（行政管理专业论文）公共决策听证与协商民主成长——中国的实践与困境.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除了特别 加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的研究成果。其 他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明并表示了谢意。 作者签名 论文使用授权声明 日期 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送交论 文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用 影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此规定。 作者签名导师签名日期 中文摘要 协商民主理论兴起于上个世纪八十年代西方社会，其理论在实践中不断丰富 发展。近年来随着中国参与国际社会程度不断加深，国内制度变迁不可避免地受 到国际社会的深刻影响在政府的重视和推动下。国内学者进一步加快了中国 协商民主理论研究的步伐，推介当代西方社会协商民主理论，挖掘已有人民政治 协商的制度资源潜力，并积极探索中国协商民主新的实现形式，研究中国协商民 主对当代中国民主政治乃至全人类政治文明发展的贡献等等。 诚然，目前中国协商民主最主要的制度业态是中国政治协商制度，但不该是 全部业态。因为，随着政治体制改革和政治文明的发展，协商主体将进一步扩大。 协商者不仅包括政治、经济、文化的精英，还扩展到普通的老百姓：协商民主要 求建立和完善长效机制，有丰富的渠道和程序来容纳不同阶层的参与。在重视政 治民主的同时。还注重经济、文化、社会生活的民主，更关注政策过程的利益整 合和利益协调。所以，协商民主较之政治协商，除民主党派外，还将有较多的团 体依法参加国家公共事务的协商，渠道更为多样和丰富。 中国公共决策听证制度中孕育和存在着诸多协商民主的要素。公共决策听证 在社会领域由政府和相关公民、公民团体就公共政策问题举行对话和交流。本文 将公共决策昕证和协商民主结合起来研究促成丁一个新的研究视野，从公共决策 听证的视角探索协商民主的成长路径，深入地观察公共决策听证和协商民主两个 概念，理解公共决策听证和协商民主内在价值的一致性。 通过对公共决镱听证的剖析，论证公共决策听证为协商民主发展积累协商要 素，公共决策听证制度设计就是中国协商民主的制度安排之一的判断。推论出在 中国民主政治建设逐步推进的情况下，从理论、制度层面上进一步构建，在实践 组织、程序上进一步完善公共决策听证是可行的，这些都将为进一步积累协商民 主因子，推动协商民主的成长，乃至中国民主发展作贡献。 关键词 公共决策听证协商民主民主政治 中图分类号ld 6 0 l a b s t r a c t t h et h e o r yo fd e l i b e r a t i v ed e m o c r a c yh a sb e e np o p u l a rs i n c e1 9 8 0 si nw e s t s o c i e t y ，a n dt h et h e o r yh a sb e e ne n r i c h i n ga n dd e v e l o p i n gi np r a c t i c e i nr e c e n t y e a r s ，w i t hc h i n a sd e e p e rp a r t i c i p a t i o ni ni n t e r n a t i o n a ls o c i e t y ，n a t i o n a li n s t i t u t i o n c h a n g ew i l li n e v i t a b l yb ei n f l u e n c e db yi n t e r n a t i o n a ls o c i e t y u n d e rg o v e r n m e n t s e m p h a s i sa n dp u s h 。n a t i o n a ls c h o l a r sq u i c k e nt h es t e po fs t u d ya b o u tc h i n a s d e l i b e r a t i v ed e m o c r a c yt h e o r y ，r e c o m m e n d i n gt h em o d e r nd e l i b e r a t i v ed e m o c r a c y t h e o r y i nw e s t ，s t u d y i n gt h ep o t e n t i a lo ft h ep e o p l e sp o i i t i c a ld e l i b e r a t i v e i n s t i t u t i o n ，a n da c t i v e l ys t u d y i n gl l e wr e a l i z a t i o nf o r m so fc h i n a sd e l i b e r a t i v e d e m o c r a c ya n dt h ec o n t r i b u t i o no fc h i n a sd e l i b e r a t i v ed e m o c r a c yt om o d e mc h i n a $ d e m o c r a c yp o l i t i ce v e nt ot h ew h o l ed e v e l o p m e n to fh u m a nb e i n g sp o f i t i c a lc u l t u r e i n d e e d ，n o w a d a y st h em a i ni n s t i t u t i o no fc h i n a sd e l i b e r a t i v ed e m o c r a c yi s c h i n a sp o l i t i c a ld e l i b e r a t i v ei n s t i t u t i o n ，b u tc h i n a $ p o l i t i c a ld e l i b e r a t i v e i n s t i t u t i o ni sn o tt h ew h o l ef o r m s 。b e c a u s ew i t ht h er e f o r mp o l i t i c a li n s t i t u t i o na n d d e v e l o p m e n to fp o l i t i c a lc u l t u r e ，t h ed e h b e r a t i v eb o d i e s w i l le n l a r g e t h e d e l i b e r a t i v eb o d i e sc o n c l u d en o to n l yp o l i t i c a l ，e c o n o m i c a la n dc u l t u r a le x p e r t s ，b u t c o m n l o np u b l i c s d e l i b e r a t i v ed e m o c r a c yr e q u i r et o e s t a b l i s ha n dp e r f e c tl o n g i n s t i t u t i o n s ，a n dm a n yw a y sa n dp r o c e d u r e st oa b s o r bt h ep a r t i c i p a t i o no f 枷l e v e l s 。 e m p h a s i z i n ga b o u tt h ep o l i t i c a ld e m o c r a c y ，e m p h a s i z i n ga b o u td e m o c r a c yi n e c o n o m y ，c u l t u r ea n ds o c i e t ya n de m p h a s i z i n gm o r ea b o u tt h ec o n f o r m i t ya n d c o o r d i n a t i o no fi n t e r e s t si np o l i c yp r o c e s s s o ，c o m p a r a t i v et ot h ep o l i t i c a l d e m o c r a c yi n s t i t u t i o n ，e x c e p td e m o c r a c yp a r t i e s ，d e l i b e r a t i v ed e m o c r a c yw i l l i n c i u d em o r eo r g a n i z a t i o n st op a r t i c i p a t e 面t h ed e l i b e r a t i v ed e m o c r a c yo fn a t i o n a l p u b l i ca f f a i r su n d e rl a wb ym o r ea b u n d a n tw a y s c h i n a sp u b l i cd e c i s i o n m a k i n gh e a r i n gi n s t i t u t i o nh a sc u l t u r e da n dc o n t a i n e d m a n yd e m e n t so fd e l i b e r a t i v ed e m o c r a c y t h ed e f i n i t i o no fp u b l i cd e c i s i o n m a k i n g h e a r i n gi st h a tt h eg o v e r n m e n ta n dr e i a t i v ep u b l i c so rp u b l i co r g a n i z a t i o n sh o l d c o m m u n i c a t i o n sa n dd i a l o g u e sa b o u tp u b l i cp o l i c yp m m e m 诅s o c i e t y t h ee s s a yw i l l c o m b i n ep u b f i cd e c i s i o n m a k i n gh e a r i n ga n dd e l i b e r a t i v ed e m o c r a c y ，w h i c hf o r ma n 哪s t u d yp e r s p e c t i v e s t u d y i n ga p p r o a c h e so fd e l i b e r a t i v ed e m o c r a c yf r o mp u b l i c d e c i s i o n m a k i n gh e a t i n gp e r s p e c t i v e ，o b s e r v i n g t h e c o n c e p t s o f p u b l i c d e c i s i o n - m a k i n gh e a r i n ga n dd e l i b e r a t i v ed e m o c r a c y ，a n dc o m p r e h e n d i n gt h ei n s i d e i i i l a n i m o u so fp u b l i cd e c i s i o n - m a k i n gh e a r i n ga n dd e l i b e r a t i v ed e m o c r a c y 4 t h r o u g ht h es t u d yo fp u b l i cd e c i s i o n - m a k i n gh e a r i n g ，id e m o n s t r a t ep u b l i c d e c i s i o n m a k i n gh e a r i n ga c c u m u l a t e sm a n y d e l i b e r a t i v ee l e m e n t s ，a n dj u d g et h a tt h e d e s i g no fp u b l i cd e c i s i o n - m a k i n gh e a r i n gi n s t i t u t i o ni so n eo fc h i n a sd e l i b e r a t i v e d e m o c r a c yi n s t i 址t i o n a ld e s i g n s f u r t h e r m o r e ，w i t ht h ep u s ho fc h i n a sp o l i t i c a l d e m o c r a c yc o n s t r u c t i o n ，i ti sp o s s i b l et op e r f e c tp u b l i cd e c i s i o n m a k i n gh e a r i n gb y f u r t h e rc o n s t r u c t i o nf z o mt h e o r ya n di n s t i t u t i o nl a y e r ，a n db yo r g a n i z a t i o na n d p r o c e d u r el a y e r lo ft h e s ew i l lf u r t h e ra c c e l e r a t ed e l i b e r a t i v ed e m o c r a c ye l e m e n t s p u s ht h ed e v e l o p m e n to fd e l i b e r a t i v ed e m o c r a c ya n de v e nm a k ec o n t r i b u t i o nt o c h i n a sd e m o c r a c yd e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：p u b l i cp o l i c y m a k i n gh e a r i n g ，d e l i b e r a t i v ed e m o c r a c y ，p o l i t i c a l d e m o c r a c y c h i n e s el i b r a r yc l a s s i f yn u m b e r ：d 6 0 1 1 问题的由来 导论 二十世纪八十年代，面对竞争性选举民主困境时，部分西方学者提出协商民 主的理论架构和制度设想，以期构建一种新的民主范式来补充竞争性民主的不 足。1 尽管，协商民主论者对协商民主理论的认识和阐释不尽相同，即便是对协 商民主核心概念的理解也因人而异，甚至在价值理念上也存在截然不同的分歧， 然而正是这众多纷争反而使协商民主得到更多的探讨和研究。的确，西方协商民 主理论较为抽象和理论化，于实践层面上亦存在很多障碍和问题，亟需研究和解 决，但这并没有阻碍其理论的进一步探索和成长 与西方国家不同的是，我国协商民主的由来可以上溯至上世纪四十年代末五 十年代初所建立的政治协商制度。其历经五十多年的实践与完善已成为多党合作 的范例。协商民主的成长积累了丰富的经验性和制度性资源。这种先于协商民主 理论的实践是任何一个西方国家都无法比拟的，因此备受中外学者的高度关注。 2 0 0 6 年2 月中共中央颁布的中共中央关于加强人民政协工作的意见( 以 下简称意见) 中第一次明确指出：中国的民主是“选举”加。协商”相结合 的民主形式，人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进 行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重 要形式2 这是党在社会主义市场经济新时期对建设中国民主的科学阐释，它引 起了学术界对协商民主研究的重视，并起到了积极的指导作用，为学术界研究和 探讨协商民主理论给出了坚实的政治基础和广阔的政策空间。 近年来在政府的重视和推动下，国内学者进一步加快了对中国协商民主理论 研究的步伐，推介当代西方社会协商民主理论，挖掘已有人民政治协商的制度资 源潜力，并积极探索中国协商民主新的实现形式，探析中国协商民主对当代中国 民主政治乃至全人类政治文明发展的贡献等等。3 如果说，西方协商民主还主要 停留在学者层面上，还是一种民主理想，而我国的协商民主早已经通过政治协商 会议这种组织形式在实施，而且还在积极探索新的协商民主形式，如浙江温岭， 河北邯郸的民主恳谈会就是一种有益的探索4 可以说，中国协商民主的优势在 于中国政治协商半个多世纪的经验性发展以及由此带来的中国协商民主制度安 排的确凿型 诚然，目前中国协商民主最主要的制度业态是中国政治协商制度，但不该是 全部业态。因为，“随着政治体制改革和政治文明的发展，协商主体将进一步扩 大，除八大民主党派、无党派人士代表外，还将有诸多的团体依法参与国家公共 8 事务的协商。协商者不仅包括政治、经济、文化的精英，还扩展到普通的老百姓； 协商的渠道更为多样丰富，协商民主要求建立和完善长效机制，有丰富的渠道和 程序来容纳不同阶层的参与。在重视政治民主的同时，还注重经济、文化、社会 生活的民主，更关注政策过程的利益整合和利益协调。5 所以，政治协商是协商 民主的重要内容协商民主较之政治协商。主体进一步扩大了，除民主党派外， 还将有较多的团体依法参加国家公共事务的协商，协商民主较之政治协商渠道更 为多样和丰富。 中国公共决策听证制度中孕育和存在着协商民主的要素；与政协区别的是， 公共决策听证不是中国共产党和各民主党派、工商联各界人士的对话协商，而是 在社会领域，由政府和相关公民、公民团体就公共政策问题举行对话和交流。值 得注意的是，公共决策听证是“舶来品”，不是中国制度内自然生长的产物。公 共决策听证在法理和制度构建层面上从最初的行政处罚领域逐步扩展到价格听 证领域、立法领域、行政审批领域、信访领域在没有相关法律、法规规范的众 多领域中，各级地方政府亦在诸多领域谨慎尝试譬如，上海规定，歌厅舞厅等 娱乐场所进入社区必须要举行全体小区区民的听证。在民主政治健全的背景下， 行政领域的公共决策听证所倡导和施行的政府和公民就公共决策问题对话和沟 通的精神彰显了协商民主的核心理念即协商。经过近二十年的发展与完善，公共 决策听证已经显示出强大的生命力，较大程度上为政府与公民、公民团体的沟通、 对话发挥桥梁和纽带作用。既然，公共决策听证中涵盖了诸多协商民主的要素， 那么公共决策听证对协商民主成长的关联性和影响力就客观无疑。因而从公共决 策听证的视角去探析和研究中国协商民主成长的途径不仅具有可行性，而且具有 深厚的理论和实践价值 2 研究的价值 将公共决策听证和协商民主两个概念联系起来研究的文献并不多，将公共决 策听证和协商民主结合起来研究促成了一个新的研究视野。从公共决策听证的视 角探索协商民主的路径。将更深入地观察公共决策听证和协商民主两个概念，理 解公共决策听证和协商民主内在价值的一致性，这样的研究对促使协商民主理论 步入规范分析的殷堂成为可能。其实践和理论上的价值具体体现为： 在实践层面上的价值：改革开放以来，随着民众利益主体意识的提高，建国 以来中国在民主政治建设领域积极探索，有关民主政治的可能形式不断深化。中 国的国情和改革开放实际决定了中国民主具有自身的特殊模式，但它并不排斥西 方有益的民主经验相反，是对西方民主实践探索的批判性分析伴随着中国参 9 与全球化程度的不断提高，民主政治领域中不断出现改造移植西方民主制度的尝 试，公共决策听证就是中国移植西方民主制度的有效尝试之一。毕竟，改革开放 过程中民主政治的探索时间很短。有很多问题需要探讨例如，公共决策听证作 为一种尝试，是初步探索，在实践操作中存在很多问题那么，又如何解决这些 问题，从而找到中国协商民主推迸的可能性? 这样问题的研究对于指导中国协商 民主发展的可能途径，对于促进“保证人民依法直接行使民主权利”的协商民主 成长，7 有积极的价值 在理论层面上价值；中国学术界一直在努力探索和研究民主政治价值，提出 很多建设性设想，譬如，农村村民自治、社区居民自治、公推直选、民主恳谈会、 民主评议会、电子政务等。然而，遗憾的是学术界已有的关于民主政治建设的研 究并非十分体系化和系统化，包括对民主政治实践操作的研究并不是很充分，给 进一步研究留下了很多空间。公共决策听证和协商民主是政治学、行政学和社会 学领域研究的两大重点话题，不少政治学者、行政学者和社会学者分别从各自的 视角对公共决策听证和协商民主进行研究公共决策听证是“舶来品”，从国外 嫁接到中国的制度，要在中国国情的土壤中根生叶茂，的确需要学者们大量详细 和系统的比较研究，这对于如何在实践操作层面上更好地发挥昕证的功能具有直 接的价值。可惜的是，学术界对公共决策听证研究不够充分。概括讲，仍集中于 对国外听证的介绍，偏重于对价格决策听证的分析，对公共决策听证具体组织和 施行程序的研究很少；而协商民主概念是近几年提出的新政治话语。协商民主的 探讨和研究目前主要集中在理论层面上，协商民主的最新发展代表了民主政治发 展的历史新阶段在实践中探索协商民主的做法已经带来很多深层次的问题，需 要我们解决。而协商民主的理论研究对于完善协商民主从而推进民主政治理论丰 富化和政治文明多样化的发展具有举足轻重的价值。 3 基本假设 协商民主和公共决策听证的观察要从两者本身的性质出发。公共决策听证是 一种制度安捧，通过程序的运作希望达到相应的价值。协商民主是民主政治生活 领域的新发展和新阶段，体现了新的民主价值观，党和中央政府强调协商民主是 和选举民主并列的一种重要的民主形式8 顽民主价值观的实现需要相应的制度 设计和安排。公共决策听证和协商民主具有的内在一致性使公共决策听证这样一 种制度安排成为了协商民主价值的制度设计，而通过完善公共决策听证的实践操 作是可以为协商民主积累大量民主要素的。也就是说规范意义上的公共决策听证 可以推进协商民主成长。这是一个基本假设，然而其命题是否成立呢? 为了在理 1 0 性逻辑的推理下得出结论。至此，本文确立的基本判断有：判断一，中国公共决 镱听证在实践中积累了诸多协商要素，政府和公民对话和讨论的政治生活现象符 合了中国协商民主的核心精神和原则；判断二，中国公共决策听证制度是确立起 政府和公民对话和讨论的政治新格局的制度设计，它在法律和制度层面上的设计 使其称为中国协商民主的制度安排：判断三，中国公共决策听证的瓶颈和困境是 可以在改革和实践中逐步解决和弥补的。 4 概念界定 为了命题论证的需要，这里必须对“中国协商民主”和“公共决策听证”两 个概念进行一个较为系统的界定，以免因歧义面产生误解。因此，本文所述“中 国协商民主”和。公共决策听证”仅界定内涵为依据。 协商民主( d e l i b e r a t i v ed e m o c r a c y ) 的概念是非常复杂和多样化的。西方 学者对协商民主概念的界定是多元的，至今没有公认的界定首先，有学者从公 共政策过程角度界定协商民主譬如，戴维米勒认为协商民主理想是当决策通 过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取 和考虑不同的意见，这个民主体制就是协商性质的他认为这样做的结果是，所 达成的决定不是简单地反映参与者的重要利益或观点，而是反映了考虑各方观点 后做出的判断及解决分歧时应该使用的规则和程序9 其次，有学者从组织形态 角度认识协商民主。例如，乔舒亚科恩在协商与民主合法性中指出协商民 主观念来源于民主社团的直观理想，在这种社团中，其条件和状态的正当性是通 过平等公民间的公开争论和推理而实现的。加第三，还有学者将协商民主看成是 一种民主治理形式。瓦拉德颊认为，多元文化民主面临的最大危险就是公民的分 裂与对立，协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化 问对话和多元文化社会认知的某些核心问题它尤其强调对于公共利益的责任、 促进政治话语的相互理解，辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有需求与利 益的具有集体约束力的政策。作为民主治理形式的协商民主在本质上以公共利益 为取向，主张通过对话实现共识，进而做出民主的决策。1 1 除了这三种典型的界 定外，对协商民主内涵的理解还有很多。学者们虽然偏爱于从某一视角界定协商 民主，然对协商民主核心价值即公共协商的强调却是一致的。从不同角度对协商 民主内涵的阐释有益于我们从不同视野理解协商民主 中国学者对协商民主的界定亦是纷繁复杂的。传统意义上，不少学者将政治 协商制度等同于中国协商民主。诚然，政治协商制度五十多年的运作为中国协商 民主的成长积累了大量经验性资源，然而，在中国民主政治发展的新形式下，协 l l 商民主的内涵得到了极大的丰富和发展，听证、座谈会、民主恳谈会、社区议事 会等新民主政治生活现象纷纷被纳入协商民主的麾下。不同见地的学者从不同视 角进行界定林尚立认为中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值偏好。 我们今天强调的协商政治自然包括政治协商与社会协商。但是，协商政治不是政 治协商与社会协商的简单相加，因为它不是协商领域的扩大，而是民主运作程序 的价值偏好的选择所以，协商政治在本质上超越了政治协商与社会协商之问的 机械分野，是作为整个社会主义民主政治运行的原则而存在的。不论政治协商还 是社会协商，都按照协商政治的内在原则来确立和发展。圮 本文认为，中国协商民主的概念与西方协商民主有着本质的区别，不是西方 协商民主的翻版和复制。它根植于中国国情，遵循中国政治、经济、社会、文化 发展路径，符合并彰显了中国民主政治发展的内在逻辑，政治协商制度是中国协 商民主的重要制度资源，是新形势下发展协商民主的重要经验性资源具体讲。 中国协商民主指，各级政府在各个领域的重大公共决策过程中，吸引公民和和公 民团体公开、公平、有序的政治参与，使各方在致力于公共利益最大化的目标诉 求下，平等地与政府就公共政策闯题进行对话、沟通、交流、合作，在达成共识 的基础上提出公共政策解决方案的制度安捧。可以看出，这里所指的协商民主的 有效主体是各级人民政府和公民、公民团体，彰显的是政府和公民对话的核心价 值。 第二个概念，。公共决策听证” 公共决策中的听证制度( p ubl ich eari1 1 gs ystei t l ) 是 现代民主社会政府行使公共权力的重要程序设计，它主要用于促进公共决策过程 中各方利益主体的平等参与，从而保证政府公开、公正、公平地行使公共权力， 最终实现公共决策的科学化、民主化和法治化。1 3 而实际上，对公共决策听证的 界定是十分困难的。尽管，对公共决策听证的争议很多，但公共决策听证的内在 要素都是讲到的。譬如，公共决策听证的主体是政府和相关公民，公共决策听证 是政府在决策过程中举行的，公共决策听证吸纳公民的平等参与，公共决策听证 的目的是为了促进公共利益、决策科学化和民主化等等。听证是“嫁接物”，从 西方发达国家，主要是美国移植过来听证在移植后广泛运用到国家政治生活的 各个领域。根据应用的领域不同，所证可以分为广义昕证和狭义昕证。依据程序 的简易复杂程度不同，可以分为正式听证和非正式听证；依据听证的表现形式不 同，可以分为口头听证和书面听证。虽然公共决策听证来自西方，但中国对公共 决策听证的理解与西方对公共决策听证的解释并不相同。公共决策听证是西方民 主政体的有机组成部分之一。西方国家利益集团高度发达，公民参与听证时由利 益集团的代表组成，其中包括商业组织、劳工组织、公共管理机构官员以及公民 组织。“而中国公共决策听证不具有西方听证代表的明显代表性，中国公共决策 昕证的成员不一定是听证专家。中国社会各利益主体分化程度没有美国那么高， 且各利益团体的利益代表没有完全形成，譬如，在铁路票价听证过程中重要利益 主体之一农民工的利益并没有确定的代表者。所以，中国公共决策听证无论是从 政治体制功能上还是具体运作程序上都存在区别。 从19 96 年起，我国在全国层面上陆续对行政处罚、价格调整、立法决策 等领域的公共决策体制进行了重大改革，相继正式引入听证制度巧到目前为止， 法律制度规范意义上的政府公共决策听证业已从行政处罚领域扩展到价格调整 领域，行政立法领域、行政审批领域和政府信访这五大领域中。在总结各学者公 共决策听证定义的基础上。本文认为，公共决策听证是，政府在做出涉及公民利 益的重大公共决策时，就相关的政策问题吸纳利益相关人、公民团体和相关专家 学者平等的参与，听取他们的利益表达、意见和建议，形成政府和公民、公民团 体就重大公共政策问题对话协商局面的一种规范性程序和制度设计。在制度确定 的范围内，公共决策听证的外延包括了行政处罚领域的听证、政府价格决策领域 的听证、政府行政立法领域的听证、政府行政审批领域的听证和政府信访领域的 听证。 5 文献综述 协商民主和公共决策听证的理论研究国外先于国内，且比国内成熟，因而， 国内学者最初研究成果是从介绍国外公共决策听证制度和西方协商民主理论开 始的，所谓它山之石可以攻玉对相关研究文献的综述可以分为以下三个层面。 首先，有关协商民主和公共决策听证两者关系的研究资料：其次，民主和公共决 策听证两者关系的研究成果；三，关于协商民主和公共决策听证的相关研究资料。 首先，关于协商民主和公共决策听证两者关系的研究资料。协商民主和公共 决策昕证两者关系的研究资料散见于协商民主学者的作品中，将公共决策听证作 为协商民主的重要形式尤其值得欣赏的是，约翰s 德雷泽克( j o h n s d r y z c k ) 在协商民主及其超越：自由与批判的视角 中指出了协商民主对 中国政治现实，例如村民选举、听证制度、生态治理等问题的价值，充分展现了 一个国际学者对中国政治的现实关怀他认为，作为协商民主的归宿，话语民主 思想的一个优势是它能够与许多不同类型的协商实践联系起来，尤其与中国地方 层级上的协商实践联系起来。重要的是，它可以与中国许多城市和乡村正在开展 的咨询会、恳谈会和听证会等协商实践形式联系起来。坯但仍然遗憾的是，系统 地将公共决策听证作为协商民主途径的研究文献很少见，甚至可以说是一个空 1 3 自，这也为本文的研究增加了难度。 其次，公共决策听证与民主的关系研究。一些学者在公共决策听证的研究中 虽然没有明确提出协商民主的概念，但仍从决策民主化的角度研究公共决策听 证。丁煌在论行政听证制度的民主底蕴中围绕行政听证的民主价值内涵和精 神意蕴问题，认为听证作为行政民主化的一个重要标志，它是人民主权的直接表 现，是公众参与的有效渠道，是公正行政的程序保障，是权利平等的生动体现， 是行政公开的重要内核。” 最后，协商民主和公共决策听证的相关研究亦可以分为四个方面。 第一方面，对西方协商民主和中国协商民主产生、发展状况的研究 国内对于西方协商民主的研究主要是对西方协商民主的文本翻译和解析，即 引进西方协商民主理论集中体现在中央编译出版局俞可平、陈家刚的协商民 主：论理性与政治、公共协商：多元主义、复杂性与民主) 、作为公共协商的 民主：新的视角，协商民主及其超越：自由与批判的视角，和协商民主这 五本编译国外专著的书中。这五本书精选西方学者在协商民主研究方面的代表性 论著，反映了西方协商民主理论的思想渊源、代表人物、主要观点、重要争论和 现实基础，是国内学者了解和研究西方协商民主范式的基础性文献资料。1 8 一系列研讨会推动了中国协商民主的研究。2 0 0 2 年哈贝马斯在中国做了关 于协商民主的讲演“民主的三种规范模式”，为中国学界带来了西方协商民 主理论的第一股春风。而浙江大学于2 0 0 4 年召开“协商民主国际学术研讨会”邀 请国内国际学者讨论协商民主，更是推动了协商民主理论研究在中国的发展。需 要强调的是，2 0 0 6 年1 2 月2 0 日，中国人民政协理论研究会在北京成立，第一 次研讨会的主要议题，就是集中讨论协商民主精神。 政治学、行政学科领军人物的一系列经典论文亦在很大程度上推动了协商民 主理论在中国的繁荣。林尚立的学术研究论文协商政治：对中国民主政治发展 的一种思考在精辟地分析了中国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本 政治理念的基础上，得出结论，中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值 偏好因此，借助统一战线提供的政治资源、社会资源和制度资源在中国发展协 商政治，应该成为中国新世纪民主政治建设的重要任务与目标埘在意见 出台后，李君如发表系列文章，中国能实行怎样的民主 、协商民主：重要的 民主形式 和协商民主和选举民主要结合等，特别是他做客中国人民网“强 国论坛”，与网友激情讨论，极大地促进了中国协商民主的传播与发展 第二方面，对决策听证、民主恳谈会、村民自治、公推直选等新民主形式 的研究中涉及参与。 对新民主形式的相关研究中虽没有直接讲是协商民主，但涉及到公民参与， 1 4 探讨的很多问题实际上就是协商民主问题。党秀云在论公共管理中的公民参与 中认为，公民参与是现代公共管理不可或缺的重要环节，是促进公共部门实现其 公共责任和良好治理的一个重要手段，从个人、社会、政治和公共管理层面分析 公民参与的价值、影响、机制和途径是有益的。而公共决策听证是公民参与的首 条有效途径。朴贞子在政策制定与公民参与中更是将行政听证会、政策研 讨会、“赛博”( cyber ) 等都纳入公民直接参与政策制定的渠道。 第三方面，对公共决策听证的研究1 9 8 9 深圳成立价格听证委员会起，一 些敏锐的学者就觉察出这个新政治现象的发展潜力，纷纷撰写文章评论。经过了 近十八年的风风雨雨，公共决策听证被越来越多地应用到各个政府领域，听证的 法律、制度、程序设计愈来愈完善，于此同时公共决策听证的研究也受到广大学 者的青睐。学者们从听证的法律文本、制度设计、程序构建、实践操作等方面， 从不同的角度提出各种问题加以研究。无疑，这些研究大大推进了公共决策听证 的理论系统化和操作规范化，为政府听证实践和公民参与听证提供了重要的理论 指导和借鉴纵观各家学者对公共决策听证的研究，除了上面提及的从决策民主 化角度研究公共决策听证以外，可以将公共决策听证的主流研究成果作如下的整 理和归纳。 1 法学家尤其是行政法学家从立法研究的角度对公共决策听证进行研究。在 2 0 0 0 年立法法确定立法决策听证前，地方已有不少城市政府在制定本地区 重大公共事务的规章和试行办法时进行听证的尝试，最早制定立法听证规范的是 广西壮族自治区人民政府，他于1 9 9 9 年5 月发布了广西壮族自治区人民政府 立法听证制度实施办法而2 0 0 0 年立法法中关于行政立法听证的规定正式 从立法的角度确立了听证在政府立法中的地位，从此行政立法听证成为公共决策 听证的浓墨重彩。唐兴霖在我国立法听证制度构建存在的问题及其完善中提 出了立法听证存在的五大问题，并针对性地给出了五项具体举措。2 1 2 一些学者从行政程序法的角度提出公共决策听证是行政程序的重要内容 之一。对公共决策昕证在行政处罚、行政定价、行政立法、行政审批、信访等政 府行政行为领域在行政程序上的意义进行诠释。研究公共决策听证的一般程序、 应用范围、听证主持人、听证参与人、听证审查、听证时问、听证证据、听证辩 论、听证笔录等听证程序。z 3 对公共决策听证功能和价值的分析，以及如何围绕这些功能构建相应的制 度程序。在这个领域具有突出贡献的是彭宗超、薛澜为首的清华大学公共管理学 院的学者，他们在听证制度：透明决策与公共治理一书中，第一次以专著的 形式系统地就公共决策听证的功能和价值傲全面分析。他们认为听证制度的功能 定位和制度程序构建应当是听证制度发展初期最重要也最值得关注的问题，所以 他们关注的核心问题是昕证制度如何定位自己的功能，又如何围绕这些功能构建 相应的制度程序墨 第四方面，有关中国民主政治发展的研究，尤其是对中国人民政治协商制度 的研究。林尚立认为在中国，统一战线与政治协商在中国政治生活中具有三个层 面的政治功能：其一是作为基本的执政方略发挥作用，即中国共产党领导中国人 民进行社会主义革命和建设的领导与执政方略；其二是难为基本的政治结构发挥 作用，即在统一战线中，形成了以中国共产党领导为核心的各种社会政治力量团 结统一的社会主义社会的基本政治结构，这种政治结构是中国政治制度与政治生 活展开的重要基础；其三是作为基本的政治制度发挥作用，即共产党领导的多党 合作和政治协商制度，这种基本政治制度是党和国家聚合社会各种先进力量、广 泛参与国家管理的基本政治制度。这三个层面的政治功能决定了统一战线的理论 与方略以及政治协商的组织与制度，是中国发展协商政治的重要政治基础与制度 基础。“除了强调政治协商可以作为中国协商民主发展的制度资源外，对于政治 协商的价值取向和存在问题的研究方面，王邦佐在进步发挥政协的民主监督 职能中强调了政协的民主监督功能政协的民主监督。寓于”政治协商和参政 议政之中，政治协商和参政议政的过程，也就是政协民主监督的过程。是有广泛 基础的社会监督。墨进一步，他指创造性地提出了基层政协民主监督的四个新问 题。 以上有关协商民主和公共决策听证的研究资料构成了本文研究的理论基础， 他们将为揭示两者关联的努力提供必要的基础条件。 6 本文研究方法 本文采取制度研究方法、实证研究方法和规范研究方法相结合的综合研究分 析方法。力图对公共决策听证和协商民主两者关系作尽可能深入的分析和探究。 制度研究包括制度分析、制度变迁、制度路径等等，它被广泛运用于各学科研究 中。4 它是分析公共决策昕证制度作为中国协商民主成长途径的重要的研究方 法。实证研究方法是回答价值层面上的答案，说明和阐释了问题的解决具有何种 意义的价值。规范研究方法解决的是“途径”问题，用怎样的渠道可以实现价值。 本文的研究方法是这三者的有机结合。在采集公共决策听证大量现实表象的基础 上提出观点，公共决策听证积累了大量协商民主要素，公共决策听证的制度安排 是中国协商民主的制度设计进而提出问题，公共决策昕证可以推进中国协商民 主的成长么? 如果假设公共决策听证可以推进中国协商民主成长，则公共决策听 证便成为中国协商民主发展的有效性途径之一，对于中国协商民主，乃至中国民 1 6 主政治发展具有积极的贡献价值。文章将选取中国价格听证的实践操作为整体个 案，以价格决策昕证为个案分析、研究公共决策听证能否成为中国协商民主发展 的有效途径，进而推进中国协商民主成长。为什么选择价格听证为个案呢? 因为 中国公共决策听证的触角业已扩展到行政处罚、立法、价格、行政审批、信访、 行政复议、城市基础设施规划与建设和社区公共事务决策等多项领域，而公共事 业价格的波动涉及公众的数量具有广泛性，最能牵动公众的心弦，最能吸引公众 的眼球，最能调动公众的热情，也最能激发公众的讨论。总之，价格听证是个敏 感的话题，也是中央和地方政府举行数量最多的公共决策听证类型，它能最大程 度上展示公共决策听证的表象和规律因此，以价格听证作为个案分析公共决策 听证对于中国协商民主成长的价值具有典型性和代表性的意义。 7 本文结构安排 本文结构分为三部分，即导论、正文和结束语。导论中提出问题的由来、研 究的价值、基本假设、核心概念的界定、文献综述和本文的研究方法。其中，最 重要的是基本假设命题，即中国公共决策听证为协商民主发展积累了大量协商要 素，是中国协商民主发展的制度设计，所以公共决策听证可以推动中国协商民主 成长正文由第一节，协商民主的成长：理论分析与经验探索、第二节，公共决 策昕证的实践：协商民主成长的要素积累、第三节，公共决策听证推进协商民主： 条件与制约因素以及结束语四个部分构成。第一节中在介绍并分析了西方协商民 主理论的最新进展、协商民主理论：中国的探索、协商民主在中国的成长三部分。 第二节中提出观点，在中央和地方层面上中国公共决策听证积累了协商民主的要 素，中国公共决策听证的制度安排是协商民主的制度设计在第三节中分析了中 国公共决策听证推进协商民主的条件，现实中阻碍中国协商民主发展的四个困 境，政治制度、规模资源、公民素质和组织资源，最后一并提出解决困境的长远 或近期方案。最后，在结束语中提炼出本文的基本观点。 1 7 第一节协商民主的成长：理论分析与经验探索 西方二十世纪八十年代兴起的协商民主理论及实践是对西方竞争性民主发 展到一定阶段的矫正、补充和超越。协商民主的核心是公共协商，强调公民的参 与，但必须清醒认识的是，无论是从政治理论还是从政治实践的角度来说，参与 民主都是对代议制民主的一种补充，是在代议制民主实现基础上的一个新的发展 层次因此，它不能替代代议制民主的基本原则，更不是与代议民主相提并论的 一种民主形式。可以注意到，西方一些国家提出协商民主理念的一个重要社会基 础是，以选举制度为核心的代议民主早己成为一种成熟的政治形式，甚至己成为 国民的一种习惯了的政治生活方式。”所以，考虑到政治文化、制度基础和历史 传统，协商民主理论和实践在中国的发展要充分考虑西方和中国不同的价值倾向 和实践基础 一西方协商民主理论的最新进展 1 协商民主理论兴起的背景 代议制民主理论曾经是人类政治发展史上的重大进步，它解决了在幅员辽阔 的国度实现民主的现实问题，突破了城邦小国寡民式民主的局限。代议制民主的 基本要义是：首先承认人民主权的基本原则，即人民是国家权力的来源；其次， 由人民通过一定的规则和程序，选举产生一定数量的“代表”组成代议机构或其 他权力机构；再次。这些机构根据既定的规则和程序形成国家的立法及行政权力； 最后，行使国家权力的机构对人民负政治责任，即人民保持有通过一定的规则和 程序收回其权力以重建委托关系的权利船当今世界绝大多数民主国家都会选择 代议制民主制度，代议制较好地解决了现代国家发展民主的问题。然而，或许从 代议制理论诞生的第一天起，它就受到了抨击主张主权不可分割的政