（金融学专业论文）论建立健全我国农民工社会保障制度.pdf

提要 近几年，在农村推力和城镇化拉力的双重作用下，越来越多的农民进城务工，他 们为“三农”问题的解决和城市化、工业化的发展做出了巨大的贡献。但是，由于城 乡分割的“二元社会”以及与之对应的“二元就业结构”的存在，农民工身份的转换 滞后于其职业的变换，农民工作为新的产业工人的身份没有得到广泛认同，致使他们 长期游离在城乡之间，成为不受保护的“边缘人”，也使得他们被排除在应有的社会 保障制度之外。 农民工应有的权益得不到保障将影响到他们自身的生存和发展，影响到农村及城 镇的经济发展，影响到社会的稳定和社会保障公平的本质。这是目前我国政治经济领 域存在的一个严重问题，是任何一个崇尚公平与正义的社会必须正视和解决的问题， 因此建立健全面向农民工的社会保障制度势在必行。 在现有财力和技术条件下如何建立一套行之有效且符合我国国情的社会保障制 度，本文进行深入研究，对理论和实践的一些基本做法进行了梳理，试图结合众家之 长，提出一个相对系统化、具有可操作性的建立健全农民工社会保障制度的对策建议。 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s m o r ea n dm o r ef a r m e r sg ot oc i t i e st of i n d j o bu n d e rb o mt h e p r e s s u r e o fc o u n t i e sa n dt h ep u l lo fu r b a n i z a t i o n , t h a tc o n t r i b u t e sal o tt ot h es o l v eo fm a n y p r o b l e m s ，i n c l u d i n gp r o b l e m so f ”a s c u l t u r e , f a r m e r s , c o u n t i e s “。u r b a n i z a t i o na n d i n d u s t r i a l i z a t i o n h o w e v e r , b e c a u s eo ft h ee x i s t e n c eo fr u r a l - u r b a nd i v i d e dd u a l i s t i c s o c i e t ya n dc o r r e s p o n d i n gd u a l i s t i ce m p l o y m e n ts t r u c t u r e ，t h et r a n s i t i o no fi d e n t i t yo f f a r m e rl a b o r sl a g g e db e h i n dt h et r a n s i t i o no ft h e i ro c c u p a t i o n , a n dt h ev i s u a l i z a t i o no f f a r m e rl a b o r s ，a sn e wi n d u s t r i e s 。w o r k e r sh a v en o tb e e nw i d e l yr e c o g n i z e dy e t s ot h e ya r c a l w a y sd i s s o c i a t e df r o mb o t hc o u n t i e sa n dc i t i e sa n db e c o m i n g ”f r i n g ep e o p l e ”w i t h o u t p r o t e c t i o nw h o a r ee x c l u d e db yt h ec u r r e n ts o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ri si m p e r a t i v eu n d e rt h es i t u a t i o nt oe s t a b l i s haf a r m e rl a b o r so r i e n t a ls o c i a ls e c u r i t y o t h e r w i s e ，i ft h er i g h t st h e ys h o u l dh a v ec a nn o tb eg u a r a n t e e x t ，i tw i l ln o to n l yd oh a r mt o t h es u r v i v a la n dg r o wo ft h ef a r m e rl a b o rg r o u pt h e m s e l v e s ，b u ta l s oh i n d e rt h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n to fc o u n t i e sa n dt o w n s a sw e l l 舔t h es t a b i l i z a t i o no fs o c i e t ya n de s s e n c eo f e q u i t yo f s o c i a ls e c u r i t y t h ep a p e rh a sad e e p l ys t u d yi nb o wt oe s t a b l i s ha l le f f e c t i v es e c u r i t ys y s t e mw i t i lt h e n a t i o n a lc o n d i t i o n so fc h i n au n d e rt h ee x i s t i n gf i n a n c i a la n dt e c h n i c a lc o n d i t i o n s i tp a c k s u ps o m ea c t i o n so ft h e o r ya n dp r a c t i c e ，t r i e st oc o m b i n eo t h e r se x c e l l e n c e s ，a n dr a i s e sa r e l a t i v e l ys y s t e m a t i c ，o p e r a b l es u g g e s t i o nt os o c i e t ys e c u r i t ys y s t e mf o rf a r m e r s 2 论建立健全我国农民工社会保障制度 改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加快及农村劳动力生产率水平的 提高，越来越多的农村富裕劳动力转移到城镇就业，在这个过程中，逐渐形成了一个 特殊的社会群体农民工。目前，农民工已成为我国产业大军中的一支重要力量。 据国家统计局调查，2 0 0 4 年全国进城务工和在乡镇企业就业的农民工总数超过2 亿， 其中进城务工人员1 2 亿左右。1 农民工广泛分布在国民经济的各个行业，在我国工 业化、城镇化、现代化建设中发挥着重要作用。据有关专家测算，农民工每年给城市 创造的增加值近2 万亿元，带回工资收入5 0 0 0 亿元6 0 0 0 亿元，农民增收中的5 0 是靠外出务工。2 农民进城务工发展了城市第三产业，提商了城市生活质量。同时推 动了农村剩余劳动力的转移，有助于缩小城乡差距，使三农问题得到根本解决，促进 经济增长。任何一个国家从传统社会向现代化社会转型过程中，必然经历一个产业结 构和城乡结构转换过程，与此相联，也经历着农村人口向城市人口、农民向工人转化 的过程，这个转化过程也是和我国的经济建设和现代化的推进过程密不可分的。如何 平稳顺利地实现产业结构的转换，解决农民工社会保障制度缺失的问题，是摆在政府 和社会面前的一项重大课题。因此，关注农民工问题，就不仅是一个涉及农民收入及 就业的问题，更是一个深刻涉及中国发展，全面实现“和谐社会”目标能否顺利实现 的重大问题。 一、我国社会保障制度的基本内容及有关农民工权益保障的基本现状 ( 一) 我国社会保障制度基本内容 社会保障制度是指由国家依照一定的法律法规，为保证社会成员的基本生活权利 而提供的救助和补贴的一种制度。3 社会保障制度由立法规定，享受社会保障是公民 的法定权利，提高社会保障是国家和社会的法定责任。它由各项不同性质、作用和形 式的社会保障共同构成社会保障制度，主要由社会保险、社会救济、社会福利、优抚 安置和社会互助、个人储蓄积累保障组成。4 其中，社会保险以保障基本生活水平为 1 国务院研究室课题组中国农民工调研报告 中国言实出版社2 0 0 6 年4 月 2 赵艳霞改善农民工就业现状的对簟分析商场现代化2 0 0 7 年1 月( 中旬刊) 总第4 9 1 期 3 森永俣、刘豪* 中国杜会保障制度的立法建改问题社会学研究1 9 9 4 年第5 期 4 中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议决议中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的 决定1 9 9 3 年1 1 月1 4 日通过 目标，是核心层次的社会保障，包括养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险等； 社会救济以保障最低生活水平为目标，是最低层次的社会保障；社会福利是以提高社 会成员生活水平和质量为目标，是高层次的社会保障。社会保障具有“社会安全网” 或“社会稳定器”的性质。 ( 二) 我国社会保障制度中有关农民工权益保障的基本现状 农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体。特指那些户口仍在农 村，但已完全脱离或基本脱离传统农业生产经营活动，主要以在城镇各类所有制企业 打工、经商以及从事其他服务行业为生的一类人群。他们在农村甚至还保留着承包耕 地，但他们的主要收入来源已是非农业收入。5 因此。农民工既是农民又是工人，他 们准确的社会角色是城乡双向的边缘人群，具有高流动性、普遍年轻化、受教育程度 不高、工作层次低及注重短期利益等特征。 在经济体制改革的今天，对于城镇职工，国家已建立了养老、医疗、失业等较为 完善的社会保险制度，以及最低生活保障、社会救济、优扶安置、社会福利、社区服 务等一系列社会保障体系；对农村也逐步实行y 4 , 范围的养老、医疗保障；但对于农 民工，迄今为止，在全国人大及人大常委会颁布批准的法律法规、国务院现行条例、 中共中央决议和国务院决定、劳动与社会保障部及有关部委规章中，均没有关于农民 工社会保障问题的明确规定，只有在与其相关的社会保障立法中零星的见到相关内 容，如建设领域农民工工资支付管理暂行办法、失业保险条例、企业最低工资 规定等，但由于范围过于狭窄，加上政策执行不力，农民工的社会保障仍然几乎为 零，现状令人担忧。 1 农民工社会保险缺失 随着改革深入和市场经济的发展。大批农村富余劳动力涌入城市，形成一个新的 庞大的“边缘”群体农民工，但社会保险制度尚未配套跟进，造成农民工社会保 险缺失的现状。据劳动和社会保障部调查，全国农民工的参保率不足4 0 ，据有关专 家估计，实际的数字还要低5 8 个百分点。 附表：6 5 张启春谈谈进城务工人员的社会保障问题江汉论坛 2 0 0 3 年第4 期 两会专题中国网c h i n a c o r n c n2 0 0 3 年3 月 4 有用人单位农民工的社会保障状况 保障社会保险 项目 工伤失业医疗养老 社会福利 有( 人)4 22 0 2 1 67 7 3 41 6 4 2 09 6 2 0 9 6 无( 人) 1 5 87 6 1 9 09 1 3 1 6 67 9 8 1 8 28 7 5 1 8 68 9 4 不知道( 人) 83 8 21 o 83 8 6 2 9 21 o 注释：该表列的是主要保障项目，另外还有社会救助、生育保险等因被调查的农民几乎没有这些保障，所以没 列进表内 这里所列社会保险项目调查统计人数，其实不仅仅包含了真正意义上的社会保险的参保人数，还包括了 一些有相关保障的人数。严格意义上的社会保险参保率要比此小7 ( 1 ) 农民工存在严重安全生产隐患，却缺乏工伤保险 农民工往往从事劳动时间长、劳动强度大、较为危险且有害的作业，却缺少较为 全面的保障，往往既是受害者，又是“肇事者”。许多用人单位缺乏对农民工进行基 本的劳动保护和安全生产教育，也不提供安全保护措施，即使有一些非常简陋的防护 措施也起不到相应的防护作用，其结果，一旦发生事故，农民工可能会得到些微补偿 或治疗，或者根本无人过问；发生死亡事故的，或者根据非法的“生死合同”，给其 家属一点补偿，或是“私了”。据有关媒体披露，农民工死亡后，赔偿2 5 万元已 为矿山、业主、职工及其家属所默认了。更不要提象南丹、繁峙那样受几重“保护” 的黑心矿主瞒报、毁尸、焚尸了。由于职业病往往具有迟发性的特点( 急性中毒除外) ， 农民工发生职业病伤害的，可能会在疾病“积累”的过程中( 甚至在患病后) 己经被除 名遣送回家，而辛苦打工所得可能根本不够支付昂贵的治疗费用，甚至导致其倾家荡 产、恶疾缠身。这种对农民工工伤保险权益的无视，往往导致劳资纠纷，甚至引发社 会不安定因素。 ( 2 ) 农民工难以支付大额医药费，缺乏疾病医疗保险 虽然进城务工的农民以年轻力壮者为主，但“天有不测风云。人有旦夕福祸”， 7 罗运、夏淑梅农民工社会保障现状分析与政策建议 西安电子科技大学学报( 社会科学版) 2 0 0 3 ( 9 ) 患病是农民工最为惧怕而又难以避免的问题。根据清华大学李强教授2 0 0 0 年底组织 的调查，虽然有6 3 6 的农民工没有生过病，但是，与此相对应的3 6 4 的人却是生 过病的。有些人甚至多次生病，1 3 5 的农民工生病在3 次以上。农民工生病以后， 5 9 3 的人并没有花钱看病，而是仗着年纪轻，挺一挺也就过去了。而另外4 0 7 的 人还是要花钱看病的。这部分人，看病人均支出是8 8 5 4 6 元，而他们所劳动的单位 为他们看病的平均支出却仅有7 2 3 元，不足实际看病费的1 1 2 。调查中最高的看病 支出是1 5 0 0 0 元。8 由此可见在医疗看病方面，农民工根本谈不上有什么保障待遇。 农民工医疗保险权益的缺失，使得“因病返贫”、“因病致贫”的现象大量存在。 ( 3 ) 农民工存在严重的失业风险，却缺少失业保险 我国的失业统计是不包括农民工的，所以，农民工不享受失业补贴。根据罗遐、 夏淑梅在2 0 0 3 年初对农民工的调查，2 7 4 的人曾有过失业的经历，这一比例要比城 镇登记失业率( 2 0 0 3 年上半年为4 2 ) 高得多。一部分农民工的失业还是相当严重的， 在有过失业经历的农民工中，将近3 0 的外来农民曾经遇到过长达半年和半年以上的 失业。失业期间，多数靠自己过去的积蓄或借钱生活。同在城市里做工却得到不同的 待遇，农民工承受着巨大的经济，社会和心理压力，其后果令人忧虑。 ( 4 ) 农民工自我养老意识淡薄，缺少社会养老保险 调查发现，农民工关于养老问题的打算呈现出明显的年龄组差别；低年龄组的农 民工对自身养老保障考虑少，因为有限的收入要用于建房、婚嫁，子女读书或赡养老 人等。真正考虑到自身养老的人多是高年龄组的人。而有用人单位的农民工中有养老 保险或养老补贴的仅占9 6 ，他们一般在效益较好的企业工作，且是工龄较长的技 术工。根据有关部门预测，到2 0 2 5 年我国6 0 岁以上老龄人口将达到2 8 亿，占总人 口的1 2 1 ，到2 0 5 0 年，我国老龄人口将达到4 亿人，占总人口的2 7 ，并达到老 龄化高峰，而且两代人同时老龄化的现象更加普遍。9 2 0 年后，这批农民工逐步进入 老年阶段，届时他们的老年生活将面临严峻挑战。 2 农民工劳动权益缺失 ( 1 ) 农民工劳动报酬较低，工资拖欠现象严重且同工不同酬 。李强城市农民工的失业与社会保障问题新视野第5 期2 0 0 1 年5 月 9 任正臣社会保障学，北京社会科学文献出版社2 0 0 1 年 6 据中华全国总工会2 0 0 2 年2 0 0 3 年进行的第五次全国职工队伍状况调查结果显 示，无论社会地位、经济地位，农民工都排在2 5 种职业群体的最后一位。从具体职 业来看，人民日报刊载文章介绍。我国建筑业的9 0 、煤矿采掘业的8 0 、纺织 服务业的6 0 ，和城市一般服务业的5 0 的从业人员都是农民工。主要的就业类别 基本上属于高强度、低收入的职业。因此，农民工的月工资均比较低，主要集中在 5 0 0 至8 0 0 元之问。而月收入在8 0 0 元以下的占调查人数的7 2 ，1 0 造成农民工恩 格尔系数普遍高于城镇职工，生活质量较低。劳动部门的统计显示，2 0 0 4 年全国 各地累计拖欠农民工工资4 0 0 多亿元，而当年劳动监察部门仅追回1 4 亿元。目前， 工资纠纷是侵害农民工权益的最突出表现。至于加班不按规定支付工资，或支付工资 低于当地最低工资标准以及同工不同酬、增加劳动强度的现象，更是普遍。由于农民 工依法维权需要付出的时间成本和经济成本太高，许多农民工不愿意通过劳动监察、 劳动仲裁以及诉讼等合法方式解决问题。基于此，有的农民工甚至选择了暴力手段或 极端方式来维护自己的合法权益，如跳楼、爬塔吊等。这些恶性讨薪事件，不仅直接 威胁着农民工的生命财产安全，而且也直接威胁着社会的公共安全和稳定。 ( 2 ) 农民工劳动合同签订率低，地方乱收费现象严重 许多企业用工和劳动管理很不规范，劳动合同签约率低，履约率更低。目前与用 人单位签订用工合同的农民工仅占5 3 7 0 ，没有签订的占了3 0 6 2 ，有1 5 6 8 的 农民工居然不知道什么是劳动合同。1 2 即使在已签约的劳动合同中，也存在很多无效 条款和“霸王条款”。另外，一些地方在农民工务工就业的职业、工种等方面，设置 了诸多不合理限制；针对农民工设置的各种登记收费项目繁多，有的地方多达几十项。 尽管国家对农民工就业的歧视性规定和不合理收费进行了清理，但是有少数地方针对 农民跨地区就业和进城务工审批手续和收费的政策落实仍不到位，乱收费、搭车收费 的现象依然存在。 ( 3 ) 农民工就业缺乏技畿培o l l j n 后续教育 农民工就业层次低，这与其自身的文化水平有关，也与其得不到职业培训、后续 教育有关。目前，我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占2 0 ，接受过初级职业 ”国务院研究室漯题组中国农民工调研报告 中国言实出版社2 0 0 6 年4 月 “中央电视台经济频道民工财富新观念调查报告 2 0 0 6 年1 1 月8 日 ”国务院研究室谭题组中国农民工调研报告 中国言实出版社2 0 0 6 年4 月 技术培训或教育的占3 4 ，接受过中等职业技术教育的占0 1 3 ，而没有接受过技 术培训的高达7 6 4 。1 3 据建设部统计，建筑行业的农民工已达3 2 0 0 万人，参加过 培训的仅占1 0 。而美国、加拿大、荷兰、德国、日本农村劳动力中受过职业培训的 比例都在7 0 以上。1 4 政府资金投放不足，对农民工培训宣传力度不够，农民工对 培训收费难以承担，以及用工单位认为对农民工培训得不偿失等因素，都造成了农民 工缺乏技能培训、工作层次低的现状。 综上所述，只有很小部分农民工有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障，而 且不是完全意义上的社会保障。从某种程度上可以说目前农民工游离于现有的社会保 障制度之外，或者说农民工的社会保障是近乎缺失的。 二、导致我国农民工社会保障制度缺失的原因 造成农民工社会保障制度缺失的原因是多方面的，归纳起来，主要有这么几方面： ( 一) 制度性歧视农民工社会保障制度缺失的深层因素 从制度设计和制度构建的角度来看，制度的排斥是造成农民工目前处于这种不公 正、不平等状态的根源。二元户籍制度不但加深了农民与城镇居民在经济、政治、文 化、心理方面的区隔，而且也造成了不同的身份制度、就业制度、教育制度、医疗制 度、保障制度、公共服务制度的城乡差别。农民成为被计划体制彻底抛弃的“局外人”。 城市对农民工经济制度上的接纳和社会制度上的不接纳这一矛盾依然存在。政策与制 度对具有城市户口的人与农村户口的人仍然持有双重的标准：对前者是保护，对后者 是限制。农民工在城市可以“立业”，但不能“安家”。城市不能够给他一个“户口”， 意味着农民工没有城市居民的身份，没有城市居民可以自然获得的一切福利待遇。于 是，进城的农民成为既被城镇社会所排斥的人口，又被城镇劳动就业制度与社会保障 制度所排斥的对象。 ( 二) 法律法规不健全农民工社会保障制度缺失的法制因素 从现有的各种社会保障行政法规的适用范围来看，社会保障的覆盖面主要为城市 城镇的企事业单位，占中国总人1 ：38 0 的农民一直不在社会保障范围内。对农民工的 ”国务院研究室课题组中国农民工调研报告中国言实出版社2 0 0 6 年4 月 1 4 鲜开林滕云李亮农民工合法权益问题研究东北财经大学学报2 0 0 7 年第l 期 8 社会保障，法律存在许多空白，社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段 推行。由于缺乏相应的法律保障，农民工的社会保障工作难以实现强制性原则，目前 在农民工社会保障方面发生争议纠纷进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机 构和人民法院无法根据有效的法律规定对社会保障争议进行仲裁或判决。处于无法可 依的状态。这是造成目前农民工权益缺失的基本原因之一。 ( 三) 政府缺位农民工社会保障制度缺失的主体因素 一些城市政府和管理部门在保护农民工权益的执法过程中，存在城市主位的倾 向，没有把农民工看作平等社会主体的成员，面仅仅是作为廉价劳动力，采取“接纳 贡献性”与“排斥参与性”的管理态度。这就容易造成政府在保障农民工权益中政府 角色( 职能) 缺位，没有从主导思想上保护弱势群体、维护农民工权益，也未能在实际 行动中较好的组织农民工就业及培训教育，未能有效的规范和引导劳动力市场，监督 和管理用工单位，对社会的帮助和服务也不到位。 ( 四) 财力紧缺农民工社会保障制度缺失的客观因素 资金问题是农民工社会保障迟迟没有提上日程的重要客观原因之一。近几年，国 家和政府集中精力与财力加强城镇社会保障改革与建设，以确保经济体制改革的顺利 进行，但是解决城镇职工的社会保障尚且不易，若再将庞大的农民工群体考虑在制度 范围内，必然要面临更为严重的资金困难。 ( 五) 错误认识农民工社会保障制度缺失的观念因素 错误观念一；政府承担城镇居民特别是下岗职工社会保障的负担已经是异常沉重 了，因而对农民工的社会保障己无力承担。这种单纯从经济视角来看待农民工社会保 障问题的观点显然违背了一个基本常识，即中国政府是全民政府而不是“市民”政府。 错误观念二：农民工虽然从事工人职业，但他们仍是农民，并且有土地，如果他 们在城市里无法生活，还可以回农村去。因此，完全不必将他们纳入城镇社会保障制 度。其实，农村土地的生活保障功能也在随着农村人口的增多、种地成本的不断上升、 农产品的价格逐渐下降而逐渐消弱。因此，该观点既不符合绝大多数农民工的意愿及 现实选择，也不符合农村的实际情况。 错误观念三：中国政府以往并未承诺过解决农民的社会保障问题，农民工仍然是 9 农民身份，因而同样可以不考虑。然而，现代社会保障已不再是传统的恩赐式官办慈 善事业，也不是以契约为基础，而是建立在社会发展进步和社会公平的基础之上，是 基于人们对平等、幸福、和谐生活的追求和保障全体国民共享经济社会发展成果的正 义举措。就像城市居民一样，在1 9 5 1 年建立面向城镇劳动者的劳动保险制度前，也 不存在政府事先的承诺或契约责任问题，但它却成了社会主义中国发展进步的重要标 志。因此，社会保障制度的确立在本质上并非是政府承担己有的承诺，而是在社会经 济发展进程中确保每一个国民均能够免除生存危机的必要举措。政府有义务根据国家 财力和社会发展水平来推进社会保障制度建设，却不能将社会保障视为“包袱”，因 为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖以存在的基础。 ( 六) 自我保护意识淡薄，维权能力差农民工自身因素 农民工文化程度不高，对各种知识掌握的程度很有限，自我保护意识淡薄。 首先，农民工对自身社会保障问题的认识不足，比较注重眼前利益而忽视长远利 益。调查发现，有近半数的农民工对于用人单位和自身参保持无所谓的态度，其理由 主要有：缴纳保险费减少了现金收入；担心将来社会保险没有“保险”；怕失去工作 机会而不敢向用人单位争取社会保障权利。因此农民i a o 使购买了保险，退保现象也 时有发生。 其次，农民工的法律素质有待提高。大部分农民工的法律意识仍然比较淡薄，法 律知识也缺乏，往往使他们事先不能预见可能的风险而进行自我保护，在遇到权益受 损害后往往不知道怎么样用法律武器来维护自己的权益。 再次，农民工的组织化程度低。这里说的组织化程度低是指农民工很少加入党组 织、工会等正式组织。正式组织簖缺失，使农民工缺乏利益表达和权益维护的渠道和 载体，在权益受到侵害时，不能通过集体的力量更好地维护自己的利益。 总之，农民工社会保障缺失的原因是多方面的，既有制度方面的原因，也有政府 操作层面的行为原因：既有主观思想方面的认识原因，也有客观财力不足的现实困难， 当然农民工自身也存在一些问题。如果能够正确处理好这些问题，将会极大促进我国 “三农问题”的解决，推动“和谐社会”的构建，因此，建立健全农民工社会保障制 度意义重大。 1 0 三、建立健全我国农民工社会保障制度的必要性 ( 一) 建立健全农民工社会保障制度是解决我国“三农”问题的需 要 首先，我们看到困扰农村的一系列问题，归根到底是农村人口过多。在土地供给 刚性的条件下，过多的农村劳动力会排斥资本和技术对农业的投入，农业劳动生产率 很难大幅度提高，农民收入也就无法增加。所以，解决“三农”问题的关键是要减少 农村人口。但是如果没有相应的社会保障制度，这些富余劳动力是很难转移出去的。 再者，由于目前大多农民工不能获得抵御失业、疾病、养老等风险的城市社会保 障，惟有依靠农村土地作为最低生活保障，导致了农民工采取兼业经营行为，即农民 工在城市从事非农产业生产的同时不放弃农村传统农业经营。这种以小规模分散经营 为基础的农民工兼业行为不利于我国农业的长远发展。这主要表现在：第一、不利于 农村土地流转向种田能手集中，因而不能实现农村土地规模经营。第二、农民工兼业 的目的不是为了农业经营收益最大化，而是为了抵御在城市从事非农经营的风险，作 为最低生活保障。由于精力有限，他们可能忽视农业投入，疏于田间管理，对土地实 行粗放式经营甚至撂荒，导致整个农业的非效率状态。 对“最低生活保障形态农业”的改变必然要求改变农民工对生活风险的观念和规 避手段，建立与农民工的土地保障相替代的社会保障制度。建立面向农民工的社会保 障制度正适应了这一要求。如果社会保障的利益补偿大于土地给每个农民工的利益， 社会保障风险抵抗能力比土地的风险抵抗能力更可靠，那么在这种新的制度环境下， 农民工会逐渐放弃落后的风险管理手段，即放弃农村土地。这样劳动力流动缓解了人 地关系紧张的矛盾，也就有利于推进农业规模经营，促进农业发展。 所以建立面向农民工的社会保障制度，有利于“三农”问题的解决。 ( - - ) 建立健全农民工社会保障制度是实现社会公平、更好地体现 社会保障本质的需要 社会保障是建立在社会公正、公平和社会发展进步的基础之上的，其保障对象应 涵盖全体公民。农民工作为合法公民，虽然是农村户口，但他们却是在城镇企事业单 位与城镇职工一样从事非农产业劳动、获取工资收入的，因此也应该享有平等工作权、 生命保障权、身体健康权。所以，逐步将城镇农民工纳入城镇社会保障制度，建立健 全农民工的社会保障制度，可以更好地体现社会保障的本质。 ( 三) 建立健全农民工社会保障制度是维护社会稳定的需要 根据国际经验，人均国民生产总值处于10 0 0 30 0 0 美元这一时期，是社会矛 盾尖锐化、社会最不稳定时期；从收入差距来看，基尼系数上升到0 4 ，就超过了国 际警戒线标准。目前，我国正处于这样一个时期：人均国民生产总值超过了l0 0 0 美 元，基尼系数超过了0 4 。”农民工由于缺乏基本社会保障，生活可能陷入困境，而 面对困境他们有可能采取违法行为以获取基本生活所需，绘城镇的社会治安和社会秩 序带来隐患，也造成了社会的不稳定。在这样一个特殊的历史时期，妥善解决各种社 会矛盾，意义十分重大。建立农民工的社会保障能给失去生活保障的农民工救济，能 维护农民工的社会保障制度，使其基本生活需求得以满足，不仅有利于他们在城镇长 期留下来，而且有利于社会的稳定。所以应尽快建立健全面向农民工的社会保障制度。 总之，无论是从经济的发展还是从社会的公平、稳定角度出发，都应该建立健全 面向农民工的社会保障制度。 四、加速推进我国农民工社会保障制度建设 纵观前文，农民工的社会保障是严重缺失的，其原因由多方面构成，但问题又是 必须面对和解决的，其重要性、迫切性不容忽视。虽然近几年，我国政府对农村经济 体制改革己取得重大成果，在领导7 亿农民奔向小康的基础上，业已开始着手解决2 亿农民工社会保障问题，但从总体上来看，目前农民工社会保障制度还处在起步阶段， 保障水平低，保障面窄，制度建设还很不完善，因此，解决农民工社会保障问题任重 而道远。本着维护社会稳定与社会公平的原则，农民工社会保障制度必须要坚定不移 推进。从推进主体上看，要充分发挥国家、政府部门、社会机构的职能作用，调动农 民工积极性；从推进层次上看，可以先易后难，先从工资保障、社会保险入手，再考 虑农民工的社会救助、社会福利等方面的问题，逐步结束城乡二元社会保障制度，让 农民工早日融入城市社会。 ( 一) 加强国家宏观调控，确保农民工社会保障制度的建立 u 李正双任正杰和谐社会模式与农民工问题解决途径科技创业期刊 2 0 0 7 年第1 期 首先，国家应深刻认识建立健全农民工社会保障制度的重要性、迫切性，确立维 护农民工权益的方针政策，改变社会对农民工的歧视性态度，部署维护农民工权益的 战略规划，从宏观角度关注农民工“民生”问题。 其次，国家应调动社会各种力量，如推进立法机构出台农民工权益保障的法律法 规，充分发挥政府部门的管理、监督及服务作用，培育规范的劳动力市场，筹措保障 农民工权益的经费，建立维权的固定渠道，通过立法、行政、司法等手段，全面推进 农民工权益保障工作，切实维护农民工权益，创建农民工平等、民主、公正的生存环 境。 ( 二) 推进国家立法建设，加快农民工社会保障制度的建立 1 推进社会保障的立法进程 社会保障制度是一个国家重要的经济制度，必须纳入法治轨道，依靠法制来保证 实施。同时，有无完备的法律法规，也是一个国家社会保障制度是否成熟的基本标志， 只有体制、机制、法制“三制”健全完善，才能保证社会保障事业的顺利发展。因此， 国家必须加快制定涵盖农民工权益的社会保障法、社会保险法，劳动合同 法等重要法律法规，并出台相关配套政策，确保各项社会保障措施的有效实施，切 实维护农民工权益。 2 。尽快建立农民工工伤、医疗、养老、失业等社会保险制度 农民工社会保障制度应优先确立社会保险制度。在构建农民工的社会保险制度 时，不应采取一刀切的办法，而应采取分类分层的保障办法，优先解决农民工迫切需 求的保障问题。 另外，要建立农民工的社会保障制度，还需具备一个前提条件，就是必须为每一 位进城务工的农民建立个人账户并保证账户的可流动性，也就是说，无论农民工走到 什么地方，他都可以随时履行缴费的义务，并在出现生活困难时通过个人账户的存款 获得帮助，这需要公安部门、社会保障管理等部门的积极配合。具体地说： ( 1 ) 建立工伤保险制度 目前我国农民工多集中在煤炭、冶金等条件艰苦、污染较重的行业和城市基本建 设、城市卫生保洁等收入较低、工作条件比较恶劣的职业。这决定了针对农民工的工 伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立。工伤保险制度应强制覆盖 全体工业及其他非农产业劳动者，也就是要包括所有农民工。对农民工的工伤保险， 可以借鉴目前城市职工工伤保险的办法，参照企业职工公伤保险试行办法的规定， 实行社会统筹，建立工伤保险基金。企业( 雇主) 必须按照国家相关规定，按时缴纳一 般不超过工资总额1 的工伤保险金，农民工本人不需缴费。在农民工发生工伤后， 要做好工伤认定、劳动能力鉴定和工伤待遇支付工作。未参加工伤保险的农民工发生 工伤，由用人单位按照工伤保险规定的标准支付费用。 工伤保险制度的确立主要涉及到雇主的义务。这种保障项目不存在账户积累和保 险关系接转等复杂问题，政府部门负责组织赔偿也比较容易，且无需政府付出特别的 成本，具有现实可操作性。 ( 2 ) 建立医疗保险制度 解决农民工“看病难、看病贵”的问题，应采取医疗保险的方式解除农民工后顾 之优。具体设计如下：根据社会共同责任的原则，医疗保险由农民工、农民工所在单 位和国家三方共同承担，个人缴费、单位缴费和政府资助的比例以1 9 9 8 年国务院发 布的关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定为参考，根据各地情况而定，地 方经济发展水平高的地区，政府出资比例应相对较高；保险费的缴纳规定缴费工资的 上下限，工资低于下限的个人无需缴纳，完全由企业和政府按照一定比例负担，工资 高于上限的部分不再多收保险费，只有工资达到下限并低于上限的部分按照一定比例 缴纳保险费；医疗保险采取统帐结合的方式，凡是参加大病医疗费用统筹的农民工可 持发放的大病医疗卡到指定的医院就医。完善医疗保险结算办法，为患大病后自愿回 原籍治疗的参保农民工提供医疗结算服务。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民 工纳入城镇职工基本医疗保险。农民工也可自愿参加原籍的新型农村合作医疗。为使 该制度能够顺利推行，初期可确定相对较低的缴费水平和保险水平，将来视情况逐渐 提高。 ( 3 ) 实行有差别的社会养老保险制度和失业保险制度 对于在城镇生活了很长时间、有固定住所和稳定收入的农民工，应纳入城镇的社 会养老保险和失业保险体系，即社会养老保险实行统帐结合的制度，由国家、单位和 1 4 个人三方筹集资金。对于那些达到一定年龄，缴费超过一定年限( 如1 5 年) 的农民工， 在丧失劳动能力以后都可以从自己的社会保险账户中定期领取养老保险金。对于那些 缴费不够年限的农民工，可在丧失劳动能力后一次性领取养老保险金。 失业保险制度可参照国务院1 9 9 8 年1 2 月2 6 目发布的失业保险条例执行。 对于无稳定职业且流动性较大的农民工可设计一种过渡性方案，比如制订一定范围内 不同档次的缴费率供农民工自愿选择，同时规定凡雇用农民工的企业必须根据农民工 所选择的缴费率而缴纳相应档次的养老保险费和失业保险费。对于进入城市从事经营 性的自雇农民工则可以参照城镇个体工商户的保障制度安排。 3 建立农民工最低生活保障制度 最低生活保障制度是国家基于保障人权的需要对特困居民实施的一种无偿救助 制度，国家应通过立法予以保障。考虑到农民工有较强的流动性、人数众多以及国家 财政承受力等客观因素的存在，目前将所有农民工完全纳入城镇最低生活保障制度也 不现实。对此，可以考虑：对于长期在城镇生活、有固定住所和稳定收入的农民工， 若其年龄己满4 0 周岁，则应将其纳入城镇最低生活保障制度，和城市居民享受同等 待遇。但对于不满4 0 周岁的缴费年限短的农民工，由于其流动性较强且普遍年轻， 因此，对他们的社会救助不应是单纯的经济救助，而应是提供劳动机会。对于他们， 可以考虑建立一种特殊的最低生活保障体制，即“公共劳动”形式的流动人口最低生 活保障体制婚。 所谓“公共劳动”形式的流动人口最低生活保障体制，是指让那些失业的、身上 一点钱也没有的农民工参与公共服务，如清理环境卫生、维持交通秩序、公益服务等 工作，通过“公共劳动”找到饭吃，为这些身强力壮的农民工提供暂时的栖身和劳动 之地以维持其基本生活。待农民工找到更高报酬的工作，可以随时申请结束此份工作。 这样可以减少犯罪率，使那些陷入困境的外来民工能够暂时找到合法的活路，有利于 城镇的安定。 ( 三) 加强政府管理，推进农民工社会保障制度的建立 1 政府应多方筹措资金，确保农民工社会保障的经费来源 社会保障制度的运行有赖于资金的支撑，政府应逐步以财政部门设置专项转移支 李强城市农民工的失业与社会保障问题新视野 2 0 0 1 年第5 期 付、税务部门统一征收保障税等办法取代以单位、部门扣缴各项保险费用的做法，从 加强政府管理和服务的角度保证农民工社会保障的资金来源。第一、财政部门在政府 预算中逐年增加已有的社会保障支出，扩大转移支付比例，并明确相应的增长机制， 改变目前社会保障仅限于城镇职工的现状，将农民工纳入财政保障范畴；第二、税务 部门开征社会保障税，对各类企业经营收入、各种劳动报酬征税，通过依法纳税的渠 道保证社会保障资金的收缴；第三、国有资产部门将国有企业改制过程中出售股权的 部分收入纳入社会保障资金管理。1 7 以上几种来源的社会保障基金，必须专户储存， 由专门机构统一管理，除日常开支外，其余投入各种“共同基金”，规范化运作，严 格监管以保值增值。 2 明确政府定位，充分发挥政府职能及作用 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定明确指出，要把政 府从“经济建设型政府”转为“公共服务型政府”。服务型政府就是要求政府要向全 体公民提供无差别的平等的公共服务，不能存在地域、阶层的差别。同时，政府要明 确自身的职责，将本应享受服务的对象全部囊括在内，避免自身职能的缺位。在农民 工最需要帮助时，政府应该伸出援助之手，无私地把农民工当成自己的服务对象，而 不是管理对象、遣送对象。 第一，切实构建农民工合法权益体系，政府和相关部门必须明确责任、形成合力。 政府应建立相关部门和地区间合作工作机制，统筹协调保护农民工利益、维护农民工 权益问题。比如，建立农民迸城务工工作联席会议制度，劳动与社会保障、卫生、公 安、教育、工商、新闻、司法、城建、安全生产等部门以及工青妇等群众组织应参加 统筹协调农民工规划、劳动管理及权益保障工作；清查对农民工就业的歧视性规定和 不合理收费，明确维护农民工权益的管理部门，确保中央关于农民进城务工的各项方 针政策和国家有关法律法规落到实处。 第二，政府应强化劳动保障监察职能。要加强劳动保障监察机构和队伍建设，加 快健全省市县三级劳动保障监察机构，有条件的地方应向街道、乡镇和社区延伸，力 争在基层及时预防和查处用人单位侵犯劳动者权益的行为。劳动监察执法部门特别要 切实承担起查处侵犯农民工权益问题事件的主要职责，切实解决执行劳动法不到 1 7 s i n y 略论我国社会保障制度改革中国论文同2 0 0 6 9 1 4 - , v w w c h i n a l v c w e o m 2 0 0 6 0 9 1 4 1 6 位问题。为了防患于未然，应尽快建立企业欠薪报告、劳动合同备案、工资保障准备 金等预警制度，维护农民工的权益。 3 政府应制定有利于农民工就业的产业政策 f 1 ) 发展劳动密集型产业。积极发展劳动密集型的轻工产业，在发展当地经济的同 时吸纳更多的劳动生产力。发展劳动密集型产业对增加农民就业，解决农民增收，最 终解决三农问题将会发挥重要作用。 ( 2 ) 大力发展乡镇企业和县域经济，吸纳更多的农村富裕劳动力，给隐性失业人口 提供生存保障。 ( 3 ) 政府部门应鼓励有条件的农民回乡创业，促进农村劳动力就近转移就业。返乡 创业的农民工优势较多，他们对自己家乡的资源状况、人事关系和投资环境比较熟悉， 也掌握了家乡内外的市场信息及资金：通过“打工大学”接受到了先进的科技文化， 具有发展现代产业的冲动和信念。农民工返乡创业既可促进农村经济的发展，又可就 近解决农民工的就业问题，当地政府部门要制定完善的优惠配套政策，明确农民工返 乡投资和外地客商一样享受招商引资优惠政策，为农民工返乡创业创造宽松环境。 ( 四) 建立社会配套机制，推进农民工社会保障制度的建立 农民工社会保障制度涉及到经济、社会、法律的多个方面，只有在适宜的宏观环 境中，才可能正常运行。为促进面向农民工的社会保障制度构想的实现，必须有一系 列城乡社会结构与社会保障方面相应的改革与之配合。 1 改革现行户籍制度 打破限制农民工自由流动的藩篱，逐步取消二元化户籍制度，有条件地解决长期 在城市就业和居住农民工的户籍闯题。中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条 件：大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题，对农民工中的劳动模范、 先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，应优先准予落户。改进农民工 居住登记管理办法，逐步实行城市与农村户籍的一元化管理。 2 加强对农民工的技能培训及教育 各地要适应工业化、城镇化和农村劳动力转移就业的需要，大力开展农民工职业 技能培训和引导性培训，提高农民转移就业能力和外出适应能力。对农民工进行技能 1 7 培训时，应根据国家职业标准和不同行业、不同工种、不同岗位对从业人员基本技能 和技术操作规程的要求，安排培训内容，设置培训课程，提高培训质量。对具备相应 条件并有创业意向的农民工开展创业培训，提供创业指导。另外充分利用广播电视和 远程教育等现代手段，向农民传授外出就业基本知识。输入地要把提高农民工岗位技 能纳入当地职业培训计划。要研究制定鼓励农民工参加职业技能鉴定、获取国家职业 资格证书的政策。 3 建立农民工工资支付保障制度 ( i ) 建立解决工资拖欠的长效机制 解决工资拖欠问题，加强监控用人单位发放农民工工资的情况，一旦发现企业拖 欠农民工工资，即对企业从重处理处罚。对恶意拖欠、情节严重的，可依法责令停业 整顿、降低或取消资质，直至吊销营业执照，并对有关人员依法予以制裁。对发生过 拖欠工资的用人单位，强制在开户银行按期预存工资保证金，实行专户管理。如果发 生工资拖欠现象，就从这笔资金中支付给农民工工资。另外，将企业按时发放工资与 否和企业的信用评级挂钩，若发生拖欠工资问题，则信用等级下降。此举将影响企业 发行股票债券、办理贷款、对外担保等一系列融资行为，对企业有一定威慑力。第三、 发挥新闻媒体的舆论监督作用，对不良信誉企业随时曝光，引起全社会的关注，从而 动用各种社会力量保障农民工利益。 ( 2 ) 完善合理工资水平机制 完善合理的工资机制，实现农民工同工同酬，