公安机关刑事侦查行为和行政管理行为的界定.doc

公安机关刑事侦查行为和行政管理行为的界定刘鹤(山东公安高等专科学校山东济南250014)内容摘要:如何准确区分公安机关的刑事侦查行为和行政管理行为，是一个长期困扰执法和执法监督实践的难题，产生这一问题的原因是多方面的。为解决这一难题，除了对这两类执法行为在理论上加以厘清外，对公安机关执法实践中的某些具体情况亦应进行必要的辞析，以准确区分公安机关刑事侦查行为和行政管理行为。关键词:公安机关;刑事侦查行为;行政管理行为最高人民法院关于执行若干问题的解释第一条第三项规定:“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。但在实践中如何准确区分公安机关的刑事侦查行为和行政管理行为，一直是一个颇为棘手的问题。某些公安机关及其人民警察也借此规避法律，逃避监督。鉴于此，笔者拟就对公安机关刑事侦查行为和行政管理行为的界定，略抒己见，以求教方家、同仁。一、难以区分公安机关刑事侦查行为和行政管理行为的主要原因产生难以区分安机关的刑事侦查行为和行政管理行为的原因是复杂的，但笔者认为，主要的原因应有以下几类:(一)公安机关的职权具有双重性。依照有关的法律规定，公安机关既享有刑事侦查职权，又享有行政管理职权，具有双重职能。根据中华人民共和国刑事诉讼法和中华人民共和国人民警察法的有关规定，公安机关享有部分刑事职权。公安机关的刑事职权包括绝大部分刑事案件的立案、侦查权，实施刑事强制措施权以及执行部分刑罚的权力。从公安机关的性质上看，它又是我国的重要行政机关，是中央和地方各级人民政府的一个职能部门，和其他行政机关一样享有行政管理职权，其管辖范围涉及治安、交通、消防、边防、出人境等诸多方面。由于公安机关的职权具有双重性，而具体实施的外在表现形式又没有明显的差别，如行政传唤和刑事传唤，行政没收、罚款、扣押财物与刑事扣押物证、追缴赃物等，因此在实施刑事侦查和行政管理过程中执法行为的性质有时难以界定和辨别。(二)公安机关的某些权力具有双重性。例如，根据中华人民共和国人民警察法和公安部关于公安机关执行有关问题的解释的规定，公安机关的人民警察在执行追捕逃犯、侦查案件、巡逻值勤、维护公共场所治安秩序、现场调查等职务活动中，经出示表明自己人民警察身份的工作证件，即可以对行迹可疑、有违法犯罪嫌疑的人员进行盘问、检查。由此可见，人民警察依法享有的盘问、检查权既可以在行使刑事职权时使用，如侦查案件;也可以在行使行政管理职权时使用，如维护公共场所治安秩序。公安机关这种权力的双重属性同样给准确区分公安机关的刑事侦查行为和行政管理行为增加了难度。(三)违法与犯罪的界限较难把握。行为人的违法行为在未经详细查证，是行政违法还是已经构成犯罪常常难以确定。只有当行为人的违法行为超过一定限度触犯刑法时，行为人就由行政相对人的身份变成犯罪嫌疑人，但这个违法的程度的标准却难以准确掌握，因此，公安机关行政行为与侦查行为的界限自然也就模糊不清。这也是造成难以分辨公安机关的刑事侦查行为和行政管理行为的重要原因之一。另外，公安机关中有些人民警察法律素质偏低，依法行使职权的意识不强，在执法中随意性大，时常故意借用刑事侦查措施规避人民法院对其行政行为的监督，如违法限制当事人的人身自由后补办有关的刑事法律文书，造成实施刑事侦查行为的假象。公安机关的某些执法人员主观上故意混淆两种执法行为也是造成难以区分公安机关刑事侦查行为和行政管理行为不可忽视的原因。二、界定公安机关刑事侦查行为和行政管理行为的一般标准虽然由于种种原因影响了对公安机关刑事侦查行为和行政管理行为的准确认定，但笔者认为，以下一些标准是有助于区分公安机关刑事侦查行为和行政管理行为的。(一)行为的依据。中华人民共和国人民警察法为公安机关行使刑事侦查权作出了原则规定，中华人民共和国刑事诉讼法为公安机关行使刑事侦查权的程序提供了法律依据，公安部制定的公安机关办理刑事案件程序规定为公安机关开展刑事案件侦查提供了具体程序的依据。公安机关依据上述法律、法规、规章或有关的法律条文的授权所实施的执法行为应认定为刑事侦查行为;如果是依据有关的行政法律规范授权所实施的执法行为应认定为行政管理行为。(二)行为的机构。尽管公安机关可能同时是刑事侦查行为和行政管理行为的主体，但公安机关内部行使职权的机构毕竟是不同的。刑事侦查职权主要由刑事侦查部门享有，而行政管理职权则分别由治安、交通、边防、消防、出人境等各个不同的职能部门所享有。如果是非刑事侦查机构及其工作人员实施的执法行为，则一般可以判定为行政管理行为。(三)行为的程序。有关的法律、法规和规章为公安机关的执法工作作出了明确的程序方面的规定。如果公安机关所实施的某种行为具有完备的刑事程序法方面的要求和手续，即使根据其行为的动机、目的难以判定为刑事侦查的，该行为也应视为刑事侦查行为;如果公安机关的某种行为不具备完整的刑事侦查手续或者没有经过必须的刑事侦查程序，即使根据该行为的动机、目的难以判定为行政管理的，也不应该认定为刑事侦查行为，而应该认定为行政管理行为。因为公安机关从其性质上看是行政机关，对于其作出的执法行为不能明确判断的，该行为应看作是公安机关行使行政管理职权的行为。(四)行为的方式。根据有关的法律规定，公安机关在刑事执法和行政执法过程中所采取的具体行为的方式是不同的，如强制措施。如果公安机关及其人民警察在执法过程中，采取的是诸如强制戒毒、收容教育等行政强制措施，属于行政行为;如果公安机关及其人民警察在执法过程中采取的是监视居住、取保候审之类的刑事强制措施，则属于刑事侦查行为。(五)行为的目的。实践中，公安机关为了达到某些目的而采取刑事侦查形式的现象并不少见，如为了经济利益，插手经济纠纷，对当事人采取拘传的措施，虽然从形式上看，这是一种刑事强制措施，但其目的是为了解决经济纠纷，因此，这种形式上的刑事侦查行为，实质上仍应认定为行政行为。反之，如果公安机关的行为目的是为了案件的侦查，即使其行为没有经过法定程序，如对犯罪嫌疑人的刑事拘留，没有及时制作刑事拘留决定书，仍应认定为刑事侦查行为。三、公安机关执法实践中的几种特殊情况由于公安机关作为执法主体的特殊性和其执法工作复杂性，仅根据上述理论上的一般标准，有时并不能准确界定公安机关执法行为的性质，针对公安机关的执法实践还要具体问题具体分析。(一)关于某些享有双重职权机构的执法行为的区分。根据公安部的有关规定，某些行政管理部门对一些刑事案件具有管辖权，如治安部门负责管辖的刑事案件涉及95种罪名，边防部门负责管辖的涉及4种罪名，消防部门负责管辖的涉及2种罪名，交通部门负责管辖的涉及1种罪名。与刑事侦查部门负责管辖的刑事案件相比，行政管理部门负责管辖的刑事案件具有以下特点:首先，涉及面广，专业知识要求高，如生产、销售伪劣农药的刑事案件就需要办案人员有一定的相关专业知识;其次，刑事案件与行政管理部门的管理工作密切相关，如消防部门负责管辖的失火案，交通管理部门负责管辖的交通肇事罪;最后，行政管理部门负责管辖的刑事案件的暴力性相对不明显，这与刑事侦查部门负责管辖的杀人、抢劫、强奸等严重暴力案件对比强烈。行政管理部门负责管辖的刑事案件的上述特点，使得某些刑事案件和行政案件之间的区别表现不是很明显，许多的刑事案件是由于行为人的违法情节严重才构成犯罪的。对于享有双重职权机构的执法人员的执法行为该如何区分呢?笔者认为，在这种情况下，关键要确认该部门所办理的案件是否属于其负责管辖刑事案件的范围，如果不在其负责管辖的范围内，则不应认定为刑事侦查行为。同时还要明确办理案件所遵循的程序，如果遵循的是刑事程序，包括必须的刑事法律文书、刑事强制措施等，该行为则为刑事侦查行为，否则，即使该机构所办理的案件属于其负责管辖的刑事案件范围，也应认定此案件为行政案件。(二)关于公安派出所执法行为的区分。公安派出所是市、县公安局或相当于县一级公安机关的派出机构，是公安部门的基层组织。其主要任务是:管理户口、居民身份证;管理特种行业、危险物品;管理公共复杂场所的治安秩序;掌握社会治安情况，预防和制止各种破坏活动;对有违法和轻微犯罪行为的人进行帮助教育;向群众进行法制宣传教育，开展警民共建活动等。可见，公安派出所主要负责行政管理工作。根据公安部的有关规定，公安派出所也负有一定的办理刑事案件的职责。公安派出所对辖区内因果关系明显、案情简单、无需侦查的案件，或事实清楚、证据充分且犯罪嫌疑人已被查明的案件有处理权，如办理取保候审手续;对于一般刑事案件有现场勘查、讯问嫌疑人和证人等侦查权，如对犯罪嫌疑人的留置审查;对于案件性质暂时不明的，公安派出所有先行调查权;对于重大刑事案件有协助权，如接受报案并填写(接受刑事案件登记表。公安派出所行使上述职权时的行为为刑事侦查行为，除此之外，为行政管理行为。(三)关于当场盘问、检查和留置行为的区分。当场盘问、检查，是公安机关的人民警察，为维护社会治安秩序，对有违法犯罪嫌疑人员采取的措施。留置是指人民警察在对有违法犯罪嫌疑人员当场盘问、检查后，将其带至公安机关继续盘问的行为。留置盘查一般不应超过24小时，在特殊情况下，经县以上公安机关批准，可以延长至48小时。当场盘问、检查是留置的前提，因此，在实践中，人民警察在行使当场盘问、检查和留置权时往往是合并使用的。笔者认为，对于人民警察行使这一类职权行为的性质认定应该是这样的:经公安机关人民警察当场盘问、检查后，没有发现被盘查人违法犯罪嫌疑后立即解除盘查的，应视为行政行为。经盘查不能解除被盘查人嫌疑而予以留置的，如果公安机关在法定留置的期限内，未依法对其作出行政或刑事处理决定的，应视为行政行为。因为根据公安部的规定，公安机关对有违法犯罪嫌疑人员当场盘问、检查或留置后，没有作出行政或刑事处理决定，当事人对公安机关的执法行为不服的，可以申请行政复议。如果公安机关依法采取了行政拘留或其他行政强制措施的，应认定为行政行为;如果公安机关经留置审查后，认为被留置人有犯罪嫌疑，依法采取了刑事强制措施的，可认定为刑事侦查行为。四、准确区分公安机关刑事侦查行为和行政管理行为的意义准确区分公安机关的刑事侦查行为和行政管理行为，对于保障公民、法人和其他组织的合法权益，有效监督公安机关的执法工作，促进公安机关人民警察队伍的建设都有一定意义和价值。(一)有利于推动公安机关及其人民警察严格按照法律规定开展执法工作，正确行使法律赋予的权力。通过对公安机关刑事侦查行为和行政管理行为的剖析可以看出，这两种执法行为的法律依据、法定程序、形式等诸多方面存在不同，公安机关及其人民警察必须严格按照法律规定开展有关执法工作，根据具体情况正确行使刑事侦查职权和行政管理职权，如果在执法工作中适用错误或违法适用造成公民、法人和其他组织合法权益损害的，要承担相应的法律责任。这样就警示和教育了公安机关及其人民警察，使其认识到严格按照规定开展刑事执法和行政执法的重要性，从而提高严格执法的自觉性。(二)有利于保障人民法院准确地审查并受理公安行政诉讼，进一步完善人民法院对公安机关执法工作的监督和制约。法律赋予公安机关很大的权力，现代法制国家的经验反复证明，权力越大，监督和制约越要切实有效。人民法院作为对公安机关执法工作的一个重要的监督主体，对公安机关的刑事执法和行政执法的监督方式不尽相同。人民法院通过与公安机关分享刑事司法权和审理人民警察在刑事执法过程中的违法、失职、侵权等行为构成犯罪的刑事案件的方式，来监督和制约公安机关行使刑事职权的行为。通过受理和审查公民、法人或者其他组织针对公安机关提起的行政诉讼，对公安机关的行政执法行为进行监督和制约。由此可见，人民法院只有明确了公安机关执法行为的性质，才能更加有效地对公安机关的执法行为进行监督和制约。(三)有利于保障公民、法人和其他组织的公安行政诉讼权，有利于保障公民、法人和其他组织取得国家赔偿的权利。公安行政诉讼，是指公民、法人或者其他组织认为公安机关及其人民警察的具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼，由人民法院在法定权限内，依法进行审理、裁决的活动。根据有关的法律规定，公民、法人或者其他组织只能针对公安机关的行政行为提起诉讼，因此，公民、法人或者其他组织必须明确公安机关针对其行为的性质，才能够有效地行使行政诉讼权，获得救济。根据国家赔偿法的有关规定，公民、法人或者其他组织认为公安的执法行为造成其合法权益损害的，无论是刑事侦查行为还是行政管理行为，均可提出国家赔偿申请。值得注意的是，公安行政赔偿与公安刑事赔偿是两种性质、本质都不相同的国家赔偿，无论是赔偿的范围、程序都有很大的差别。从赔偿的范围来看，公安刑事赔偿的范围远比行政赔偿的范围狭窄得多。公民、法人或者其他组织只能针对公安机关及其人民警察属于国家赔偿法第巧条和第16条规定内的违法行使刑事职权的行为申请刑事赔偿，除此之外的刑事职权行为不得申请国家赔偿。从赔偿的程序上看，针对行政赔偿的保障要比刑事赔偿有力度。公民、法人或者其他组织可以就行政赔偿向行政赔偿义务机关提出申请，如果对行政赔偿义务机关的赔偿决定不服的，还可以向人民法院提起行政赔偿诉讼;也可以就行政赔偿直接向人民法院提起行政赔偿诉讼，不服人民法院一审判决的，还可以依法上诉。针对刑事赔偿，国家赔偿法明确规定要先向刑事赔偿义务机关提出申请，公民、法人或者其他组织对刑事赔偿义务机关的赔偿决定不服的，应向上一级机关申请复议，对复议决定仍不服的，可以向复议机关所在