 海城市地下空间的发展：一方面，有的开发商投资建设的地下空间设施拿不到产 权证，其权益得不到民事基本法律的保护，影响了投资者的积极性：另一方面， 有的开发商买了地皮，由于没有相关法律的限制，地下空间无限制使用，一些深 层桩基和地下建筑影响到城市地下空间的统一规划和建设。因此，只有从法律上 明确地下空间使用权、地下空间设施的产权等权属问题，才能在市场经济条件下， 有效地的引入各种外来资金，解决上海市当前地下空间开发利用大规模发展需要 与资金匮乏之间的矛盾，促进上海市地下空间的规范利用和发展。 第4 章地f 空问的权属管理模式研究 第4 章地下空间的权属管理模式研究 4 1 我国土地使用权实质分析 我国现行土地使用权制度是由以下法律法规确立的。 1 9 8 2 年颁布并于1 9 8 8 年修正的宪法第十条中规定：“io i i i 国家为了公 共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、 买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转 让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。 1 9 9 8 年修改的土地管理法中规定：“国家依法实行国有土地有偿使用 制度 ，“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地 用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地， 控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”，“国有土地和农民集体所有的土地， 可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合 理利用土地的义务 。 1 9 9 4 年颁布的城市房地产管理法中规定： “国家依法实行国有