（区域经济学专业论文）城市化进程中征地补偿机制研究——以成都市为例.pdf

中文摘要 中文摘要 一、选题意义 随着我国社会经济的发展，城市化、工业化进程日趋加快，大量农地被 国家征收来满足社会经济发展需要。然而，随着征地进程的加快和失地农民 的增多，政府征地与农民利益的紧张关系曰益突出，尤其是因征地问题引发 的群众上访呈上升趋势，本文针对征地制度存在的问题，并对导致问题的原 因进行了深入探析，提出了如何完善征地补偿机制的一些建议。 我国现行的土地征收制度，脱胎于计划经济体制，曾经为我国的经济建 设和社会发展作出巨大贡献，但是随着市场经济的建立和逐步完善，现有征 地制度的不适应性却日益显现：( 1 ) 征地权没有体现“公共利益”需要。我 国宪法、土地管理法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律 规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但法律法规却没有进一步明确地 界定“公共利益”的范围和判断标准，在一定程度上导致了征地权的滥用。 在现实中，征地的目的早已不限于为“公共利益”，而已经扩大到企业利益和 个人利益，任何单位和个人都可申请由国家动用征地权来满足其用地需求。 ( 2 ) 土地征收的补偿问题。土地征收是政府强制性取得集体土地所有权的一 种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权 利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农 民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的 所有权，其收益权受到削弱。 本文研究的意义主要表现在以下几个方面：( 1 ) 规范各级政府行为，严 格区分公益性和经营性建设用地的原则，建立公开、公平、公正的征地程序， 从而保护好我国有限的耕地资源，提高人们集约用地的意识。( 2 ) 确认农民 集体土地的财产权利，按市场经济规律改进征地补偿办法，以使农民的权益 得到切实保障。( 3 ) 为完善我国征地制度特别是征地补偿机制提供可行建议。 城市化进程中征地补偿机制研究以成都市为例 二、本文的主要内容 本文共分为五部分。 第一章为引言。主要介绍了国内外关于土地征收制度及补偿制度的研究 现状，并指出土地不仅是农民重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。 因而，加快经济发展固然要增加对土地的需求，但必须建立有利于保障农民 权益、有利于控制占地规模的征地补偿制度，才能保持农村社会稳定、促进 城乡经济社会全面协调和可持续发展。 第二章共分三节。阐述了完善我国土地征收补偿制度的紧迫性和必要性。 文章从城市化进程与土地供给的关系入手，指出城市化是一个包括土地在内 的生产要素的集聚过程，没有土地的支撑，城市化与工业化也就成了无源之 水，然而城市化进程中的土地扩张速度过快，同时也造成了不合理的土地占 用，接下来通过介绍近年来我国耕地面积的减少情况及征地过程中存在的问 题，深入探析了导致征地问题的种种原因，从保障农民利益的角度，得出了 完善我国土地征收补偿机制刻不容缓的结论。 第三章分四小节。是本文的理论基础。依次介绍了土地产权理论，指出 土地产权是土地财产界定的法律表现形式，只有明晰产权才能明确各个权利 主体之间的权、责、利；马克思的地租地价理论，其在批判地继承古典政治 经济学地租理论的基础上，提出了以劳动价值论为基础的地租和地价理论， 认为土地价格是地租的资本化；土地征收补偿理论，综述几种学说，指出特 别牺牲说在实际当中比较容易被接受，有利于达到社会的稳定，也较有说服 力，多数国家通常采用此理论对被征地主体进行相应的补偿；土地征收补偿 的原则，说明了征地补偿与经济发展水平息息相关。就世界整个发展趋势来 看，由国家合法行为所造成的损失，其补偿范围与标准均呈日渐放宽的趋势， 以便对人民所造成的损失予以更充分、更完全的补偿。 第四章共分四小节，主要研究了国外( 包括欧美及亚洲发达国家和地区) 及我国土地征收补偿制度。通过比较分析，发现我国现有土地征收补偿制度 与其他国家和港台地区存在较犬鐾弊和缺陷，表现在征地范围过宽；征地补 偿标准偏低，未能反映出市场经济条件下土地的价格；现有的土地征收法律 还不完善等方面。同时借鉴了国外在征地补偿方面的成功经验，从中得到改 革我国土地征收补偿机制的启示，提出必须严格限制土地征收条件；界定集 2 中文摘要 体土地产权，培育土地市场；给予被征地人充分而合理的补偿；建立完善的 土地征收程序的政策建议。 第五章共分三小节。首先介绍7 成都市征地补偿的现状及存在的问题，指 出现有的补偿标准偏低导致失地农民经济福利下降，由此探讨了合理补偿的 内涵及合理补偿的范围和标准，从产权，补偿方式，失地农民安置途径，政 府，法制等五个方面提出了完善征地补偿机制的政策建议。 三、本文的主要结论与创新之处 本文研究的主要结论有： 首先，城市化进程的加速虽然不可避免大量的农地转换，但我国现行征 地制度不完善，“赢利型”政府的定位，也是导致地方政府盲目“圈地”和产 生大量失地农民的另一重要原因。 第二，我国现有征地补偿标准过低，补偿收益分配混乱，导致农民失地 后经济福利下降。 第三，农村集体土地产权不明晰、补偿范围及测算方法不科学等是征地 补偿不合理的主要原因。 第四，我国目前的征地补偿标准同发达国家相比差距很大，补偿费用未 能反映市场经济条件下土地的实际价格，建议尽快重建征地补偿标准。 第五，农民与土地有着一种天然的依存关系，土地是中国农民的基本生 产资料和安身立命之本。在城市化进程中，为了弥补失地农民的损失，建议 从农地具有经济产出和社会保障两个基本功能对农民进行补偿。 本文的创新之处： ( 1 ) 通过对土地征收法律框架的分析，指出了我国目前征地范围过宽， 公共利益界定不清的问题，提出采取列举式和概括式相结合的方式严格界定 “公共目的”的范围，从而限制国家的广泛征地权力。 ( 2 ) 提出完善征地补偿机制，必须首先深化集体土地产权制度改革，明 晰农村土地产权主体，从而保障失地农民的合法权益，促进农村经济发展和 社会稳定。 关键词：城市化征地补偿公共利益集体产权 a b s t r a c t a b s t r a c t i t h ep u r p o s ea n d s i g n i f i c a n c eo f t h i st h e s i s a l o n gw i t h t h ee c o n o m i c a ld e v e l o p m e n ta n du r b a n i z e da d v a n c e m e n t s p e e d i n gu p ，m o r ea n dm o r ea g r i c u l t u r el a n dn e e d st ot r a n s f o r mu s ef o rt h e c o n s t r u c t i o n b u tw i t ht h ea c c e l e r a t i o no ft h ep r o c e s so fl a n de x p r o p r i a t i o n ，t h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n df a r m e r sg r o w st e n s i o n a l i np a r t i c u l a r , t h e t r e n do fm a s s e sp e t i t i o nc a u s e db yl a n de x p r o p r i a t i o ni su p w a r d s ，t h ep a p e rb a s e d o nt h ep r o b l e m so fl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，a n dg i v ep r o p o s a l sf o rh o wt o i m p r o v et h el a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m o u rc o u n t r yl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mh a sf o r m e di nt h ep l a n n e de c o n o m y t i m e ；i th a sm a d et h es i g n i f i c a n tc o n t r i b u t i o nf o rt h en a t i o n a le c o n o m i c c o n s t r u c t i o ns i n c et h ef o u n d i n go fo u rc o u n t r y b u ta l o n gw i t ht h em a r k e te c o n o m y c o n s u m m a t e dg r a d u a l l y , t h ef l a wo fp r e s e n te x p r o p r i a t i o ns y s t e ma p p e a r sd a y b y d a y ：f i r s t ，l a n de x p r o p r i a t i o n d i dn o tr e f l e c t “p u b l i ci n t e r e s t ”n e e d c h i n a s c o n s t i t u t i o n , a n d l a n dm a n a g e m e n tl a w s t i p u l a t e s ： f o rt h en e e d so fp u b l i c i n t e r e s t ，t h es t a t ec a ne x p r o p r i a t et h el a n da n dg i v ec o m p e n s a t i o na c c o r d i n gt ot h e l a w b u tl a w sa n dr e g u l a t i o n sd i d n tf u r t h e rc l e a r l yd e f i n et h es c o p ea n ds t a n d a r d s o f t h e p u b l i ci n t e r e s t ”t os o m ee x t e n tl e dt ot h ea b u s eo fl a n de x p r o p r i a t i o n p o w e r i nr e a l i t y , t h ep u r p o s eo fl a n de x p r o p r i a t i o nn o to n l yl i m i t e dt o p u b l i c i n t e r e s t ”，b u ta l s oh a se x p a n d e dt ob u s i n e s si n t e r e s t sa n dt h ei n t e r e s t so f i n d i v i d u a l s ，a l lu n i t sa n di n d i v i d u a l sa r ee l i g i b l et oa p p l yf o rl a n de x p r o p r i a t i o nb y t h es t a t et om e e tt h e i rd e m a n d s s e c o n d ，e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ni s s u e s l a n d e x p r o p r i a t i o ni st h ew a yo fg o v e m m e n tt oa c q u i r ep e a s a n t s l a n db ye n f o r c e m e n t i n t h i sp r o c e s s ，t h et r a n s f e ro fl a n dr i g h t si sn o tam a r k e tb e h a v i o r , b u ta n a d m i n i s t r a t i v ea c t a tt h i st i m ef a r m e r sc o l l e c t i v eo w n e r s h i pi sn o tap e r f o r m a n c e f o rt h ef u l lo w n e r s h i p ，t h er i g h to f r e t u r nt ob ew e a k e n e d i i m a i nc o n t e n to ft h i st h e s i s t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ec h a p t e r s 城市化进程中征地补偿机制研究以成都市为例 c h a p t e r1i n t r o d u c e st h es t a t eo fl a n da c q u i s i t i o ns y s t e ma n dt h ec o m p e n s a t i o n s y s t e ma th o m ea n da b r o a d ，a n dr a i s e dt h a tw em u s t b u i ht h es y s t e mo fl a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o nw h i c hc a nc o n t r o lt h es c a l eo fl a n dr e q u i s i t i o n t o p r o t e c tt h er i g h t sa n di n t e r e s t so ff a r m e r s c h a p t e r2i sd i v i d e di n t ot h r e es e c t i o n s , e x p o u n d e dt h eu r g e n c ya n dn e c e s s i t y o f p e r f e c t i n go u rl a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m c h a p t e r3i sd i v i d e di n t of o u rs e c t i o n s ，t h i si st h et h e o r e t i c a lb a s i s b yf o l l o w i n g i n t r o d u c i n gl a n dp r o p e r t yr i g h t st h e o r y ；m a r x st h e o r yo fr e n tp r e m i u m ；l a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m ；l a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n p r i n c i p l e s n o t i n gt h a tl a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o na n dt h el e v e lo fe c o n o m i c d e v e l o p m e n ta r ec l o s e l yr e l a t e d o nt h ew h o l et r e n do fw o r l dd e v e l o p m e n t ，t h e f a r m e r sc a l la c q u i rm o r ec o m p l e t ec o m p e n s a t i o n c h a p t e r4 i sd i v i d e di n t of o u r s e c t i o n s m a i n l ys t u d ya b r o a d ( i n c l u d i n g e u r o p e ，t h eu n i t e ds t a t e sa n da s i a nc o u n t r i e s ) a n dc h i n a sl a n de x p r o p r i a t i o n c o m p e n s a t i o ns y s t e m s u m m i n gu pt h ed i f f e r e n c e sb e t w e e nv a r i o u sc o u n t r i e sa n d c h i n ao nl a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o n c h a p t e r5i sd i v i d e di n t ot h r e es e c t i o n s ，i n t r o d u c i n gt h es t a t u so f c h e n g d ul a n d c o m p e n s a t i o nc o m p e n s a t i o na n dp r o b l e m s ，e x p l o r e dt h em e a n i n go fr e a s o n a b l e c o m p e n s a t i o na n dr e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o nt ot h es c o p ea n ds t a n d a r d s ，p r o v i d i n g t h er e c o m m e n d a t i o n sf o rp e r f e c t i n gt h el a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m f r o mf i v ea s p e c t s i i i t h ev i e w p o i n ta n di n n o v a t i o no ft h i st h e s i s i n n o v a t i o n so f t h ep a p e r ：( 1 ) t h r o u g ht h ea n a l y s i so fl e g a lf r a m e w o r ko f l a n d e x p r o p r i a t i o n ，r a i s i n gt h a tt h ec u r r e n ts c o p eo f l a n de x p r o p r i a t i o nw a st o ob r o a d ， ”p u b l i cp u r p o s e ”s h o u l db es t r i c t l yd e f i n i t e d ( 2 ) d e e p e n i n go fc o l l e c t i v el a n d o w n e r s h i ps y s t e mr e f o r m ，a n dc l a r i t yo f r u r a ll a n do w n e r s h i p ，s oa st op r o t e c tt h e l e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so fl a n d l e s sf a r m e r s ，a n dp r o m o t i n gr u r a le c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n ds o c i a ls t a b i l i t y 2 k e yw o r d s ：u r b a n i z a t i o nl a n de x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o np u b l i c i n t e r e s tc o l l e c t i v eo w n e r s h i p 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位申凯瓿 2 0 0 7 年4 月2 0 日 i 导论 1 1 问题的提出 1 导论 工业化和城市化是推进中国现代化事业的重要内容。同时也是改变城乡 二元社会经济结构、解决“三农”问题的重要途径。工业化和城市化的过程， 同时也是农地非农化和集体土地转变为国有土地的过程，这一过程在我国是 通过土地征收来实现的。我国现行的征收制度形成于计划经济时期，与当前 社会主义市场经济发展的要求不相适应，对农民的补偿普遍偏低，且没有解 决好对失地农民的安置问题因此，农民陷入了失地且未来生活没有保障的 狭缝之中，这给解决“三农”问题带来极大的阻挠，也给社会造成不安的因 素。 土地是农民的生存之本，它既是农民重要的生产资料，也是其最基本的 生活保障。依法保护农民的土地权益，实际上就是保护农民的物质利益，尊 重农民的生存权利和民主权利。加快经济发展固然要增加对土地的需求，但 必须建立有利于保障农民权益、有利于控制占地规模的征地补偿制度，才能 保持农村社会稳定、促进城乡经济社会全面协调和可持续发展 1 2 本问题的研究现状 二十世纪九十年代初，就有学者从不同的角度对土地征收制度中存在的 问题进行研究和探讨，力图建立新的土地征收制度，而征地补偿作为征地问 题的核心和关键，之后不断有学者从理论和实践中探讨这个问题。现阶段， 对土地征收及其补偿制度的研究已成为当前的热点。就近期我国有关这一问 题的研究文献来看，主要存在以下观点： ( 1 ) 对于土地征收制度 城市化进程中征地补偿机制研究以成都市为例 郭洁认为，我国土地征收制度与国际惯例存在较大的差异，历来重行政 规范而轻视民事规范，立法对土地征收中有关民事法律关系的调整未给予必 要的重视，因此从民事法律关系的角度，提出了我国征地制度应扩大土地补 偿费的收益主体，土地征收的客体应包括土地所有权以外的土地他项权利， 对禁止征收的客体进行了具体分析，对土地征收的范围提出了限制性规则。o 黄志华认为，目前在实行土地征用的同时实行土地征购没有必要，改革 土地征用制度的核心内容不在于土地所有权和土地使用权转移的形式，解决 土地征用范围过宽的问题，也不在于实行不实行土地征购的方式，只要严格 按照现行法律法规办事，这个问题完全可以得到解决圆 中国土地规划院课题组认为，国家建设征收土地制度应改为征购和自由 购买制度，即在土地利用规划基础上，国家从事公益性建设所需农村集体所 有的土地实行征购，其他经营性投资一律实行自由购买制度，其征购价格应 等于未经开发的非农产业用地的价格，并通过税收等措施对土地收益进行调 节，防止社会不公。 张小铁主张完全改征收土地制度为征购土地制度。认为土地征收与土地 征购两种方式并存效果并不理想。一是造成制度和政策性不均衡，引发社会 问题。二是在实际操作过程中，同样不能有效地制止非公用地以公用地的名 义和制度征收土地。o 周小林认为应把征收土地分为征地和用地两个过程，征地过程主要采用 行政手段，是一个所有权无偿转移的行为，用地过程是一个有偿、有期限、 有流动的使用过程。o ( 2 ) 对于征地征收补偿理论 陈泉生在论土地征收之补偿中，论述了土地征收补偿的性质、理论依据 和原则，并借鉴世界各国土地征收补偿的范围和标准，提出我国土地征收补 偿应扩大补偿范围和提高补偿标准，避免土地征收与地产经营出现较大差距， 以维持农民现有的生活水平。西 。郭洁：土地征用之民事透析国土资源法律体系的完善与资源权属研究，2 0 0 1 年全国环境资源法 。黄志华：实行土地征购目前尚无必要国土资源， 2 0 0 1 4 o 张小铁：市场经济与征地制度中国土地科学，1 9 9 6 i o 周小林；征地工作中若干问题的思考中国土地科学，2 0 0 1 2 o 陈泉生：论土地征用补偿福建土地研究，1 9 9 4 1 2 2 1 导论 ( 3 ) 对于补偿标准 对于我国目前土地征收补偿标准，陈江龙主张按市场价格确定补偿标准； 为了既能用经济手段促进地区经济协调发展同时又能保护耕地等农用地，鲍 海君、吴次芳等认为征地制度改革中的补偿标准，应因地制宜，区别对待， 因地区差别确定不同的补偿标准，实行差别价格。从目前的地方实际情况看， 经济发达地区征地补偿标准已突破了中华人民共和国土地管理法的产值 倍数规定，以被征土地的市场价格或接近于市场价格进行安置补偿从全国 范围看，因经济发展不平衡，在欠发达地区以低于市场价格取得土地仍是进 行资本原始积累的方式，应采取补偿费由法律规定的形式。 ( 4 ) 对于补偿项目 陈江龙，陈会广等认为根据不完全补偿的原则，应设置土地补偿费、青 苗及建筑物、构筑物补偿、残地补偿等主要项目，将劳动力安置补助费合并 到土地补偿项目中。赵敏鹃认为由于我国幅员辽阔，地区差异大，全国统一 的补偿项目无法体现地区差异，主要表现在现有补偿项目已经不满足经济发 达地区的现实需求，主张国家只规定基本的补偿项目，允许各地根据实际情 况增加必要的项目，但必须报国家批准。o ( 5 ) 对于征地补偿形式 关于征地补偿形式，吴刚、周建春认为征地补偿形式可以是以下几种： 货币；货币+ 可按规划开发的建设用地：货币+ 就业安置；货币+ 可按规划开发 的建设用地+ 就业安置；货币+ 社会保险；货币+ 企业股份；以及以上几种的任 意组合。i s - 9 国外对土地征收制度研究和实践相对较早。1 9 世纪末期以来，个人主义 的所有权概念逐渐兴起，土地所有权的社会性逐渐成了土地产权的重要特征 之一。政府基于公共利益的需要，对所有权的行使做出了一定的限制，土地 征收就是主要形式之一历史上第一部土地征收法是拿破仑建议于1 8 1 0 年3 月9 日公布的，此后，各国政府纷纷效仿，使土地征收制度不断完善 o 鲍海君。吴次芳：关于征地补偿问题探讨价格理论与实践，2 0 0 2 6 o 陈江龙，陈会广等：国外土地征用的理论与启示国土经济2 0 0 2 2 赵敏鹃：征地中差别价格模式中国土地科学1 9 9 7 1 1 【】周小林：征地工作中若干问题的思考中国土地科学，2 0 0 1 2 ；周建春；征地制度改革调查探索一上 海，江苏、浙江、广东四省一市调查汇报地政研究动态，2 0 0 1 7 3 城市化进程中征地补偿机制研究以成都市为例 西方学者对土地征收制度进行了较为详尽的研究，认为土地征收首先要基于 公共利益的需要，征收必须给予补偿。土地补偿的理论基础主要有既得权说、 恩惠说、社会职务说、公用征收说、公平负担平等说和特别牺牲说等，补偿 的原则有完全补偿原则、不完全补偿原则、适当补偿原则。补偿标准有按市 场价格补偿、按裁定价格补偿、按法定价格补偿。征地补偿不仅包括土地征 收的直接损害补偿，还应包括因征地引起的间接损害补偿，补偿的标准应以 市场价格为主，可以通过当事人双方进行必要的协商，协商不成可申请仲裁 或提请法院调解。 西方发达国家及港台地区对征地补偿制度的研究相对比较系统和深入， 而我国大陆地区仅处于起步阶段，还有许多需要改进的地方在土地征收补 偿方式上，我国目前主要采取一次性发给货币的方式。尽管这种方式有许多 优点并为许多国家所采用，但仍存在许多弊端。尤其对我国大多数农民而言， 他们并不赞成采用这种方式。除此之外，我国现有补偿标准并未按照市场价 为依据，农民并未分享到土地升值带来的收益。本文结合我国的国情及国外 和港台土地征收补偿的相关经验，提出一系列完善我国征地补偿机制的政策 建议。 1 3 研究的思路和方法 本文根据近年来我国在土地征收过程中农民土地权益保护方面暴露出来 的突出矛盾和问题，以产权理论、马克思的地租理论、集体土地所有权理论 和土地补偿理论为指导，分析了目前我国土地征收补偿的现状和问题，同时 重视比较分析，特别是注重国际比较，将我国城市化进程中征地补偿机制与 欧美发达国家和港台地区征地补偿制度进行比较，从中发现问题，寻找差距， 并提出了一系列相关对策，这对于我国城市化进程的健康发展，对于我国在 城市化进程中对失地农民的补偿具有一定的借鉴意义。 4 2 城市化进程中的土地征收 2 城市化进程中的土地征收 根据我国的国情，要消除城乡二元经济结构，就必须选择正确的城市化 战略。近年来，随着我国城市化进程的日益加快，城市数量与规模都在不断 地扩张，所有这些都离不开土地的支撑，城市化进程伴随着大量大农地转换。 在我国，这一过程主要是通过政府征收土地来完成的。 2 1 城市化进程中的土地供求问题 2 1 1 城市化的内涵 关于城市化，目前学术界已经进行了数十年的研究，但由于研究目标， 角度和领域的不同，人们对城市化一词存在各种各样的理解，各学科的学者 们都从本学科的角度定义城市化，以至至今还没有一个世界公认的城市化定 义。但对城市化基本内涵的理解目前较为一致，指由于工业革命引起的人口 向城市地区集中的过程以及与此同时发生的地域和社会的变化 西方传统的城市化理论认为，现代城市化包括三个相互联系的过程：其 一是人口向城镇集聚的过程其主要形式是大量乡村人口迁入城镇，特别是 大城市其二是经济发展的过程。主要通过工业化、社会化和专业化分工来 实现其三是社会变迁的过程。主要是通过现代化、普及教育和破除封建等 级，从而形成一种新的生活方式。 日本的高野史男认为，“所谓城市化就是由于近代工业的发展而发生的农 村地域向城市地域的质变过程”。山鹿诚次认为，。现代城市化包含四方面的 含义，即原有城市用地的再组织、再开发、城市地域的扩大，城市关系圈的 。姚士谋；区域与城市发展论中国科学技术大学出版社。2 0 0 4 年6 月 城市化进程中征地补偿机制研究以成都市为例 形成和变化及大城市地域的形成。”o 周一星认为，“城市化过程是一种影响极为深广的社会经济变化的过程。 它既有人口和非农业活动向城镇的转型、集中、强化和分异，以及城镇景观 的地域推进等人们看得见的实体的变化过程，也包括了城市的经济、社会、 技术变革在城镇等级体系中的扩散并进入乡村地区，甚至包括城市文化、生 活方式、价值观念等向乡村地域扩散的较为抽象的精神上的变化过程。”o 城市化在数量上表现为城市人口与用地规模的扩大和新城镇的出现，在 质量上主要表现为城市现代化水平的提高，特别是区域性基础设施的建设和 城市老区的更新改造以及新区投资环境的完善。因而，姚士谋等认为，“城市 化最直接的表现形式是牧歌式的自然景观变为方块钢筋水泥堆砌的 建筑景观，由平面的一维空间向立体的三维空间转化；从农业社会向工业社 会发展的过程中，随着工业化的发展，各类运输工具不断进步，交通通讯方 式发生改变都是城市化的重要内涵，也是城市空间扩张的主要动力。”因 此，工业文明的扩张、地域景观的变化、人口向城市的迁移和流动以及城市 文明向乡村地区的渗透，是城市化的主要特征。 根据城市发展的历史进程和对城市成长影响因素的分析，笔者认为，城 市化反映在社会生产和生活的各个方面，不能简单只从人口或地域的转变去 理解。城市化是一种动态的过程而不是一个静态的结果，它指人口向城市集 中和流动，农业用地逐步转化为城市用地，农业活动转化为非农业活动，同 时也是城市文明日益向乡村扩散的过程。 2 1 2 城市化发展与土地供求 城市化是我国全面建设小康社会和实现现代化的基本途径。城市化是一 个包括土地在内的生产要素的集聚过程。现代城市化和工业化也是紧密联系 在一起的。一般来说，城市化是由工业化来推进的，工业化的过程同时也是 城市化的过程，工业化所带来的社会生产力的进步不断为城市化的发展创造 着必要的经济条件；而另一方面，城市化是工业化的载体，对工业化也有反 。( 日) 山鹿诚次，朱德泽译：城市地理学，湖北教育出版社，1 9 8 6 o 周一星：城市地理学北京：商务印书馆。1 9 9 5 。姚士谋，王兴中，陈振光，等：中国大都市的空间扩展中国科技大学出版社，1 9 9 8 6 2 城市化进程中的土地征收 作用i 城市化如能适应工业化的发展要求，则会推动工业化的加速发展；否 则就会延缓甚至推迟工业化的发展。工业化和城市化之间的关系可以形象的 形容为。发动机”和“加速器”的关系，两者相辅相成，共同推动着整个经 济的结构转化。现代城市化与工业化的发展都建立在大量土地供给的基础上， 没有土地的支撑，城市化与工业化也就成了无源之水、无本之木。清华大学 人文社会科学学院院长李强强调：“在城市化发展的几大问题中，第一个就是 土地问题城市化的过程就是一个向外扩张的过程，将农田开发为城市”而 土地作为一种特殊商品，有其特殊性：位置固定不变，永续利用性，不可替 代性，经济供给弹性有限，土地价格受社会和政治局势稳定与否及经济的繁 荣与衰退等因素的影响较大。它有其特殊的供给及需求曲线： p 图2 1 特殊的土地供给曲线图2 2 特殊的土地需求曲线 图2 1 表明土地在一定范围内遵循一般商品供给规律，即价格上升，土地 供给增加。但土地自然供给量是有限度的，超过此限度，不管价格怎样上涨， 不无法再增加土地的供给。o 图2 2 反映出土地是其购买者的投机对象，他们购买土地的目的是为了以 后转让赚取更多的钱。廉价的土地，在短期内难以再卖出好价钱，所以买者 很少；相反，价格高涨的土地，例如市中心地段及区位好的地段，容易卖得 好价钱，尽管价格涨幅大于其他地区，但只要经济持续稳定发展定能获大 利，所以买者很多。 o 李强：。十一五”规划如何推进城市化健康发展w w w c c t v c o n l o 毕宝德：土地经济学第4 版北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 7 城市化进程中征地补偿机制研究以成都市为例 随着我国城市化和工业化的发展，城市数量越来越多，规模也日益扩大， 大量农村人口流入城市，其结果必然是造成工业、商业和住宅对用地的需求 日渐扩大，城市化进程必然伴随大量的农村土地转换。在我国，这个转换过 程是通过征地活动来完成的。但由于土地供给的特殊性，土地供给非常有限， 最终必将导致土地在较高价位下的供求平衡。受此影响，本身收益较低的农 业用地必然大量地被转为收益较高的非农用地。国土资源部最近完成了全国 2 0 0 5 年度土地利用状况调查和逐级汇总( 未包括香港、澳门和台湾地区) 结果显示，截至2 0 0 5 年1 0 月3 1 日，我国耕地面积为1 8 3 l 亿亩，比上年度 净减少5 4 2 4 万亩，全国人均耕地由上年的1 4 l 亩降为1 4 亩，不及世界平均 水平的4 0 * , 。由于基本建设等对耕地的占用，目前全国的耕地面积还在以每 年平均数十万公顷的速度递减。然而，目前我国城市化占地人均已达1 2 3 亩 如果2 0 1 5 年增加3 亿城市人口，将会占用耕地2 5 亿亩。城市化进程中的土 地“瓶颈”效应已经越来越明显o 城市化进程中的土地扩张速度过快，同时也造成了不合理的土地占用。 首先，城市土地面积的增加快于城市人口的增加。据有关统计资料，1 9 8 0 年 一1 9 9 3 年的1 4 年间，我国城市建成区总而积从约6 5 0 0 平方公里增加到1 7 4 0 0 平方公里。城市建设用地共增加了1 0 9 0 0 平方公里；而同期城市非农业人口 从7 9 5 5 万人增至1 7 7 0 7 万人。城市建设用地增长的速度是人口增长的1 3 6 倍，二者之比为1 3 6 ：1 。而城市用地增长率与人口增长率之比，合理的数值 应是1 1 2 ：1 ，可见超过了合理界线。近几年这种不合理趋势进一步加剧。 其次，随着城镇化水平的提高，我国城市人均建成区而积不降反升。1 9 8 1 年， 我国按城市人口以及按非农业人口计算的人均建成区面积分别为5 2 平方米、 8 0 平方米。到2 0 0 3 年就分别增长到8 4 平方米、1 2 3 平方米，年均分别增长 1 5 平方米、1 9 平方米。2 0 0 3 年非农业人口人均建成区而积，己超过我国城 市用地分类和规划建设用地标准( g t 3 j 1 3 7 9 0 ) 最高级( i v 级) 1 0 5 1 - 1 2 0 平 方米人的上限。o 。国土资源部网站：h l 如：l w w w m l r g o v e n g u o m p o t t a l a p p m a n a g e r l g u o t u i n d e x o 李忠：城镇化和上地制度问题研究 经济研究参考，2 0 0 5 年第4 8 期 。张合林：城市化进程中土地征用制度的经济学分析上海经济研究，2 0 0 6 年第3 期 8 2 城市他进程中的土地征收 2 2 我国城市化进程中征地现状分析 2 2 1 我国征地现状 土地是我们的衣食之源、生存之本，是可持续发展的根本保障然而， 近年来各地政府的乱征乱占，造成了土地资源的严重浪费，已经到了触目惊 心的地步尽管国家采取了严厉的耕地保护措施，但我国耕地仍然呈不断减少 之态势。根据权威机构的统计，截止1 9 9 6 年底，我国的耕地面积为1 9 5 1 亿 亩，到2 0 0 3 年，我国耕地减到1 8 3 l 亿亩，仅7 年间净减少了l 亿亩。从下 面表2 1 及表2 2 中我们就可以看到，除2 0 0 1 年问外，我国近7 年的耕地减 少幅度都在不断增加 表2 11 9 9 7 - 2 0 0 3 年全国耕地面积变化情况( 单位：万公顷) 年份 1 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 3 减少耕地面积 4 6 1 4 5 7 0 48 0 5 71 2 5 3 48 3 0 22 0 2 7 42 5 3 7 4 增加耕地面积3 2 8 l3 0 3 73 3 9 03 2 0 l1 6 3 53 6 0 73 1 0 8 变化情况 1 3 3 3 - 2 6 6 7 4 6 6 7- 9 3 3 3 - 6 6 6 71 6 6 6 7 - 2 2 2 6 6 资料来源；中国土地年鉴) 1 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 3 表2 21 9 9 7 - 2 0 0 3 年全国耕地面积减少情况 耕地减少的原因是多方面的，主要包括：建设占用耕地，特别是城市建 设；生态退耕占用耕地；灾毁耕地；农业结构调整减少耕地。在这几类耕地 占用中，建设用地所占份额最大。据资料统计，1 9 9 0 2 0 0 2 年，我国因国家 9 姗渤 瑚姗m o 城市化进程中征地朴偿机制研究以成都市为例 建设征收集体土地和农业结构调整就减少耕地1 2 7 亿亩。据国土资源部数据： 2 0 0 3 年全国耕地面积减少了3 8 0 0 多万亩，其中仅建设占用耕地就达3 4 3 7 万 亩，比上年增长1 7 。随着工业化和城市化的推进，建设占用耕地将越来越 多，呈不可逆转之势。然而不可否认的是，在这些建设用地中，有相当一部 分是地方政府为追求经济数字的增长，擅自扩大建设用地，盲目兴建开发区、 大学城、工业园、小城镇，造成了基本农田面积大幅度减少，耕地质量下降， 严重影响了我国的粮食安全，同时造成了大量失地农民。 目前，全国各种名目的开发区、工业区多达上千个，这些开发区大都是 在城市的近郊逐步建立和发展起来的。开发区是我国改革开放的产物，在改 革开放以来的二十多年里，各地开发区的建立和发展对于当地经济发展和城 市化进程都作出了巨大的贡献，带动了基础设施建设和相关产业的连动发展， 然而一些地方政府为了追求一时的利益，使许多开发区的建设偏离了正常的 轨道，演化成了疯狂的“圈地运动”。据国土资源部统计，全国共有各级各类 开发区3 8 3 7 家，平均每个省( 自治区、直辖市) 有1 0 0 多家，仅浙江一省就有 各类园区和开发区8 0 0 多个一些省会城市或稍大一些的城市，其开发区数 量常常多达五六个。而在这3 8 3 7 家开发区中，经国务院批准的只有2 3 2 家， 仅占6 ，省级批准的1 0 1 9 家，占2 6 6 ；其他2 5 8 6 家均为省级以下开发区， 占6 7 4 。国 一方面是数量巨大，一方面是面积惊人。近年新设立的开发区，其面积 已从当年的一平方公里、几平方公里发展到现在的动辄十几、二十几平方公 里。据不完全统计，全国各类开发区规划面积达3 6 万平方公里，超过了全国 现有城镇建设用地总量。圆更令人不能容忍的是，很多开发区是占而不开，开 而不发，大量闲置土地。开发区建立的初衷是集中有限的资金，在特定的区 域内进行基础设施建设，以达到节省土地、寻求最大产出的目标。但现在， 开发区反而成为圈地的主角，这样的开发区建设已经严重违背了国家设 定开发区的初衷，成了极少数人牟取私利的特殊手段，成为扰乱正常经济秩 序和经济健康发展的“害群之马”。 在新一轮“圈地运动”中，大学城成为一支新生力量。据了解，全国各 。周江：城市土地资源配置要留有战略余地中w m ：h t t p ：l a v w w c h i n a o r g 。袁华明：开发区忧思录经济纵横，2 0 0 4 年2 月 1 0 2 城市化