（政治经济学专业论文）转轨经济下政府职能的界定和转变.pdf

摘要 政府是推动现代国家经济增长和发展最重要的力量，政府职能就 是国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规 则经由一定的程序，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系 的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活中 的各种任务的总称，当前我国政府职能正发生深刻的变化，从理论上 正确地把握政府职能的本质及其基本趋势，无疑具有深刻的实践意 义。本文正是这样一种探索和尝试。 一、基本框架和内容 本论文从探索我国所处的开放经济和转轨经济条件下政府职能 及其转变的实质和发展趋向入手，借鉴政治学、法学、社会学、伦理 学、公共经济学和制度经济学的相关成果，综合运用历史分析、比较 分析、制度分析等研究方法，对政府职能的理论内涵、基本特征和实 现机制作了系统阐释。拟回答如下几个问题：不同阶段经济学家对政 府职能的认识是如何演变的，在开放经济和转轨经济条件下如何界定 政府职能，在由计划经济向市场济经过渡的转轨时期如何转变政府职 能，在加入w t o 的开放经济条件下，如何转变政府职能，如何正确 认识和处理好科学发展观与政府职能转变的关系，围绕上述问题，本 文分三章( 除导论外) 予以回答。 导论包括问题的缘起、研究的意义内容与方法、相关概念的讨论 与界定、结构安排与主要观点等四个部分。在问题缘起部分主要介绍 了研究背景和文献综述；研究的意义内容与方法部分对研究的理论意 义和现实意义、研究内容和思路以及研究对象与方法进行了详细阐 述；相关概念的讨论与界定部分主要介绍了政府职能、开放经济、转 轨经济、科学发展观等相关概念；结构安排与主要观点部分主要对文 章的主体结构和各章节的主要观点进行了阐述。 第一章主要介绍历史上经济学家对政府职能认识的演变过程，透 过其历史的逻辑的演化，为我们当代的理论和实践提供了借鉴和参 考。该章分为三节，第一节主要描述古典经济学家对政府职能的界定。 内容主要涵盖了从亚当斯密出版国富论的1 7 7 6 年到2 0 世纪 2 0 年代，这一阶段，强调自由企业制度、自由市场机制的经济自由 主义是经济思想的主流，政府作用则被置于辅助地位。政府职能限于 完成斯密界定的三项任务( 即保护社会；尽可能保护社会上每个人， 使其不受社会上任何他人的侵害或压追；建设并维护某些公共事业及 某些公共设施) 。具体是这样展开的，首先介绍亚当斯密出版国富 论时，对三项经典政府职能的界定，同时指出斯密政府职能界定所 基于的两个基本观点。接着介绍了萨伊定律及萨伊对政府职能的观 点。最后介绍了约翰斯图亚特穆勒在政治经济学原理及其在社 会哲学的运用中对赋予政府过多职能进行猛烈抨击所持的观点，以 及他对当时以盛行理论为依据所赋予的政府职能的评判。最后引出他 对政府职能的界定。综合上述三位经济学家的观点，归纳出古典时期 西方经济学家对政府职能的基本看法。第二节主要描述2 0 世纪2 0 年 代至6 0 年代经济学家对政府职能的强调。2 0 世纪2 0 6 0 年代是西方 经济学发展演变的个重要阶段，在这一阶段，以旧、新福利经济学 和凯恩斯主义经济学为标志的政府干预理论处于鼎盛时期，经济学文 献中到处是对市场失灵的论证，经济学家据此在政府的肩头添加了越 来越多新的经济职能，对这些新职能的论述是在两个领域内展开的： 微观经济学领域主要是福利经济学家的分析，宏观经济学领域，则是 凯恩斯主义者的分析。首先分析了微观经济领域对政府经济职能的论 证，主要以庇古为代表，从政府消除垄断的职能、政府克服外在性的 职能以及政府促进社会公平的职能三个方面展开介绍。接着以凯恩斯 的通论为代表，介绍凯恩斯主义者对政府宏观经济职能的论证。 第三节主要介绍2 0 世纪6 0 年代以来经济学家开始主张减少政府职 能。自2 0 世纪6 0 年代开始，经济自由主义再度复兴，经济学家的视 角转向了政府失灵，或者说政策无效，强调用自由市场机制和自由企 业制度作为资源配置的基本工具，并把政府身上过多职能一一卸了下 来，西方经济学家对政府职能的看法发生了根本性转变。首先介绍其 转变的现实背景，然后对现代货币主义、理性预期学派、公共选择学 派、产权学派的观点分别进行介绍和评述。 第二章根据第一章对亚当斯密以来，经济学家有关政府职能 思想的分析描述，吸取其中包含许多有价值的线索，结合当前的实际， 进一步分析开放经济、转轨经济条件下的政府经济职能。第一节主要 讨论政府经济职能应严格限定在市场失灵领域。第一类市场缺陷是市 场自身固有的缺陷，即只要有市场经济，不论其发育程度如何，不论 其微观基础如何，也不论在哪个国家，都必然存在的功能缺陷，包括： 市场不能有效地提供公益物品；市场不能解决外在性问题；自然垄断 和市场寡占的存在；信息不完全和信息不对称；市场不能完全解决社 会公平问题等方面。第二类市场缺陷是指由于市场机制发育不完善雨 出现的功能障碍。笫三类市场缺陷是指由于政府履行经济职能过多或 不适当而造成的市场功能障碍，严格地说这类市场缺陷不应归昝于市 场，是政府的过错。第二节对政府经济职能进一步进行界定，第一节 明确了政府经济职能应严格限制在市场出现缺陷的经济活动领域，但 由于现实生活中大量存在政府失灵的例子，政府在修补市场缺陷上不 是万能的，政府并不能够修补所有的市场缺陷，因此政府经济职能仅 限于能够修补的市场缺陷。在列举了大量政府失灵的例子的基础上， 详细分析了造成政府失灵的四大原因，即信息不完全、政府工作人员 存在经济人行为、经济主体的理性行为和政府机构的能力有限。第三 节根据上两节论证可以得出政府职能应当限于政府有能力修补市场 缺陷的结论，但这并不能最后决定政府职能范围。因为对于每个政 府能够修补的市场缺陷，政府并不是都应该去修补。政府行使职能也 是一种经济活动，有收益亦有成本，政府在履行经济职能时同样要遵 循成本收益规n o 根据统计资料对政府运行的显性成本和隐性成 本进行了分类列举，给出了政府履行经济职能收益的粗略测度。最后 得磁了政府经济职能分为核心职能、扩展职能和积极职能三个档次， 从核心职能到扩展职能再到积极职能，所要求的政府机构能力逐步提 高。 第三章详细介绍我国现阶段政府职能的转变。经过2 0 多年的改 革，我国政府职能发生了很大变化，取得了丰硕成果。但从总体上看， 我国政府职能还没有落在与市场经济、开放经济和政府机构能力相吻 合的合理区域内。我国政府职能转变还需经历个漫长的努力过程， 其主要体现在三个方面：一是为适应市场经济体制的确立和完善而进 行的政府职能转变；二是适应“入世”要求而进行的政府职能转变； 三是正确认识和处理好科学发展观和政府职能转变的关系。第一节介 绍适应市场经济体制而进行的政府职能转变。为适应市场经济体制的 需要，我国政府职必须实行行政职能重心的转移、行政职能方式的转 变和行政职能关系的转交。行政职能的重心转移主要是指从重政治统 治职能轻社会管理职能，重阶级斗争轻经济建设转移到经济建设上 来，提高经济职能的核心地位。行政职能方式的转变包括：一、从运 用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必 要的行政手段相结合；二、由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、 间接管理为主；三、由重视计划、排斥市场转向计划与市场有机地结 合起来，使市场对社会资源的配置起基础性作用。行政职能关系转变 包括：一、理顺中央与地方、上级政府与下级政府之间的职能关系； 二、理顺政企关系；三、理顺政府与市场的关系；四、理顺政府与社 会的关系。五、理顺政府内部各职能部门的关系。第二节介绍加入 w t o 后我国政府职能转变所包括的几个方面：一、以规则导向取代 权力导向，变全能政府为有限政府；二、树立起现代管理理念，改变 行政权力的运行方式；三、推行政务公开制度，实行依法行政；四、 依法进行行政审批制度改革，破除垄断。特别介绍了我国行政审批制 度改革的四个方面，即削减市场准入的前置审批，为平等竞争创造条 件；加快立法，科学界定行政审批的范围和程序；改进审批方式，推 进行政审批公开；建立有效的行政审批责任制和监督机制。第三节介 绍在新形势下，如何正确认识和处理好科学发展观与政府职能转变的 关系。首先介绍发展观对政府职能的塑造作用，接着对科学发展观视 野下我国政府职能存在的突出问题进行分析，主要对职能异化问题、 “三位现象”突出问题、职能履行效率差的问题等方面进行3 音j j 析。 紧接着介绍全面转变政府职能的重要性和紧迫性，主要从三个方面进 行了说明，即：一、全面转变政府职能是解决我国经济社会发展中深 层次的矛盾和问题的需要；二、全面转变政府职能是落实科学发展观 的关键环节；三、全面转变政府职能是以人为本的需要。最后阐述了 如何落实科学发展观、全面转变政府职能的对策思考，重点是：加强 “两观”的教育和宣传，增强政府转变政府职能的思想和精神动力； 发挥科学发展观的塑造作用，重新审视政府职能设定与履行存在的问 题；必须在关键环节和层次上取得重大突破。 二、本文的特点 本文的研究力求突出自己的研究特点，并有所创新，通过对以下 几方面探索，已初步形成自己的一些观点和见解： 1 、在选材上本文通过借鉴历史经验，着眼于我国政府职能的改 革和实践，集中研究政府经济职能的重新界定和转变以及如何正确认 识把握科学发展观和政府职能转变的关系。 2 、在研究方法上本文主要从经济学的角度进行研究，综合运用 规范分析与实证分析、历史分析与比较分析、宏观分析与微观分析等 多种分析方法。进行政府职能转变的理论研究，重点对转轨经济条件 下政府经济职能的重新界定，政府职能的转变等领域进行全面和系统 的研究。 3 、在研究思路上，本文把政府职能的演变看成一个历史过程来 加以考察，由于环境和历史条件的不同，人们对政府职能认识不同， 对政府职能的界定和转变也有所不同，通过对历史过程的考察探索政 府如何在转轨经济条件下重新界定职能以及如何实现政府职能在新 形势下的转变，特别是如何正确认识和处理好科学发展观和政府职能 转变关系。本文正是从历史的逻辑的发展过程的视角出发，来追踪政 府职能及其转变的一般规律。 4 、本文的主要特点： ( 1 ) 把政府职能转变看成历史的过程。对不同时期经济学家对 政府职能的认识进行了一次梳理，展示其历史的逻辑的过程。 ( 2 ：) 运用了多种分析方法，比如历史方法、比较方法、规范分 析和实证分析相结合的方法等。 ( 3 ) 借鉴前人的研究成果，对政府职能转变的方式、途径做了 一些有益的探索。 ( 4 ) 从科学发展观的视野出发，与时俱进地探索政府职能转变 问题。强调发展观对政府职能的塑造作用，对科学发展观视野下我国 政府职能存在的突出问题进行了详细分析，特别对职能异化问题、“三 位现象”突出问题、职能履行效率差的问题等方面进行了剖析，进一 步强调全面转变政府职能的重要性和紧迫性，并提出了如何落实科学 发展观、全面转变政府职能的对策思考。 当然，本文对许多宏观的前瞻性问题的理论探索还不够精当、深 入，值得推敲的地方还很多，而且，政府职能及其转变本身就是一个 复杂的系统工程，有许多理论和实践问题还有待于今后的研究中进一 步深化。 关键词：转轨经济，开放经济，政府职能，政府职能转变， 政府职能界定，科学发展观 a b s t r a c t g o v e r n m e n ti st h em o s t i m p o r t a n tp o w e rt op u s hf o r w a r dm o d e r n c o u n t r y se c o n o m yi n e a s ea n dg r o w t h t h ef u n c t i o n so f g o v e r n m e n ti s c o u n t r y sf u n c t i o n sw h i c hi sh e a do nt h ec o u n t r ya d m i n i s t r a t i v eo r g a n i t i s g e n e r a ls p e a k i n g o fa l lk i n d so ft a s k s g i v e n t ot h e c o u n a d m i n i s t r a t i v eo r g a nb yt h ep o l i t i c a l r i g h t ss u b j e c t sw h i c hc o n f o r mt h e v a l u es e n s et o a d v a n t a g e r e l a t i o n se a c ho t h e r b y af e wr u l e sa n d p r o c e d u r e sa n dw a y s ，n o w a d a yo u rg o v e r n m e n t sf u n c t i o n si s v a r y i n g h i g h ，i nt h e o r yi ti so fh i g hp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et o g r a s pr i g h t l yt h e e s s e n c ea n db a s i c t r e n do f g o v e r n m e n t sf u n c t i o n s t h i sm a s t e r d i s s e r t a t i o ni sj u s ta l le x p l o r a t i o na n d a t t e m p t i n t os u c ha s u b j e c t 0 n e ：b a s i cs t r u c t u r ea n d c o n t e n t t h et h e s i sb e g i n sf r o mt h ep r o b ei n t ot h ee s s e n c ea n d t h et r e n do f i t sd e v e l o p m e n to f o u r g o v e r n m e n t sf u n c t i o n sa n dt h e rn 姐s f b r mu n d e r t h e o p e ne c o n o m y a n d t r a n s f o r m i n g - m o d e le c o n o m y , i t s t a t e s s y s m a t i c a l l y t h e t h e o r ya c c o u n t sa n db a s i cc h a r a c t e ra n dr e a l i z a t i o n m e c h a n i s mo f g o v e r n m e n t sf u n c t i o n sb y u s i n gc o m p l i c a t em a n yk i n d so f r e s e a l c hw a y ss u c ha sh i s t o r ya n a l y s i s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n d s y s t e m a n a l y s i s ，i nt h em e a n t i m ei tu s e st h er e l a t i v eo u t c o m e so f p o l i t i c s 1 a w 、 s o c i o l o g y , e t h i c s ic o m m u n ee c o n o m ya n ds y s t e me c o n o m y o nt h e s e s i d e st h ea r t i c l ew i l l a n s w e rf o l l o w i n g q u e s t i o n s ：h o wt oc h a n 譬et h e k n o w l e d g eo fd i f f e r e n te c o n o m i s t si nd i f f e r e n t p e r i o d ? h o wt o i i m i t g o v e r n m e n t sf u n c t i o n su n d e ro p e ne c o n o m ya n dt r a n s f o r m i n g - m o d e l e c o n o m y ? h o w t oc h a n g e g o v e r n m e n t sf u n c t i o n sf r o m p l a n n e d e c o n o m v p e r i o d t om a r k e t e c o n o m yp e r i o d ? h o wt o c h a n g eg o v e r n m e n t ，s f u n c t i o n su n d e r j o i n i n gw t o ? h o wt ok n o w r i g h ta n dm a n a g ew e i lt h e r e l a t i o n sb e t w e e n s c i e n t i f i cv i e wo f d e v e l o p m e n ta n dt r a n s f o n no f g o v e r n m e n t sf u n c t i o n s ? c o n c e r n i n g o nt h e s e q u e s t i o n s ，t h ep a p e r i s s t r u c t u r e di n t oi n t r o d u c t i o na n dt h r e ec h a p t e r s t h e p a r to f i n t r o d u c t i o ng i v e sa na c c o u n to ft h ec a u s eo ft h et h e s i s ， t h em e t h o da n dt h e a p p r o a c h e s u s e di nt h er e s e a r c ha n da l s ot h e c o n c e p t u a l f r a m e w o r k i ta l s od i s c u s s e sa n dd e f i n e st h er e l e v a n t c o n c e p t i o n s a n dt h e i rc o n n o t a t i o n i n c h a p t e ri ，t h em a i nc o n t e n t i st oi n t r o d u c et h e c h a n g ec o u r s e w h i c he c o n o m i s t sa r e c h a n g i n g t ok n o w , i t g i v e s u sm o r ea n dm o r e h e l p s a n da c c o u n t so fm o d e mt h e o r ya n dp r a c t i c et os e et h r o u g ht h ec h a n g e c o l l r s eh i s t o r i c a l l ya n dl o g i c a l l y t h ec h a p t e rc o n s i s t so ft h r e es e c t i o n s t h em a i nc o n t e n to fs e c t i o n1i st oi n t r o d u c et h e k n o w l e d g e o f g o v e r n m e n t sf u n c t i o n sw h i c h t h ec l a s s i c a le c o n o m i s t sk n e w t h ec o n t e n t m a i n l yc o n c l u d e st h ek n o w l e d g eo fg o v e r n m e n t sf u n c t i o n sf r o m17 7 6i n w h i c ha r d a m s m i p r i n t e do u t t h et h e o r yo f c o u n t r y sw e a l t h t ot h e19 2 0 s t h em a i nt r e n do f e c o n o m y i d e a sw a st oe m p h a s i z ef r e ec o m p a n y s y s t e m a n df r e em a r k e tm e c h a n i s m ，t h ef u n c t i o n so fg o v e r n m e n tw a ss e tt o a u x i l i a r yp l a c e t h eg o v e r n m e n t sf u n c t i o n sw a st of i n i s ht h et h r e et a s k s w h i c hw e r ed e f i n e d b y s m i s e c t i o n1e x t e n d si t sc o n t e n tl i k et h i s ，f i r s ti s t oi n t r o d u c eh o wt od e f i n et h r e et a s k sb ya r d a m s m iw h e n h ep r i n t e do u t t h e t h e o r yo fc o u n t r y sw e a l t ha n dp o i n to u t t w ob a s i ci d e a sb yw h i c hs m i d e f i n e dt h eg o v e r n m e n t sf u n c t i o n s s e c o n di st oi n t r o d u c es a y ir u l ea n d i d e a so f s a y i st h i n k i n go fg o v e r n m e n t sf u n c t i o n s t h i r di st oi n t r o d u c e t h ei d e a sb yw h i c h j h o n s m a r t m u l e rc r i t i c i z e dt h ei d e a so fg i v i n gm o r e f u n c t i o n st og o v e r n m e n ti np o l i t i c a le c o n o m y t h e o r ya n d i t su s ei ns o c i a l p h y s i o l o g y , i nt h em e a n t i m e t oi n t r o d u c eh o wh ec r 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n c e so f g o v e r n m e n t f a i l u r e s i nt h er e a ll i f e g o v e r n m e n t i sn o tu n i v e r s a l c o m p l e m e n t i n s u p p l e m e n t i n g t h em a r k e td e f e c t g o v e r n m e n td o e s n ts u p p l e m e n ta l lt h e m a r k e td e f e c t s ，s og o v e r n m e n t se c o n o m yf i m c t i o n ss h o u l db ed e f i n e di n t h em a r k e td e f e c tw h i c hc a l lb es u p p l e m e n t e d s e c t i o n2a n a l y z e st h ef o u r c o u r s e so f m a k i n gg o v e r n m e n tf a i l u r e ，m e y a r er i o c o m p l e t e c o n f o r m a t i o n ，e c o n o m i c a l m a i l d e e do fg o v e r n m e n t sj e r k s ，e c o n o m y s u b j e c t ss e n s i b l ed e e d a n dg o v e r n m e n t o r g a n sl i m i t e dc a p a c i t y s e c t i o n 3 i st ot a k eas t e pt od e f i n et h eg o v e r n m e n t sf u n c t i o n s 。g o v e r n m e n t s h o u l d n o ts u p p l e m e n te a c hm a r k e td e f e c tw h i c hg o v e r n m e n tc a ds u p p l e m e n t ： g o v e r n m e n t s a d m i n i s t r a t i v ea c ti sa ne c o n o m i ca c tw h i c hh a sb e n e f i ta n d c o s t g o v e r n m e n ts h o u l da i d eb yc o s t - b e n e f i tr u l e w ee n u m e r a t et h e s h o w nc o s t sa n dr e c e s s i v ec o s t sa sk i n d s i nt h em e a n t i m eg i v et h ec o a r s e t e s to fb e n e f i to fg o v e r n m e n t se c o n o m yf u n c t i o n s l a s ti s t oc o n c l u d e t h a t g o v e r n m e n t se c o n o m y f u n c t i o n sm a yb ed i f f e r e n t i a t e d f o rc o r e f u n c t i o n sa n d p r o p e r f u n c t i o n sa n da c t i v ef u n c t i o n s g o v e m m e n t s c a p a c i t ym u s tb es t r o n g e r a n ds t i o n g e rf r o mc o r ef u n c t i o n st op r o p e r f u n c t i o n st i l lt oa c t i v ef u n c t i o n s 4 c h a p t e r 3i s t oi n t r o d u c et h e n o w a d a y s t r a n s f o r mo fo u r g o v e r n m e n t s f u n c t i o n s o u rg o v e r n m e n t sf u n c t i 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