（财政学专业论文）我国农村养老保险模式研究.pdf

l i 东大学硕 学位论文 中文摘要 建立健全社会保障体系是政府的一项重要职责，社会保障的最基本目的是为 了保证生产力的持续发展。改革丌放特别是建立市场经济体制以后，城市逐步建 立了全面的医疗、养老、失业、工伤、生育保险，针对贫困入口建立了最低生活 保障制度。但是由于长期以来历史的原因和我国城乡二元经济结构，使我国农村 社会保障制度严重滞后，农民作为一个整体基本上是在社会中处于弱势地位。 党的十六大指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社 会稳定和国家长治久安的重要保证。“各地要根据实际情况合理确定社会保障的 标准和水平，发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村 养老、医疗保险和最低生活保障制度。” 目前我国农村还是主要依靠家庭养老，但随着农村社会和农民家庭经济条件 的变化，家庭养老作为农村养老的主要方式开始受到了前所未有的冲击。1 9 9 2 年1 月民政部推行的县级农村社会养老保险基本方案( 试行) ，在经过十多年 的调整、整顿后，不但没有使得农村社会养老保障得以普及，参保率反而呈下降 趋势，这不得不使我们重新思考农村养老保险的模式问题，究竟应该运用何种模 式来解决我国农民的养老难题，我国农村社会养老保险的实践为何会遭受重大的 挫折，究竟是社会养老保险模式本身在制度设计上不合理，还是我国目前根本就 不具备实行农村社会养老保险的条件。因此，本人试图通过对我国农村养老保险 模式的研究来探索出适合我国农村养老的合理模式。 文章共分五个部分：第一部分是绪论部分，简要介绍了写作的目的，意义以 及相关的文献综述；第二部分回顾了我国农村养老保险模式的历史演变：第三部 分分析了我国农村养老保险模式的现状，从制度本身和制度的执行过程两方面对 现有模式存在的问题进行了分析，并总结了部分发达地区的农村养老保险模式的 试点经验；第四部分分发达国家和发展中国家的农村养老模式进行了总结以及对 我国的借鉴意义：最后，在分析我国农村社会养老保险模式实旌的制约性因素的 基础之上，得出我国现阶段不能建立统一的农村社会养老保险模式，只能建立一 个分地区分人群的多层次的养老模式。 本文的创新之处在于提出了建立多层次的农村养老保险模式的思想，这个多 山东大学硕士学位论文 层次不是简单的将多种养老方式相合并，而是针对不同地区不同人群的养老需求 提出了多种养老方式的组合。 关键词：养老保险模式；家庭养老；农村社会养老保险 夸浩 v 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t oe s t a b l i s ht h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi st h eg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t y t h eb a s i c o b j e c t i v eo ft h es o c i a ls e c u r i t y i st o g u a r a n t e et h ec o n t i n u a ld e v e l o p m e n to f p r o d u c t i v i t y a f t e rt h ef o u n d a t i o no fm a r k e te c o n o m ys y s t e m ，t h eg o v e r n m e n t p r o g r e s s i v e l ys e tu pt h eg e n e r a lm e d i c a lc a r e ，e n d o w m e n ta s s u r a n c e ，u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c e ，e m p l o y m e n ti n j u r yi n s u r a n c ea n db i r t hi n s u r a n c ei nt h ec i t y m e a n w h i l e ， t h eg o v e r n m e n th a se s t a b l i s h e dt h es y s t e mo f i n s u r i n gb a s i cl i v i n gs t a n d a r df o rc i t y r e s i d e n t s b u tb e c a u s eo ft h eh i s t o r i c a lr e a s o na n dd u a le c o n o m yi nt h ec i t i e sa n dt h e r u r a la r e a s ，t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nt h ec o u n t r y s i d ei su n d e v e l o p e da n dt h e p e a s a n t sa r ei nt h ew e a kc o n d i t i o ni nt h es o c i e t y t h es i x t e e n t hn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s ss a i d ：t oe s t a b l i s ht h es o c i a l s e c u r i t yt h a tf i t st h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n tl e v e li st h ei m p o r t a n t a s s u r a n c ef o rt h es t a b i l i t yo fs o c i e t ya n dt h es e c u r i t yo ft h en a t i o n e a c ha r e as h o u l dr e a s o n a b l yd e t e r m i n et h es t a n d a r da n dl e v e lo fs o c i a l s e c u r i t yo nt h eb a s i so ft h eo b j e c t i v er e a l i t yt od e v e l o pt h es o c i a la n d w e l f a r es e r v i c e s m o r e o v e r ，t h ea r e a st h a tm a t c hc o n d i t i o ns h o u l db u i l d u pt h er u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c e ，m e d i c a lc a r ea n dt h es y s t e mo fi n s u r i n g b a s i cl i v i n gs t a n d a r df o rr u r a lr e s i d e n t s a tp r e s e n t f a m i l ys e c u r i t yi st h em a i np a t t e r ni nt h er u r a la r e a s b u t a l o n gw i t ht h ec h a n g eo ft h er u r a lc o n m u n i t ya n dr u r a lf a m i l yi n c o m e ，t h e f a m i l ys e c u r i t yp a t t e r ng e t sh e a v yi m p a c t t h ec i v i la d m i n i s t r a t i o no r g a n c a r r i e do u tt h eb a s i cp r o g r a mo fr u r a ls o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c ei nj a n u a r y ， 1 9 9 2 h o w e v e r ，i td i dn o tm a k et h er u r a ls o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c es p r e a d ， t h er a t eo ft a k i n gp a r ti nt h er u r a ls o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c ew a sg e t t i n g o w e ra n dl o w e ri n s t e a d t h o s ea b o v em a k em er e f l e c to nt h ei s s u ea b o u t t h ep a t t e r no ft h er u r a lp e n s i o ni n s u r a n c e w h a tk i n do fp a t t e r nc a n e x a c t l ys o l v et h ep r o b l e mo fr u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c e w h yt h ep r a c t i c e o ft h er u r a ls o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c ed i dn o ts u c c e e d ，i si td u et ot h e v i 山东大学硕士学位论文 r u r a ls o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c es y s t e mi t s e l fu n r e a s o n a b l eo rt h er u r a l a r e a sd i dn o tm a t c hc o n d i t i o no fc a r r y i n go u tt h es o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c e s y s t e my e t t h u s ，1w a n tt of i n do u tt h es u i tp a t t e r nb yt h ea r t i c l e t h i sp a p e rc o n s i s t so ff i v ec h a p t e r s t h ef i r s ti st h ei n t r o d u c t i o n s e c t i o n ，i nt h i ss e c t i o nib r i e f l yi n t r o d u c et h ep u r p o s e ，s i g n if i c a n c e a n ds o m er e l a t e ds u m m a r yo ft h ea r t i c l e i nt h es e c o n ds e c t i o nir e v i e w t h ep r o c e s so ft h ec h a n g eo ft h er u r a lp e n s i o ni n s u r a n c ep a t t e r n i nt h e t h i r ds e c t i o nia n a l y z et h ep r e s e n tc o n d i t i o n sa n dd i s a d v a n t a g e so ft h e r u r a lp e n s i o ni n s u r a n c ep a t t e r n i na d d i t i o n ，is u m m a r i z es o n l ee x p e r i e n c e i nt h ed e v e l o p e da r e a so fo u rc o u n t r y i nt h ef o r t hs e c t i o n ，is u n m m r i z e o t h e rc o u n t r i e s e x p e r i e n c eb yd i s t i n g u i s h i n gt h ed e v e l o p i n gc o u n t r i e s a n dt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s a tl a s t ，o nt h eb a s eo fa n a l y z i n gt h e r e s t r i c t e df a c t o r si ne s t a b li s h i n gt h er u r a ls o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c e j w es h o u l ds e tu pam u l t i f a c e t e dp e n s i o np a t t e r ni n s t e a do fe s t a b l i s h i n g ac e n t r a l i z e dr u r a ls o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c ep a t t e r n t h ep a p e rp r o p o s e st h ee s t a b l i s h m e n to fam u l t i l e v e lm o d e lo ft h er u r a l o l d a g ei n s u r a n c et h i n k i n g t h i sm u l t i l e v e lp e n s i o ni sn o tas i m p l ew a y t om e r g em u l t i p l e 。b u tt h ep e n s i o nn e e d so fd i f f e r e n tg r o u p si nd i f f e r e n t r e g i o n sac o m b i n a t i o no fav a r i e t yo fs t y l e s k e yw o r d s ：p e n s i o ni n s u r a n c ep a t t e r n ；f a m il ys u p p o r t ；r u r a ls o c i a l p e n s i o ni n s u r a n c e 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行 研究工作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果对本论文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明本人完全意识 到本声明的法律责任由本人承担 论文作者签名：垄渣 日期；之咀：生匿 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印，缩印或其他复制手段保存论文和汇 编本学位论文 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名；盔造导师签名；盘避日期：2 盟：堡鉴 山东大学硕士学位论文 1 绪论 1 1 问题的提出 我国政府从2 0 世纪8 0 年代中期开始，就探索性地建立了农村社会养老保险 制度，到目前为止，农村社会养老保险已有近2 0 年的历史了。1 9 8 6 年，民政部和 国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”，会 议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作上海、大连 等一些经济较发达地区的农村成为首批试点地区，从而启动了我国农村社会养老 保险的序曲。1 9 9 1 年6 月，原民政部农村养老办公室制定了县级农村社会养老 保险基本方案，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，并于 1 9 9 2 年1 月1 日起在全国公布实施。截至1 9 9 7 年底，试点推广到了全国3 0 个 省( 自治区、直辖市) 的2 0 0 0 多个县( 市、区) ，总计有8 2 8 0 万农村人口参加 了农村社会养老保险，积累基金1 4 0 亿元，约5 5 万人开始领取养老金，发放养 老金约1 6 亿元。同时还建立了各级农村社会养老保险管理机构近3 万个，配备 专职人员近4 万人。但1 9 9 8 年后，农村社会养老保险进入衰退阶段。截至1 9 9 8 年，全国仅有2 1 2 3 个县、6 5 的乡镇开展了农村社会养老保险，参加人数只有 8 0 2 5 万人，总体覆盖率不足1 0 9 6 回1 9 9 9 年7 月，国务院指出目前我国农村尚不 具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受 新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。总之，目前我国农村社会养老保 险的实践存在很多问题，亟待探索适合我国国情的农村养老模式。 1 2 研究的目的和意义 建立健全社会保障体系是政府的一项重要职责，社会保障的最基本目的是为 了保证生产力的持续发展。改革开放特别是建立市场经济体制以后，城市逐步建 立了全面的医疗、养老、失业、工伤、生育保险，针对贫困人口建立了最低生活 保障制度。但是由于长期以来历史的原因和我国城乡二元经济结构，使我国农村 社会保障制度严重滞后，农民作为一个整体基本上是在社会中处于弱势地位。 党的十六大指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社 。杨复必论中国农村养老保障模式创新的摹奉视舶和内容l j l 经济问题探索2 0 0 6 ，2 ：7 5 山东大学硕士学位论文 会稳定和国家长治久安的重要保证。”各地要根据实际情况合理确定社会保障的 标准和水平，发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村 养老、医疗保险和最低生活保障制度。” 目前我国农村还是主要依靠家庭养老，但随着农村社会和农民家庭经济条件 的变化，家庭养老作为农村养老的主要方式开始受到了前所未有的冲击。1 9 9 2 年1 月民政部推行的县级农村社会养老保险基本方案( 试行) ，在经过十多年 的调整、整顿后，农村社会养老保障不但没有得以普及，参保率反而呈下降趋势， 这不得不使我们重新思考农村养老保险的模式问题，究竟应该运用何种模式来解 决我国农民的养老难题，我国的农村社会养老保险的实践为何会遭受重大挫折， 究竟是社会养老保险模式本身在制度设计上不合理，还是我国目前根本就不具备 实行农村社会养老保险的条件。因此，本人试图回答上述问题，并积极探索适合 我国农村养老的合理模式。 1 3 相关文献研究综述 农村养老问题一直受到国家和社会的广泛关注，大量学者也对此进行了深入 研究，目前大多数学者认为养老的主要内容是经济供养、生活照料以及精神慰藉， 受多种因素影响，家庭养老的功能正在弱化，但是由于家庭养老独特的文化价值 和生活照料、精神慰藉等方面的功能，家庭养老可以弱化，但不会消亡，他在相 当长时期内将依然在我国农村养老中发挥作用。 随着家庭养老等传统养老模式养老功能的弱化，未来我国农村究竟应该采用 何种养老模式，绝大多数学者认为建立农村社会养老保险制度是我国农村养老保 险模式的一个发展方向，但是目前还没有条件在全国农村推行，发达地区可以开 展社会养老保险，而其他地区只能等时机成熟后逐步开展。因此，许多学者提出 了一些过渡期农村养老保险模式。 如胡兴胜在农村社会养老保险模式新探一个兼含教育储蓄的新型养老 模式一文中以贵州农民收入支出渠道为分析对象，提出了教育储蓄社会养老保 险模式，该模式是将农民子女教育和农民养老联系起来，基本思想是：农民为其 子女进行教育储蓄子女上大学后以储蓄为担保贷款完成学业教育储蓄 转换为父母的养老金。王亚柯、杨震林在转型期中国农村养老模式研究中根 山东大学硕士学位论文 据国家暂无能力全面建立农村社会养老保障的情况，提出了一种适用于过渡期的 内敛型的养老模式，即以农民个人养老为起点，依次发挥个人、家庭、集体、社 会和政府的保障作用，内敛式的满足农民养老保障需求。卢海元在创新农村社 会养老保险制度：以产品换保障一文中，认为中国目前已经达到发达国家建立 农民养老金制度时的经济发展水平，而且拥有丰富的社会保障资源和传统组织资 源。他提出以“实物换保障”的方式激活这些潜在资源，以此克服农村生产力水 平不高、农民货币缴费能力偏低、国家财力不足等缺陷，主要依靠农民自己的力 量，建立起有中国特色的农村社会养老保险制度。王国军在农村社会养老保险 制度的经济可行性探讨一文中运用保险精算理论对我国农村养老保险制度的经 济可行性进行了探讨，认为我国当前从总体上不具备全面建立农民社会年金保险 的条件，但分地区看，东部地区基本上具备投保条件，中部地区个别省份具备投 保条件，合理的方案是选择部分发达地区试行农民社会养老保险，先行和城市的 社会养老保险制度对接。阳义南的四支柱模式农村养老保障体系研究通过分 析单一支柱养老模式存在的问题和不足，提出农村养老保险应该是多支柱的，认 为要妥善的解决农村的养老问题，一个根本的原则就是要充分利用各种资源，多 管齐下，相互补充，共同保障农民的养老需求。自我养老，家庭养老，社会养老 和社区养老这四种主要的养老方式无论哪一种都不可偏废，而应该取长补短、相 互协调，构建“四支柱”的农村养老保障体系。赵德余，梁鸿在中国农村社会 养老保障制度建设：挑战、试验与新思路一文中，对目前我国农村养老的需求 和供给情况以及欠发达地区的养老困境和发达地区的试点经验进行了深入的分 析，提出了农村养老新模式，即限制或控制各地的制度差异，在全国层面构建一 个由中央和省级政府共同负责的统一的国民社会养老保险计划。面向城镇职工基 本养老保险覆盖对象以外的所有非工资收入从业者。 综观上述学者提出的模式，虽然各不相同，但在养老模式的选择上无不体现 了多层次的思想。本文也是从这个思想出发，提出了分地区分人群建立多层次的 农村社会养老保险模式。 3 山东大学硕士学位论文 2 建国以来我国农村养老保险模式的历史演变 2 1 建国初的家庭保障时期 建国初期，农民分得了土地等基本生产资料，基本生活得到了保障。从全国 解放到土地改革结束期间，农村普遍建立了农会，组织和领导农民开展减租减息 和生产自救活动。但是，由于我国农村的社会主义制度是在旧中国遗留下来的农 村自然经济、半自然经济的基础上建立起来的，加上在一定时期内在经济建设的 指导思想上忽视农业和农村经济的发展，使得建国后农村长期停留在自然经济和 半自然经济的状态中。受此影响，这期间农村的社会保障主要是以农户家庭自我 保障为主，政府、社区适当扶助，即农民的老、残、病、死，农业生产中遇到的 一般自然灾害，主要由农户自我承担，辅之以亲友互助；如遇有大的天灾人祸， 各级地方政府及时拨粮拨款进行救济，组织生产救灾，帮助渡过难关，使农民的 基本生活得到保障。 2 2 人民公社集体保障时期 人民公社兴起于1 9 5 7 年，既是政权机关又是生产组织，农民以生产队为单位 参加集体劳动并领取劳动报酬，老年人也参与力所能及的劳动，这样老年人的基 本生活就能得到保障，这一时期的农村养老是集体保障与家庭保障相结合。十一 届三中全会通过的农村人民公社工作条例( 试行草案) 中规定“有条件的基 本核算单位可以实行养老金制度”。据此，一些经济发达的公社、大队开始互助 合作建新村，兴办福利事业，实行社员退休养老制度、助学奖学金制度以及统办 红、白喜事制度等等。这一时期农村开始由自我经济条件下农户自我保障为主的 模式走向以农村社队集体经济为依托、国家适当扶助的社会保障轨道。但由于农 村生产力水平低，社会保障仍停留在低水平上，且各个地区的保障水平极不平衡。 2 32 0 世纪8 0 年代至今的分化时期 联产承包责任制的实行，使人民公社政社合一体制下的集体经济被家庭经济 所取代，集体保障丧失了经济基础。这一时期以家庭保障为主，但呈现多元化发 展趋势。 4 山东大学硕士学位论文 2 0 世纪8 0 年代中后期，国家开始了农村社会养老保险的探索，大体可分为 三个阶段。一是探索和试点阶段( 1 9 8 6 年一1 9 9 2 年) 。1 9 8 6 年，民政部和国务 院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”，决定因 地制宣的开展农村社会保障工作。1 9 8 7 年，上海、大连等城市的一些农村开始 进行养老保险制度的试点，后来在山东等2 0 多个省市区推行。二是制度化和分 类推进阶段( 1 9 9 3 年一1 9 9 8 年) 。1 9 9 1 年，民政部研究制定了县级农村社会 养老保险基本方案( 以下简称方案) ，确定了以县为基本单位开展农村社会 养老保险的原则，决定1 9 9 2 年1 月1 日起在全国公布实施。方案确定了资金 筹集以个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。三是衰退阶段( 1 9 9 8 年以后) 。1 9 9 8 年，农村社会养老保险由民政部移交给劳动和社会保障部。这个 阶段全国大部分地区农村社会养老保险工作出现参保人数下降、基金运行难度加 大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。 3 我国农村养老保险模式现状与问题 3 1 我国农村养老保险模式的现状 目前我国农村养老保险主要还是以家庭养老为主，辅之有土地保障、农村社 区养老、。五保”制度和社会教济制度、商业养老保险、农村最低生活保障制度 和农村社会养老保险。家庭养老是我国农村传统的养老方式，养老服务的提供者 是家庭，家庭中的成员负有对老年人提供经济支持、生活照料和精神慰藉的赡养 责任。土地保障同样是我国农村传统的养老方式，在欠发达的农村地区和落后农 村地区，土地养老等同于自我养老，而在发达地区，农村老人的收入来源是多元 化的。社区养老是一种以集体作为养老服务提供者的养老方式，在这种养老方式 下，集体承担其成员部分乃至全部的养老责任，但这种养老方式的实行是以坚实 的集体经济作为后盾的，目前只在少部分农村集体经济发展水平比较高的地区以 社会福利的方式，提供退休费、举办敬老院、建设老年公寓等，其覆盖范围非常 有限。“五保”制度和社会救济制度针对的都是农村中的特殊群体，相关群体的 养老问题基本上能够得到解决，但是不具有普遍性。商业养老保险的供给者是以 营利为目的的商业保险公司。由于受农民收入水平和养老观念的影响，商业养老 保险只能面向部分富裕而且观念比较新的农村居民，不可能普遍解决农民养老问 5 t h 东大学硕士学位论文 题。农村最低生活保障制度是于1 9 9 4 年开始探索，但仅在少数经济发达地区实 行，如浙江、广东等地区。目前全国有2 0 0 0 多个县级行政机构建立了农村最低 生活保障制度，保障对象达9 8 5 万人，约占农村贫困人口总数的4 2 。同时，在 2 0 0 6 年底闭幕的中央农村工作会议上，中央明确提出要“积极探索建立覆盖城 乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度，鼓励已建立制 度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度。” 但伴随着我国农村人口老龄化的加剧，家庭养老、土地保障、“五保”制度 等形式已经不能满足农村老年人养老的需求和农村老龄化加剧的趋势。以1 9 9 2 年1 月民政部县级农村社会养老保险基本方案试行为起点，中国农村养老保 险制度已经历了十余年的发展、调整与整顿，截止到2 0 0 4 年度，中国农村养老 保险制度的覆盖范围呈基本下降的趋势，由1 9 9 9 年的9 7 5 降到2 0 0 4 年的7 1 6 o ，具体数据见下表1 。 表1 ：1 9 9 9 - - 2 0 0 4 中国农村养老保险基本数据 1 9 9 9 焦2 0 0 0 钜 2 0 0 1 正2 0 0 2 焦2 0 0 3 焦2 0 0 4 焦 参保人数( 万人) 8 0 0 0 6 1 7 2 5 9 9 5 1 5 4 6 25 4 2 85 4 2 0 累积基金( 亿元) 1 8 41 9 5 52 1 6 12 3 3 32 5 9 3 3 0 0 人均累积保费c l ) 2 3 03 1 6 83 6 0 。54 2 7 14 7 7 。75 5 3 。5 农村总人口( 万人) 8 2 0 3 88 0 8 3 77 9 5 6 37 8 2 4 17 6 8 5 l7 5 7 0 7 农村覆盖度( ) 9 7 57 6 47 5 46 9 87 0 67 1 6 资料来源：劳动社会保障部1 9 9 9 - - 2 0 0 4 年年报 3 2 我国目前农村养老保险模式存在的主要问题 3 2 1 传统养老模式面l 临前所未有的挑战 3 2 1 1 家庭养老保障能力的削弱 首先，人口老龄化加重了家庭养老的压力。按国际惯例，6 0 岁及6 0 岁以上 的人口占总人口1 0 以上，或是6 5 岁及6 5 岁以上的人口占总入口数7 以上的国 家或地区，即属于老年型国家或地区。截至2 0 0 2 年，我国农村居民当中6 5 岁以 。安家琦论我国农村养老保障制度的均衡j 1 f 均衡【n 1h t t p ：w w w x s l xc o ) t i 。李永生中央决定明年a 令固建札农村最低生活保障制度农民i 撤2 0 0 6 1 2 2 50 8 ：2 8 。韩义农村社会保障的阈际比较及启小研究【m 1 北京：中国劳动社会保障出版社2 0 0 5 ，8 7 - 8 8 6 山东大学硕士学位论文 上居民的比重为8 1 7 ，可见我国农村已经迈入老龄化社会的行列。而农村老年 人口占全国老年人口的比例达6 1 3 6 ，高于全国老年人口的比重( 6 1 2 9 ) ，表 明农村老龄化更为明显 。在我国“未富先老”的形势下，人口老龄化在给经济 和社会发展带来沉重压力的同时也给家庭带来沉重负担，老年供养系数上升，劳 动年龄人口负担加重。我国老年人口中的7 5 分布在农村o ，集中养老的支出对 农村家庭养老的负担可想知。 其次，计划生育政策的实施削弱了家庭养老保障的功能。自2 0 世纪8 0 年代以 来的计划生育政策的实施有效地抑制了人口的迅速膨胀，但同时也对家庭养老方 式构成了重大影响，主要表现在：一是使家庭规模发生变化。2 0 世纪7 0 年代末以 来由于计划生育政策的实施，农村的生育率不断下降，农村平均家庭规模缩小。 根据2 0 0 3 年中国人口统计年鉴的数字，全国农村家庭由1 9 8 2 年平均每户4 5 7 人减少到2 0 0 3 年底的3 6 1 人，其缩减幅度为0 9 6 人。二是使家庭结构发生变化， 更趋向于小型化和核心化。尤其是在如今的4 2 1 ( 即四位老人、两个夫妇、一 个小孩) 家庭模式下，无论是从财力，即家庭收入，还是从人力，即子女精力和 时间方面来看，原有的家庭养老模式均面临着严峻的挑战：一方面，人口老龄化 而需要养老的保障主体增多；另一方面，供养人口下降，出现严重的供求失衡。 再次，人口流动加剧和年轻人价值观变化也不同程度弱化了家庭养老功能。近年 来，随着中国工业化、城市化、现代化进程的加速，农村劳动力大规模地向城市、 县城和沿海发达地区流动。尽管这种人口流动反映了社会的文明水平和进步程 度，但将直接导致农村老年父母身边子女数减少，从而冲击中国农村家庭养老。 虽然这些流动人口仍能在经济上接济父母，但老人的生活照料和精神慰藉会受较 大影响。 3 2 1 2 农村经济体制改革和农业结构的调整肖弱了土地养老功能 近年来农业生产资料价格不断上涨，土地的投入产出比不断下降，加上人均 耕地面积小，形不成规模效应，在许多地方农民种地不仅不能获得维持生活的收 入，甚至出现了亏损，很多农民不愿意种地，土地的转租、转包也存在困难，农 民年老丧失劳动能力后，想依靠土地收入养老风险较大。另外，农村实行联产承 。杨复兴论中国农村养老保障模式创新的基本视角和内容【j 】经济问题探索2 0 0 6 , ( 2 ) ：7 6 。中国农村杜会养老保险制度分析州】经济问题2 0 0 6 9 2 2 7 山东大学硕士学位论文 包责任制以来，农村人口的流动性显著增强，大批农业劳动力脱离土地的“非农 业化过程”已进行了多年。截至2 0 0 3 年8 月底，已有l 亿农村劳动力进入城镇 就业，农民工成为了产业工人的主体。以上表明，农村农民所持有的土地保障 功能正在弱化，这也是农村农民养老、失业等风险产生和日趋加大的根源所在。 3 2 1 3 “五保”供养制度难以为缝 2 0 0 2 年底，全国农村“五保”供养对象有5 7 0 4 万人，而真正获得保障的 只有2 9 6 8 2 万人，仅占应保对象的5 2 ，应保未保率为4 8 。农村五保供养工 作条例第十条规定：“五保供养的实际标准不应低于当地村民的一般水平”，但 事实上相去甚远。无论分散供养，还是集中供养对象的供养标准，在税费改革后 普遍下降：2 0 0 2 年分散供养的人均收入仅为7 0 0 元，仅占上年收入的2 7 2 ，甚 至不能解决温饱；敬老院集中供养标准也由2 0 0 1 年的2 1 7 3 元下降到2 0 0 2 年的 1 6 9 1 元，降幅高达2 2 2 。 3 2 2 现行的农村社会养老保险步履维艰 民政部在2 0 世纪9 0 年代初推行农村社会养老保险以来，虽然取得了一些成 绩，但是由于多种因素影响，大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数 下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿 状态。现行农村社会养老保险除了制度设计上存在缺陷以外，在执行过程中也存 在一定的问题。 3 2 2 ，1 制度设计上的缺陷 第一，现行农村社会养老保险保富不保穷。我国目前的农村社会养老保险 制度“保富不保穷”，穷困者不能从农村社会养老保险制度中受益，这无疑违背 了社会保险制度再分配的根本原则。我国目前开展社会养老保险的地区大多是经 济比较发达的地区，参加社会养老保险的群体基本上是较为富裕的农民，而经济 不发达的落后地区，农民的养老保障不能从社会保险制度中获益。 。杨复必论中困农村养老保障模式创新的幕本视角和内容【j 1 经济问题探索2 0 0 6 ( 2 ) 7 7 。公维才我周农村“五保”老人供养的困境j f j 路【j 】聊城大学学撤社会科学版) 2 0 0 6 ，( ”5 7 。林义农村扎会保障的固陶、比较及启w i 可f 究【m 】北京：中固劳动+ t 会保障出版针2 0 0 6 ，8 8 8 9 8 山东大学硕士学位论文 第二，不具备社会保险的显著特征。我国目前农村的社会养老保险制度缺乏 社会保障应有的社会性和福利性。尽管我国农村社会养老保险制度坚持以“个人 缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”为基本筹资原则，但从实践中看， 政策规定的集体补助农民养老保险费的构想在许多地方很难到账。这是因为目前 农村集体积累基金主要来源于乡( 镇) 、村办企业的创收，而近年来绝大多数农 村集体经济几乎停滞，难以拨出专款来补充农民养老保险，这使农民养老保险基 金账户出现“空账”，而集体经济的不景气，也使国家通过对乡镇企业支付集体 补助以税前列支这一优惠政策成为一句空话。因此，在这种资金筹集方式下的农 村社会养老保险基本上是农民个人缴费、自愿参加，实际上是一种强制性储蓄。 第三，基金保值增值困难。基本方案规定，“基金以县为单位统一管理， 主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”农保启动初 期，银行利率较高，从1 9 9 1 年到1 9 9 3 年年底，农保基金积累期( 即6 0 岁以前 交纳保费的时期) 利率曾一度按照8 蹁的复利计算，从1 9 9 4 年初到1 9 9 6 年底， 积累期利率上调至复利1 2 ，为了吸引农民参保，民政部还承诺自1 9 9 4 年起领 取养老金的农民在承诺的养老金标准上加1 0 的补贴。1 9 9 6 年央行连续两次降低 银行存款利率，民政部农保管理中心1 9 9 6 年底决定，自1 9 9 7 年1 月1 日起，把 基金积累期利率由年复利1 2 降至8 8 9 6 ，一年后又降至6 8 ，过了半年后更降 至5 1 9 9 9 年7 月1 日，计息利率降至2 5 。如今，上世纪9 0 年代中期的高 利率环境早已改变，自1 9 9 9 年以后，银行一年期存款利率一直保持在略高于2 的水平，而要让进入给付期的农保基金账户保持8 8 9 6 的年收益水平谈何容易。 加上农保基金投资增值渠道单一，只能存银行、买国债，农保基金管理以县级规 模自求平衡，而单个县的基金规模不大，无从追求专业管理，如果再考虑通货膨 胀因素，农保基金的真实收益已经是负数，保值尚且困难，增值更是渺茫。 第四，保障水平低，覆盖面小且不平衡。我国农村社会养老保险制度设计的 月缴费标准从2 元月到2 0 元月共分1 0 个档次，由于农村经济发展水平低，农 民对农村社会养老保险制度缺乏信心、手中缺乏余钱等原因，多数农民选择了2 元月这一最低档次，这样1 0 年后能领取养老金4 7 元月，1 5 年后领取9 9 元 月。这显然无法保障农民的晚年基本生活。 。常红晓，何禹欣一个曾经覆盖8 0 0 0 万农民的社保体系雌以为继，教训是什么【n 】 h p ：w w w v a a k c , w k l y c o m 9 山东大学硕士学位论文 3 2 2 2 执行过程中存在的问题 第一，基金管理不够规范长期以来，我国农村养老保险无法可依，只是根据 相关政策措施加以实施，基金由县级统一管理。1 9 9 8 年以前全国各地农村社会 养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的 监督和制约。地方政府利用管理农村养老保险基金的便利条件挤占、挪用和挥霍 农民养老金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了 极大的隐患。如云南红河州。农民连续1 2 年缴纳养老保险金，累计达6 0 0 0 余万 元，但账面资金只余1 3 0 多万。在被挪用的资金中，8 3 0 万用于建办公大楼；4 2 8 0 万被借给一个毫无偿还能力的私营业主，最后资产全部被拍卖才追回1 8 8 2 万元 国 a 第二，干部群众在享受集体补贴方面差距过大。基本方案规定：“同一投 保单位，投保对象平等享受集体补助。”但在全国各地农村社会养老保险的执行 过程中，同一个行政村的干部和群众却不平等享受集体补助。参加投保的绝大多 数村和乡镇是补干部，不补群众；少数村都补的，也是干部补得多，群众补得少。 群众一般一年仅补助3 5 元，而干部补助少则几百元，多则数千元，上万元。这 样大的差距加剧了原本就存在的农村社会不公平，强化了农民对农村社会养老保 险的抵触情绪圆。 第三，多种保险形式各自为政。多种形式的保险并存，形成各自为政的混乱 局面。在苏南地区，由于农村养老保险开展得较早，在发展过程中形成了多种养 老保险形式：有民政部门组织实施的，有乡镇合作经济组织办理的，有社会保障 局办理的，等等。它们各自为政，操作方法各不相同，导致了原本就“稀薄”的 资金更加分散，缺乏规模效应。在其他地区，由民政部门组织的农村社会养老保 险与商业保险也产生竞争，虽然竞争本身可以给投保农民带来实惠，但由于政府 的不正当干预，商业保险往往受到排挤，打乱了正常的市场秩序。 o 云南红河原民政局k = 挪用6 0 0 0 万养老保险案始末浙江n ：线新闻嘲站2 0 0 6 0 2 2 3 。彭哲希，朱韬农村补会养老保险研究综述i j l 人u 学刊2 0 0 2 ( 5 ) ：4 5 。彭哲希，束语农村社会养老保险研究综述【j ja u r a l2 0 0 2 ，( 5 ) ：4 5 1o 山东大学硕士学位论文 3 2 3 其他养老模式存在的问题 一是社区养老。前已述及，社区养老是一种以集体作为养老服务提供者的养 老方式，在这种养老方式下，集体承担其成员部分乃至全部的养老责任，即这种 养老方式的实行是以坚实的集体经济作为后盾的，目前只在少部分农村集体经济 发展水平比较高的地区以社会福利的方式，提供退休费、举办敬老院、建设老年 公寓等，其覆盖范围非常有限。 二是农村社会救济和农村最低生活保障制度。农村社会救济和农村最低生活 保障制度只是针对农村特殊群体的一种保障方式，而且农村低保制度还只在部分 地区实行试点，不能普遍解决农村老人的养老问题。 三是商业保险。商业保险公司属于营利性单位，农村投保能力有限，而且目 前除了中国人寿外，大多数保险公司都主要是在城市发展寿险业务，还没有涉足 农村。 3 3 部分地区农村养老保险模式的制度创新 3 3 1 江苏模式 江苏农村的老年保障模式是一种多形式并存的局面，其基本特征是在传统家 庭保障的基础上，以社区保障为核心，以社会保险为取向，切实保障老年农民的 基本生活。这种社区保障是社区范围内统筹的制度，社区成员一般都享有类似的 保障福利而不受其就业的那个企业的经营状况的直接影响。它在资金上主要依赖 于社区公共资金的投入，而社区公共资金又主要来源于乡镇企业的盈利。苏南是 我国乡镇企业较为发达的地区。因此集体有能力对社区成员的养老提供一定程度 的保障m 如江苏苏南的常熟、江阴、张家港三市结合当地乡镇企业比较发达的实际， 把农村养老保险的重点放在乡镇企业。如江阴市，为逐步建立城乡统一的社会保 险体系，加强了对乡镇企业职工参保的强制性，并将原制度按固定数额收取保费 修改为按收入比例缴纳，现在的缴纳标准控制在职工收入的8 左右，最低缴费 为每人每月4 0 元，并计划每年提高2 9 6 。 江苏以阜宁为代表还开展了自我保障主导型模式。之所以称为自我保障主导 型是因为阜宁明确规定国家只予以政策支持，个人缴费和集体补助都计入个人账 中彭哲希宋韬农村社会养老保险研究综述们a n 学刊2 0 0 2 ，1 5 ) ：4 5 11 山东大学硕士学位论文 户，不存在社会统筹。该模式对村干部这一群体实行政策倾斜，村干部养老保