（城市规划与设计专业论文）县域中心城市公共服务设施协调发展研究.pdf

独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西南科技大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：磐耘 日期：咖，p 6 7 关于论文使用和授权的说明 本人完全了解西南科技大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留学位论文的复印件，允许该论文被查阅和借阅；学校可以公布该论文的全部 或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：俘蠢 导师签名 苹嗍一“7 西南科技大学硕士研究生学位论文第l 页 摘要 长期以来，我国在经济优先发展战略指导下，各级政府把工作重心放在 追求g d p 增长上，而忽略了保证城市功能正常运行和关系广大人民群众进行 日常工作、生活的城市公共服务建设，造成城市公共服务设施建设严重滞后 于经济发展的现状。县域中心城市是我国基层政府所在地，是小城镇的代表， 是联系广大农村和大城市的一条纽带，起着承上启下的作用，能够促进城市、 城郊一体化发展，成为农村地域性经济、文化中心。县城城市公共服务设施 不仅要服务于城市居民，还要辐射到广大的农村地区，然而当前县域中心城 市公共服务设施建设落后、服务水平低、服务能力不足以成为国家政府和规 划领域关注和探讨的焦点。 论文首先介绍了国内外对公共服务设施领域的相关理论研究及现状发 展，提出了本文的研究背景与意义。在对公共服务设施涉及的内容进行分类 和根据不同研究目的出发进行阐述的基础上，从本文研究内容开展出发把公 共服务设施从社会产品角度，分为公益性公共设施、准公益性公共设施和营 利性公共设施，但笔者认为随着我国向市场经济的转型，公共服务设旋的产 品属性将发生变动。根据它作为国家政府提供的公共服务产品，是城市这个 巨大系统中的一个子系统，其影响因素包含着城市建设发展的方方面面。本 文从城市公共设施所具有的社会、经济、政治三大属性出发，分析影响其建 设发展的相关因素。在大量文献阅读的基础上把提升政府能力、创新政府公 共政策、转变城市规划思想意识和经营城市的运用理念作为协调县域中心城 市公共服务设施平衡发展的立足点。最后以四川省富顺县为例，探讨县域中 心城市公共服务设施协调发展的可行性思路。 关键词：县域中心城市政府能力公共政策城市规划 经营城市 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s t r a c t f o ral o n gt i m e ，u n d e rt h eg u i d a n c eo ft h ep r i o r i t yi ne c o n o m i cd e v e l o p m e n t s t r a t e g y , g o v e r n m e n t sp u tt h ef o c u so nt h eg r o w t ho fg d p , b u ti g n o r e dt h eu r b a n p u b l i cs e r v i c e sw h i c ht h a te n s u r et h ec i t yf u n c t i o no p e r a t e dn o r m a l l ya n dw i t ht h e r e l a t i o n s h i po ft h em a s s e si nd a i l yw o r ka n dl i f e t h i sr e s u l t e dt h eu r b a np u b l i c s e r v i c ef a c i l i t i e sl a g g e df a rm o r eb e h i n dt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ts t a t u s c o u n t y i sl o c a t e di nc h i n a ，i st h er e p r e s e n t a t i v eo fs m a l lt o w n sa n dt h eb o n db e t w e e nt h e c i t i e sa n dc o u n t r y s i d e ，p l a y sa ne s s e n t i a lr o l e ，c a np r o m o t eu r b a na n ds u b u r b a n c o u n t r y s i d ei n t e g r a t i o nd e v e l o p m e n t ，b e c o m er e g i o n a le c o n o m i ca n dc u l t u r a l c e n t e r c o u n t yu r b a np u b l i cs e r v i c ef a c i l i t i e si nu r b a nr e s i d e n t sw i l ln o to n l y s e r v i c e ，r a d i a t i o nt ot h ev a s tr u r a la r e a s ，b u tt h ec o u n t yc e n t r a lc i t yp u b l i cs e r v i c e f a c i l i t i e si sf a l lb e h i n d ，1 0 wl e v e lo fs e r v i c e ，b a c k w a r dt ob e c o m et o t h ef o c u so f a t t e n t i o na n de x p l o r ea r e a sb yn a t i o n a lg o v e r n m e n t t h ep a p e ri n t r o d u c et h et h e o r yo fd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lr e s e a r c ha n d d e v e l o p m e n ts t a t u s i nt h ef i e l do fp u b l i cs e r v i c ef a c i l i t i e sa n dp r o p o s e dt h e b a c k g r o u n d a n d s i g n i f i c a n c e b a s e du p o n t h er e s e a r c hc o n t e n t sd i f f e r e n t c l a s s i f i c a t i o na n dd i f f e r e n tp u r p o s e ，t h e p a p e rc l a s s i f i e d t h ep u b l i cs e r v i c e f a c i l i t i e si n t op u b l i cf a c i l i t i e s ，q u a s ic o m m o n w e a lp u b l i cf a c i l i t i e sa n dn o n p r o f i t p u b l i cf a c i l i t i e s b u ti nt h ea u t h o r so p i n i o n ，w i t ht h et r a n s i t i o nt oam a r k e t e c o n o m y , t h ea t t r i b u t i o no fp u b l i cs e r v i c ef a c i l i t i e sp r o d u c tw i l lb ec h a n g e d a c c o r d i n gi ti st ob et h ep u b l i cs e r v i c ep r o d u c t st h a tp r o v i d e db yt h en a t i o n a l g o v e r n m e n ta n dt h es u b s y s t e mi nc o m p l e xg i a n ts y s t e mo ft h ec i t y , t h ei m p a c t f a c t o r sc o n t a i ne v e r ya s p e c to fu r b a nc o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n t t h i sp a p e r a n a l y z e dt h er e l e v a n tf a c t o r st h a ti m p a c ti t sc o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n tb a s e d o nt h r e ep r o p e r t i e so f u r b a np u b l i cf a c i l i t i e s ：s o c i a lf a c t o le c o n o m i cf a c t o r , a n d p o l i t i c a lf a c t o r t h er e s e a r c ht a k e st h ei m p r o v i n go ft h eg o v e r n m e n tp u b l i cp o l i c y i n n o v a t i o na b i l i t y , t h ec h a n g eo fc i t yp l a n n i n g ，c i t ym a n a g e m e n ti d e o l o g ya n d t r a n s f o r m a t i o no f p h i l o s o p h ya sa na n c h o rp o i n tt h a tc a nc o o r d i n a t ed e v e l o p m e n t b a l a n c e do fp u b l i cs e r v i c ef a c i l i t i e s t h r o u g ht h ev a s tl i t e r a t u r er e a d i n g f i n a l l y , t a k et h ef u s h u nc o u n t yi ns i c h u a np r o v i n c ef o re x a m p l e ，b ya n a l y z i n gt h ep i l o t i n v e s t m e n ti nt h ef i e l do fp u b l i cs e r v i c ef a c i l i t i e sc o n s t r u c t i o no fc o u n t ya f t e ri ti s 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 i l 页 s e l e c t e dt ot h ef i r s tm u n i c i p a lc o u n t yo fs i c h u a np r o v i n c et oc o n f i r m e dt h e f e a s i b i l i t yo f i d e a si nc o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n to fu r b a np u b l i cs e r v i c e s k e yw o r d s ：t h ec e n t r a lc i t yo fc o u n t y ；g o v e r n m e n tc a p a c i t y ；p u b l i cp o l i c y ； t h ec i t yp l a n ；u r b a nm a n a g e m e n t 西南科技大学硕士研究生学位论文第页 日求 1 绪论1 1 1研究背景1 1 2 研究意义1 1 3国内外针对公共服务设施的相关研究3 1 3 1国外相关研究及现状3 1 3 2国内相关研究及现状4 1 4本论文研究的创新点5 1 5本论文研究方法5 1 6本论文的研究框架6 2论文涉及概念界定8 2 1 公共服务设施定义解释及内容8 2 2公共服务设施的分类8 2 3公共服务设施的特性1 0 2 4政府能力的界定1 1 2 5政府能力的公共服务表现1 3 2 6 小结1 4 3我国城市公共服务设施发展现状分析i 1 5 3 1我国城市公共服务设施发展概况1 5 3 2城市公共服务设施在城市规划层面上的分析1 7 3 3在教育医疗卫生方面的具体问题分析1 9 3 4 小结2 1 4公共服务设施协调发展分析研究2 2 4 1 公共服务设旌三大属性分析2 2 4 1 - 1城市公共服务设施的社会属性2 2 4 1 2 城市公共服务设施的政治属性2 3 4 1 3城市公共服务设施的经济属性2 4 4 2 城市规划对公共政策执行的表现2 4 4 3 城市公共服务设施体现政府服务的公共政策2 6 4 4建设服务型政府对公共服务设施的影响2 7 4 5提高我国政府公共服务能力的基本思路2 8 4 5 1提高县域中心城市的经济能力2 8 西南科技大学硕士研究生学位论文第v 页 4 5 2提高政府工作人员的公共服务水平2 9 4 5 3 加强公共服务领域的信息透明度和监管制度2 9 4 5 4构建多元化的服务模式3 0 4 6城市规划师在公共服务领域的重要角色3 1 4 6 1城市规划师角色的变迁3 1 4 6 2国内城市规划师的新认识3 2 4 7 经营城市理念在公共服务设施建设上的应用3 3 4 7 1经营城市的特点3 4 4 7 2我国搞好城市经营的基本思路分析3 4 4 7 3 城市公共服务设施在经营城市理念下的思考3 5 4 8 小结3 6 5 富顺县公共服务设施发展分析研究3 7 5 1富顺县公共设施现状介绍3 7 5 1 1 富顺县公共服务设施用地现状3 7 5 1 2富顺县教育设施现状3 8 5 1 3富顺县医疗卫生设施现状3 8 5 2富顺县公共服务设施现状分析3 9 5 2 1富顺县公共服务设施现状综述3 9 5 2 2富顺县公共服务设施规划体系和实施过程中存在的问题3 9 5 2 3富顺县公共服务设施滞后的原因分析4 l 5 3 对富顺县公共服务设施规划的思考4 1 5 3 1对教育设施配套规划的思考4 1 5 3 2 对医疗卫生设施配套规划的思考4 6 5 4 适合富顺县公共服务设施的运行模式思考4 7 5 5 小结4 9 结论5 1 致谢5 3 参考文献5 4 攻读硕士学位期间发表的学术论文及研究成果5 7 附录5 8 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 页 1 绪论 1 1研究背景 新中国成立以来，从中央到地方都把经济发展作为城市发展的中心工作 来抓。在接近三十年的艰辛发展过程中，由于国内外诸多因素影响，导致全 国经济水平发展相当缓慢，国民依旧在解决温饱问题上努力奋斗。随着城市 化进程的加快，城市公共服务设施建设与城市的快速发展呈现出很大的滞后 现象。这主要是因为：城市发展阶段性的原因造成了城市公共服务设施建设 相对滞后，人民在经济收入增加的同时也开始关注城市大环境给自身带来的 生活质量问题；随着信息化程度和开放程度地提高，而发达国家在相关领域 的配套建设也引起了国民地关注。主要表现在：在城市基础设施上投入不足 导致基础设施的落后、陈旧得不到更新；基础教育、医疗保险、文化体育等 公共服务设施的布置不合理和不足。这些问题一来是由于政府工作重心的侧 重面引起的，二是由于随着社会发展的过程中伴随着人民自身需要而引发 的。在城市公共服务设施领域暴露出来的诸多问题下，中央人民政府也密切 关注，并针对国内存在的具体问题颁布了一系列文件和法规，如：党的十六 届三中全会将政府对经济社会事务的管理责权明确界定为“经济调节、市场 监管、社会管理、公共服务 四大智能，其核心就是“公共服务”。党的十 七大指出“扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体 人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、推动建设和谐 社会。 国务院在2 0 0 8 年年初也提出要“抓紧编制公共设施和公益事业建设 用地标准。 以及对城市规划法、城市居住区规划设计规范等相关设 计规范在公共设施服务领域的不断调整和细化。 从上述我国在城市公共服务设施领域存在的现状问题和全社会上下对 该领域地关注：严重滞后的城市公共服务设施建设已不能满足广大人民群众 对其日益增长的需求。必须带动全社会力量，从政府部门的工作重心转移、 规划管理部门的思维方式、人民大众的思想意识等方面共同协作来带动全国 公共服务设施水平地增长，促进我国的全面发展。 1 2研究意义 城市公共设施是城市功能的重要组成部分，是保证城市功能正常运行和 西南科技大学硕士研究生学位论文第2 页 广大城市居民进行日常工作、生活的重要载体。随着我国城市地快速发展， 在公共设施服务领域出现了严重的滞后现象。在国家政府和社会大众的共同 努力下，近十几年在城市公共服务设施的规划建设方面取得了一定的成果， 但主要集中在国内众多大中城市。近几年城市化进程的加快，使得城市公共 服务设施不再仅仅服务于本城镇居民，它已经开始作为城乡统筹发展的重要 组成部分。尤其在县域中心城市，它作为我国具有独立行政能力的最低级政 府所在地，其广泛的与农村地区接触，城市公共服务设施既要满足城市居民 自身的需求，同时也要面向广大的农村人口，为其提供相应的公共服务。据 统计至2 0 0 7 年末，全国设市城市6 5 5 个，城区人口3 4 亿人，暂住人口0 3 5 亿人，城区建成区面积3 5 万平方公里。同时，全国有县城1 6 3 5 个，县城 人口超过1 1 6 亿人，暂住人口0 1 亿人，县城建成区面积1 4 万平方公里。 由此可见县域中心城市已成为“以城带乡 推动城乡协调发展和城乡一体化 建设的主战场。尤其是县城公共服务设施的建设水平，直接影响着整个县域 的整体公共生活水平和社会生活水平。城市公共设施配置的完善程度，不仅 与人民群众的生活水平及生活方式有关，而且在一定意义上也体现并影响着 社会文明程度幢1 。 城市公共服务设施作为政府向广大人民群众提供的社会公共产品，它的 建设水平不仅影响着市民的生产生活，而且在很大程度上体现出国家政府的 公共服务能力，是政府公共政策的重要表现形式。长期以来政府对公共服务 领域投入的增长速度落后于总体财政支出增长速度，公共服务设施建设滞后 于城市建设；沿海发达地区公共服务设施建设远远优于落后的话部地区，城 乡发展不平衡，特别是广大的西部农村地区公共服务设施严重短缺。总体来 说，我国公共服务水平偏低、发展不平衡。在国家大力提倡“以人为本 构 建和谐社会的大形势下，党的十七大明确提出要健全政府职责体系，完善公 共服务体系，推行电子政务，提升政府的公共服务能力，全面建设服务型政 府。所以在经济快速发展的同时加强县域中心城市公共服务设施建设，理所 当然的成为国家构建和谐社会得重要组成部分，县域政府公共服务能力的强 弱直接影响着我国政府公共服务能力的总体水平。因此提升县域政府的公共 服务能力，加强县域中心城市公共服务设施建设，已成为提高我国综合国力 的必要途径之一。 西南科技大学硕士研究生学位论文第3 页 1 3国内外针对公共服务设施的相关研究 城市公共服务设施既是一项满足社会发展需要的实体，又是政府向社会 大众提供社会产品能力的一种展现。国内外提高城市公共服务设旌领域的相 关研究很多，领域广泛，主要涉及到规划理念、政府公共服务、建设配置管 理等相关领域。 1 3 1国外相关研究及现状 在现代城市规划领域关于公共服务设施的研究可以从r o w e n 的“新协 和村”、e 霍华德的“田园城市 、勒科布西耶的“光辉城市 等为代表的 城市再造运动中开始追溯口，。对于现代公共设施规划影响最大的是1 9 2 9 年美 国建筑师佩旱提出的“邻里单位 。他强调了邻里中应当具有充分的生活服 务设施。其中的人本主义精神和经济平衡观念作为公共服务设施的基本条 件，从那时开始起成为配套规划的基本法则。在规划方法层面，提出的“社 区规模”、“服务半径 至今仍然作为主要的规划控制要素。以单位人口配建 规模( 千人指标) 作为配建方法，在目前的指标体系中仍然被使用1 。之后地 理学家麦克尔武兹从区位理论出发对公共服务设施进行了研究，提出了公 共服务设施区位理论，。随着社会的不断发展，世界各国都意识到城市公共 服务设施的重要性，目前城市公共服务设施规划己成为城市规划的重要内 容，并在城市总体规划的基础上进行了相关的专项规划。 在日本城市公共服务设施规划以成为一个独立的系统纳入城市规划体 系中，针对城市公共服务设施给予了具体的内容，并根据规划建设管理设立 相关的机构和强制性的法律法规1 。 在德国，公共服务是不同层级政府的职责。制定了详细的各级政府关于 城市公共服务设施的管理机构和具体内容，德国州和地方政府的公共服务机 构有以下四种模式：政府主导、非市场化运作的机构。类似于我国的事业 单位，没有脱离行政部门，不是独立法人：政府主导、市场化运作的机构。 类似于我国的企业化运作的事业单位，不是独立法人地方自由企业。政府 全资的企业，不是独立法人：公司。股份、联合等形式的公司制企业，独 立法人。政府可能仍拥有一定比例的股份。 在英国政府对公共服务设施的投资管理相当重视，通过制定一系列政策 法规，采取促进私人部门参与基础设施、公共产品和服务的全新方式。运用 经营城市的理念增强了国内公共服务设施建设的资金来源领域，解决了公共 西南科技大学硕士研究生学位论文第4 页 服务设施运行过程中的维护和更新问题1 。 1 3 2国内相关研究及现状 我国对公共服务设施的研究起步较晚，近年来，我国对于公共设施的研 究领域和实施主要集中在：政府公共服务能力和相关政策的有关法律法规、 城市公共服务设施规划设计的相关理论以及政府对公共服务设施项目的建 设运营上。 在国家层面的法律法规主要有： ( 1 ) 城市用地分类与规划建设用地标准( g b j l 3 7 9 0 ) 在城市范围 内进行城市规划的主要技术标准。该标准从城市用地的性质出发进行分类和 划分，其中的公共设施定义为居住及居住区以上级别的公共设施，但未对公 共设施用地的比例作出规定。公共设施配建标准、生活服务设施配建标准、 市政设施配建标准也没有分别制定。 ( 2 ) 城市居住区规划设计规范( g b 5 0 1 8 0 2 0 0 2 ) 该规范作为公共设 施配套的主要依据，提供了公共设施的种类分类和千人控制指标等一系列的 操作性指标体系，是我国各地进行公共设施规划的主要基础文件。 ( 3 ) 城市公共设施规划规范( g b 5 0 4 4 2 2 0 0 8 ) ，指出公共设施用地 分类，应与城市用地分类相对应，适用于城市的城市总体规划及大、中城市 的城市分区规划编制中的公共设施规划。 在规划设计方面主要是针对我国现在城市规划各个层面因以往规划带 来的诸多现状问题进行相关理论研究，如针对公共服务设施服务半径的研 究、各项基础设施网络形式的研究。并且一些大城市也根据自己的实际情况 制定了相关的地方性法规来指导和督促城市公共服务设施的规划建设，如： 上海市建设委员会2 0 0 5 年5 月批准城市居住区公共服务设施设置规定 为上海市标准；北京对旧城以外地区新建改建城市居住区配套公共服务设施 的规划设计和规划管理；西安市出台了西安市社区卫生服务中心基本标 准、宁波做了宁波市公共设施发展研究；南京的南京新建地区公共设 施配套标准指引等些列地方法规。 在针对城市公共服务设施投资大，直接社会、经济效益不明显，工程建 设管理混乱等实际问题方面国内学正也做了相关的研究。王建初对重庆市政 府投资项目的专业化集中管理模式进行了分析，提出重庆市政府投资项目管 理的特点以及面临的问题，如公司性质问题、经营问题、人员的激励问题， 在此基础上提出建议( 发展方向) 一一采用香港的工务局模式l - 1 。李德全指 西南科技大学硕士研究生学位论文第5 页 出现行政府投资工程管理方式的弊病，在此基础上，提出政府投资工程管理 方式的改革目标、基本思路、主要措施，同时提出非经营性项目管理模式改 革的配套设施建设的重要性与建议n ”。黄霆从政府投资项目的特征入手，分 析了我国政府投资项目管理中存在的问题及其原因。对在政府投资项目领 域，建议改革实行的工务局和代建制模式的状况进行分析，并指出了这些改 革在应用中的优势与不足之处1 。 国内的公共设施规划研究近年已逐渐得到重视。但目前的研究一是多集 中在发达地区，二是多集中在大城市、特大城市，而对经济发展相对落后、 人口众多、需求量大的县域中心城市公共服务设施规划建设协调发展研究来 说，目前还鲜有问。这就成为本文研究的必要性所在。 1 4本论文研究的创新点 首先是研究内容范围界定的创新。本文从公共服务设施作为政府提供的 公共产品入手进行研究内容的开展，把影响城市公共服务设施建设和政府公 共服务能力水平作为主要研究内容进行文章的深入研究。 其次是研究思路的创新。以往的研究主要集中在从单一方面提高公共服 务设施水平上，而忽略了影响公共服务设施建设和服务能力的诸多相关因 素。本文在分析国内公共服务设施服务水平的现状基础上，以公共服务设施 的三大属性为切入点，分析其影响因素以及相互之间的促进和制约关系。引 出从影响因素出发解决问题的可行性途径探讨，最后以四川省富顺县为具体 对象进行研究。 最后是研究对象的不同。国内已有的关于公共服务设施的系统研究多针 对省市级城市，而忽视县域中心城市，这个拥有独立财政收入低级城市研究。 1 5 本论文研究方法 论文研究的主要方法如下： ( 1 ) 文献资料引证法 收集并研读国内外关于城市公共服务设施的相关理论研究及建设实例， 对相关文献进行数据统计和内容抽取，把对这些文献的认识作为依据。 ( 2 ) 实地调研法 调研包括现状资料收集、走访调研。调研对象包括县政府、建设局、财 西南科技大学硕士研究生学位论文第6 页 政局、统计局等相关部门。主要是针对公共服务设施规划建设领域，对县政 府相关部门进行走访调查，收集相关的政府政策和政府在公共服务设施建设 上的实际投入情况等资料，以支撑论文研究的进展。 ( 3 ) 系统分析方法 系统分析法是指用系统科学理论、观点去研究自然、人工自然、社会和 人类认识及实践活动。论文将研究对象定为县域中心城市公共服务设施，主 要是通过对公共服务设施规划建设的诸多影响因素进行分析，将这些相关要 素整合后系统分析研究。 ( 4 ) 逻辑推理法。在归纳既存事实和大量经验分析的基础上进行，是 带有明显的主观价值的规范分析，运用针对城市公共服务设施相关理论的研 究来推断协调县域中心城市公共服务设施协调发展的可行性。 1 6 本论文的研究框架 本论文拟按以下章节展开： 第一章为绪论。首先从我国政府对加大全国范围内公共服务设施建设水 平的政策入手，通过总结分析现阶段我国公共服务设施总体水平较低的原因 为出发点，以广大人民群众对城市公共服务设施服务能力的迫切需求和当今 国内政府对提升政府公共服务能力的重视，以及国内相关理论研究主要集中 在大中城市公共服务设施规划建设的背景下，引出本论文的研究对象为县域 中心城市公共服务设施。最后根据资料收集方便程度以及对城市的理解程 度，确定以四川省自贡市富顺县这座西部农业县城为例，进行具体分析研究。 第二章为论文涉及概念的界定。在进行本论文的研究前，首先对公共服 务设施的定义、内容、分类进行介绍，其次针对公共服务设施作为政府提供 的社会公共产品，是政府公共政策的重要体现，进而对政府能力的界定，政 府能力的公共服务表现等相关领域也进行阐述。为下面章节的更好开展，为 论文涉及相关领域的理论分析研究作好基础铺垫，能够更好的对公共服务设 施的内容及其影响因素进行理解。 第三章为我国城市公共服务设施发展现状分析。本章首先从我国城市公 共服务设施发展现状入手，分析了造成我国公共服务领域水平低的主要原 因，主要包括：公共服务设施供应主体单一，供应总量不足与需求旺盛，公 共设施建设不合理。然后从影响公共服务设施建设的先决因素城市规划层面 上进行了分析，最后针对教育医疗方面存在的现状问题进行分析。 西南科技大学硕士研究生学位论文第7 页 第四章为公共服务设施协调发展分析。首先从公共服务设施作为政府提 供的社会产品出发，分析公共服务设施社会、政治、经济的三大属性。针对 其三大属性的具体内涵和表现形式，通过对其影响因素从政府公共服务能 力、城市规划、城市经营领域出发寻求城市公共服务设施协调发展的可行性 途径。 第五章为富顺县公共服务设施协调发展分析。在第四章理论分析研究的 基础上以具体的县域中心城市( 四川省自贡市富顺县) 为例，首先介绍了富 顺县公共服务设施现状，具体分析了在教育、医疗卫生公共服务设施领域在 规划体系和实施过程存在的具体问题以及造成的原因，然后对教育、医疗卫 生公共设施的配套规划进行了思考，最后提出合适富顺县公共服务设施的运 营模式。 西南科技大学硕士研究生学位论文第8 页 2 论文涉及概念界定 2 1公共服务设施定义解释及内容 公共服务设施从字面意思上可以看出它包括政府的公共服务职能在内， 主要是通过政府向广大的城市居民提供各项设施，以保障城市的正常运行和 城市居民日常生活。从设施一词可以看出公共服务设施是一个实体的物质存 在体。它在城市的运行发展、保障城市安全、提高城市减灾抗灾综合能力、 提高城市居民生活质量、提升城市综合竞争力等方面起着重要的功能作用。 公共服务设施是政府在一切为人民服务的指导思想下，通过各项立法和规划 向城市居民提供的各项社会公共服务在具体物质上的体现。 城市公共服务设施是整个国民经济基础设施在城市地域的集结和延伸。 其服务对象是城市里的广大城市居民。公共服务设施根据内在属性和外在表 征有不同的分类方式，但是所涉及内容大致相同。 公共服务实施可以根据公共服务内容和形式分为基础公共服务设施，经 济公共服务设施，社会公共服务设施，公共安全服务设施。基础公共服务设 施是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生 产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务设施，如供水、电、气， 交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。经济公共服务设施是指通过国家 权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供 的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务设施 是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警 察和消防等方面的服务机构。社会公共服务设施则是指通过国家权力介入或 公共资源投入，为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。社会 发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域服 务设施。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求， 如公办教育、公办医疗、公办社会福利等n ”。 2 2公共服务设施的分类 城市公共服务设施是为了满足人们日益增长的物质、文化需求而产生 的，构成了社会公共生活的重要组成部分。是城市这个巨大系统中的一个重 要子系统，在城市的日常运作中担负着及其重要的任务。公共服务设施作为 西南科技大学硕士研究生学位论文第9 页 政府组织向社会提供的社会服务产品，在市场经济的影响下其必然具有一般 商品的属性，及排他性和竞争性。又由于其具有服务的特点在内，所以从经 济学对产品的认识上不得不加以区分。国内外学者在研究公共服务设施的 时，根据各自的研究目的对其做了相应的分类，其中多根据公共设施是否具 有排他性和竞争性将其大致分为三种类型：公益性公共服务设施、准公益性 公共服务设施和营利性公共服务设施。下面将对其分类给予诠释： 从城市公共服务设施的社会产品属性来看，它的提供者主要是政府各相 关部门，受益者为人民大众，运行环境为整个社会。这就需要我们从三个大 方面对公共服务设施的内涵加以解释。 公益性公共设施。这类公共设施的公共属性最为突出，它的服务对象是 全体市民，收益主体也是全体社会公众。这类公共设施基本是为了满足人们 最基本的生活需要，所以它的规划建设是必须的。由政府部门提供全部的基 础资料和建设资金。政府投资按其资金来源、资产属性、经济性质、投资主 体分为八类：预算外投资、预算内投资、流动资产投资、固定资产投资、非 生产性投资、生产性投资、地方政府投资、中央政府投资”。该类公共设施 在投入和产出上存在着巨大的差异，没有直接的经济回收而且投资面广、投 入资金大，一旦处理不当就会损害人民最基本的公共利益。但是这类公共设 施的投入有着极强的社会价值，如九年义务教育、虽然对各种教育付费实行 国家包干政策，减少了国家的财政收入，但是从长远的利益来看使得国民的 整体受教育程度达到一个新的高度；又如国防建设，关系着全国上下的安全 问题，在确保国家安全的情况下整个国家才会稳定繁荣。所以说在公益性公 共设施的享受上国民拥有绝对的平等权利，不具有排他性和竞争性。 营利性公共设施。这类产品具有显著的营利性，它在服务人民大众的同 时以获取经济收益为目的。这种公共服务设施是经济市场化的产物，主要按 市场规律进行建设和分配运作，接受着政府和市场的宏观调控。这类公共服 务设施的性质决定了它的需求主体必须通过付费的方式获取相应的服务，从 这类设施的运作模式来看居民对它提供的服务并不公平，但是享受的机会是 均等的，及不付出不享受、多付出多享受。这类公共设施拥有活动的利益主 体，具有排他性和很强竞争性包括各类商业服务设施等。 准公益性公共设施。这类公共设施居于公益性和营利性公共服务设施之 间，属于混合公共产品，在理论界认为混合公共产品的供给一般应该遵循以 下四个原则：即效率依据、公平依据、能力依据和宏观调控依据1 。所以它 具有一定的排他性和竞争性。从提供主体来看决定其实施建设依旧是政府部 西南科技大学硕士研究生学位论文第10 页 门，在市场经济的影响下建设主体发生了一定的变化，主要以政府补助或引 资的方式提供必要的建设资金。该类公共设施具有较大的外部收益，这种收 益性质的公共服务设施由于其特殊的运行模式在整个城市公共服务设施中 所占比例最大，而且相应的服务质量步步提高。它的服务对象依旧是广大的 人民群众，如教育、公路、医疗。准公益性资源具有紧缺性和一定的商品化， 要保障好准公益品的生产与消费，也是完善社会主义市场经济运行模式的关 键。 2 3 公共服务设施的特性 在对公共服务设施相关研究领域的大量阅读后，本论文针对要研究的具 体范围和目的出发对公共服务设施的性质在各种分类情况下加以概述和总 结。本论文主要从影响公共服务设施的相关因素出发，协调县域中心城市公 共服务设施的平衡发展，所以主要从它的产品性质和具体规划建设两方面对 其性质进行总结性的阐述。主要包括： ( 1 ) 系统性。城市公共服务设施作为维系城市正常运行的一条子系统， 牵涉范围相当广泛。一是满足居民最基本的生产生活需求的同时，还要保证 城市的各行各业的正常运作，如各项市政公共服务设施：供排水、电、气、 热、通信等m ，。基础公共服务设施构成了城市的生命线系统，从城市安全的 角度可引申出各项设施之间的相互关系和相互作用，所以这些项目联系紧 密，经常同步施工，维修时，也要统筹考虑。二是从规划建设方面可以看出， 城市公共服务设施在建设规划方面与政府各部门和广大市民发生着千丝万 缕的联系，主要表现在建设主体和利益主体上。在整个规划建设过程中地方 政府、建设施工方、社会公众、城市规划师在确保各自利益的前提下要积极 参与才能起到积极的作用，一旦某个组织不积极参与都会让服务的质量达不 到预期的效果。 ( 2 ) 规划建设方式多样性。在规划层面上，由于每个城市的地理位置、 城市社会经济发展水平、城市规模和性质各不相同，以及规划师所受教育程 度和规划理念的差异都会给各个城市在公共服务建设上从规划层面就引起 多样性。其次从城市公共服务设施建设而言，由于种类不同所采取的生产建 设方式各异。其中城市基础设施的生产建设方式通常有三种：市场补贴一一 完全市场化的运营模式；市场与财政复合补偿一一半市场化的运营方式；财 政补贴一一完全靠财政投入的运营模式n ”。 西南科技大学硕士研究生学位论文第1 1 页 ( 3 ) 社会、经济效益问接性。首先城市公共服务设施作为政府向社会 提供的公共服务产品，具有较高的社会效益和经济效益，但是从居民认识水 平来看都没有直接的效益发生，如基础教育、环境整治工程等。其次城市公 共服务设施初投量大，即使在市场经济的趋势下部分设施会产生一定量的利 益回收，但是从建设投入和在运行期间的维护和更新费用来看，其投入和收 入差距较大。 ( 4 ) 超前性。城市基础设施是公民生产、活动的物质基础。随着人类 社会的不断进步，城市经济迅速发展、工业化程度越来越高、人民生活水平 不段提高，对各项设施无论从供给总量、种类还是质量上都提出了更高的要 求。城市公共服务设施在规划层面就需要政府和规划部门高度重视，在城市 用地和经济条件允许下，即要满足当前的实际需要又要为今后的发展预留下 适度的空间。不要出现当下各类基础设施不断改修的现象，造成财力、人力 资源的重复浪费，所以城市公共服务设施的规划建设要有一定的前瞻性。 2 4 政府能力的界定 一个国家政府的形成就是为了国土面积上的广大国民在政府的积极作 用下满足精神和物质上的需要，这就是人类社会文明进步的实质意义。要实 现人类文明进步，就必须要有个拥有权利的组织进行人力、财力和各项自然 资源的调配和整合。从人类社会的发展史来看，一个国家的形成，不论经历 多少的坎坷，形成的最终目的就是为了其在国家政府的作用下不断发展，而 国家政府就是作为拥有合法暴力权来协调社会各界以及国家之间对区域内 各种资源进行调配以求经济效益和社会效益虽大化的机构组织。随着人类文 明程度的进步，国家机构不能仅仅依靠其暴力来统治整个国家以寻求其发 展，而要更多的从整个社会领域量出发，只有国家颁布的各项法律法规和具 体落实规划建设项目在满足人民最基本的生活需求之后，使其自身行为活动 与国家的宏观战略部署积极协调，才能带动整个社会的进一步发展。 国内外许多学者从各自研究的重点出发，对政府的能力都有一定地阐述 和界定。在对政府能力的研究领域中，多从政治学和管理学的角度出发，这 是因为国家政府在其本质上就是运用各种政治手段，通过对整个社会大资源 的协调管理以寻求国家综合国力的增强。 p o li d a n o ( 2 0 0 0 ) 的从三个方面定义了政府能力，即：政策能力、实施 权威和动作效率、并通过对这些概念的操作分析建立起可获取数据的指标体 西南科技大学硕士研究生学位论文第12 页 系和评估方法，从而完成了对政府能力的量化比较研究”。 n e l ls s e n ( 2 0 0 2 ) 区分潜在能力和有效能力的概念，并引入j e p 三角作 为分析框架对各种新型治理模式中的政府能力评估问题进行了讨论n ”。 b e r m a n 和w a n g ( 2 0 0 0 ) 的运用问卷调查方法研究了美国城市地方政府 实施绩效评估与政府能力之间的关系，他们从技术支持和利益相关者支持两 个角度测量了政府能力，结果发现政府实施绩效评估的成功与否很大程度上 取决于政府能力n ”。 c o g g b u r n 和s e h n e i d e r ( 2 0 0 3 ) 把政府的管理能力定义为政府配置、开 发、使用和控制其人力、物力和信息资本以支持其政策职能的内在能力，他 们研究了政府的管理能力和政府绩效特别是政策绩效的关系，发现管理能力 对于政府的政策绩效具有直接影响，政府的行政安排和管理行为对计划、行 动和结果有着深远影响他”。 世界银行报告把政府能力定义为政府有效地采取并促进集体行动的能 力。这种定义基于这样一种逻辑：社会是由许多个人组成的。完全私人的事 情由私人完全解决，两个或多个人之间的事务由他们通过集体行动共同解 决，也就是说多大范围的事务在多大范围内解决，谁得利，谁付费，从而实 现人类社会的公平与发展。但这只是一个理想n 幢2 10 奥尔森在集体行动的 逻辑一书中就已经论证规模越大的组织越难以产生集体行动，因此越需要 选择性激励以及强制力。所以，政府这种能够合法使用暴力的机构有义务采 取社会组织能够达成一致而又需要的集体行动，或者通过提供制度和财政等 途径来促使这种集体行动的发生他”。 我国对政府能力的研究起步很晚，从二十世纪末开始才有