（金融学专业论文）我国地方财政风险及规避研究.pdf

我国地方财政风险及规避研究 摘要 随着我国经济体制的转型，地方财政风险逐步显现，如不及时、主动加以规 避，极有可能危及地方财政的安全，对地方政治、经济和社会稳定产生重要的影 响。作为一个新的研究探索领域，本文在阐述地方财政风险观点的基础上，重点 提出了地方财政风险规避的若干对策，以期对地方财政风险的规避有所裨益。 地方财政风险规避的研究，涉及多学科的内容，同时，由于地方财政风险存 在隐蔽性，使得研究的难度增加。基于此，本文综合运用了财政学、政治经济学、 会计学等多学科知识，采用了理论和实证研究、一般和特殊研究、文献和现实研 究等多种研究方法，首先借鉴前人的研究成果，界定了地方财政风险的内涵，分 析了地方财政风险的特征并归纳了地方财政风险的表现形式，以期对地方财政风 险有全新的理解：其次从财税体制和政府职能等五个方面分析了地方财政风险形 成的内在的和体制的原因；最后重点论述了如何有效规避地方财政风险，从不同 的角度提出了地方财政风险规避的若干对策。 地方财政风险是不可避免的，规避地方财政风险是一个复杂的系统工程，只 要予以足够重视并及时采取切实有力的措施，我国地方财政风险能够逐步降低和 化解。本文重新界定了地方财政风险的内涵，同时对措施的研究，不是单纯从财 政的角度出发，而是尽可能从全方位、多角度入手，力求解决问题的措施更系统、 全面、有效。本文从地方财政风险规避应遵循的基本原则入手，充分借鉴了国外 先进的工作经验，结合目前我国地方经济体制改革和社会发展的实际，从地方财 政风险规避的基础构建( 前提) 、着力点( 重点) 以及配套措施( 保证) 三个方 面提出了若干规避对策，使研究形成了一个有机的系统。同时，对于地方财政风 险这一政策性很强的研究课题，本文在对策措施的研究中，认真借鉴和贯彻了中 央最新提出的重大的方针和政策，力求使结论更具有时效性和可操作性。 另外，鉴于地方财政风险规避研究本身具有很强的实践性，本文又以我国山 东沿海x 经济技术开发区( 因涉及机密，故将其真实名称隐去) 为实证研究对象， 从实践的角度对本文提出的观点进行了分析、验证。本文最后对创新点进行了总 结，对研究的不足之处进行了简要分析，并对后续研究进行了一定程度的展望。 关键词：地方财政风险：成因分析；对策 r e s e a r c ho nl o c a if i n a n c i a ir i s ka n dh o wt oe v a d ei t a b s t r a c t w i t ht h ec h a n g eo fe c o n o m i cs y s t e mi nc h i n a t h el o c a lf i n a n c i a lr i s k b e c o m e se v i d e n tg r a d u a l l y i fw ed o n tt i m e l ya n dp o s i t i v e l ye v a d ei t ， i t i so fg r e a tp o s s i b i l i t yt h a tl o c a lf i n a n c i a lr i s kw i l le n d a n g e rt h e l o c a lf i n a n c i a ls e c u r i t ya n dg r e a t l yi m p a c t st h el o c a lp o l i t i c s ，e c o n o m y a n ds o c i a ls t a b i l i t y w i t ht h et o p i c b e i n gan e wr e s e a r c hf i e l d ，t h i sp a p e r ， o nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h ev i e w p o i n to ft h el o c a lf i n a n c i a lr i s k ，m a i n l y b r i n g sf o r t hs o m ec o u n t e r m e a s u r e st oe v a d el o c a lf i n a n c i a lr i s k t h e a u t h o rc h o o s e st h i st o p i cw i t ht h et e n s i o nt ob eh e l p f u lc o n c e r n i n gt h i s p r o b l e m t h er e s e a r c ho nl o c a lf i n a n c i a lr i s ki n v o l v e sm a n ys u b j e c t s m o r e o v e r ， t h eu n d e t e c t a b il i t yo fl o c a lf i n a n c i a lr i s km a k e si tam o r ed i f f i c u l t f i e l d f o rt h i sr e a s o n ，t h i sp a p e rc o m p r e h e n s i v e l yu s e ss u b j e c t ss u c ha s f i n a n c e ，p o l i t i c a le c o n o m ya n da c c o u n t i n ga n ds oo na sr e f e r e n c e ，a d o p t s m u l t i p l er e s e a r c hm e t h o d ss u c ha st h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lr e s e a r c h ， g e n e r a la n ds p e c i a lr e s e a r c h ，a n d1 i t e r a t u r ea n dr e a l i t yr e s e a r c h t h e p a p e r ，w i t hl e s s o n sd r a w nf r o mt h ep r e d e c e s s o r sr e s e a r c ha c h i e v e m e n t ， f i r s t l yg i v e st h ec o n n o t a t i o no fl o c a lf i n a n c i a lr i s k ，a n a l y z e st h e c h a r a c t e r i s t i c sa n dm a n i f e s t a t i o no fi t ，w i t ht h eh o p eo fc o m p l e t e l y g i v i n gn e wu n d e r s t a n d i n go fl o c a lf i n a n c i a lr i s k s e c o n d l y ，t h ep a p e r a n a l y z e st h ei n t e r n a la n ds y s t e m a t i cr e a s o n sf o rl o c a lf i n a n c i a lr i s kf r o m f i v ea s p e c t ss u c ha sf i n a n c i a la n dt a xs y s t e ma n dg o v e r n m e n tf u n c t i o n f i n a l l y ，t h ep a p e rp u t se m p h a s i so nt h ew a y st oe f f e c t i v e l ye v a d et h er i s k a n df r o mt h es y s t e m a t i cp o i n to fv i e wp u t sf o r w a r ds o m ec o u n t e r m e a s u r e s t h el o c a lf i n a n c i a lr i s ki si n e v i t a b l e ，t h ew o r ko fe v a s i o ni sa c o m p l i c a t e ds y s t e m se n g i n e e r i n g w i t he n o u g ha t t e n t i o na n dp r a c t i c a la n d p o w e r f u lm e a s u r e st ob ep a i d ，c h i n a sl o c a lf i n a n c i a lr i s ki sp o s s i b l y t ob er e d u c e da n de l i m i n a t e d t h i sp a p e rd o e s n tr e s e a r c ht h ee v a s i o n o fl o c a lf i n a n c i a lr i s kp u r e l yf r o mt h ep o i n to ff i n a n c e ：i n s t e a d ，i tt r i e s t os t u d yt h ep r o b l e mf r o mo m n i d i r e c t i o na n dm u l t ip o i n to fv i e w s ，w i t h t h eh o p eo fs o l v i n gt h ep r o b l e mm o r es y s t e m a t i c a l l y ，c o m p r e h e n s i v e l ya n d e f f e c t i v e l y t h ep a p e r ，s t a r t i n gf r o mt h ef u n d a m e n t a lp r i n c i p l e st ob e f o l l o w e di nt h ee v a s i o no fl o c a lf i n a n c i a lr i s k ，f u l l yu s i n gt h eo v e r s e a s a d v a n c e de x p e r i e n c e sa sr e f e r e n c e sa n dc o m b i n i n gc h i n a sp r e s e n tl o c a l e c o n o m i cs y s t e mr e f o r m a t i o na n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，p u t sf o r w a r ds o m e c o u n t e r m e a s u r e s f r o i l t h e f o l l o w i n g t h r e e a s p e c t s ： f o u n d a t i o n c o n s t r u c t i o n ，e m p h a s i sa n da u x i l i a r ym e a s u r e so fl o c a lf i n a n c i a lr i s k e v a s i o n m e a n w h il e ， c o n s i d e r i n g t h er e s e a r c h b e i n gs t r o n g l y p o l i c y o r i e n t e d ，t h ep a p e r ， a i m i n ga ts t r e n g t h e n i n gt h ec o n c l u s i o n s e f f e c t i v e n e s sa n do p e r a b i l i t y ，c a r e f u l l yf o l l o w st h en e w l yp r o p o s e d s i g n i f i c a n tp o l i c i e sm a d eb yc e n t r a lc o m m i t t e eo ft h ec o m u n i s tp a r t yo f c h i n ai nt h ep r o c e s so fg i v i n gt h ec o u n t e r m e a s u r e s f u r t h e r m o r e ，w i t ht h el o c a lf i n a n c i a lr i s kh a v i n gs t r o n gp r a c t i c a l c h a r a c t e r i s t i c ，t h ep a p e r t a k e so n ee c o n o m i ca n dt e c h n o l o g i c a l d e v e l o p m e n tz o n e ( f o rt h er e a s o no fs e c u r i t y ，h e r eh i d e si t sr e a ln a m ei n t h ep a p e r ) o fs h a nd o n gp r o v i n c ea se x a m p l e ，a n a l y z e sa n di n s p e c t st h e c o n c l u s i o ni nt h ep a p e rf r o mt h ep r a c t i c a lp o i n to fv i e w t h ep a p e rf i n a ll y s u m su pt h ei n n o v a t i o nt h ea u t h o rh a sp u tf o r w a r d ，b r i e f l ya n a l y z e st h e d e f i c i e n c ye x i s t e da n dm a k e sp r o s p e c to v e rf u t u r er e s e a r c ho nt h i st o p i c k e y w o r d s ：l o c a lf i n a n c i a ir i s k = c a u s ea n a i y s i s ：c o u n t e r m e a s u r e s i l l 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写 过的研究成果，也不包含未获得 ! 注；壅旦鎏直墓丝霞墨挂型主明 的：奎拦豆窒或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对本研 究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者虢壶a 象 签字日期：2 田年占月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家有 关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权学校可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手 段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文储签名壶i q 泵 导师签字 签字日期：二司年j f 月二日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 孽1 岈 签字日期：诸月6 日 电话： 邮编 我国地方财政风险及规避研究 0 前言 0 1 选题背景 笔者之所以选择以我国地方财政风险及规避研究为论题，主要基于以 下三点思考：首先，基于对目前我国地方财政风险的现状的思考。目前，随着我 国经济体制的转型，我国地方财政风险因素在不断积累，正如国务院发展研究中 心魏加宁博士在“地方债问题国际研讨会”上所讲的“目前中国地方政府债务风 险实际上己经超过金融风险，成为威胁中国经济安全头号杀手”、“中国地方政府 所负债务的种类之多、负担之重，已超出一般人想象，各地区、各层次均存在不 同程度上举债度日或负债经营，如何解决风险问题己成为当务之急”。也就是 说，目前我国地方财政风险是客观普遍存在的，而且有的已经相当严重；其次是 基于对地方财政风险的危害的思考。对于地方财政风险，如不主动、及时加以规 避，极有可能演变成地方财政危机，危害面很广，后果十分严重。一是严重影响 地方政府行使职能，妨碍政府日常工作的正常运转；二是严重扰乱经济秩序，影 响经济的持续健康发展；三是损害当地政府形象，降低政府威信，危及政权，削 弱政府的控制能力。四是尽管地方财政风险多数情况下集中在局部地区，只对区 域性经济产生直接影响，但是作为国家财政系统的有机组成部分，地方财政系统 的运行状况直接影响到中央政权的稳定和可持续发展。财政危机的破坏性极大、 极易演化为经济、政治的全面危机，引起社会大动荡，政府破产垮台。如1 9 9 8 年东南亚金融危机、前苏联的解体、东欧巨变、东南亚一些国家政权更替等，最 终都是因财政丧失了支付能力所致。最后是基于对地方财政风险的隐蔽性的思 考。地方财政风险的突出特征就是隐蔽性很强，这是因为地方财政风险是地方社 会公共风险，并且财政依托的是政府权力，因此，地方财政风险在聚积阶段往往 容易被假象所掩盖和蒙蔽，从而造成人们对财政风险的麻木，“年年难过年年过， 年年过得还不错”，人们总是简单地认为财政是“取之不尽，用之不竭”的。通 过以上三方面的思考，笔者选择此课题，力求通过对地方财政风险的系统论述， 对我国地方财政风险的规避提供有益的借鉴，从而为保障我国地方政治、经济和 社会的稳定做出贡献。 0 2 研究意义 我国地方财政风险及规避研究 近十年来，国内外学者对财政风险的理论探讨已经有了一些进展，产生了许 多颇有见地的理论和观点，但受多种因素的限制，大多数的研究都集中在中央财 政风险问题上，对地方财政风险的深入研究还不多，尚未形成一个系统的理论体 系，在实践上也存在诸多问题需要解决，因此，研究地方财政风险具有重大的理 论意义和现实意义，主要表现在以下三个方面： ( 1 ) 弄清影响地方财政风险的因素，理清其内在逻辑关系，防范地方财政风 险 地方财政风险的客观度量首先取决于分析方法和理论框架。从微观上来讲， 首要的是因素，这是客观分析的根本所在。财政风险分析研究正确与否，直接取 决于选取的因素是否与财政风险有直接的正相关或负相关。同时，在分析时，我 们要弄清其内在联系性和规定性，通过一个逻辑链条，揭示它们之间相互影响的 情况，从而更好地进行分析。 ( 2 ) 有利于实现地方财政的稳健运行，保持地方政治、经济和社会的稳定 财政问题不仅是经济问题，同时也是政治问题、经济问题和社会问题。我国 预算法要求地方财政实行平衡预算，不准列赤字的目标就在于实现地方财政 的稳健运行。可财政实际运行结果造成的大量赤字和债务已经严重危及到地方财 政的稳健运行和地方各级政府职能的履行。如果我们不对地方财政风险加以规 避，则将危及到地方政权的稳定。因此，我们通过对地方财政风险问题的研究， 找出产生风险问题的症结所在，并制定出合理的规避措施，这将有利于实现地方 政治、经济和社会的稳定。 ( 3 ) 有利于深化各项经济体制改革 财政风险的产生与制度的不完善是分不开的。有效的制度是规避财政风险的 强有力的“屏障”。当前，我国正处于经济体制转轨时期，i e t 的体制已经打破， 新的体制尚未形成和完善，这导致我国各级政府中潜在的财政风险不断显现和累 积。与此同时，不断累积的财政风险增加了财政运行的困难，阻碍了各项改革的 进程。如果不采取强有力的措旌来规避财政风险，则不但不能推进各项改革，反 而会使各项改革成果功亏一篑。所以，为了保持地方经济、政治和社会的稳定， 我们必须通过制度创新来化解和防范地方财政风险。通过建立各种与市场经济体 制相适应的制度，把地方财政风险减小到最低限度。否则，不断积累的财政风险 就会转化为现实的财政危机，最终危及到地方政权的稳固。 2 我国地方财政风险及规避研究 0 3 国内外研究成果及评述 0 3 1 国外财政风险研究综述 国外对财政风险的研究萌芽于上个世纪的8 0 年代末，真正深入的研究则在 9 0 年代。其代表人物是世界银行的高级经济学家h a n a p o l a c k o v a 。她提出了政 府财政风险矩阵( 见表o 一1 ) ，对全面分析和评估政府债务提供了有用的工具。 表0 1政府财政风险矩阵 财政直接负债或有负债 负债( 在任何条件下都存在的债务)( 在特定事件发生情况下产生的债务) 1 政府债务偿还支出；1 政府担保的下级政府、国有或私人部门的 显性负债 2 预算法规定的支出；非主权债务； 3 法律所规定的预算支出( 如公 2 政府的各种贷款担保( 如各种抵押贷款、 ( 由法律 务人员工资支出等) 。 助学贷款、农业贷款、小企业发展贷款等) ： 与合约确 定的政府 3 政府的其它担保( 如贸易、汇率、对外国 政府主权债权、私人投资等) ； 负债) 4 政府保险计划( 如存款保险、私人养老基 金的最低返还、粮食、自然灾害和战争等) 。 1 公共投资项目的未来支出需l 对非担保的下级政府债务或其它义务违约 求；的清偿： 2 法律未做规定的未来公共养2 对非担保的国有或私人企事业的债务或其 隐性负债 老金支出；他义务违约； ( 反映公 3 法律未做规定的未来医疗保3 银行危机的救助( 超出政府保险范围的部 众和利益 险支出；分) ： 集团压力 4 法律未做规定的其它社会保4 非担保的养老保险基金、失业保险基金或 的政府道 障支出。社会保障基金的危机救助； 义责任) 5 中央银行无力履行义务； 6 私人资本流动逆转时的救助； 7 环境污染、灾害救助等。 h a n a 围绕政府“或有负债”的问题，撰写了一系列的文章，主要有：政府 或有负债：一个隐性的财政风险( 1 9 9 8 年) 、财政调整与政府或有负债：捷克 和马其顿的案例研究( 1 9 9 9 年) 、政府或有负债：对捷克共和国的财政威胁 h a n ap o l a k o v a c o n t i n g e n tg o v e r n m e n tl i a b i l i t i e s f i s c a lt h r e a tt ot h ec z e c hr e p u b l i c t h e w o r l db a n k 3 我国地方财政风险及规避研究 ( 2 0 0 0 年) ，另外，她还对匈牙利、保加利亚、泰国、印度尼西亚等国家的或有 负债问题做过专门的研究。在风险矩阵中，她提出了两个新概念：“隐性债务” 和“或有债务”，并对其做了明确的界定和区分。t i a n a 提出的风险矩阵，应该说， 既有理论意义，也有现实价值，至少在两个方面起到了积极的作用：第一，扩展 了“政府债务”的内涵。具体地说，风险矩阵更新了对政府债务的传统认识，扩 大了对公共债务的观察视野，运用这一方法能够更真实地全面反映政府的债务状 况。依据风险矩阵，对政府债务的理解已经不是完全会计学意义上的了，而是含 有更多的经济学意义和社会学意义。第二，体现了“谨慎原则”。风险矩阵的提 出，实际上是把“谨慎原则”，引入到政府财政领域( r u d i g e rd o r n b u s c h m a r i o d r a g h i ) 2 。这就要求，对政府的各种债务引发的风险应在预算决策过程中有充分 的估计和准备。不言而喻，这对保持财政稳健性和可持续性具有极其重要的意义。 把政府债务与其可用的财政资源联系起来，尽管对控制风险有一定启示作 用，却无法衡量财政风险本身的大小，因而其研究仍然存在着一定的局限性。也 许是受所属单位要求的限制，她的研究主要是政策性的和技术性的，理论性的分 析和阐述显得不足，这也是国外财政风险方面文献的共同特点。 近年来，国外一部分学者对财政风险的研究集中在财政赤字、政府担保与财 政风险关系以及财政风险的评估和防范等方面( s a n g u i n e t t i p a b l o ，t o m m a s i m a r i a n o ，2 0 0 4 ) 3 。他们对联邦财政计划中的财政风险分担问题进行了探讨。 在信息不对称的假设下，他们对两种政体下的政府间的转移制度进行了评估，比 较了在集权制和联邦制下中央政府与地方政府之间风险分担和保险计划的区别。 认为不同的政体将影响到财政风险在中央与地方的分摊问题( f o r n i m a r i o ， r e i c h l i n ，l u c r e z i a ，1 9 9 9 ) 4 。探讨了欧洲国家的政府风险，他们发现财政风 险与财政收入的波动和财政政策的稳定性有关( l l o y d e l l i s h u w ， z h u x i a o d o n g ，2 0 0 1 ) 5 。通过建立财政风险评估框架，分析了财政震荡和财政 风险管理的原因，并认为增强财政的稳定性和风险分散化可以对财政风险进行对 冲。 2 r u d i g e rd o r n b u s c h ，m a r i ad r a g h i p u b l i co b l i g a t i o nm a n a g e m e n t ：t h e o r ya n dh i s t o r y b r i t a i n ：c a m b r i d g eu a i v e r s i t yp r e s s 1 9 9 0 7 7 1 s a n g u i n e t t i p a b l o t o m m a s i h a r i a n o i n t e r g o v e r a v e n t a lt r a n s f e r sa n df i s c a lb e h a v i o ri n s u r a n c e v e r s u sa g g r e g a t ed i s c i p l i n e j o u r n a lo fi n t e r n a t i o n a le c o r l o m i c s ，2 0 0 4 ，6 2 ( 1 ) ：1 4 9 1 7 0 f o r n i r a t i o ，r e i c h l i n ，l u c r e z i a r i s ka n dp o t e n t i a li n s u r a n c ei ne u r o p e e u r o p e a ne c o n o m i cr e v i e w 1 9 9 9 4 3 ( 7 ) ：1 2 3 7 1 2 5 6 l l o y d e 1 1 i s b u w 。z h u x i a o d o n g f i s c a ls h o e k sa n df i s c a lr i s km a n a g e m e n t j o u r n a lo fm o n e t a r y e c n a o m i c s 2 0 0 1 ，4 8 ( 2 ) ：3 0 9 3 3 8 4 我国地方财政风险及规避研究 还有一些学者认为，财政风险很大程度上可能来自政府对基础设施的投资风 险。( t i m o t h y i r w i n ，m i c h a e l k l e i n ，g u i l l e r m o e p e r r y ，m a t e e n t h o b a n i 。 1 9 9 9 ) 探讨了基础设施由私人投资可能给政府带来的风险以及如何管理这些风险 的问题6 。认为基础设施私有化不仅可以促进基础设施的发展，还能减小财政的 预算压力。但是，这一政策的顺利实施取决于政府如何将风险进行分担。在发展 中国家，投资基础设旌的风险最后往往由政府来承担，因此私人很可能缺乏投资 风险的防范意识。所以，政府在为私人投资基础设施建设进行担保时，应该评估 投资的所有成本，遵照谨慎性原则，防止未来因担保失败而带来的风险 ( c h r i s t o p h e r m ，l e w i sa n da n da s h o k am o d y ) 7 。在研究基础设施建设中的财 政负债问题时，将政府所面l i 每的风险划分为金融风险、商业风险、操作风险和事 件风险，通过在预算中对可能发生的损失进行预测并设立相应的预算资源以补偿 风险可能带来的损失，政府可以避免突发事件给预算带来的压力。 与国家财政风险的文献相比，国外对地方财政风险的研究很少，且大多数研 究都囿于政策研究范畴。世界银行的专家马俊对地方财政风险的相关国际经验进 行了总结。在七十和八十年代，美国经历了许多重大的地方政府违约事件，其中 包括1 9 7 5 年纽约市债券违约、1 9 7 8 年的克利夫兰违约，以及1 9 8 3 年的华盛 顿电力公司违约等。美国政府间关系顾问委员会( a c i r ) 对地方财政危机问题进 行了一系列的研究，并建议各州加强对地方财政的监控，以防止地方财政危机。 俄亥俄卅l 采纳了委员会的意见并建立了名为“地方财政监控计划”的体系。在过 去的几十年中，巴西经历了三次地方政府债务危机，给中央政府造成了很大的损 失。在多数情况下，中央政府不得不接管地方政府债务中相当大的一部分。在 1 9 9 8 年债务危机后，参议院签署了7 8 号法案，明显加强了对地方借贷的监督 和控制。该法案包括一整套极为严格的措施对地方政府借款进行控制。对于那些 不允许地方政府借债( 除中央政府转贷外) 的国家，不存在地方政府对自身债务违 约的问题。因此，地方政府财政危机的定义应包括大规模的拖欠( 如对工资、养 老金、下岗补贴和失业保险金的拖欠) 和无力提供最基本的社会服务。这些现象 均会导致对中央政府财政的压力。目前，一些国家己经认识到有必要建立一套预 6 t i m o t h yi r w i n ，m i c h a e lk l e i n ，g u i l l e r m oe p e r r y ，m a t e e nt h o b a n i m a n a g i n gg o v e 瑚e n te x p o s u r e ! op r i v a t ei n f r a s t r u c t u r er i s k s t h ew o r l db a n kr e s e a r c ho b s e r v e r ，1 9 9 9 1 4 ( 2 ) c h r i s i c l p h e rm l e w i sa n da n da s h o k a l o d y c o n t i n g e n tl i a b i1i t i e sf o ri n f r a s t r u c t u r e p r o j e c t s i m p l e m e n t i n gar i s km a n a g e m e n tf r a m e w o r kf o rg o v e r n m e n t s w o r l db a n k ，1 9 9 8 我国地方财政风险及规避研究 警体系以监控和评估地方政府负债( 包括直接负债和或有负债) 和地方财政的总 体风险。该体系可以对各地方政府的财政状况进行排名，并作为中央政府进行干 预的依据。马俊通过对包括美国、巴西、哥伦比亚、新西兰、捷克共和国在内的 国家地方财政风险监控体系的分析，认为美国模式( 更确切的说是俄亥俄州的模 式) 是较为成熟的一种，也是专门为预警目的而设计的。巴西和哥伦比亚的模式 旨在为中央政府控制地方债务提供依据。类似的地方债务控制体系在其它许多国 家得到运用。在这些国家中，中央政府或法律规定地方政府借款的限额，有的还 要求得到中央政府的许可。但是，这些国家的预警系统也存在一些问题：一是监 控指标基本上是静态的，它们反映的是过去的财政情况，而不一定反映未来收入、 支出和债务的走向，也无法用于评估财政可持续性。二是上述监控系统大部分都 基于传统的政府会计，即地方政府只向中央政府报告现金流量和直接债务，它们 不反映或很少反映政府的或有负债8 。 o 3 2 国内财政风险研究综述 0 3 2 1 关于财政风险的定义 尽管现在对财政风险的研究日益增多，但对其内涵的乔定还没有一个公认的 统一说法。从所接触到的国内文献来看，学术界对财政风险的界定大致有以下几 种： 一方面，从“风险”的含义入手，推导财政风险的含义。“从通常意义上讲， 风险是指因各种不确定性因素的影响而给行为主体带来损失或造成损害的可能 性。财政风险是专指财政领域中因各种不确定性因素的综合影响而导致财政资金 遭受损失和财政运行遭到破坏的可能性”( 高志立等，2 0 0 1 ) ；“风险是产生不利 后果的可能性。财政风险，是指组织收入和安排支出过程中，由于财政自身的缺 陷和多种经济因素的不确定性，而造成损失和困难的可能性”( 王晶，2 0 0 1 ) 。比 较这两种解释，可以看出：二者的相同之处在于它们都从风险的“可能性”属性 导出财政风险也只是一种“可能性”，其立意正确，而且这种可能性从本质上来 说都由不确定性因素所导致，一旦成为现实，后果也是不利的；不同之处在于他 们对于原因和结果的文字表述上。此外，多数文献在认同财政风险的风险属性( 即 可能性与不确定性) 的基础上，直接将内涵加以充实。如下所列： ( 1 ) “所谓财政风险，是指财政不能提供必要的财力，致使国家机器不能正 刘谊我国地方财政风险及防范财政研究2 0 0 0 8 ：2 4 2 5 6 我国地方财政风险及规避研究 常运转的可能性”( 刘萃稼等，1 9 9 8 ：王聪，2 0 0 0 ) ；“财政风险是财政不能提供 足够的财力，致使政府无法实现其职能的可能性”( 邢俊英，2 0 0 0 ) 。 ( 2 ) “所谓财政风险，就财政与国家的关系而言，是指财政不能提供足够的 财力致使国家机器的正常运转遭受严重损害的可能性”，“财政风险就财政本身 来讲，就是国家财政出现资不抵债和无力支付的风险”( 卢林平，2 0 0 0 ；卢福禄， 2 0 0 0 ) 。 ( 3 ) “财政风险是指因政府财政收支缺口过大，债务规模过度膨胀，致使政 府财政难以为继的潜在可能性”( 邓晓兰，2 0 0 0 ) 。 ( 4 ) “财政风险是指与财政有关的经济危险，是国家在组织收入和安排支出 过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及多种经济因素的不确定性，造 成财政损失、困难以及财政政策目标难以实现的可能性”( 梁红梅，1 9 9 9 ) 。“财 政风险是指国家在组织收入安排支出过程中，由于政府理论、财政制度和财政手 段本身的缺陷以及财政运行中遇到的各种不确定性因素，阻碍了财政职能的正常 发挥，有造成损失和困难的可能性”( 谢毅，2 0 0 1 ) 。 ( 5 ) “财政风险是政府从事财政经济活动过程中，由于财政政策与制度安排， 以及各种因素综合影响而导致的政府经济活动预期与活动结果不一致，从而使财 政资金遭受损失或财政运行遭到破坏的可能性”( 阎文谦，2 0 0 2 ) 。 ( 6 ) “财政风险是指发生财政收支矛盾激化进而破坏财政稳固与平衡的可能 性( 姚绍学等，1 9 9 9 ) 。 可以看出，以上所列六类表述大同小异，中心意思都是强调财政损失和困难 ( 难以维持国家机器正常运转) 的可能性。 另一方面，利用“财政困难”和“财政危机”解释财政风险。 ( 1 ) “财政风险是指国家在组织财政收入和安排财政支出过程中，由于制度 的不完善和分配的不规范，以及受各种非确定性因素的影响而导致的财政收入不 稳定和财政支付困难”( 孟丽，2 0 0 0 ) 。 ( 2 ) “所谓财政风险，是指存在爆发财政危机的隐患”( 杨小军，1 9 9 9 ) ；“就 财政风险而言，它是指财政所面临的减收、增支以及由此引起财政危机的可能性” ( 施青军，2 0 0 0 ) 。 ( 3 ) “所谓财政风险，主要是由于财政收入增长的惰性和财政支出增长的刚 性以及两者合力所形成的财政困难，并可能引发财政危机的一种状况。从这点出 7 我国地方财政风险及规避研究 发，也可以说财政风险是指存在爆发财政危机的隐患”( 孙国相，2 0 0 1 ；岳树民 等，2 0 0 0 ) 。 ( 4 ) “通常来说，财政风险是指财政面l f 缶支付危机的可能性，集中表现为赤 字和债务的膨胀，当这种膨胀超越一国经济和社会承受力时，将演变成财政危机， 并由此引发一国经济、政治的全面危机和社会动荡”( 丛明、胡哲一，2 0 0 1 ) ；“所 谓财政风险，指财政面l 临支付危机的可能性，集中表现为赤字和债务的膨胀”( 张 国云，2 0 0 2 ) 。 第三，将财政风险区分为广义和狭义两种，并分别加以界定。 狭义上的财政风险，即仅从财政自身角度来考虑，认为财政风险指财政运行 不能提供足够的财力致使国家机器正常运转遭受损失的可能性；广义上的财政风 险，认为财政风险不同于一般经济实体的风险，财政是社会经济风险的最终承担 者，银行风险、国有企业财务风险等都将最终转化为财政风险，这种广义上的定 义甚至将财政风险问题等同于国家经济安全问题。 国内外学者对财政风险所做出的定义各有其合理的一面，这值得我们借鉴。 西方学者认为财政风险主要指直接债务风险，这一定义使我们认识到了财政风险 产生的最直接原因就是政府无力支付到期债务。但是在我国，政府债务不仅包括 直接债务，而且还包括或有债务。因此，如果把财政风险仅定义为直接债务风险 是不妥的。我国学者对财政风险所做出的狭义定义使我们认识到发生财政风险所 带来的严重后果。笔者认为，国内学者对财政风险所做出的广义定义也是不妥的。 虽然银行风险、国有企业的财务风险有可能转化为财政风险，但并不是说它们都 将最终转化为财政风险。如果银行体系、国有企业自身能通过制度创新化解风险， 那么银行风险、国有企业的财务风险就不会转化为财政风险。只有当银行体系、 国有企业本身无力化解风险时，才会转化为财政风险。另外，将财政风险问题等 同于国家经济安全问题也是不妥的，国家经济安全是比财政风险内涵更加广泛的 一个概念。它不仅包括财政运行方面的内容，而且还包括国民经济可持续发展等 方面的内容。 o 3 2 2 关于财政风险的分析框架 我国学者刘尚希( 2 0 0 2 ) 将政府作为公共主体，构建了财政风险分析的一个 理论框架9 。他认为，财政天生就是承担公共风险的，它是全社会风险的最终承 刘尚希财政风险：一个分析框架经济研究，2 0 0 3 ，5 ：2 3 3 1 8 我国地方财政风险及规避研究 担者。在市场经济社会，市场制度成为一种基准，即市场机制化解不了的风险， 才是公共风险，确切地说是“剩余”的公共风险，也就是财政承担的最终风险。 市场制度与其他制度一样，是公共风险的产物，正因为它化解公共风险的能力有 限，故需要财政来弥补。就此而言，在整个制度结构中，财政处于边际位置，是 防范公共风险的最后一道防线。因此，作为公共主体的政府，防范和化解财政风 险是其职能所在，财政风险正是私人风险转化为公共风险时的产物，它的大小与 制度变迁的速度有关。评估财政风险的大小应从政府拥有的公共资源和政府承担 的公共支出责任和义务两个方面去考察。我国财政风险处于发散状态，就是因为 制度缺陷导致的“风险”大锅饭，破坏了收益和风险对称的原则，从而形成了风 险向财政累积和集中的机制。 陈学安、侯孝国( 2 0 0 1 ) 认为，财政风险是指我国现在执行的有关财政政策， 使未来财政工作遭受损失或损害的可能性”。吴厚德( 2 0 0 1 ) 认为，财政风险是 指国家在组织财政收入和安排财政支出过程中，由于财政制度和财政手段本身的 缺陷以及各种经济因素的不确定性造成损失和困难的可能性“。丛明、胡哲一 ( 2 0 0 1 ) 认为，财政风险是指财政面临支付危机的可能性，集中表现为赤字和债 务的膨胀，当这种膨胀超越一国经济和社会承受力时，将演变成财政危机，并由 此引发一国经济、政治的全面危机和社会动荡“。 学术界对财政风险的看法尽管有不少差异，但也有许多共性，表现如下：( 1 ) 有共同的研究背景。即对财政风险的认识都是从我国财政赤字和债务不断增加的 情势出发的，赤字和债务被视为财政风险的集中表现。反过来说，如果赤字和债 务不是增长得这么快，那么，财政风险就会小一点，进一步说，当赤字和债务为 零时，财政风险也就不存在了。这是当前财政风险分析的一个基本逻辑。按照这 个逻辑，出现了财政困难才有财政风险，这无异于说，财政困难导致了未来的不 确定性。( 2 ) 从流量分析出发。诸如收入风险、支出风险、赤字风险、债务风险 等等，都属于流量分析，而存量分析很少。( 3 ) 赤字和债务有导致财政危机的可 能性。这似乎是把政府财政类比成公司财务来看待的。公司的目标是利润或公司 价值最大化，而现代社会的政府财政目标显然不仅仅是追求收支平衡，更不是追 求财政规模的最大化。( 4 ) 把财政自身状况当作一个判断的标准来看待财政风险 ”陈学安，侯孝国财政风险：特点、表现发防范对策财政研究。2 0 0 1 3 ：2 8 3 1 ”吴厚德略论财政风险及其防范财政研究，2 0 0 1 ，3 ：4 8 5 2 ”丛明，胡哲一财政风险若干问题分析经济研究参考，2 0 0 1 2 6 ：2 7 9 我国地方财政风险及规避研究 的大小，如出现短收增支、出现赤字时，就视为财政风险扩大：当超收节支、变 为盈余时，就看作风险变小。这里隐含了一个潜在的假设：财政平衡是最高准则。 毫无疑问，这是把形式当成了内容，把手段当成了目标。( 5 ) 在价值判断上，普 遍把财政风险视为一种“不好”的