（区域经济学专业论文）公积金运行与吉林省经济发展.pdf

摘要 本文首先阐释了住房公积金的涵义、住房公积金的特点以及住房公积金制度的基本 内容，进而通过对发达国家公积金发展特点的分析，汲取到我国公积金管理和运行机制 方面的经验和启示，通过对吉林省住房公积金运行的宏观经济背景的分析，对吉林省住 房公积金的管理目标与指导思想、吉林省住房公积金管理机构和吉林省住房公积金制度 运行状况的概述及简要评价，提出了吉林省公积金运作模式、公积金管理机构和制度、 公积金资金归集、公积金使用、公积金贷款、缴存和发放等六方面存在的问题，并对各 个方面的问题进行了深入细致的研究和阐述，进而提出了建立适应市场经济的管营分离 新模式、完善和健全管理机构和体制、加大吉林省住房公积金归集、完善住房公积金机 构的监督管理机制、抓紧抓好公积金贷款工作、妥善解决公积金好缴存和发放问题等切 实可行的六大对策，同时对各个对策进行了深入细致的阐释。 本文对吉林省住房公积金运行制度问题和对策进行了系统的分析和研究，对现阶段 吉林省住房公积金制度改革具有一定的指导意义。 关键词；住房制度改革；住房公积金；公积金制度 a b s t r a c t t h i sp a p e re x p l m n e dt h em e a n i n ga n dc h a r a c t e r i s t i c so fh o u s i n gp r o v i d e n tf u n d s ，a n dt h e b a s i cc o n t e n t so ft h eh o u s i n ga c c u m u l a t i o n 如n ds y s t e m t h e nb yt h ea n a l y s i so fd e v e l o p i n g c h a r a c t e r i s t i c so fh o u s i n gp r o v i d e n tf u n di nt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t h ee s s a yl e a r n e df r o m e x p e r i e n c ea n di n s p i r a t i o no fc h i n e s ep r o v i d e n tf u n dm a n a g e m e n ta n do p e r a t i o nm e c h a n i s m b a s e do nt h e a n a l y s i s o fj i li n h o u s i n gp r o v i d e n t f u n do p e r a t i o no ft h e m a c r o - e c o n o m i cb a c k g r o u n d ，a n d b ys u m m a r i z i n ga n de v a l u a t i n gb r i e f l yj i l i nh o u s i n g a c c u m u l a t i o nf i l n dm a n a g e m e n to b j e c t i v e sa n dg u i d i n gi d e o l o g y a n dj i l i nh o u s i n gp r o v i d e n t f u n dm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n sa n dj i l i nh o u s i n gp r o v i d e n tf i l n ds y s t e m p u tf o r w a r dt h e p r o b l e m si ns i xa s p e c t sa st h em o d eo fo p e r a t i o no fj i l i np r o v i d e n tf u n d ，p r o v i d e n tf u n d m a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n sa n ds y s t e m s ，t h ec o m p i l a t i o nc p ff u n d s ，p r o v i d e n tf u n d su s e ， p r o v i d e n tf u n dl o a n s ，d e p o s i ta n dt h ep a y m e n t ，a sw e l la sv a r i o u sa s p e c t so ft h ep a i n s t a k i n g r e s e a r c ha n de x p o s i t i o n ，t h e r e b yc o m eu pw i t ht h es i xp r a c t i c a lm e a s u r e so fe s t a b l i s h i n gt h e n e wb u s i n e s sm o d e lo fs e p a r a t i o no fm a n a g e m e n ta n do p e r a t i o ns oa st oa d a p tt ot h em a r k e t e c o n o m y ，i m p r o v i n ga n dp e r f e c t i n gt h em a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n sa n ds y s t e m ，i n c r e a s i n gj i l i n c o m p i l a t i o nh o u s i n gp r o v i d e n tf i l n d i m p r o v i n gt h es u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n tm e c h a n i s m o ft h eh o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n d ，s e i z i n ga n dg r a s p i n gf u n dl o a n ，p r o p e r l ys o l v i n gt h ec p f g o o dd e p o s i ta n dt h ei s s u a n c e ，m e a n w h i l ec o n d u c t i n gi n d e p t ha n dd e t a i l e de x p l a n a t i o nt o v a r i o u sm e a s u r e s t h ee s s a ya n a l y z e da n ds t u d i e ds y s t e m a t i c a l l yt h ei s s u e sa n dc o u n t e r m e a s u r e so fj i l i n h o u s i n gp r o v i d e n tf u n do p e r a t i o ns y s t e m w h i c hh a ss o i l l es i g n i f i c a n c et oj i t i nt h eh o u s i n g a c c u m u l a t i o nf i l n ds y s t e mr e f o r mo ft h i ss t a g e k e yw o r d s ：r e f o r mo ft h eh o u s i n gs y s t e m ；h o u s i n ga c c u m u l a t i o nf u n d ；p r o v i d e n tf u n d s y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东二| k 1 ) i l i 范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论 文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：垄凼 指导教师 日 期：坦翠j ，。日 学位论文作者毕业后去向： 期： 电话：g 盟3 ! 1 8 邮编：! q q 2 1 引言 改革开放近3 0 年来，随着我国房地产经济的快速发展，解决人民的住房问题，特 别是解决城市广大中低收入者的住房问题日益成为涉及民生的重要课题，越来越为人们 所关注，随着城镇住房制度改革的不断深化和推进，根据我国国情同时借鉴新加坡等国 住房公积金经验，我国已于1 9 9 1 年率先在上海市建立了住房公积金制度，并在全国开 始推广。住房公积金制度开创以来，对加快城镇住房制度改革，促进住房建设，改善群 众住房条件，促进政策性住房金融发展发挥了重要作用，住房公积金制度提高了职工解 决自住住房的能力，建立了稳定的住房资金来源，增加了住房的有效供给，是全面实现 小康社会的重要组成部分，它关系到广大职工的利益和房改的成败，关系到和谐社会的 构建和发展。 吉林省2 0 0 2 年1 0 月，住房公积金中心从房改办分出，吉林市、四平市等市州都成 立了不以营利为目的的公积金管理中心，随着吉林省经济和房地产业的稳定快速发展， 吉林省住房公积金制度的推行取得了很好的成绩，吉林省住房公积金2 0 0 2 年归集7 7 亿 元，2 0 0 3 年归集1 1 0 亿元，截止2 0 0 4 年6 月末，住房公积金归集总额1 2 5 亿元，2 0 0 5 年长春市住房公积金归集突破5 0 亿元拉动全市g d p 至少1 个百分点。但是随着住房公 积金制度的不断运行，现行模式、体制等方面也暴露出许多问题，为此，对研究和探索 吉林省住房公积金机制，使其更加完善，更能发挥其应有的作用就显得更加必要和重要 了。 第一章住房公积金及其制度 一、住房公积金的涵义和特点 ( 一) 住房公积金的涵义 住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营 企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期 住房储金。住房公积金包括职工个人缴存部分和职工所在单位缴存部分，属于职工个人 所有，用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房。住房公积金本息免缴个人所得税。 ( 二) 住房公积金的特点 住房公积金是一种义务性的长期储蓄，但又不同于一般个人储蓄，其特点是： 1 、义务性：实行住房公积金的职工要按月从本人工资中拿出一部分参加储蓄。 2 、补贴性：实行住房公积金的单位要按月按房改方案规定的相应比例，从企业房 改资金中提供给职工个人一部分资金归职工个人所有。体现了国家从直接投资逐步转为 对个人的补贴，向个人的住宅销售方向发展。 3 、政策性：住房公积金的存取和使用均受到有关房改政策、规定的制约。 4 、三级账户管理，住房公积金存款要记入单位名下的职工个人公积金存款账户。 二、住房公积金制度的基本内容 中华人民共和国住房公积金管理条例规定，“住房公积金管理委员会决策、住 房公积金管理中心运作、银行专户、财政监督”是住房公积金管理的基本原则，其目的 是保障住房公积金规范管理和安全运作，实现保值、增值，维护住房公积金所有人的合 法权益。 ( 一) 按着。个人存储，单位资助”的原则进行归集 所有行政机关和企事业单位，民营企业和三资企业单位及其职工均应交纳住房公积 金，即实行公积金制度的城市职工个人按月交纳占其工资一定比例的公积金，单位也按 月提供占职工工资一定比例的公积金，两者均归职工个人所有，存入职工个人公积金帐 户。职工的住房公积金本息免征个人所得税。 ( 二) 按“统一管理”的原则管理住房公积金 职工住房公积金由各地人民政府设定的住房公积金管理机构，即：住房公积金管理 中心，根据责权利一致的原则进行统一管理。住房公积金的存贷款等金融业务一律由地 方人民政府委托指定的专业银行办理。 ( 三) 按“专项使用”的原则运用住房公积金 2 住房公积金只能用于职工购、建、大修住房。如果职工积累的公积金不足支付购房 费用的，可申请住房公积金贷款。住房公积金购房贷款属于政策性贷款，不同于商业银 行贷款，住房公积金个人购房贷款月利率3 ，而商业银行个人购房贷款月利率3 9 7 5 0 ，二者差额为0 9 7 5 0 。所以职工用住房公积金贷款买房是比较实惠的。此外， 为了保障职工住房公积金权益，当职工离、退休时，其积累的住房公积金本息余额一次 结清，退还给职工本人。 。刘德堂住房公积金制度 j o k w w w o q v i p c o n i 第二章发达国家住房公积金的特点及启示 一、发达国家住房公积金的特点 ( 一) 住房公积金贷款灵活、贷款条件宽松 在经济发达国家，无论是专业性，还是非专业性住房金融机构，在向居民个人发放 住房购置贷款时为了确保其债权利益都要求借款人提供担保，但贷款方式具体形式具灵 活多样，且贷款条件比较宽松，贷款额度大，利率低、偿还期长。 ( 二) 形成了完整的住房公积金贷款二级市场 住房公积金贷款的一级市场是指发生住房公积金消费贷款合同的市场，或者说是公 积金机构最初向借款人发放住房贷款的市场。住房公积金贷款的二级市场则是指已经发 生的住房抵押贷款的交易市场，即金融机构之间转让住房抵押贷款的交易市场，亦即金 融机构之间转让住房抵押债权的市场。各国参与二级市场的除政府机构外，主要是商业 银行、人寿保险公司、信托公司等等。由于二级市场的发展，使贷款人可以在二级市场 上转让住房贷款债权而收回资金，因而可以避免或减轻流动性风险，购买力风险与信用 风险，这样可激励金融机构积极发放住房贷款和放松贷款政策。美国、加拿大的公积金 二级市场发展较完善，如美国的f a n n i e m a e ( 房利美) 、g i n n i e m a e ( 吉利美) 和m e r r i l l y n c h ( 美林证券公司) ，加拿大的c m h c ( 加拿大抵押贷款与住房公司) ，以及香港按 揭证券有限公司。他们发达的多级化的房地产市场和房地产金融体系是值得我国学习和 借鉴的。 ( 三) 住房公积金金融创新普遍而迅速 二战后在经济发达国家的住房公积金领域，公积金创新相当突出，特别是七、八十 年代以来住房公积金创新更为迅速。住房公积金创新表现在许多方面，其中主要反映在 以下几个方面： 1 、住房公积金机构体系的创新，强化公积金管理机构职能，如新加坡设立专门的 中央公积金管理局，下设五个分支中机构，较好地完成了全国的公积金管理工作。 2 、住房工具的创新。这一方面反映在各住房公积金纷纷发明、运用新的筹资工具， 打破公积金封闭的运行机制。 3 住房公积金技术的创新。各国住房公积金机构都不断采用先进的技术向客户提供 更多的便利，以节省客户的时间，吸引更多的客户。 4 、住房公积金立法先行，执法严格 二、对我国住房公积金管理的启示 4 ( 一) 加强对住房贷款的宏观调控，完善法律法规等配套设施建设。在出台国家住 房公积金管理条例的同时，完善地方公积金实施办法，推动公积金的贯彻落实。 ( 二) 建立和完善二级公积金抵押市场，加大筹集资金力度，推进住房公积金贷款 风险分摊的社会化。 ( 三) 建立和完善住房贷款保险机制，利用保险转移风险。 ( 四) 进行公积金管理机制创新，推进住房贷款方式多样化和证券化，设计出适合 居民支付贷款品种，通过证券化分散风险。 ( 五) 建立和完善政府担保制度，充分发挥政府的支持作用。 ( 六) 建立健全违约金处理机制，健全抵押物处置制度，尽可能减少风险损失。 5 第三章吉林省住房公积金运行体制的基本情况 一、吉林省住房公积金运行的宏观经济背景 ( 一) 宏观经济影响 1 、吉林省g d p 的稳定增长。 图1 ：吉林省2 0 0 3 年2 0 0 6 年g d p 增量情况 2 0 0 3 - - 2 0 0 6 年吉林省g d p 增量情况( 单位：亿元) 2 0 0 3 年 2 0 0 4 年 2 0 0 5 年2 0 0 6 年 数值增幅数值增幅数值增幅数值增幅 g d p 增量 2 5 2 1 81 0 2 2 9 5 8 2 11 2 2 3 6 1 4 9 2 1 2 o 4 2 4 9 2 31 5 2 、固定资产投资稳步上涨，房地产投资不断增加，且以较快的速度增长。 2 0 0 3 - - 2 0 0 6 年吉林省固定资产投资情况( 单位：亿元，) 2 0 0 3 焦 2 0 0 4 年 2 0 0 5 生2 0 0 6 钲 项目 固定资产房地产同定资产房地产尉定资产房地产 固定资产 房地产 投资额 9 6 5 41 3 9 2 71 1 7 1 6 41 5 9 9 31 8 0 1 9 81 9 5 7 32 8 0 04 1 5 增长值 1 9 51 9 32 0 91 4 95 3 82 2 4 6 图2 ：吉林省2 0 0 3 年2 0 0 5 年固定资产投资情况 3 、居民人均可支配收入逐年增加，可看出吉林省的经济水平逐年提高。 2 0 0 0 2 0 0 6 年吉林省人均可支配收入发展列表 年份 比较项目、 2 0 0 3 年 2 0 0 4 芷2 0 0 5 经2 0 0 6 正 人均可支配收入( 元) 7 0 0 5 17 8 4 0 68 6 9 0 6 29 7 5 0 增长率( ) 1 1 91 1 91 0 8 1 2 2 人均居住面积( m 2 ) 1 6 2 8 1 7 9 3 城市2 2 5 4城市2 5 通过对吉林省宏观经济发展和房地产投资发展的分析，我们可以看出吉林省整体经 济实力均有较大的提升，固定资产投资逐年上涨，随着振兴东北老工业基地的开展将使 吉林省的房地产经济更加繁荣，这在客观上为公积金制度的运行提供了良好的客观环 境。 ( 二) 宏观政策影响 1 、吉林省从2 0 0 6 年年初停止别墅用地审批 国土资源部日前要求各地将停止审批别墅类供地和办理相关用地手续，对联排别 墅、低密度花园等类别墅项目的审批将进一步控制。今年年初，我省根据国土资源部的 相关文件规定，已经停止了对别墅类供地和办理相关用地手续的审批，目前，吉林省已 不再审批别墅类供地和办理相关手续。同时还要严格控制低密度、大套型高档住宅的土 地供应，从而进一步调控住房供应结构。 2 、棚改政策实施提高城市化进程，居民居住水平将得到提高。 吉林省委、省政府决定，从2 0 0 6 年到2 0 0 8 年，集中力量进行城市棚户区改造。据 统计，目前全省8 个地级城市和延吉市的城市建成区内，共有集中连片棚户区1 5 0 0 万 平方米。全省将用3 年时间进行拆迁，用5 年时间基本完成全省9 个市( 州) 中心城市集 中连片棚户区1 5 0 0 万平方米的改造任务。其中，2 0 0 6 年改造7 5 0 万平方米，2 0 0 7 年改 造4 5 0 万平方米，2 0 0 8 年改造3 0 0 万平方米，使居住在城市棚户区的群众居住和生活 7 0 0 0 o 0 o o | | 姗 姗 啪 姗 条件得到明显改善。全省改造后的住宅区中，小户型占到7 0 以上，人均住房使用面积 净增4 5 平方米。棚户改造的投资总额约5 0 0 多亿元。为确保改造工程顺利进行，吉林 省制定了“政府组织、市场化运作”的相关政策，采取“银行贷一点、财政支持一点、 政策让一点、群众自筹一点、开发补一点”等筹措办法。截止至年底，全省已投入资金 3 3 2 亿元，实际开工面积1 3 0 0 万平方米。 以上宏观经济政策的推行无疑将推动吉林省房地产经济的发展，而住房公积金作为 解决居民住房资金问题的一个重要途径，必然发挥其应有的重要作用。 二、吉林省住房公积金的管理目标与指导思想 吉林省住房公积金管理遵循“住房公积金管理委员会决策，住房公积金管理中心运 作，银行专户，财政监督”的基本原则，实现从无专门机构到成立以不以营利为目的的 独立的住房公积金管理中心，从决策体系不健全到建立住房公积金决策体系，从管理上 的随意性到规章健全依法依规管理的跨越，使吉林省住房公积金管理进入法制化、规范 化的运作轨道，保障住房公积金规范管理和安全运作，实现保值、增值，维护住房公积 金所有人的合法权益，发挥住房公积金对居民购房和建房的促进作用。 完善吉林省住房公积金的运行机制，总的指导思想是：在吉林省委、市政府的领导 下，健全决策体制和各类内部管理制度，调整管理机构，明确各管理部门职责，做好公 积金归集工作的基础上，制订公积金贷款实施细则、公积金操作规程等相应地方性业务 制度，做到贷前防范与贷后监控相结合，努力防范贷款风险，提高资金使用质量，强化 监督工作，规范发展各项公积金业务，协调好相互关系，建立科学高效的公积金运行机 制。 三、吉林省住房公积金管理机构 吉林省于1 9 9 3 年建立住房公积金制度，从2 0 0 2 年开始逐步进行住房公积金管理机 构的调整，认真贯彻条例和国务院通知精神，切实加强住房公积金管理，完善 住房公积金决策体系、建立健全住房公积金监督体系等工作，为切实发挥住房公积金应 有的作用奠定了良好基础。吉林省有关部门站在践行“三个代表”思想，切实维护群众 利益的高度，严格按照国家的要求，加强住房公积金管理，真正为职工群众当好家、理 好财，同时省直各有关部门精心组织，密切配合，各市、州态度坚决，行动迅速。吉林 省住房公积金管理机构在各市州建立住房公积金管理中心，由市长担任主任，副市长担 任副主任；市级住房公积金管理中心主要负责公积金的管理和运作，县级工作由市级住 房公积金管理中心派驻人员负责管理。 四、吉林省住房公积金制度运行现状 吉林省的住房公积金制度建立1 0 年来，随着吉林省经济的不断发展和吉林省房地 8 产经济的快速发展，已经初步得到了全社会的认识和支持，形成了加快发展的良好氛围。 同时，也对促进职工住房消费、解决职工住房困难问题发挥了重要的推动作用。特别是 2 0 0 2 年3 月，国务院重新修订住房公积金管理条理和同年5 月全国住房公积金会 议以后，进一步从决策制度和管理体制上保障了制度的健康、有序发展。各市州健全了 决策体制，管委会按“三个三分之一”的构成比例为实现民主决策、科学决策、和自主 决策奠定了基础；大幅度调整了管理机构，全省9 个市州均成立了新的住房公积金管理 中心。实现了“统决策、统一管理、统一制度、统一核算”；进一步强化了运行监督， 设立了省级监督管理机构，地方各级建设、财政、人民银行、审计、监察等部门密切配 合，加大指导和监督粒度，建立了横纵结合、全方位、多层次的监督体系；公积金业务 管理工作得到了规范和强化，使其进入健康、有序发展的轨道。到2 0 0 3 年底，全省累 计归集住房公积金总额1 0 8 亿元，比上年增加3 1 亿元，增长4 0 ，缴存住房公积金的 职工人数达到了1 4 1 万人，；累计发放住房公积金贷款2 3 亿元，比上年增长1 3 亿元， 增长1 3 0 ，个人余额占归集余额的比例达到1 7 。4 6 ，比上年增加6 个百分点，住房公 积金贷款的发放，支持了3 3 万户职工家庭购房，促进了住房消费，拉动了经济增长。 并且我国首家住房公积金监管协会吉林省住房公积金监管协会于2 0 0 4 年9 月在长 春成立。住房公积金监管协会按照“管委会决策、中心运作，银行专户、财政监督”的 原则，通过协会监管，加强住房公积金工作规范化管理，密切管理部门和基层叫村单位 之间的联系，做到专款专用，杜绝腐败，促进了住房公积金工作的健康发展。 9 第四章、吉林省现行住房公积金制度存在的主要问题 吉林省住房公积金制度的推行以来，可以说成绩是值得肯定的，但也存在一些问题。 主要表现在以下几个方面： 一、公积金运作模式方面存在的问题 管营不分的运作模式已成为制约我省住房公积金制度发展的瓶颈。现行的住房公 积金管理体制建立于2 0 世纪9 0 年代，脱胎于旧的分配体制、人事管理制度和传统观念， 行政色彩浓厚。当时的社会发展水平和行为观念决定了机构职能取向以管为主，偏重于 通过行政政策的执行建立互助性住房储金，积累资金，而轻于营运。具体表现为： 1 、现行体制因缺乏资金投资手段和渠道造成资金大量沉淀，使用率不高；或为银 行占用，为他人谋利，不符合市场经济在资源使用方面的规律。 2 、行政占用严重，住房公积金信誉受到冲击。既然没有营运的目的和机构，实行 行政管理，这块资金实际成为了地方政府可支配的资金，当地政府部门为了形象和政绩 挪用、占用住房公积金就是理所当然的事情，不良债权的形成，也不可避免。 3 、公积金政策优势弱化，归集难度加大。公积金政策的优势归根结底在于增值， 随着人事、工资制度的改革，企业工资中不确定性因素增多，增值目的就是惟一吸引人 们缴存的因素。人们知道，资金的增值需要一定的资金规模才能实现，这是职工愿意缴 存的原因，而现行管理模式虽形成了规模，却因机构设置问题不能产生增值，长此下去， 随着储蓄投资的多样化选择时代的到来，公积金政策的归集优势将逐步弱化。 上述种种现象表明现行管理模式在新的市场环境中已失去了活力和竞争力，制约 了住房公积金的发展；不与时俱进，加以改进，打破瓶颈，建立管营分离的运行模式， 住房公积金制度将逐渐萎缩。 二、公积金管理机构和制度方面存在的问题 ( 一) 吉林省住房公积金管理中心设置存在的问题 吉林省建立了住房公积金制度，成立了住房公积金管理中心，但省内有的公积金管 理中心没有按照条例要求成立不以营利为目的的独立的事业单位，难以统一管理和 监督；有的地方没有按照条例要求，由社区的市设立住房公积金管理中心。尽管条 例规定应当按照精简、效能的原则设立住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理 运作，但各部门却为了各自的利益设置住房公积金管理中心。住房公积金管理中心有的 列入行政、事业、甚至有的地方把住房公积金管理中心列入企业性质。部分地区住房公 积金管理中心有定编定员的、有没定编定员的，各管理中心人员多寡不。 1 0 ( 二) 吉林省住房公积金的决策机构执行机构不完善 吉林省大部分市、州建立了不同形式的住房公积金管理委员会，为吉林省的住房公 积金管理做了不同程度的贡献，但是一些住房公积金管理委员会没有发挥其应有的作 用。省内有些地方没有按照条例要求建立健全住房公积金管理委员会，有的住房公 积金管理委员会形同虚设，一些地方名义上建立了住房公积金管理委员会，但实际上是 把原有的房改领导小组改了个名称，机构的人员组成和决策制度并没有改变。有的地方 对住房公积金管理实际是由地方政府分管领导、挂靠部门负责人和中心主任三人决策。 一方面有的住房公积金管理委员会权力太大，管得太死，另一方面随意性很大，违规决 策批示使用住房公积金，而且问题严重。还有就是吉林省有些城市目前还没有建立住房 公积金制度。例如白城、白山、延边等一些边远市州。 住房公积金的执行机构设置隶属不统一。住房公积金管理中心，有的挂靠在财政， 有的挂靠在建委，有的挂靠在房管局，有的直属政府，有的设在社保局或其它一些部门， 使住房公积金管理体制不顺，这样使吉林省住房公积金管理工作难以协调和发展。 ( 三) 住房公积金各项规章制度不健全 缺乏科学的资金运作机制，不能确保住房公积金的安全使用。违规违纪现象、挪用 住房公积金的情况在吉林省内时有发生，侵害了职工的合法权利。有些住房公积金管理 中心管理混乱、以赚钱为主要目的，一些领导既管资金，又管开发，不按住房公积金定 向使用原则，盲目用于其他方面的投资，违规发放住房公积金贷款，批准与住房公积金 用途毫不相干的项目贷款，替一些单位贷款提供担保，承担了连带责任，增加了住房公 积金的风险。缺乏对金融机构的监管制度。有时对金融机构出现的违规违约问题，处理 得不及时，不能及时有效的制止无序的金融竞争。 ( 四) 住房公积金管理机构效率低 由于管理中心的成立时间不长，相应的配套管理制度不健全，岗位职责和授权不清， 使一些工作效率低下，服务质量差，给申请、办理公积金业务的居民带来一些不方便。 三、公积金资金归集方面存在的问题 归集工作是搞好住房公积金管理的首要环节。近几年。随着吉林省经济的稳步、健 康发展，人民生活水平不断提高，吉林省在住房公积金归集方面，也实现了跨越式发展， 这是住房公积金管理中心和各有关方面共同努力的结果。截止2 0 0 4 年6 月末，吉林省 累计住房公积金归集总额1 2 5 亿元，发放个人贷款3 0 亿元，支持近5 万职工购买、建 造房屋。2 0 0 5 年长春市住房公积金归集突破5 0 亿元拉动全市g d p 至少1 个百分点。吉 林省不断继续加强住房公积金归集工作，采取各种有效措施，在归集工作的方式和方法 上不断创新积极拓宽归集渠道，稳步提高吉林省住房公积金覆盖率、归集率。 数量( 单位：亿元)1 8 0 l4 6 5 1 0 7 7 4 7 厂 2 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 5 年份 图3 吉林省住房公积金归集额 ( 一) 住房公积金归集总量和归集比率偏低 目前吉林省的部分城镇人口中实行了住房公积金制度，而吉林省是农业大省，大部 分的农村人口尚未建立住房公积金制度。企业职工应是城镇住房制度改革和住房公积金 建立的主体，但是，占城镇住房消费主体的企业职工住房公积金制度不够完善。这严重 制约着吉林省住房公积金的归集。住房公积会的归集总量偏小和归集比率偏低的原因： 其一是省内有些地方公积金归集的基数没有采用工资总额，仍然以基本工资为基数；其 二是归集比例低。吉林省归集比率不到5 0 ，公积金归集比率低，不能保证有足够的资 金发放贷款。其三是按目前住房公积金管理条例规定，有条件的企事业单位还可以适当 提高缴存比率，但一些有条件的单位并没有提高公积金缴存比率。 ( 二) 住房公积金相对开户率低 公积金制度在吉林省有的小城市尚未全面推广开来，有些地方受部门利益或者地区 局部利益的驱动，不愿丧失现有的住房福利，不能正确地把握形势，仍然我行我素，搞 上有政策下有对策，这种不顾全大局的作法所造成的最直接后果就是使得公积金相对开 户率严重偏低。究其原因，既有企业亏损所造成的现状，也有预算经费不能到位所形成 的遗留问题，而深层次的原因恐怕还是一个思想认识问题在作怪。 ( 三) 国有、集体企业全面改制的影响 1 9 9 8 年以来随着我国政府对国有、集体企业全面进行改制、转型，省内有些企业 认为职工没有赶上福利分房，是欠了职工的债，私下仍按照计划经济条件下的城镇住房 制度模式进行职工住房建设，有些企业不把建立住房公积金制度与建立企业的现代化制 度结合起来考虑，有的单位不按职工工资的实际数额缴纳住房公积金；还有的单位拖欠 住房公积金的现象比较严重，一些单位拖欠时间长，数量大。部分企业职工下岗或置换 身份与原单位脱离了劳动关系，企业主为了降低用工成本，不再为这部分职工缴纳住房 公积金。因此影响吉林省住房公积金归集总量。 ( 四) 企业内部各种不良行为 1 2 5 o 5 o 5 坫 屹 m 2 筋 0 1 、住房公积金未及时足额缴交。与公积金的发源地新加坡和我国经济较发达的城 市如上海、广州、深圳等地相比，吉林省住房公积金缴交比例较低，一般是5 ，导致 住房公积金根本就不够城镇职工买房，影响单位职工参加住房公积金的主动性和积极 性。不少部门和单位在较低的规定比例内还难以足额缴存，或者缴存时间能拖延就拖延， 表现出很大的随意性。许多企业由于效益欠佳，欠缴、缓交住房公积金的现象十分严重。 此外，手工记账出错率高，核算不规范，不标准也导致住房公积金归集率低。 2 、非公有制单位受自身利益驱使。非公有制单位大多数建立时间不长，一些转制 企业刚步入正规，再缴纳住房公积金力不从心；非公有制单位往往以减少社会保障制度 支出，降低劳动成本等手段来实现其经济利益，所以对建立住房公积金持消极态度， 些单位缴存住房公积金的随意性很大。有的即使缴也是象征性的，有的单位根本不缴、 少缴、欠缴住房公积金；非公有制单位职工，虽然有固定的住址，但不排除其职业流动 性，缴存难以延续。造成了吉林省住房公积金归集的空白。 3 、个别企业只提不缴。吉林省个别效益好的单位缴存住房公积金随意性较大，尚 未形成制度。部分单位嫌每月缴交公积金麻烦，就几个月扣缴一次。有些企业每月在职 工工资中将个人应缴部分代为扣下，而且单位应资助的部分也提取，但却未到银行开户 缴存，其中有经办人相互扯皮、办事拖沓的原因，也有领导认识模糊的原因。只提不缴 在一定程度上损害了公积金缴交人的利益，使他们得不到正常的储蓄利息收入，特别是 那些已有自己住房的市民，一方面失去一部分利息收入，另一方面还要承担通货膨胀的 风险。 4 、个别企业只扣不助。住房公积金按照“个人存储、单位资助、统一管理、专项 使用”的原则交纳。这就是说目前的住房公积金由单位资助的5 和个人缴存的5 两部 分组成，两者缺一不可。但一些单位由于种种原因，扣下了个人应缴存的部分，而应由 单位资助都分一直都未落实，这种做法，歪曲了住房公积金概念，人为地将住房公积金 当作职工的住房储蓄来执行。影响了吉林省住房公积金的归集。 ( 五) 宣传动员工作力度不够 群众的理解和支持是成功推行公积金制度的前提条件。目前吉林省还有许多非公有 制单位的法定代表不清楚建立住房公积金是国家法规的规定，有许多群众也不清楚实施 住房公积金制度是职工的合法权益，对住房公积金制度的种种好处也不甚了解。目前， 部分企业领导对建立住房公积金制度的目的、意义、性质缺乏必要的认识，甚至有抵触 情绪，形成了难于建立住房公积金制度的局面。部分企业领导人认为原住房制度固然有 弊端，但企业有钱就建房，无钱就不建房，而建立住房公积金制，企业要定时资助职工， 增大了眼前的负担，从而对建立住房公积金持不积极态度，部分经济效益不理想或亏损 企业的领导甚至有抵触情绪；部分职工有反感情绪，建立住房公积金的最大受益者是职 工个人，但有些已有公房职工认为，每月从工资中扣除一部分用于住房公积金没有必要， 增大了负担；部分地区政府领导人抱无所谓态度，有些地区的财政收入支付行政人员的 工资都困难，更无力在财政预算中资助行政单位建立住房公积金。 ( 六) 公积金制度在归集操作中缺乏与时俱进精神 1 3 建立在2 0 世纪9 0 年代初的住房公积金制度，为我国的住房改革、改善城镇中低收 入家庭的住房条件、推动我国房地产业的发展起到了不可估量的作用。但是随着经济体 制改革的不断深人，我国所有制结构发生了相当大的变化，非公有制企业在数量上已占 多数。面对新的形势和新的情况，吉林省有些地方的住房公积金管理中心在住房公积金 的归集上仍然把国有、集体企业作为归集重点，在具体操作上仍沿用企业改制前的老办 法。 四、公积金使用中存在的问题 ( 一) 单位任意截留和挪用住房公积金 由于认识上存在偏差，导致有些部门和单位的决策人物对此项工作重视不够，挤占 挪用住房公积金的现象时有发生。这种行为严重侵害了职工个人的利益，从小的方面来 说，挫伤了职工参与房改的积极性，从大的方面而言，影响了吉林省对房改工作的整体 部署。实际上，按照房改政策的规定，企业为职工缴纳的住房公积金是从提取的折旧和 其他划转资金中解决的，当出现不足时，企业可以将不足部分直接进入成本中，在税前 列支。这样看来，单位截留和挪用住房公积金是一种漏税行为，吉林省应依法查处。 ( 二) 住房公积金只进不出 吉林省有些地方只注重住房公积金的归集，而忽视了已归集公积会的使用。有的是 因为个人抵押贷款办法出台滞后造成的，更多的是怕吃亏，因为公积金属政策性贷款， 发放贷款还不如放在银行里生息所获得的收益大。公积金的只进不出，不能发挥住房公 积金的互助性、共济性作用，难以调动职工和单位缴交公积金的积极性，也有违房改初 衷。 ( 三) “假个贷”情况的存在 公积金个人住房贷款主要是为解决职工住房问题，在我省个别商业银行的个人住房 贷款和公积金个人住房贷款中存在“假个贷”的情况。由于资金管理中心人员的失误或 者其它违规操作，有单位套取公积金贷款的情况，职工申请住房公积金个人住房贷款， 单位与职工签订协议，贷款本息、担保费用等一切支出、风险由单位承担，实际是为该 单位获得流动资金贷款；还有些个人通过“暗箱操作”，用已有的房产证抵押，伪造商 品房买卖合同，骗取公积金个人住房贷款，购买商铺或其它用途等情况比比皆是，由 于商业银行与资金管理中心地位的不平等，同时贷款风险由委托单位承担，商业银行明 知违规，可照常执行。 ( 四) 重复进行公积金个人贷款 由于信息系统或其它原因，客户有重复进行公积金个人贷款的情况。个别客户在没 还清首次公积金贷款的条件下，再次申请并获得公积金个人住房贷款，原因是吉林省个 别地方公积金管理中心信息系统和相关制度的不完善等，变相地提高了客户的贷款金 额，加大了风险。圆 。中国住房公积金发展的难点及对策 e b o l f i n a n c e s i n a c o i t i c n 1 4 五、公积金贷款方面存在的问题 ( 一) 公积金贷款手续存在的弊端 住房消费信贷手续繁杂。由于住房公积金消费信贷是一种新生事物，管理与运作部 门均缺乏经验，加之考虑到住房公积金自身的安全性、流动性等特点，因而，办理这项 业务都很慎重，各种手续、规定相对繁杂，这也在一定程度上阻碍着住房公积金消费贷 款的开展。比如，申请办理公积金购建住房贷款必须提供运作单位认可的、相当数量的 抵押品，而且这些抵押品必须是有价证券；同时，还要求借款职工单位开具有关证明等 等。因而，从申请、审批、签约、公证，到贷款到位，常常要往返奔走多次，既费时， 又费力。即使那些原本有意贷款的职工，有的也因手续繁杂而打消了借款念头。 ( 二) 公积金制度创新落后 1 、夫妻家庭呼吁新型个贷。部分夫妻家庭希望公积金个人住房贷款可以采用夫妻 双方为共同申请人，取消担保公司担保，购买人身意外保险，当一方意外事故或其它原 因死亡时，另一方继续作为借款人偿还贷款，或者保险公司承担一切损失，这样可以在 确保职工在继续安居乐业的同时，又能按时收回本息。 2 、法定离、退休人员延长贷款要求。公积金个人住房贷款能否对法定离休或退休 人员延长一定年限，现在随着吉林省生活永平的进步，各种环境实施的提高，养老、医 疗等社会保障体制的健全，离、退休人员有一定的生活收入保障，在采取一些相应措施 的情况下，他们希望有选择地延长贷款年龄。 ( 三) 公积金还款方式、计息方式、首付比例等方面的局限性 1 、目前公积金个人住房贷款中，吉林省大部分地方采用由公积金管理中心指定还 款方式，在还款方式上，等额本金还款法和等额本息还款方式有很大的不同，贷款金额 越大、时间越长，等额本金还款比等额本息还款所归还的利息少，由于客户带有很大的 盲目性，工作人员很难履行告知义务，客户很难选择对自己有利的还款方式，甚至资金 管理中心已经指定了还款方式。 2 、在个贷中，存在首付比例较高、最高额度受限制的问题。吉林省要求首付款比 率最低3 0 * , 6 ，这对于参加工作不久及效益不太好的企业、当地商品房价格较高的职工来 讲，只能望“房”兴叹，面对如此之高的房价和首付款，许多潜在客户被挡在f l # f 。 ( 4 ) 住房公积金贷款存在的风险 1 、住房公积金管理中心承担的贷款风险 住房公积金管理中心所承担的贷款风险包括，来自借款职工的欺诈风险、违约风险、 担保风险，以及来自外部环境的法律风险和政策风险。如图4 所示： 图4 住房公积金管理中心承担的风险 2 、职工承担的贷款风险。职工承担的贷款风险包括：贷款规模不合理造成的风险， 存贷不对称造成的风险和住房公积金管理中心的机构运作问题造成的风险。如欺诈、违 约、担保、政策、法律风险，由于公积金管理中心的机构既不是有财政支持的政府机构、 也不是有独立法人资产的金融机构的性质，最终导致风险的承担者还是职工。如图5 所 示： 图5 职工承担的贷款风险 六、公积金缴存和发放中存在的主要问题 ( 一) 引发下岗、失业再就业、进城打工的农民与“在岗、在编”职工的新矛盾 市场经济体制的确立打破了计划经济体制下的用工模式，就一个企业来说，既有计 划经济体制下招收的“在编、在职”人员，还有在市场经济体制下企业根据自身发展的 需要，招收的“在职”但不“在编”人员，还有进城打工的农民。住房公积金管理条 例规定了建立住房公积金制度的人员是“在职职工”，但是对“在职职工”所包括的 范围没有明确规定。在这样的条件下，部分省、市规定，建立住房公积金制度的人员是： 具有城镇常住户口的“在岗、在编职工”。下岗再就业人员、失业后重新找到工作的人 员以及进城打工的农民是不能建立职工住房公积金制度的，其原因在于这部分人员“在 职”，但不“在编”。这就伤害了大多数职工的利益。例如：甲、乙两名职工，甲职工 为具有城镇户口的“在编、在职人员”，乙职工也是城镇户口，但不在编，连续工龄均 为5 年，大专学历、对企业所作贡献相当，年薪均为2 0 0 0 0 元。住房公积金的缴交率为 1 6 1 5 ，甲职工单位每年要补贴住房公积金3 0 0 0 元，乙职工一分也没有，这是不公平的， 也是不符合我国“按劳分配、多劳多得、效率优先、兼顾公平”基本原则的。 ( 二) 界定标准不明确 哪些单位必须建立住房公积金制度，哪些单位不能建立住房公积金制度，没有明 确的标准，基层人员很难把握。 住房公积金管理条例规定了建立住房公积金制度的单位，这些单位是按经济 构成划分的，但是对于界定标准没有做出具体规定，“所有企业单位都要建立职工住房 公积金制度”落实起来有困难。例如，一个居民开办了一家复印社，从社会招聘人员两 名，月薪5 0 0 元，固定资产不到5 万元，经营时间半年，这样的企业能不能建立职工住 房公积金制度，我们并没有明确的标准，这就给基层工作人员在运作上增加了很大的麻 烦。 ( 三) 住房公积金存、贷基本原则与其实际需求引发的矛盾 在吸取德国和菲律宾建立住房强制储蓄制度经验的基