（国际贸易学专业论文）欧盟电信管制对我国的启示.pdf

摘要 摘要 长期以来，人们一直把电信业视为自然垄断行业，认为电信服务的基础性、 网络的完整性、固定资产的沉淀性和电信运营的规模经济性决定了电信业适合 采取垄断经营模式。许多国家通过国有制、法律、制度等形式确立了电信业的 垄断经营体制。由于垄断经营会产生供给不足、价格过高等负面效应，导致社 会福利的损失，因而电信运营企业的行为必须受到必要的限制，以使之符合效 率标准和公共利益需要。因此，电信业的发展伴随着垄断与竞争的矛盾和斗争， 也和管制结下了不解之缘。 随着电信技术的迅速发展，从二十世纪八十年代开始，电信行业从垄断时 期走向了竞争时期，与之相应，各国相继开始了对电信业的改革：电信业的政 企分开、国有电信运营企业的股份化、民营化改造、放松管制、引入新的竞争 者和电信业的对外开放。在世界的电信改革浪潮中，欧盟各国在欧盟组织的统 一指导下，从二十世纪九十年代开始了通过立法整体推进国有电信企业和政府 监管体制的改革。在打破垄断、引入竞争初期，欧盟则没有仿效美国拆分主导 运营商a t & t 的、大刀阔斧的激进式改革做法，而是选择了一条渐进式的改革 道路，其特点是：保持原有的国家主体电信企业，继续在全国经营各类电信业 务；对主体电信企业实行政企分开、公司化和股份制改造，同时发放一批新的 经营许可证；国家通过立法对主体电信企业进行监管，以扶植竞争对手，逐步 形成有效竞争，以法律的手段创造了公平有序的竞争环境。短短几年时间，造 就了一批经营全业务的、国际化的、具有较强竞争实力的主体电信企业，如德 国电信、英国电信和法国电信等一批在全球市场上享有盛誉的世界电信巨头。 当前中国电信业在经历了一段快速发展时期和几次分拆重组后，正面临着 从自然、行政垄断到竞争，从封闭到开放，从无序到有序的全面转型。因此， 电信制度带有明显的过渡性和探索性，也难免存在诸多问题。 本文采取了理论分析、实证研究和比较研究相结合的方法，对电信管制的 理论和实践进行探讨。本文共分为五部分：分析电信行业管制的理论基础；介 绍欧盟电信管制改革概况；总结欧盟及其主要成员国英国和德国的电信管制改 1 摘要 革经验：透视我国电信行业管制面临的主要问题；并提出对我国电信监管的建 议。以期为我国电信业的管制改革提供实证依据和理论指导。 关键词：电信管制，电信改革，自然垄断，竞争 i i a b s t r a c t f o ral o n gt i m e ，p e o p l er e g a r dt e l e c o mi n d u s t r ya sa ni n d u s t r yo fn a t u r a l m o n o p o l y ；t h e yt h i n kt h a tt e l e c o mh a st h ec h a r a c t e r i s t i c so fb a s i cs e r v i c e ，i n t e g r i t y o fn e t w o r k ，s u n ko fc o s t ，a n ds c o p ee c o n o m y ，s ot h em o n o p o l ym o d ei ss u i t a b l et o t h i si n d u s t r y m a n yc o u n t r i e se s t a b l i s h e dm o n o p o l ys y s t e mo ft e l e c o mb yl e g i s l a t i o n ， l a wo rs y s t e m b e c a u s efm o n o p o l ym a y b r i n gl o s st os o c i a lw e l f a r e ，s ot h et e l e c o m e n t e r p r i s e sm u s tb er e g u l a t e dt os a t i s f yt h ee f f i c i e n c ys t a n d a r da n dt h en e e d so f s o c i a lb e n e f i t t h e r e f o r e ，t h ed e v e l o p m e n to ft e l e c o mi n d u s t r yi sf o l l o w e db yt h e c o n f l i c to fm o n o p o l ya n dc o m p e t i t i o n ，a n da l s oh a sac l o s er e l a t i o nw i t hr e g u l a t i o n s i n c et h en i n e t e e ne i 曲t i e s ，w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft e l e c o mt e c h n i q u e s ，t h e t e l e c o mi n d u s t r yi sc h a r t g i n gg r e a t l y t h et e l e c o mi n d u s t r yi se n t e r i n gc o m p e t i t i o n s t a g ea f t e re x p e r i e n c i n gn a t u r a lm o n o p o l ys t a g e t oc o m p l yw i t ht h i sc h a n g e ，m o s t c o u n u i e sa r er e f o r m i n gt h e i rt e l e e o mi n d u s t r yb yt h ew a yo fs e p a r a t i o no fe n t e r p r i s e f r o ma d m i n i s t r a t i o n ，d e m u t u a l i z a t i o na n dp r i v a t i z a t i o no fs t a t e o w n e de n t e r p r i s e ， r e l a x a t i o no fr e g u l a t i o n ，i n t r o d u c t i o no fn e wc o m p e t i t o r s ，a n do p e n i n gt ot h eo u t s i d e w o r l d ，i nt h et r e n do fw o r l dt e l e c o mr e f o r m ，u n d e rt h ed i r e c t i o no fe uc o m m i t t e e ， t h ee um e m b e r sb e g a nar e f o r mo fp r o m o t es t a t e o w n e dt e l e c o me n t e r p r i s e sa n d g o v e r n m e n tr e g u l a t i o ns y s t e mt h r o u g hl e g i s l a t i o n a tt h ee a r l ys t a g eo fb r e a k i n gm o n o p o l ya n di n 仃o d u c i n gc o m p e t i t i o n ，u n l i k e t h ea m e r i c a nr e f o r mo fs p l i ta t & t ，e uc h o s eam o r em o d e r a t ew a y ，i t sm a i n c h a r a c t e r i s t i c sa r e ：m a i n t a i nt h ef o r m e rs t a t e - o w n e dl e a d e rt e l e c o me n t e r p r i s e st o d e a lw i t hk i n d so ft e l e c o mo p e r a t i o n ；d e m u t u a l i z ea n dp r i v a t i z et h el e a d e rt e e c o m e n t e r p r i s e s ，a n dg i v eo u tan e wl o to fb u s i n e s sc e r t i f i c a t e ；t h eg o v e r n m e n tr e g u l a t e s t h el e a d e rt e l e c o m e n t e r p r i s e sb yl e g i s l a t i o n ，a n d i n t r o d u c e s c o m p e t i t i o nb y s u p p o r t i n gn e vc o m p e t i t o r s ，t h u sc r e a t e saf a i rc o m p e t i t i o ne n v i r o n m e n t o n l yi n s e v e r a ly e a r s ，t h e r ea p p e a r e dal o to fi n t e r n a t i o n a ll e a d e rt e l e c o me n t e r p r i s e st h a t d e a lw i t ha l lk i n d so fb u s i n e s s ，s u c ha sd e u t c ht e l e c o m ，b r i t a i nt e l e c o ma n d f r a n c et e l e c o m 1 a f t e rap e r i o do ff a s td e v e l o p m e n ta n dr e s t r i c t i o n s ，t h et e l e c o mi n d u s t r yo f c h i n ai sf a c i n gat r a n s f o r mf r o mn a t u r a lm o n o p o l yt oc o m p e t i t i o n ，f r o mc l o s e dt o o p e n i n g ，f r o md i s o r d e rt oo r d e r t h e r e f o r e ，t h e r ea r em a n yp r o b l e m sn e e dt o b e s o l v e d t h i sp a p e ru s e st h em e t h o d so ft h e o r ya n a l y s i s ，d e m o n s t r a t i o nr e s e a r c ha n d c o m p a r i s o nr e s e a r c h ，d i s c u s s e st h et h e o r i e sa n dp r a c t i c eo ft e l e c o mr e g u l a t i o n t h i s p a p e rc o m p r i s e s f i v e p a r t s ：t h ea n a l y s i s o f r e g u l a t i o n t h e o r i e s ；d i s c u s st h e c h a r a c t e r i s t i c so fe ut e l e c o mr e g u l a t i o n ；s u m m a r i z et h er e g u l a t i o ne x p e r i e n c e so f b r i t a i na n dg e r m a n y ；d i s c o v e rt h ep r o b l e m si nt h er e g u l a t i o ns y s t e mo fc h i n a ，a n d p r o p o s ec o r r e s p o n d i n ga d v i c e s k e yw o r d s ：t e l e c o mr e g u l a t i o n ，t e l e c o mr e f o r m ，n a t u r a lm o n o p o l y c o m p e t i t i o n i 】 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的- 硕士学位论文欧盟电信 管制剥我国的启示，是本人在导师指导下，在东北财经大学攻读 博士，硕士学位期f i i 】独立进行研究所取得的成果。据本人所知，论 文中除已注明部分外不包含他人已发表或撰写过的研究成果，对 本文的研究工作做山重要贡献的个人和集体均已注明。本声明的 法律结果将完全由本人承担。 作者签名：五勿葫 日期：聊年，月i 日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 欧盟电信管制列我国的启示系本人在东北财经大学攻读 博士硕士学位期间在导师指导下完成的博士，硕士学位论文。本 论文的研究成果归东北财经大学所有，本论文的研究内容不得以 其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于保存、使 用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送交论文的复印 什和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北财经大学， 可以采用影e 、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的 全郝或私分内容。 作者签名 导师签名 日期：年月日 同期：1 加占年，月膨日 第一部分电信管制的理论分析 第一部分电信管制的理论分析 一、政府管制的产生一市场失灵 古典经济学认为，政府管制产生的直接原因是市场失灵。造成市场失灵的 一个重要原因是市场势力的存在。所谓“市场势力”，就是在一段时间内能控制 市场的力量。在一个完全竞争的市场中，每个厂商都是价格的接受者，他们通 常都不具有市场势力，每个厂商一般都可以得到相当于市场平均利润水平的回 报。但是如果市场不是完全竞争的，垄断厂商由于垄断的存在，将免受竞争的 压力，从而企业不必经过努力使成本最小化就可得到相对可观的垄断利润，同 时，对技术进步的不敏感，又可能进一步拉大成本与可能最小成本的差距，导 致生产的无效率。又由于垄断具有的规模经济特点( 即一家企业比几家更有效 率) 、成本劣加性的特点，垄断企业拥有较强的市场势力，可以制订垄断的价 格，谋取垄断利润，使配置无效率。这些都表明，垄断存在时会导致市场失灵， 降低社会福利水平。 另外，市场失灵的表现，除了上面描述的由于市场势力的存在而导致的生 产无效率和配置无效率外，还有外部性及内部性问题。 所谓外部性问题，是指一种生产( 或消费) 活动对其它生产( 或消费) 活 动产生了不反映在市场价格中的间接效应。外部性可以是正的，即一方的行动 使另一方受益；也可以是负的，即一方的行动使另一方受损。由于外部性不反 映在市场交易的价格中，常常会因此导致经济无效率。 内部性问题是指由于非对称信息存在导致的道德风险：具有信息优势的一 方欺诈另一方；以及逆向选择问题：拥有信息少的一方由于一次上当而把具有 信息优势的一方都当作欺诈者。 一般认为，自然垄断的经济技术特征具有产品及服务的网络特征。即生产 的产品或提供的服务，借助于或直接作用于网络，到达最终用户。网络产业的 例子有铁路、电力通信、自来水等，都被认为是传统的自然垄断产业，这些产 业般具有较高的固定成本、较低的边际成本、物理连接客户、弱替代作用等 1 欧盟电信管制对我国的启示 i i i 特点。 由于自然垄断的企业会导致低效率，这就需要使用政府管制来提高效率。 二、管制的目的和必要性 对管制的目的和必要性，不同的理论也有不同的阐述，代表性的理论主要 有下面几种。 ( 一) 管制公共利益理论 管制公共利益理论产生的直接基础是市场失灵。在自然垄断清况下，进入 管制只允许一个厂商进行生产，这符合生产效率的要求，而价格管制能约束厂 商制定出社会最优价格，这符合资源配置效率。所以对自然垄断的价格和进入 管制有可能获得资源配置和生产双重效率。在外部性存在的情况下，增加对消 极外部性的税收征收，补贴积极外部性，这都可能导致倾向社会偏好的资源配 置状态。总之，当市场失灵出现时，从理论上讲，管制有可能带来社会福利的 提高。如果自由市场在有效配置资源和满足消费者需求方面不能产生良好绩效， 则政府将管制市场以纠正这种情形。这暗示着政府是公众利益而不是某一特定 部门利益的保护者，将对任何出现市场失灵的地方进行管制。 波斯纳( p o s n e r ，1 9 7 4 ) 的著作管制的公共利益理论认为，政府可以 通过对自然垄断产业进行价格和进入的管制，对负外部性的问题进行额外征税、 补贴正外部性等，来提高社会福利。它说明了管制存在的必要性是纠正市场失 灵和实践中存在的不公平行为，反映了公众利益的需求。 公共利益理论是对市场失灵的规范分析观点遭到了众多批评。其中，阿顿 ( u t t o n ，1 9 8 6 ) 用次优理论从根本上批判了管制公共利益理论。该理论的核心 结论可表述为：在某些重要部门( 如因为自然垄断或必须提供公共产品的部门) 中，经济受到某些竞争方面的限制，那么零星地制定一些能够确保竞争得以运 行的管制政策，可能并不定会使资源配置达到最优，实际上这些政策会使经 济背离而不是趋于竞争限制下的最优化。见图1 一l ： 2 第一部分电信管制的理论分析 i i i 产品x 图l 一1零星管制政策与受限制下的最优化 p p 为生产可能性曲线，曲线s i ， 整体的偏好。点a 为帕累托最优位置 s i ：，s i 。为社会无差异曲线，代表社会 即s i 。与生产可能性曲线相切之点。如 图所示，如果经济被限制在r r7 上，则a 点就无法达到。这种情况下，如果政 府仍按照未经限制的最优状况制定政策，则经济状况将达到c 点。c 点显然在 生产可能性曲线上，同时社会无差异曲线s i ，也经过该点，s i ，代表着既定条件 下比b 点更低的社会福利水平。虽然b 点所代表的产量布局不在生产可能性曲 线上，但它所处的经济状况仍要好于c 点。因而总体上讲，只要经济被限制从 而无法达到最优资源配置( 即a 点) ，则努力使资源最优配置的所有剩余条件 得到满足的方法就不是次优的。在此条件下，这意昧着在自然垄断中采用强制 性边际成本定价管制或者大体保证与其他产业利润相同的反托拉斯政策可能无 法得到最优结果，从而也使管制不能真正符合公共利益。 ( 二) 管制俘虏理论 与管制公共利益理论完全相反，管制俘虏理论认为：管制的提供正适应产 业对管制的需求( 即立法者被管制中的产业所控制和俘获) ，而且管制机构也 逐渐被产业所控制( 即管制者被产业所俘虏) 。管制俘虏理论的基本观点是： 不管管制方案如何设计，管制机构对某个产业的管制实际是被这个产业“俘虏”， 其结果是管制提高了产业利润而不是社会福利。 乔治斯蒂格勒在1 9 7 1 年发表的经济管制论一文中提出，管制通常是 产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为管制产业自己服务的。并用经 3 歇盟电信管制对我国的启示 济学方法分析了管制的产生，指出管制是经济系统的一个内生变量，管制的真 正动机是政治家对管制的供给与产业部门对管制的需求相结合，以各自谋求自 身利益的最大化。其研究结论有：企业作为一种利益集团，对政府管制有特殊 的影响力；政府管制者有各种利己的动机；政府的基本资源是权利，利益集团 能够说服政府运用其权力为本集团的利益服务：政府管制者运用自身的权力在 社会各利益集团之间再分配利益；政府管制是特定利益集团的一种收益来源， 是为适应利益集团实现收入最大化所需要的产物。 从管制的经验看，有许多证据支持管制俘虏理论，如1 8 8 7 年美国世纪商业 委员会对铁路运营管制的历史，早期美国a t & t 公司的管制历史等，都反映出 较为明显的对管制者的俘虏。 尽管管制俘虏理论与管制的历史相符合，但其没有坚定的理论基础，没有 解释受管制影响的不同利益集团之间如何相互作用；批评者还在交叉补贴和不 对称管制方面对该理论提出了质疑。 ( 三) 管制经济理论 理论分析与管制实践表明，管制与市场失灵的存在不完全相关，与管制公 共利益理论相矛盾，而且，管制不完全是支持生产者，与管制俘虏理论相冲突。 从总体上看，管制公共利益理论和俘虏理论都称不上是真正的理论，而仅仅是 一种假设和对管制经验的一种陈述。管制历史表明，不同利益集团的福利因管 制而改善，需要一种新理论来解释这种现象。而且，这种理论必须能同时解释 管制实践过程中对产业管制及放松管制的原因。1 9 7 1 年，乔治斯蒂格勒在其 经典性论文经济管制论中运用经济学方法分析管制的产生，开创了管制经 济理论。后来佩尔兹曼( p e l t z m a n ，1 9 7 6 ) 和贝克尔( b e c k e r ，1 9 8 3 ) 等人在 其研究的基础上，进一步发展和完善了管制经济理论。 1 斯蒂格勒模型 斯蒂格勒运用经济学方法分析管制的产生，由此管制就成为经济系统的一 个内生变量，由管制需求和管制供给联合来决定。斯蒂格勒的分析前提有两个： 一是强制力是政府的根本资源，利益集团确信政府运用强制权能改善该集团的 福利；二是各管制机构的行为选择是理性的，都追求效用最大化。在该假定的 4 第一部分电信管制的理论分析 基础上得出的结论是：管制的供给与利益集团收入最大化行为的要求相适应， 通过管制利益集团可增加其收入。 斯蒂格勒模型的中心论题是“管制由产业谋取，并主要根据其利益来设计 和运作”。模型中有三个主要因素：其一，管制立法重新分配财富。斯蒂格勒 认为，管制形式的最主要决定因素是管制将财富在社会成员间转移的方式。其 二，立法者行为受其维持当权者的愿望驱使，即立法设计追求政治支持最大化。 其三，利益集团为获得可接受的立法而以提供政治支持方式进行竞争。随之而 来的结果通常为：管制偏向于使组织良好的利益集团获益。斯蒂格勒分析到， 生产者对立法过程的影响较之消费者有明显的优势，这是因为企业数量更少， 并且企业可能比它们的消费者有更多同质性，花费较少成本即可组织起来。由 于企业数量少于消费者，企业的平均收入高于强加给消费者的人均损失，因而 生产者比消费者具有更强的行动激励。所以最后的管制结果必然是有利于生产 者。 2 佩尔兹曼模型 1 9 7 6 年，佩尔兹曼在走向更一般的管制理论中，从公共选择理论出发， 进一步完善了斯蒂格勒理论，后人将其合称为斯蒂格勒侗，尔兹曼模型。 佩尔兹曼模型的关键假设在于控制管制政策的个体会选择使其政治支持最 大化的政策。在确定政府政策( 包括价格管制和进入管制之外的其它政策) 时， 立法者决定管制受益集团的规模及向他们转移财富的多少。如立法者决定价格 结构，在这种结构下，哪些消费者获益( 他们的价格低于成本) ，哪些消费者 蒙受损失( 他们的价格高于成本) 以及企业的受益程度( 以利润水平为依据) 。 佩尔兹曼模型主要关注哪些产业最有可能受到管制的问题。按照一般假设， 立法者管制者会选择使其政治支持最大化的价格。设政治支持函数由 m ( p ，引所表示，p 为价格，石为产业利润。当价格较高时，消费者的政治反 对增强，因而m ( 尸，玎) 也随之减小，而当产业利润增长时，m ( p ，石) 也较大， 因为企业利润与较多的支持相一致。石( p ) 表示利润函数，即利润依赖于价格。 当所有价格低于垄断价格只时，z ( p ) 随p 增加而增加；当所有价格高于垄断价 格p 卅时，口 p ) 随p 增加而减少。pc 只表明著立法者提高价格，则引起消费者 反对增强，因此m ( 尸，石) 随价格而下降，若立法者同时增强了产业支持，则石 p ) 5 欧盟电信管制对我国的启示 随尸而上升且m ( p ，石) 随玎 i g 上y r 。见图i - - 2 ： - v f 图1 2 最优管制政策：佩尔兹曼模型 佩尔兹曼描述了政治支持函数m ( 尸，石) 最大化时的价格问题( 以玎= 玎( p ) 为条件) 。图卜2 标明了某立法者的不同无差异曲线，曲线m ，代表产生m ，政 治支持的所有价格和利润组合。无差异性线的斜率为正。这表明如想获得同等 政治支持的话，价格较高( 消费者支持减少) 时的希润必定较高( 使产业支持 增多) 。因为m ( p ，r 1 2 ) 随p 减少而随玎增多，政治支持沿西北方向上升，因此 m ， m ：，m ，。管制的最优价格为p ，这是以利润等于石( p ) 为限制条件获得 最高政治支持时的价格。p 处于利润为零时的竞争性价格耳与产业利润最大 化的垄断价格只之间。由此佩尔兹曼得出结论：立法者管制者不会将价格设 定为使产业利润最大化得以实现的价格。 最优管制价格研究为探讨哪些产业可能从管制中获益最大提供了新的角 度。如果某产业在缺少管制之下实现的均衡价格接近于管制之下的价格p ， 则管制不可能发生。当可能从管制中获益的利益集团因价格相对不变而不能获 益较多时，该利益集团不会投入资源以获得管制。管制价格在，c 与之间，这 表明最有可能被管制的产业是那些具有相对竞争性( 即非管制均衡价格在c 附 近) ，或具有相对垄断性( 非管制均衡价格在。m 附近) 的产业。在竞争性产业 中企业将从管制中大量获益，而垄断产业管制中消费者将获益。实践表明下列 两种极端情形倾向于实行经济管制：垄断性产业包括市内电话与长途电话、电 力与天然气、铁路。相对竞争性产业包括农业( 管制采取价格支持的形式) 、 6 第一部分电信管制的理论分析 货车业、出租车、原油和天然气产品以及保险业。 3 贝克尔模型 斯蒂格勒与佩尔兹曼管制模型分析都是以管制者或立法者选择实现政治支 持最大化的管制政策为基础。不同的是，贝克尔模型关注于利益集团之间的竞 争，贝克尔认为管制主要是用来提高更有势力( 更有影响) 的利益集团的福利。 贝克尔假定有两个利益集团即集团1 和集团2 。某一个利益集团通过影响 管制政策而提高其福利。集团1 获得的财富转移依赖于它施加给立法者和管制 者的压力( 价格只) 和集团2 施加绘立法者和管制者的压力( 价格只) 。压力 的大小取决于集团内成员的数目以及使用资源的数量。集团l 的较大压力与集 团2 的较小压力表明集团1 对政治程序更有影响，较大的影响使得集团获得较 多的财富转移。如果t 代表集团1 因管制而增加的财富，则t = ，( 只，只) ，( 只，只) 称作影响函数。假定，( 只，只) 随集团l 的压力增强而因集团2 的压力减弱，为 将数量为r 的财富转移给集团1 ，集团2 的财富必须减少( 1 + z 矿，xz0 。当 x ，0 时，更多的财富从集团2 转向集团l 。这种“消失”的财富以x t 来度量， 即为管制产生的福利损失。 贝克尔模型的特征之一在于总影响固定不变，意味着管制活动是由每个集 团的相对影响来决定的。每个集团在假定其它集团选择的压力水平条件下选择 使其福利最大化的压力水平。较大压力必然耗费集团较多资源，每个集团都不 想提供过多压力。另一方面，一个集团运用的压力较小，其它集团的影响则会 很大。考虑到运用压力的收益和成本，给定任何值，能得到最优只值。妒，) 是集团1 的“最佳的反应函数”，它描绘了集团1 相对于集团2 而言的最佳压 力水平。如果集团2 预期运用；，的压力，则集团1 的最优压力水平为妒，f 只1 。 集团2 施加的压力越大，集团l 的影响越小，集团1 会运用更多的压力以抵捎 集团2 较大的压力以寻求最优。这意味着妒，只) 随只上升而上升( 见图3 ) 。 当两个集团都没有动因改变其压力水平时，便形成政治均衡。假定集团2 运用压力只。，只为集团1 福利最大化的压力水平：集团1 运用压力只”，只+ 为 集团2 福利最大化的压力水平，则( 只，只+ ) 即为政治均衡点。政治均衡点 由两个最佳反应函数妒( 只) 和妒，( 只) 的交叉点来确定，在这点上，两个利益集 团同时施加最优压力水平。但政治均衡并不一定是帕累托最优。两个集团可以 7 欧盟电信管制对我国的启示 较低成本获得同等水平的相对影响。利益集团之间为影响政治程序而进行的竞 争耗尽了大量经济资源，导致帕累托非效率。见图1 3 ： ：( p ，) 0 卢1 p1。p斗p 图l 一3政治均衡：贝克尔模型 以政治均衡理论为基础，贝克尔得出一个重要结论：如果管制产生的边际 净损失x 增加，管制活动的数量将减少( 以财富转移数量丁来度量) 。边际净 损失增加意味着对于任何给定的集团1 获得的财富转移，集团2 蒙受着较大损 失。这种潜在的较大损失促使集团2 动用更多的压力以对抗集团1 任何假定的 预期压力水平。丑上升可表示为集团2 最佳反应函数从妒：( 只) 移动到妒：。假) a 较高的x 值还意味着集团1 对于集团2 任何给定的税收将得到较少的财富转 移。集团1 没有更多激励去投资以增加管制活动，它会施加较少压力。与管制 产生的边际净损失相应，其最佳反应函数从妒，( e 2 ) 转移到妒，。( 只) 。结果形成新 的政治均衡为惦。，只。) ，这需要集团2 动用更多的压力【p 2 c 只。j ，集团1 动用 较少的压力旧，只。j 。因为转移数量t = ( 墨，足) 且，( 墨，b ) 随暑上升随最下 降，所以，记。，只。) c ，旧，只+ o 管制活动由财富转移数量来衡量，它将随与之 相关的边际净损失的增加而减少。 这种结论的重要内涵在于能改善福利的管制政策更有可能被执行。假设产 业a 为自然垄断产业，b 为竞争性产业。通常情形下对b 产业管制的福利净损 失要大于对a 产业管制产生的福利净损失。由此对a 产业的管制将获得更多财 富转移，因而利益集团将施加更多压力对a 产业进行管制。贝克尔模型表明受 市场失灵影响的产业( 其管制的边际净损失相对较低甚至为负) 更有可能被管 8 第一部分电信管制的理论分析 制。获益集团有更大的获利潜力以致于他们会动用更多的压力，管制的受害集 团则因较低的净损失面不会蒙受更大的损害，一般说来他们将动用较少压力来 反对管制。 与斯蒂格勒佩尔兹曼管制模型相比，贝克尔模型对管制公共利益理论提供 了一些解释，即易市场失灵的产业会有相对较大的压力实施管制。然而与公共 利益理论不同，贝克尔模型没有表明管制仅产生于市场失灵之时，其认为决定 管制活动的是利益集团的相对影响，这种影响不仅由管制的福利效应所决定， 而且由利益集团向立法者和管制者动用压力的相对效率所决定。 ( 四) 管制激励理论 激励性管制理论主要研究的是针对垄断企业行为的管制，目的在于解决垄 断企业效率不足的问题。所谓激励性管制，是指在保持原有管制结构的条件下， 给予受管制企业提高内部效率的刺激，即给予受管制企业以竞争压力提高生产 效率和经营效率的正面诱因。激励管制的手段主要有特许投标制、区域竞争、 价格上限管制等。 特许投标制就是政府在管制中引入竞争机制，通过拍卖的方式让多家企业 竞争某一产业的特许经营权。特许投标制较好地解决了政府管制中难以解决的 企业对信息的垄断问题。英国、法国、德国等国家的3 g 牌照就是通过拍卖方式 进行的。 区域间竞争理论是针对管制者和被管制者之间的信息不对称提出的，是指 将受管制的全国性垄断企业划分成几个地区性企业，使特定地区的企业在其他 区企业绩效的刺激下提高内部效率。但在电话服务的某些领域，此种方法并不 起作用，而且对完整的通信网络被认为的分割还会产生互联互通问题，并产生 内部交易外化问题，从而提高交易的社会成本，影响电信服务质量和消费者的 福利水平。 价格上下限管制模型是英国的李特查尔德在2 0 世纪8 0 年代初设计的，价 格上限管制也叫最高限价管制，或r p i x 管制，其原理是将管制价格和社会零 售物价指数、生产效率指数相联系。最高限价管制最初在英国电信市场实施， 英国的价格上限管制模型可用公式p i r p i x 表示，其中p i 是管制电信业务 9 欧盟电信管制对我国的启示 的价格指数，r p i 是零售物价指数，即通货膨胀率，x 是生产效率因子。这个模 型的实质是在现行价格基础上，由政府管制部门针对零售物价指数( r p i ) ，规 定一个企业的调整生产效率( x ) ，电信价格的上调幅度不得超过r p i x 的标 准，从而确定了价格的上限。只要x 大于零，就意味着电信价格的上涨幅度应 该低于零售物价的上涨幅度，相当于要求企业提高生产效率和降低价格。如果 x 大于r p i ，r p i x 为负值，则意味着电信企业应该绝对降低价格。如果x 小 于r h ，r p i x 为正值，则意昧着电信企业可以适当提高价格标准，但仍应低 于社会零售物价指数。该模型的主要特点是政府对企业价格的直接管制，并在 管制价格的同时给企业以利润最大化的自由，赋予企业通过技术创新和挖掘生 产潜能提高生产效率的激励。 在世界上，政府对电信资费管制方式比较有影响的是美国资本回报率管制。 和英国的最高限价管制。我们可以把这两种管制方式的区别表示如下： 表l 一1资本回报率管制与最高限价管制比较 比较项目资本回报率管制最高限价管制 管制内容企业利润水平企业价格水平 激励扩大投资规模降低生产成本 效果企业获得垄断利润用户分享超额利润 方式微观管制宏观管制 目的防止暴利维护公平竞争 瓶颈共谋：棘齿效应；成本信息管制成本；成本信息；道德风险 拉丰和泰勒尔对价格上限管制进行了分析，认为依此管制可在控制平均资 费水平上，得到最优价格结构即拉姆士定价结构；可减少管制机构裁量权，避 免管制俘虏；是一种强激励，减少了对成本信息的依赖。 就拉丰和泰勒尔的激励管制研究，一些重要的共识性观点还有： 部分价格歧视的合理性。一定范围内的价格歧视可以减少价格的扭曲，同 时价格歧视也是一些投资的先决条件。 1 0 第一部分电信管制的理论分析 t 有效竞争的原则。可以看到不当的接入价格反而扭曲了竞争，减少了社会 福利。 不对称管制的现实性。长期的不对称管制会扭曲价格信息，恶化资源配置。 当进入者占有的市场比例达到一定的份额时，也就是当集中度降低到一定程度 肘，应该转向中性的管制。 双向接入竞争的特殊性质。随着本地接入竞争的出现，网络运营商必须相 互提供终端接口，“双向”接入政策会推动零售层次上的竞争。 普遍服务的政策导向。在竞争情况下制订中性，但在经济上有效益的普遍 服务的补贴方法是为争夺市场特许经营权而竞争，而不是大家都在同一市 场上进行竞争，并以此来确定企业最佳的经营区域规模。 为了提高福利，管制的激励结构应当鼓励投资，有区别地实行有效定价， 推动新的服务和技术。但是管制激励不能在制度真空中实现。它们将受国家的 制度秉赋、分权政治和管制治理结构性质的影响。其中，国家的制度对管制激 励的影响最大。行政能力国家专业人员稳妥操纵复杂的管制概念及其程序 而不增加麻烦和引起诉讼的能力对复杂管制设计的实现有极大的相关性。 三、管制失灵和放松管制 管制失灵属于政府失灵的范围，是政府失灵在微观管制领域中的表现。政 府管制失灵有两层含义：一是政府弥补市场却显得努力完全不起作用。二是管 制实施的效率低于市场自发调节的效率。日本经济学家植草益( 1 9 9 2 ) 把管制 失灵归结为企业内部无效率的产生、管制关联费用的增加、管制当局的自由裁 决权和寻租成本的产生以及管制滞后产生的企业损失现象。政府管制失灵的具 体表现有：第一，管制缺位或管制能力不足，以致不能实现矫正市场失灵的预 期目标。二是管制带来的效率损失。政府管制虽然解决了市场失灵问题，但同 时带来了成本昂贵和效率低下问题。三是管制过度或越位对资源配置的扭曲， 制约了市场竞争机制发挥作用。四是管制滞后于市场的变化，使企业不能及时 适应市场环境变化，给消费者或企业带来损失。 鉴于市场失灵和管制失灵问题的存在，严格管制和放松管制常常是理论界 争论的焦点，也是政策制定中需要经常权衡的问题。随着科学技术的迅速发展 2 0 世纪8 0 年代以来，许多行业都出现了放松管制的趋势。 四、电信业的管制成因 ( 一) 传统的电信管制成因 长期以来，理论界对电信行业管制的理论依据是电信行业的自然垄断性、 电信服务的公共性和信息不对称而导致的市场失灵。 1 电信行业的自然垄断性。 电信行业具有自然垄断性，因此大多数国家在实践中采取了相应的垄断经 营体制。电信垄断运营商对价格的操纵和产量的控制，一方面导致供给不足， 社会的产出水平会从生产可能性边界之上移至边界之内，从而造成社会福利的 净损失；另一方面会使消费者剩余减少，因此必须对电信企业进行管制。 2 电信服务的公共性。 电信服务的基础性和公共性要求电信运营商必须承担起普遍服务的义务， 并保证社会公众对电信网络资源的公平使用。然而，由于普遍服务主要是为高 成本和低收入地区提供电信服务，往往与电信运营商自身的利润最大化目标有 所冲突，因此需要通过政府管制来推行普遍服务的实施，提高电信运营的福利 效果。 3 基于信息不对称导致的市场失灵。 在信息不对称状态下，信息拥有方出于利润最大化动机而使另一方利益受 到损害，形成“道德风险”和“逆向选择”。电信行业的信息不对称表现为： 是相对电信企业，用户无法掌握各项电信资费的真实水平，缺乏判断电信和 理性的标准，对电信服务价格只能被动接受。二是企业间的信息不对称，对用 户情况的掌握程度上不同，而在竞争中处于不平等地位。为了克服电信业中存 在的信息不对称，政府管制机构通常通过发放经营许可证、价格管制等手段要 求电信企业公布其财务状况等信息，或者政府机构直接向用户提供有关电信业 务的真实信息。 1 第一部分电信管制的理论分析 ( - - ) 竞争条件下的电信管制成因 2 0 世纪8 0 年代以来，西方主要发达国家进行了电信行业打破垄断、引入 竞争、放松管制的改革。但同时，电信管制机构却在不断增加，管制力度也在 不断加强。其中的原因主要有两点： 首先，电信行业的基本特性决定了电信管制的必要性。竞争并未改变电信 行业的网络性，通信技术的进一步发展反而强化了电信行业的网络经济特性； 新技术也没有完全改变电信行业的自然垄断性，自然垄断在一定程度、某些方 面和地区仍然存在。 其次，互联互通矛盾的根本性。电信行业的网络经济特性、规模经济和范 围经济特点决定了电信企业之间虽然有互联互通的愿望，但又有反对互联、排 斥竞争对手的强烈动机，这就决定了随竞争而出现的互联互通问题一直是管制 机构和运营商、运营商之间、运营商和消费者之间矛盾的焦点。 市场失灵的领域有很多，本文仅涉及到政府管制活动有关的领域。比如公共产品领域就是市场失灵的 一个典型表现，对此一般是由政府直接提供，不涉及到管制活动。 资本回报率管制是以成本为基础，规定企业总的资本回报率上限，以此来确定资费水平。 根据拉姆士定价原则，一个符合效率原则的接入价格必须考虑到成本因素和需求因素。即接入价格必 须遵循一个反比弹性原则：接入弹性小的服务加价幅度比较高，接入弹性大的服务加价比较小，也就是 说，按照弹性大小分摊每种服务承担的回收固定成本的份额。 布坎南等人认为“寻租一词是要描述这样一种制度背景化的行为：在那里，个人竭尽使价值最大化造 成了社会浪费，而没有形成社会剩余”；克鲁格把寻租定义为“为了取得许可证和配额以获得额外收益 而进行的疏通活动”。 1 3 欧盟电信管制对我国的启示 第二部分欧盟的电信管制状况 一、欧盟电信管制的改革历程 从整个欧盟范围来看，欧盟的电信改革大致经历了四个阶段，在每个阶段 都通过经立法程序批准的欧盟指令推行。 第一阶段，1 9 8 7 年一1 9 9 3 年。以欧盟委员会公布开发电信服务和设备的 共同市场绿皮书以及制定终端设备指令、服务指令、开放网络指令为标志， 欧盟开始打破电信垄断，实行电信业的管理与经营分离，但保留对语音电话服 务和网络设旋的垄断。 1 9 8 7 年，欧盟委员会公布了开发电信服务和设备的共同市场绿皮书， 这在国际电信界被公认为是影响国际电信改革进程最重要的事件之一。这个绿 皮书的宗旨，是要逐步放开欧洲的电信市场，建立与竞争环境相适应的新的体 制框架。其主要内容包括：在网络基础设施运营上，明确划分垄断与竞争的界 限，首先将垄断业务的范围缩小至语音电话，放开其他业务；对竞争业务提出 明确的和透明的入网要求，以促进网路的开放性：在欧盟内部放开终端设备市 场；电信管理部门实行政企分开；对主体运营商的交叉补贴和设备制造进行不 断的检查；设立欧盟电信标准研究所，统一欧盟的电信技术和服务标准，保证 相互接入等。同时，通过终端设备指令、服务指令等从立法程序上保证上述政 策的实旖，确保了新进入市场者在自由化进程的每个阶段，都能获得对公共网 络开放、透明和非歧视地进入，并对主体运营商的权力、网络安全、网络一体 化、信息保护等关键要求做出规定。 9 8 8 年，欧盟国家最先放开了电信终端设备市场，随后放开部分电信业务 市场，截止到1 9 9 3 年全球性信息化浪潮兴起之际，电信增值业务和数据通信已 在大多数欧盟成员国放开竞争。 考虑到固定网络业务具有自然垄断的特点，并保证普遍服务，对语音电话 服务和网络设施仍实行垄断经营，但要求主体运营商实行业务分帐和成本核算， 防止其利用垄断地位获得垄断利润，严格限制其利用在专营领域的收入补贴竞 1 4 争性业务。 第二阶段，从1 9 9 4 年起，修改终端设备指令和服务指令，使其适应于卫星、 有线和移动通讯领域，扩大电信业开放的广度和深度，促进不同电信业务的替 代竞争。 随着美国推出“信息高速公路计划”以及卫星和移动通讯技术的不断发展 与完善，欧盟在加紧制定自己信息化战略的同时，进一步推进电信改革。1 9 9 3 年1 2 月，欧盟委员会公布了德洛尔自皮书，1 9 9 4 年6 月，来自欧洲通信、计 算机和广播公司的代表向欧盟委员会提交了另一份重要报告“班格曼报告”， 为未来欧洲信息高速公路建设制定了一个总框架。在此基础上，欧洲议会1 9 9 4 年7 月批准了“欧洲信息社会行动计划”，提出包括实现电信、有线、卫星网 络互联在内的】0 项信息社会应用项目，后来欧盟委员会又批准了一项题为“信 息社会对欧盟政策的影响”的报告，对1 9 9 4 年的行动