（政治经济学专业论文）国有银行监管及体系构建研究.pdf

摘要 国有银行监管及体系构建研究 政治经济学专业硕士研究生余宏 指导老师祝志勇教授 摘要 金融是现代经济的核心，银行在一国金融体系中占有很重要的地位。我国国有银行产生 背景和由来的特殊性使其在国民经济中发挥着举足轻重的作用，必须充分肯定国有银行一直 以来对经济社会全方面发展的积极贡献。在历经2 0 多年的渐进式改革后，随着中国银行、 中国建设银行、中国工商银行股份制改革的全面铺开，以及中国农业银行股份制改革的启动， 进入了实质性改革阶段，改革目标直指“资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好、 具有国际竞争力的现代化股份制商业银行”。按国务院的部署，达成了大体一致的改革思路 和路径设计，四大行改革的基本步骤是：财务重组一股份制改造- - 弓1 进战略投资者一公开 上市。本文从国有银行资本金及公司治理的特殊性分析，得出国有四大银行通过股份制改造 是将政府的权力控制在规范“使用权”的范围内，核心内容是完善四大行的公司治理结构。 由资本金特殊性可知国有银行长期以来存款人利益一直被国家隐形担保所忽略，而保护存款 人利益是建立现代公司治理结构的关键，所以要求对国有银行的有效监管介入，以实现有效 治理是保证国有银行改革平稳过渡的有效手段。通过对我国国有银行监管原则、内容、目标 以及国际银行业监管启示，通过国际监管发展方向的激励相容监管目标，制定我国国有银行 涵盖了政府监管、银行机构内控、市场约束为主的三方面子系统的激励相容银行监管体系。 本文从考察银行监管的相关理论入手，采用历史分析的方法剖析了我国银行国有银行、 国有银行特殊性及监管的历史沿革以及现存问题，结合对西方国家银行监管的比较借鉴，对 如何构建我国的有效银行监管体系进行了有益的探讨。具体内容如下： 序言部分，简要介绍了本文的选题背景及意义，并且从有关国有银行研究、国有银行监 管方面对国有银行国内外研究现状做了一个综述，最后大概交代了本文写作思路。 第一章结合国有银行特殊历史背景和体制，考察了国有银行及国有银行监管的相关理 论，国有银行存在逻辑及发展由来，最后通过国有银行资本金和公司治理的特殊性分析，得 出监管介入到国有银行改革的必要性。 第二章同顾了我国国有银行监管的历史沿革过程，在此基础上对我国银行业监管的发展进 行了简要的评价，从政府、市场、国有银行自身总结了我国国有银行监管实践中现存的问题。 两南人硕十学何论文 第三章从若干方面对西方国家的银行监管进行了介绍和比较分析，并阐述了西方国家银 行监管对我国的启示。 第四章从改进外部监管、健全银行机构内控、加强市场约束等几个方面对如何构建我国国有 银行有效的监管体系进行了探讨。 本文的主要贡献：通过历史分析法得出国有银行存在逻辑及特殊性；通过存款人监管弱 化的实证分析得出监管介入到以公司治理为核心的股份制改造中；提出激励相容监管方向和 理念构建有效监管体系。 关键词：银行监管国有银行监管体系公司治理 a b s t r a c t 曼皇曼曼曼曼蔓曼曼曼曼曼曼曼鼍曼曼曼皇曼曼曼皇曼曼舅曼曼曼曼曼曼曼曼! 曼曼曼量曼皇曼曼曼皇曼曼皇! ! ! 曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼i m 蔓皇鼍皇曼曼曼曼曼曼曼 r e s e a r c ho nt h es y s t e mo fs t a t e - o w n e d b a n k s u p e r v i s i o na n dc o n s t r u c t i o n a b s t r a c t f i n a n c ei st h ec o r eo fm o d e me c o n o m y , b a n k si nt h ef i n a n c i a ls y s t e mo fac o u n t r yp l a y sa n i m p o r t a n tr o l e s t a t e - o w n e db a n k sh a v et h ep a r t i c u l a r i t yo ft h eg e n e r a t i o na n db a c k g r o u n d ，i n c h i n a sn a t i o n a le c o n o m yp l a y e dap i v o t a lr o l e a f t e r2 0y e a r si nt h ep r o g r e s s i v er e f o r m sa st h e s t a t e - o w n e db a n k s ，b a n ko fc h i n a 、c o n s t r u c t i o nb a n ko fc h i n aa n di n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a l b a n ko fc h i n aj o i n t s t o c kr e f o r mo ft h ef u l ls w i n ga n dt h ej o i n t - s t o c kr e f o r m , a g r i c u l t u r a lb a n ko f c h i n al a u n c h e dt h er e f o r me n t e r e das u b s t a n t i v es t a g eo fc h a n g er e f o r m , a i m e da g a i n s tt h e ”c a p i t a la d e q u a c y ，w h i c ht i g h tc o n t r o l ，o p e r a t i o n ss e c u r i t y , s e r v i c e sa n db e n e f i t sa r eg o o d ，m o d e m i n t e r n a t i o n a l l yc o m p e t i t i v ej o i n t s t o c kc o m m e r c i a lb a n k ”t h ef o u rb a s i cs t e p si nt h er e f o r ml i n ei s ： j o i n t - s t o c kf i n a n c i a lr e s t r u c t u r i n g ，t h e ni n 仃o d u c f i o no fs t r a t e g i ci n v e s t o r s - - - - * p u b l i d yt r a d e dt h i s c a p i t a lf r o ms t a t e - o w n e db a n k sa n dt h ec o r p o r a t eg o v e r n a n c eo ft h es p e c i a la n a l y s i s ，o b t a i n e db y j o i n t s t o c kr e f o r mo fs t a t e o w n e db i gf o u rb a n k si st h eg o v e r n m e n t sp o w e rt oc o n t r o lt h e s p e c i f i c a t i o n j o i n t s t o c kr e f o r mo fs t a t e - o w n e db a n k si st oi m p r o v et h ec o r ec o n t e n to ft h ef o u r l i n e so fc o r p o r a t eg o v e r n a n c e t h r o u g ht h ed e v e l o p m e n to fi n t e r n a t i o n a lr e g u l a t o r yi n c e n t i v e c o m p a t i b l er e g u l a t o r yo b j e c t i v e s ，d e v e l o p m e n to fs t a t e - o w n e db a n k si nc h i n ac o v e r i n g g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ，b a n k i n gi n s t i t u t i o n si n t e r n a lc o n t r o l ，m a r k e tc o n s t r a i n t sa n do t h e rf a c t o r s o fe f f e c t i v eb a n k i n gs u p e r v i s i o ns y s t e m t h i sp a p e ra n a l y z e st h es t a t e - o w n e db a n k so fc h i n a ， s t a t e - o w n e db a n k sa n dt h es u p e r v i s i o no fs p e c i a lh i s t o r y , a n dt h ee x i s t i n gp r o b l e m s ，c o m b i n e d w i t hb a n k i n gs u p e r v i s i o no nt h ec o m p a r i s o no fw e s t e r nc o u n t r i e sl e a r nf r o mc h i n ao nh o wt o b u i l de f f e c t i v eb a n k i n gs u p e r v i s i o ns y s t e mf o rau s e f u ld i s c u s s i o n d e t a i l sa r ea sf o l l o w s ： p r e a m b l e ，a n db r i e f l yi n t r o d u c e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft h i sa r t i c l e ，a n d r e s e a r c hf r o mt h es t a t e - o w n e db a n k s ，s t a t e - o w n e db a n k i n gs u p e r v i s i o no ft h er e s e a r c hs t a t u so f s t a t e - o w n e db a n k st od oar e v i e w , a n df i n a l l yw r i t i n gt h i sa r t i c l et h i n k i n ga b o u t a c c o u n t a b i l i t y c h a p t e rl ：d e s c r i b et h es p e c i a lh i s t o r i c a lb a c k g r o u n d ，a n di n s t i t u t i o n st os t u d yt h es t a t e - o w n e d b a n k sa n dd e v e l o p m e n to ft h eo r i g i no fl o g i c ，a n df i n a l l yt h r o u g ht h er e f o r mo fs t a t e - o w n e db a n k c a p i t a la n ds h a r e so ft h ep a r t i c u l a r i t yo fc r i t i c a la n a l y s i so fc o r p o r a t eg o v e r n a n c e 。 c h a p t e ri i ：r e v i e w st h eh i s t o r yo fc h i n a ss t a t e - o w n e db a n k sc o n t r o lt h ep r o c e s so fe v o l u t i o n ， f r o mt h eg o v e m m e n t ，m a r k e t ，s u m m e du pt h es t a t e - o w n e db a n k so w nt h ep r a c t i c eo ft h e l 两南人学硕十7 ：何论文 s t a t e - o w n e db a n ks u p e r v i s i o ne x i s t i n gp r o b l e m s c h a p t e ri i i ：i n t r o d u c ea n dc o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n u m b e ro fw e s t e r nc o u n t r i e si nt e n n so f b a n k i n gr e g u l a t i o n ，a n dd e s c r i b e dt h ew e s tb a n ks u p e r v i s i o n o ft h ee n l i g h t e n m e n t c h a p t e rn ：d i s c u s sf r o mi m p r o v e de x t e r n a ls u p e r v i s i o n ，i n t e r n a lc o n t r o la n di m p r o v e t h eb a n k i n g i n s t i t u t i o n st os t r e n g t h e nm a n e td i s c i p l i n ea n do t h e ra s p e c t so f h o wt ob u i l de f f i c i e n tb a n k si n o u rr e g u l a t o r ys y s t e m 乃e 脚a 白c o n t r i b u t i o no ft h i sp a p e r ：t h eh i s t o r i c a la n a l y s i sb ys t a t e - o w n e db a n k sh a v ec o m e t ot h e l o g i c a l a n ds p e c i f i c i t y ；b yw e a k e n i n gd e p o s i t o rm o n i t o r i n ge m p i r i c a la n a l y s i s o f s u p e r v i s o f yi n t e r v e n t i o nt ot a k i n gs t o c ko fc o r p o r a t eg o v e r n a n c e a st h ec o r eo ft h et r a n s f o r m a t i o n ； p r 0 i x ) t h ed i r e c t i o na n ds u p e r v i s i o no fi n c e n t i v ec o m p a t i b i l i t yc o n c e p tb u i l d i n g a ne 能c t i v e r e g u l a t o r ys y s t e m k e y w o r d s ：b a n 硒n g s u p e r v i s i o n s t a t e o w n e db a n k sr e g u l a t o r ys y s t e m c o r p o r a t eg o v e r n a n c e 独创性声明 学位论文题目：】萤搠拯型隆塑窒堕塑： 本人提交的学位论文是在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。论文中引用他人已经发表或出版过的研究成果，文中已加 了特别标注。对本研究及学位论支撰写曾做出贡献的老师、朋友、同 仁在文中作了明确说明并表示衷心感谢。 学位论文作者：铧签字日期：- 阳1 0 年占月彦日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解西南大学有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅口本人授权西南大学研究生院( 筹) 可以将学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：口不保密， i - 1 保密期限至年月止) 学位论文作者签名：京 导师签名： 签字日期：加t v 年莎月莎目签字日期：文 1 引青 i i 1 引言 1 ，1 问题的提出及选题意义 1 1 1 问题的提出 随着金融全球化趋势的深入，各国金融市场联系更加密切，国际化程度日益 提高。金融创新日新月异，综合经营趋势不断发展，各行业之间相互渗透。最近 二十年以来，世界范围内发生了一系列的银行危机，对金融系统和整个经济造成 了破坏性影响，近期美国华尔街发端的金融危机给全球带来了严重的影响。为了 避免或减少银行发生危机的可能性及其危机对经济的负面影响，世界各国纷纷采 取管制措施，限制银行的经营活动和银行业的进入，有效的监管体系成为保障经 济健康发展和减少危机影响的基础。 我国的金融体系以银行为主导，银行服务体系在我国金融体系乃至整个经济 体系中占据着重要的地位。并且在现行的金融构架中，由于资本市场不发达、其 他融资市场及融资工具缺乏，国内银行成了保证经济快速增长必不可少的工具。 经济学专家罗纳德麦金农探究了中国银行改革和经济发展，得出我国银行占企 业融资来源的9 0 以上。国有商业银行作为我国银行系统的重要组成部分，在传 统体制下国家需要通过垄断银行产权控制金融资源、协调资源配置，从而实现社 会经济的计划管理：在转轨体制下，政府仍然需要通过国有商业银行促进经济增 长、确保体制改革顺利进行。因此，与市场化条件下的商业银行相比，我国国有 商业银行在国民经济体系中占据更重要的地位，它不仅是支付结算系统的核心， 而且也是实现资源配置和促进经济发展的重要工具。随着我国工业化、城镇化、 市场化、国际化进程加快，经济结构调整和经济社会发展的金融需求日益增加， 中国经济发展内生需要银行业( 以国有银行为首) 的强有力的支撑。 根据归纳总结，因地制宜的改革成就，按国务院的部署，达成了大体一致的 改革思路和路径设计，四大行改革的基本步骤是：财务重组一股份制改造一引 进战略投资者一公开上市，改革的核心内容是完善四大行的公司治理结构。根 据现代公司制度的要求对已经完成的国有银行进行股份制改造，“国家花钱买机 制”的政府推动为特征的改革，能否把四大行都完成改造之后，就变得与私有产 权下的一般商业银行一般无二了呢? 如果不是，国有银行与一般商业银行会有哪 些重大的不同之处昵? 这些不同之处会怎样影响国有银行本身及其利益相关者 两南人学硕十学位论文 的行为呢? b e k i e r 、h u a n g 和w i l s o n 一致认为，国有银行改革关键是由监管部门、 银行和投资者三方共同努力将银行业的风险管理提升到一个更高的水平，使银行 业获得稳健持续发展。银行业公司治理关注的焦点即转变为“债权人一经营者( 股 东) 之间的委托代理问题，如何通过制约股东与经营者的合谋、改善内外部信 息不对称状况、控制经营风险以保护债权人利益，则成为银行业公司治理的关键 所在。这一问题的提出，要求银行监管介人以改善银行业的公司治理结构和效率 ( ( a l l l na n dt u l l l e2 0 0 4 ，阎庆民，2 0 0 5 ) 。达到将外部监管、银行内部风险控 制和投资者市场约束形成一个相容有效的制衡状态及得出相应的制度安排。 顺应经济社会改革、发展要求，国有商业银行中的建设银行、中国银行、工 商银行己于2 0 0 5 年1 0 月到2 0 0 7 年9 月先后在香港联合交易所和上海证券交易 所于境内外公开上市，此外，经过改革和财务整合，中国农业银行已于5 月4 日 向香港交易所及上海证交所提交了上市申请，从而正式开启了该行寻求在上海和 香港双重上市的进程。国有银行的改革是快速及初见规模的，但是我国社会主义 市场经济体制还不完善，如何平稳过渡到具有现代股份制企业公司治理结构带来 的有效率资金配置、高效率服务和竞争机制等为特征的预期目标，以及在借鉴国 外先进理念、案例前提下，寻找出按照适合我国国情的国有银行稳健持续发展之 路。怎样合理的安排内部控制与外部监管问题便是国有银行在改革初见成果和规 模之后亟需解决与充实的，通过借鉴国外先进理念、做法形成适合我国的国有银 行有效监管体系，使国有银行改革获得稳健可持续发展，达到与监管激励相容、 一致的有效率、稳定、审慎的目标。 1 1 2 选题的意义 1 、理论意义。( 1 ) 银行是金融业主要组成部分，国有银行是我国银行体系 乃至金融体系的主体，从金融总量角度考察，国有商业银行对我国国民经济发展 的贡献巨大，承载主要的社会资金供给任务，承担政策性金融任务和资金支持， 为金融机构增长和发展提供了金融资源支持。国有银行对经济社会发展意义深 远。( 2 ) 根据金融脆弱性理论，在于化解国有银行长期积累起来的脆弱性，监 控不当会进一步提高演变成金融危机，阻碍银行稳定健康发展。国有银行积累 了巨额的不良资产和存在诸多金融问题，国有银行体系十分脆弱，监控和改革问 题的关键在于找出国有银行脆弱性的根源，对银行体系脆弱性程度进行深入细致 的诊断分析，只有找出国有银行异常脆弱的病根，才能维护和提高银行体系稳健 性。完善政府、银行和投资人为代表的银行监管，纠正金融市场失灵和内在缺陷， 2 1 引言 通过政府之手和市场之手帮组国有银行提高市场运行的有效性。 2 、现实意义。( 1 ) 国有银行在我国国名经济中发挥着举足轻重的作用，必 须充分肯定国有银行对经济社会全方面发展的积极贡献。但在今天，特别是在经 济一体化，金融界随着入世以来的全面对外开放的前提下。国家依旧保持着对国 有银行的控制权，加上国有银行长期以来银行信贷资产质量低下，不良贷款率过 高。衍生出的问题，其治理和改革肯定与一般商业银行有很大的不同。我国国有 银行在较长时期内仍将存在并占据主要地位，构建有效监管体系对国有银行改革 之后平稳过渡和今后的持续发展十分有必要。( 2 ) 随着金融全球化和金融创新的 发展，世界范围内发生了一系列的银行危机，对国民经济造成了破坏性的影响。 为减少银行发生危机的可能和减少对实体经济的负面影响，以央行为代表的各国 政府部门采取管制措施，限制和监控。而采取的监管工具主要借助于新巴塞尔协 议。而如何把巴塞尔委员会所建立和倡导的整套代表了国际银行业监管主流的标 准和原则应用于我国国有商业银行的实际监管操作之中，与国际接轨很有现实意 义。 1 2 国有商业银行监管问题的研究现状 纵观国内外对国有商业银行及监管的研究，包括国有商业银行存在的历史逻 辑和制度变迁、公司治理、效率分析、以及行为组织等方面。监管方面涉及到监 管与经济金融系统的相关性、监管的有效性分析以及监管措施、制度和体系安排 的方向。 1 2 1 国外研究现状 g e r s c h e n k r o n ，1 9 9 2 ，研究了国有银行在促进经济发展中的作用：r a f a e ll a p o a s ，f l o r e n c i ol o p e z d e s i l a n e s 及a n d r e is h l e i f e r , 2 0 0 0 ，对9 2 个国家国有银行进 行了实证研究，发现国有银行是经济和金融发展的一个负面因素。 u d a i b is d a s ，m r a cq u i n t y n 与c h e n a r d k i n a ( 2 0 0 4 ) 贝j j 在监管治理 与金融系统的稳定性有关吗? 文中，通过实证分析验证了金融监管治理和金 融安全的关联关系，提出监管治理与金融系统稳定性之间有着较强的相关性， 对金融稳定产生影响。m a r c oa m o n e ，s a l i mm d a r b r a ，a n da l e s s a n d r o g a m b i n i ( 2 0 0 7 ) 发表了 银行监管：质量与治理一文。他们通过对世界上1 1 6 个国家有关巴塞尔核心原则的评估以及对5 3 个国家有关国际货币基金组织金 融政策透明度准则的评估，得到了在银行监管质量与银行监管机构治理方面的 3 两南大学硕十学何论文 关系。结论是，银行监管机构透明度与银行监管有效性方面存在着正向的关 系。 j a m e sb a r t h ，g e r a r d c a p r i o 和r o s sl e v i n e ( 1 9 9 9 ，2 0 0 1 ，2 0 0 2 ) 对1 0 7 个国 家的银行监管进行了实证研究，研究结果支持了关于银行政府监管是“掠夺之手” 而不是“帮助之手的观点等等。 a l a ng r e e n s p a n ，s u s a nm p h i l l p s ，l a u r e n c eh m e y e r ( 1 9 9 7 ，1 9 9 7 ，1 9 9 8 ) 先后表述了银行监管的方向、方法和策略，即“银行监管的发展方向是激励相容”： “银行监管的目标并没有改变，但我们正在迈向更加激励相容的监管方法 ， “监管当局与银行之间的长期战斗的历史，使我开始寻找用经济学家的行话来 说是激励相容的监管策略。”以此代表了监管的相容性制度和体系构建的方 法及目标。 1 2 2 国内研究现状 张杰，1 9 9 8 中国国有金融体制变迁分析，2 0 0 3 经济变迁中的金融中介 与国有银行中认为国有银行是国有商业银行是我国计划经济的产物。期初作为 专制银行，实现社会经济的计划管理：在转轨体制下，政府仍然需要通过国有商 业银行促进经济增长、确保体制改革顺利进行。国有银行有其存在和改革的渐进 性逻辑。 阎庆民，2 0 0 5 银行业公司治理与外部监管一文中表述，政府干预和银行 承担无限责任是国有银行公司治理缺失的根本原因。根据现代公司治理的要求， 对国有银行进行股份制改造，是我国国有银行改革的根本出路。是否真正完善国 有商业银行公司治理，需要存款人利益为代表的市场约束和政府外部监管职能的 介入。 在监管制度的选择、动态趋势和构建方面，王晓龙，2 0 0 6 市场约束与银行 监管政策问题研究认为银行监管本质上讲就是鼓励银行提高服务、激发竞争力、 维持清偿力以及保持系统稳定的平衡。黄蕙，2 0 0 6 银行市场约束与政府监管的 权衡与选择研究对我国银行外部监管效应的论证讲监管体系的政府监管和 市场约束进行比较权衡，提出减少国有行业银行国有股比例，提高央行的独立性 和权威性，形成对国有央行谨慎经营和控制风险的压力，有效性达到监管。何自 云，阎庆民( 2 0 0 4 ，2 0 0 5 ) 先后引入委托代理和公司治理概念，通过激励相容为 途径和方法构建和充实有效的国有银行监管体系，为国有银行经过二十多年渐进 式改革之后以现代化商业股份制银行为制改目标的发展提供持续性保障。 4 1 引言 1 3 本文的写作思路 本论文的研究思路为：( 1 ) 以现有的银行监管和国有银行监管理论为基础， 探索中国国有商业银行监管的理论依据，主要弄清国有银行股改之后监管历史必 然性、现实的紧迫性和必要性；( 2 ) 用经济学分析方法研究中国国有银行监管现 状、有效监管体系可行性及障碍；( 3 ) 借鉴发达国家金融监管、银行监管的经验 以及未来银行监管趋势，分析中国国有银行监管问题的影响和根源，探索中国国 有银行目标模式、运行机制、制度设计与战略，并提出针对性的政策建议。 本文在既有文献的基础上，研究国有银行监管体系构建，论文的内容结构为： 第一章，国有银行及其监管一般理论；第二章，国有银行特殊性分析；第三章， 国有银行监管现状及问题；第四章，国外银行监管回顾与借鉴；第五章，国有银 行监管体系构建 5 2 同有银行及其临管一般理论 毫皇量曼鼍曼1iii i 皇曼皇曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼! 曼! 曼! 曼! 曼舅曼曼曼! ! 曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼! 曼曼曼曼曼曼! 曼曼曼曼曼曼皇量曼鼍量曼曼舅曼皇曼曼曼曼! 曼曼曼! 鼍 国有银行及其监管一般理论 2 1 国有银行及其银行监管理论回顾 2 1 1 国有银行 本文所称国有银行指国有独资的四大商业银行( 工商、农业、建设、中国银 行四大商业银行) 。国有四大商业银行是1 9 7 9 年打破计划经济下大一统的银行体 系被以中央银行领导和四大专业银行配套为主的二元银行体系取代之后被恢复 和发展起来，可以说是我国计划经济的产物。在计划经济时期起着实现社会经济 的计划管理作用，在如今经济转轨下，国民经济仍然需要通过国有商业银行促进 经济增长。因此，与市场化条件下的商业银行相比，我国国有商业银行在国民经 济体系中占据更重要的地位，它不仅是支付结算系统的核心，而且也是实现资源 配置和促进经济发展的重要工具。 国银行在国民经济和金融业的发展中发挥着重要的作用，在社会资金配置和 信用提供中处于主导地位。据统计，到1 9 9 4 年底中国国有专业银行资产占全国 银行业总资产的8 5 ，随着四大专业国有双重身份与社会主义市场经济及行业发 展的矛盾日益凸显，经过二十多年的渐进式改革，日益增加的巨额不良资产和日 趋低下的资本充足率等由历史包袱、体制障碍引起的指标低效表现等因素，使得 国有银行商业化改革成为必然。 2 1 2 银行监管 借鉴金融监管相关涵义，即，金融监管治理就是采取良好的金融监管机构 治理措施、监管、环境的优化、以及采用适当的监管设计工具制定和实施监管 政策等做法，共同保证监管政策达到监管目标的一系列治理制度安排。以及新 帕尔格雷夫经济学大辞典的定义，是指“国家以经济管理的名义进行干预 ， 主要指基于监管的目标而制定相关的法令、规章、政策、标准等。监督主要指持 续监察和督促被监管者及其业务活动遵守这些法令、规章、政策、标准，监察其 是否背离监管的目标，并对违反者进行惩罚。相应的得出银行监管概念的定义一 一广义而言，银行监管指银行监管主体( 政府监管当局、银行业自律组织、社会 中介组织、被监管者内部的监督部门) 对银行及与之相关的主体( 股东、董事、关 7 两南人学硕十学何论文 联人、其他参与银行交易的主体) 的监管。狭义的银行监管仅指银行监管当局对 银行的监管。本文致力于研究国有企业监管体系构建和充实，故对于国有银行监 管界定倾向于第一种广义的定义。 2 2 国有银行存在逻辑及其特殊性 2 2 1 我国国有银行存在由来及变迁 1 我国国有银行由来及存在理由。西方主流经济理论的观点认为，金融中介 的产生是于信息不对称以及交易成本两大问题的克服，是内生于经济发展需要而 产生的。这一结论不完全符合中国自己的经济发展情况，中国国有银行的产生并 不是自然内生于经济发展，而是在“大一统 金融体系及尚未发展起来的金融市 场情况下，由国家通过行政手段建立起来的外生性安排。特别的经济体制使得国 有银行在经济转轨时期的发展主要靠政府推动来取代经济自然发展内生出适应 市场经济需要的富有效率的中介机构而产生，可以说是政府“强制性制度安排 而存在固。 2 我国国有商业银行发展阶段简述。四大国有银行中，中国农业银行、中国 建设银行成立于计划经济时期；中国银行成立于1 9 1 2 年，新中国成立之前，先 后经历了中央银行、国际汇兑银行、国际贸易专业银行等职能，中国工商银行于 1 9 8 4 年1 月1 日正式成立。通过以下简单划分和叙述可以了解四大国有商业银 行的简单发展历程。 第一阶段：1 9 7 8 年之前。 农业银行、建设银行于1 9 5 1 年8 月、1 9 5 4 年1 0 月1 日正式成立，1 9 5 0 年 中国银行总管理处归中国人民银行总行领导。主要任务是按照国家计划办理农 业、基本建设投资、外汇管理项目的政府资金投放、经营安排，可以说这个时期 的国有银行完全服从于国家计划体制下僵硬的金融、财政体制。 第二阶段：1 9 7 8 年2 0 0 4 年 1 9 7 8 年改改开放开始后，原来计划经济体制逐步打破，中国经济结构发生 巨大变化：国民收入迅速增加，居民储蓄迅速提高，财政收入占g n p 比重下降等， 原来大一统银行体系不在适应经济发展。农业银行、中国银行、建设银行于1 9 7 9 年先后转入金融系统，办成真正的银行。五年之后，中国工商银行于1 9 8 4 年1 月1 日正式成立，它的成立标志国有银行体系基本建成。 大卫g 梅斯改进银行监管【m 】( 中译本) 北京：人民大学出版社，2 0 0 6 年：1 1 2 1 1 8 。李志辉中国银行业的发展与变迁【m 】上海：上海人民出版社，2 0 0 8 年：8 6 9 0 8 2 同有银行及其l 临管一股理论 第三阶段：2 0 0 4 年至今 自1 9 7 8 年改革开放，经济体制转型全面铺开，国有商业银行在历经2 0 多年 的渐进式改革后随着中国银行、中国建设银行股份制改革的全面铺开以及中国工 商银行股份制改革的启动，进人了实质性变改革阶段，改革目标直指“资本充足、 内控严密、运营安全、服务和效益良好、具有国际竞争力的现代化股份制商业银 ”。按国务院的部署，达成了大体一致的改革思路和路径设计，四大行改革的基 本步骤是：财务重组一股份制改造一引进战略投资者一公开上市，改革的核心 内容是完善四大行的公司治理结构。 表1 - 1 我国国有商业银行目前上市情况 资料来源：根据中国银行，中国工商银行，中国建设银行的官方网站整理 通过之前的描述，可以看出，中国国有银行有其独特的演进逻辑，它处在 一个特定的变动中的社会经济环境中，每一次的改革和制度变迁都是靠政府推 动式的发展过程来完成。在改革开放初期，由于金融交易市场尚不存在，国家通 过强制力而构建的国有银行为代表的金融机构在私人贷方和国有借方之间架起 了一座桥梁。从这个意义上讲，国有银行是富有效率的，或者从制度变迁的角 度看，它至少是暂时有效或具有效率增进的性质( 张杰，1 9 9 8 ) 。 之后经济体制转型全面铺开，国有银行经历了过度性质发展之后，理论界达成共 识，国有银行改革进入实质性阶段( 股份制改造) ，但国有银行外观与技术参数 可以通过改造接近世界公认的商业银行水平，但由于经济结构、居民收入水平、 法律道德意识等因素的不同，使得我国国有商业银行本身及改革过程不能简单仿 造、移植达到一流商业银行的标志，而是有其特殊性。到底特殊在什么地方? 改 革目标不动摇前提下，到底需要何种变量( 手段、方法) 的介入才能确保国有银 行改革实效? 参见中国银行业监督管理委员会关于中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引( 银监发1 2 0 0 4 1 1 2 号) 9 两南火学硕十学何论文 2 2 2 我国国有银行特殊性分析 只有针对性的监管，才是有效的监管，所以监管这必须清楚被监管者的效用 函数和行为方式，才可能构建起针对性的监管体系。要研究国有银行的监管问题， 我们首先要分析影响国有银行行为方式的主要因素。制度经济学告诉人们，行为 方式决定于财产权利结构，对国有银行这样一个组织而言，行为方式还决定于它 的治理结构。国有银行区别于一般商业银行之处，主要在于资本的结构不同，以 及在国有银行中相关利益主体之间的构成不同。因此，国有银行特殊性表现在资 本构成及公司治理。 1 资本金的特殊性。银行的资本构成中，包括了有形资本和无形资本( 声 誉资本) 。对于国有银行有别于其他商业银行的资本构成方面，国家作为一方出 资人以其声誉入股的，而居民作为另一方出资人，则通过持有国有银行存单的形 式入股，当然，国有银行至少一部分资本来自于政府或者公共机构的出资( 实际 为纳税人出资) ，理论上有明确的所有者，但实际上，没有具体的主体对这部分 资金负责，基于所有者具体行为分析监管体系的思路，归入替代居民存款一方来 分析。所以，国有银行的市场信誉便是通过国家声誉来显示，居民部门作为真实 资本入股。在中国，最大的无形资产便是国家声誉担保，居民存款可以认为是 核心资本，这样就有如下的数学关系： e = r o( 1 ) 其中，e 表示资本金，r 表示国家声誉，国家声誉来源于国家政权稳定，具有 不可分性，所以是角点解，而非切点解，要么是o ，要么是1 。d 表示居民存款。 若： r = l 则e = d ( 2 ) 若： r = o 则e = o( 3 ) 当r = l 时，全部存款都是资本。改革以来，国民收入分配格局发生了很大的 变化，收入主要掌握在居民手中，居民也是主要的储蓄者，国家从主要储蓄者的 位置上退出，但仍然是主要投资者，需要在足够长的时间里获取和支配足够多的 资金。国有银行制度正是国家对国民储蓄结构巨大变化所做出的本能反应，它能 够有效地将居民收入大于支出的差额转化为金融剩余，并将其中绝大部分给了国 有经济部门。( 张杰，1 9 9 8 ；2 0 0 3 ；2 0 0 4 ) 。 2 公司治理的特殊性。根据有关公司治理的内涵，一般把商业银行公司治理 的定义是内部治理和外部治理的结合，既保护股东权益，又强调利益相关者的作 国张杰，中国国有银行资本金谜团【j 】，经济研究2 0 0 3 1 0 2 同有银行及其i 监管。股理论 用( m a c e y ，2 0 0 1 ) 。国有银行政府作为其所有者或者上市之后的大股东，在国 有银行公司治理方面的特殊性表现在以下几点： ( 1 ) 政府行使直接控制权。国家是国有银行唯一的所有者或者绝对的大股 东，政府代表国家对银行行使直接控制权。当政府的政策目标与国有银行的经营 方向冲突时，政府通过外部干预使银行的经营方向顺从政府政策偏好，确保国家 利益最大化。所以，“国家一经营者 之间没有严格意义上的监督制约机制。 所有权与经营权不分导致银行内部权力制衡机制严重缺失，不仅极大地影响了银 行重大决策的科学性，更直接导致了“内部人控制 现象，监督机制缺失使银行 经营者将自身及员工福利的改善列入其经营目标函数 。 ( 2 ) 监督制衡机制缺失。巨大的负外部性使国有银行的银行信用与国家信 用紧密结合在一起，作为股东的国家无形中为银行提供了可无限追偿的信用担 保。张建伟、李妍，( 2 0 0 3 ) 不良资产的一次次剥离、中央银行频繁的再贷款支 持、特殊的税收减免和利润留成制度以及多次显性或隐性的注资等等，都是国家 为银行最后垫底的体现。政府的无限责任为存款人提供了必要的“隐性存款保险 制度”，存款人没有对银行进行监督的激励。 ( 3 ) 国有银行中经营者和所有者激励不相容。国有银行政府( 或作为所有者的 纳税人) 和银行经理之间的冲突，表现为，控制国有银行的官员可能有和纳税人 有不一致的激励。一般来说，银行经营者家相比较于一般商业银行经营者受市场 影响，更多受到政治影响。国有银行经营管理者可能要最大化多元的在职消费， 休闲时间以及职工人数方面的目标函数。而且借机推进自己的政治事业。带有政 府官员色彩的管理者是厌恶风险的，于是出现愿意承担的风险低于从纳税人角度 来讲的最优风险程度的现象。 2 3 国有银行监管问题由来 基于此章以上部分对于国有银行内涵、由来及演变，尤其是国有商业银行资 本金及股改目标下重点改进的公司治理的特殊性分析，得出国有银行监管介入的 由来和必要。 2 3 1 资本构成特殊性导入监管必要 由于国家这个提供国家信用的出资人一直存在，把居民存款转化为金融剩余 配置给政府企业。由于企业部门的国有成分的低效率，而银行的国有制则不一定 李早航，周天勇现代金融监管市场化国际化进程的探索【m 】中国金融出版社2 0 0 6 生g ：3 7 3 8 页 1 1 髑南大导：硕十学何论文 低效率( 张杰，2 0 0 3 ) 。企业部门的效率需要通过更多的市场竞争来保持，但对于 银行来说，则并不意味着竞争越多越好。相比之下后者需要更多的信息披露、更 为严格的市场准入以及更加良好的监管，而不是更多的竞争固。 2 3 2 现代公司治理结构要求监管切入 根据现代公司制度的要求对国有银行进行股份制改造，在国家控股的前提 下，建立起科学的权力制衡和激励约束机制，在内外部监管的约束下建立起合理 的监督体系，代表存款人的利益进行合理监管。 2 4 国有银行监管的一般介绍 2 4 1 国有银行监管的内涵 通过理论借鉴和本文总结，国有银行监管含义指银行监管主体( 政府监管当 局、银行业自律组织、社会中介组织、被监管者内部的监督部门) 对银行及与之 相关的主体( 股东、董事、关联人、其他参与银行交易的主体) 的监管，通过内部 控制和外部监管得以使国有银行依法稳健的经营和健康持续发展，达到通过股份 制改造，建立科学的内部权利制衡、机制运行流畅和激励约束的现代公司治理结 构的要求，实现国有银行改革成效的平稳转化和过渡的保障。 2 4 2 国有银行监管的目标 监管目标( 宗旨) 是监管有效性和具体监管的前提依据，总的来说国有银行 监管目标应以稳定、谨慎、安全、效率为主导，从而构成银行监管目标的核心要 素。 1 、维护银行系统稳定。在我国金融体系中，银行系统占据重要地位，是国 民经济的核心。国有商业银行总资本占据整个银行业较大市场份额( 比如，2 0 0 7 国有银行资产总额占银行业总资产的5 3 2 5 ) ，而银行经营对象货币作为金 融系统核心要素，在如今实体经济金融、货币信用化深化程度越来越高的时候， 国有银行对我国社会经济的运行和发展起着至关重要的作用。与此同时，经营管 理风险