（财政学专业论文）完善江苏省地方转移支付制度研究.pdf

完善江苏省地方转移支付制度研究中文提要 完善江苏省地方转移支付制度研究 中文提要 文章通过对地方转移支付制度的基本理论的阐述，分析比较了美国、日本、德国 等发达国家规范的政府问转移支付的特点，总结了发达国家政府闯转移支付的般规 律。在对江苏省地方转移支付制度现状、成效及存在问题进行客观评价的基础上，认 真分析了完善该制度的必要性和迫切性，明确了进一步完善该制度的理论依据和目 标，借鉴了国际上先进的政府间转移支付制度的经验，提出了完善江苏省地方转移支 付制度的基本思路和运行框架，最后阐明了政策建议及配套措施。 关键词：政府问转移支付均等化平衡 作者：梁丽丽 指导老师：黄肖广 p r o v i n c e p l a i n p c z f tj i a n g s u t r a n s f e r st o p a y a s y s t e m r e s e a r c h p r o v i n c ep l a c ei np e r f e c tj i a n g s ut r a n s f e r st op a yas y s t e mr e s e a r c h a b s t r a c t t h ea r t i c l ep a s s e st ow a n s f c re l a b o r a t eo f b a s i ct h e o r i e so f p a yt h es y s t e mt ot h ep l a c e , t h e # a c et h a ta n a l y z e d t o c o m p a r ef l o u r i s h i n ga n d n a t i o n a ln o r t e ti nt h eu n i t e d s t a t e s , j a p a n g e r m a ne t c w a n s f e r st h ec h a r a c t e r i s t i c sf o rp a y , t a l l y i n gu paf l o u r i s h i n ga n d n a t i o n a l # a c et ot r a n s f e rt op a yo fg e n e r a lr e g u l a t i o n a n a l y z ei nw a n s f e r i n gt op a yt h e f o u n d a t i o nt h a tt h es y s t e mp r e s e n tc o n d i t i o n , r e s u ra n dt h ee x i s t e n c ep r o b l e mc a r r yo na l l o b j e c t i v ee v a l u a t i o nt op r o v i n c ep l a c ei nj i a n g s ua n dh a r dp e r f e c ts h o u l dt h ei n s t i t u t i o n a l n e c e s s i t ya n du r g e n c y , e x p l i c i tf u r t h e rp e r f 瞅s h o u l db ei n s t i t u t i o n a lo ft h et h c x n i e sb a s i s a n dt a r g e t , d r a wl e s s o n sf i - o mi n t e r n a t i o n a lu pf o r e r u n n e ro ft h ep l a c et r a n s f e re x p e r i 朗 o fp a yt h es y s t e m , p u t t i n gf o r w a r dp r o v i n c ep l a c ei n 雕栅j i a n g s ut ow a n s f e rb a s i cw a y o ft h i n k i n go fp a yt h es y s t e ma n dc i r c u l m i n gaf r a m e ：，c l a r i f y i n gt h ep o l i c ys u g g e s t i o na n d i n t e g r a t i o nf i n a l l y k e yw o r d s ：t h ep l a c ew a n s f e rp a y m e n t ；e q u a l i z a t i o n ；b a l a n c e w r i t t e nb yl i l il i a n g s u p e r v i s e db yx i a o g u a n gh u a n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或集体已经发表或 撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材 料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承 担本声明的法律责任。 研究生签名： 熟銎璺 日期： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文合作部、中国 社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文档，可以采 用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一 致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论 文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：i 丝函函日期：递! 挚竺垒鱼垒 导师签名： 完善江苏省地方转移支付制度研究第一章引言 第一章引言 一、问题的提出。 1 9 9 5 年，为了适应分税制财政体制的要求，我国出台了过渡期财政转移支付办 法，引入了“因数法”，建立了较为科学、规范的政府间转移支付制度。依照中央 的要求，江苏省根据自身财力状况，结合省情，选择一些客观性及政策性因素，也相 应建立了地方转移支付制度，初步形成了由税收返还、体制补助、专项补助和过渡期 转移支付等构成的地方转移支付体系，进行有限的财政转移支付，并逐步向规范化的 财政转移支付制度过渡。 1 0 多年的运行实践证明，江苏省地方转移支付制度在加强省政府的宏观调控能 力、促进欠发达地区社会经济的发展、改善财政支出结构、提高资源配置效率、实现 全省公共服务水平的均等化等方面发挥了一定的积极作用。但是，在运行中也暴露了 一些缺陷和问题。与国际通行的科学合理、规范统一、公正透明的地方转移支付制度 还存在着不小的差距。并且，作为东南沿海经济发达省份，由于省内苏南、苏中、苏 北区域自然条件和经济发展差异很大，又面l | 缶深化农村税费改革，解决县乡财政困难， 化解基层债务风险，缩小区域发展差距，解决“三农”问题，落实党中央提出的科学 发展观，构建“和谐江苏”，实现“两个率先”等多个历史任务。而这些目标的实现 都与地方转移支付制度的构建和完善有密切的关系。因此，随着我国市场经济的深入 发展和社会经济结构发生的重大变化，建立符合市场经济要求的、与国际惯例接轨的、 科学规范的地方转移支付制度，必将成为下一轮江苏省财政体制改革的重要内容。本 文在立足省情的基础上，通过对江苏省地方转移支付制度进行系统的分析和评价，提 出适合我省实际的、切实可行的完善地方转移支付制度的总体思路和政策建议。 二、国内外政府间转移支付研究文献综述 转移支付理论是公共财政理论中的一个重要内容，在美国、德国、日本等主要发 达资本主义国家，都已根据本国的国情，建立了较为完善的政府闻转移支付铬4 度。在 我国，特别是市场经济体制建立以来，很多从事财政研究的学者和实践工作者借鉴西 方发达国家的政府问转移支付办法，致力于我国政府间转移支付制度的研究，提出了 许多完善我国政府间转移支付制度的意见和建议。 完善江苏省地方转移支付制度研究第一章引言 国内外政府间转移支付的研究主要集中在两个方面： 一是关于政府问转移支付理论的研究。其内容很多，主要包括三个方面：在转移 支付方式的选择上，根据国情、省情不同，分别选择以无条件转移支付为主，以有条 件转移支付为主，或是有条件、无条件相结合的转移支付；在转移支付的效应分析上， 转移支付作为集权与分权的调节器，在处理政府问财政关系时有着积极的影响，对缓 解双向非均衡发挥着重要作用，因而分析转移支付的效应，有助于完善转移支付制度， 还可以为改善中央和地方政府问关系提供借鉴；在转移支付方案或模型的选择上，不 同转移支付方案解决问题的针对性不同，但都有个共同点，即计算出地方政府按照 统一税率和努力程度取得的收入，与其所需的公共支出进行比较，计算如何进行转移 支付。实际操作中有“收入能力支出需求型”、“收入能力型”、“支出需求型”等 方案。 二是政府间转移支付制度方法的研究。国内有关专家和学者在对我国政府间转移 支付制度进行研究时运用了各种方法，如钟晓敏( 1 9 9 8 年，政府间财政转移支付论) 用西方经济学中的效用曲线来分析各种转移支付形式的效应；马骏( 2 0 0 3 ，论转移 支付一政府间财政转移支付的国际经验及对中国的借鉴意义) 用线性回归的方 法来测算财政收入能力和财政支出需求；刘小明( 2 0 0 1 年，财政转移支付制度研究) 用因素法建立了标准收入和标准支出的测算模型并对各个省份进行了实际测算。此 外，财政部曾组织力量完成了利用因素法以实现公共服务水平均等化的过渡期转移支 付方案等等，这里不再一一阐述。 纵观国内外政府间转移支付研究文献，不难发现目前对中央到地方的政府问转移 支付制度的理论研究比较深入和透彻，但对省级地方转移支付制度的研究仍处于雏形 阶段，还有待于进一步深入研究 三、文章的主要研究方法和结构 文章在研究方法上结合省情，以理论阐述与实证分析相结合、定性与定量相结合 的方法，通过对转移支付的基本理论、发达国家政府问转移支付制度的比较分析以及 江苏省地方转移支付的现状和目标，进而提出完善我省地方转移支付制度设计的方 案，力求做到文章所要表达的观点论证有力、阐述清楚。 ， 文章的主要结构有四大块：一是导言。二是转移支付的理论分析，包括转移支付 的基本涵义和模式、基本类型、基本特征及基本职能。三是政府闻转移支付制度的国 2 完善江苏省地方转移支付制度研究第一章引言 际比较。即通过对美国、日本和德国等发达国家典型的政府间转移支付制度的比较， 总结了政府间转移支付制度的一般规律。四是完善江苏省地方转移支付制度的研究。 这部分是文章的重点。本部分在对江苏省地方转移支付制度现状、成效及存在问题进 行客观评价的基础上，认真分析了完善该制度的必要性和迫切性，明确了进一步完善 该制度的理论依据和目标，提出了完善江苏省地方转移支付制度的基本思路和运行框 架，最后阐明了政策建议及配套措施。 四、文章的主要创新和不足 文章研究的创新主要体现在以下方面： i 系统分析了当前江苏省地方转移支付未能有效发挥作用的根本原因：一是转移 支付的目标选择不当，均等化功能不强。二是转移支付对象的确立上出现错位。三是 转移支付的计量标准与分配方法不合理。目前转移支付的计算方法大部分仍采取“基 数法”，难以避免“马太效应”，无法解决地区发展不平衡问题。四是转移支付形式 过多，且相互之间缺乏统一的协调机制。五是转移支付力度不够。未能从根本上解决 欠发达地区市级财政困难，使其财政步入良性循环轨道，达到实现省内各市问公共服 务水平均等化的最终目标。六是转移支付缺乏相应的法律基础，地方管理、使用转移 支付资金还存在不少问题。七是在转移支付制度配套上缺乏有效的激励和约束机制。 2 比较分析了美国、日本、德国等发达国家规范的政府间转移支付的特点，总结 了发达国家政府间转移支付的一般规律。 3 设计了完善我省地方转移支付制度的系统方案。首先，提出了完善江苏省地方 转移支付的原则，特别提出要注重公平优先、兼顾效率的原则。其次，在转移支付模 式的选择上，提出了建立以纵为主、以横为辅、纵横交叉的转移支付；在转移支付的 方式选择上，针对不同地区的情况，提出苏北欠发达地区宜采用无条件均等化为主、 有条件补助为辅的转移支付方式，苏南经济发达地区采用有条件转移支付方式，革命 老区采取相对灵活的转移支付制度更符合江苏省情。再次，为建立“因素法”的转移 支付制度，正确测定省、市两级政府的财政收入能力和支出需求，使各级政府的事权 与财权相一致，提出了均等化转移支付与专项转移支付分开测算的办法 于此同时，文章也有两点明显不足：一是在对地方转移支付制度的现状、成效和 不足进行评价时缺乏更多的比较性数据，二是未能将以纵为主、以横为辅、纵横交叉 模式的地方转移支付具体运行方式进行充分论述 完善江苏省地方转移支付制度研究第二章转移支付的理论分析 第二章转移支付的理论分析 第一节转移支付的概述 一、转移支付的基本涵义及模式 1 转移支付的基本涵义 转移支付( t r a n s f e rp a y m e n t s ) 最早由著名经济学家庇古在1 9 2 8 年财政学研 究中提出的，他将国家经费分为真实的或消费的经费和转移经费，其中转移经费主 要用于支付国内债务利息、抚恤金、养老金、奖金等，不形成直接的支出。转移支付 在财政支出中是与购买支出相对应的，它是指公共部门无偿地将一部分资金的所有权 转让给他人所形成的支出。在理论研究中，转移支付包括了对个人或企业等微观经济 主体的无偿性支出，如各类补助、补贴、公债的利息支出等。实践中，转移支付一般 表现为中央政府或地方政府将部分财政收入无偿地让渡给地方政府，这就是通常所说 的“政府问转移支付” 政府间转移支付，实质上是财政资金在各级政府问的一种再分配形式。它是财政 体制中的一个重要组成部分。实践中，政府间转移支付最常见的流向是从高一级次的 政府流向低一级次的政府，如从中央流向地方，由省级流向地市级。但同时也存在着 同一级次的不同政府间的转移支付以及从较低级次的政府向较高级次的政府的转移 支付。通常把前者称为狭义的转移支付，而把后者称为广义的转移支付。 2 转移支付的基本模式 根据国际经验，转移支付的基本模式有两种：单一的自上而下的纵向转移支付和 以纵为主、以横为辅、纵横交叉的转移支付。前者侧重于实现宏观调控的目标，后者 则主要用于解决经济落后地区公共开支不足的问题。 单一的自上而下的纵向转移支付，即单一纵向模式。其表现是中央政府通过特定 的财政体制，将地方的财力相对集中起来，再根据各地区财政平衡状况和实施宏观管 理需要。将集中的部分财政收入不等地分配给地方，以实现各地财力配置的相对均衡。 由于中央和地方政府的财权与事权不对等，中央政府为了有一定的调控主动权，使地 方政府对其有一定的依赖，使锝这种转移支付方式成为必要。目前世界上大多数国家 4 完善江苏省地方转移支付制度研究 第二章转移支付的理论分析 都采取这种转移支付方式。但纵向转移支付也存在中央财政财力集中度、中央政府实 施项目的效率、人为因素影响等方面问题， ， 以纵为主、以横为辅、纵横交叉的转移支付，是由中央政府立法，在进行纵向转 移支付的同时，又负责组织地区间横向转移支付。这种转移支付方式在一定程度上可 以减少单一的纵向转移支付存在的矛盾，通过横向转移支付解决地区间财政能力均衡 问题，减轻中央财政的负担。同时，中央政府通过专项补助和特殊补助方式，使资金 投向更能符合中央政府的政策意图，增强其宏观调控能力。但这种转移支付需要统一 的立法来维持。 二、转移支付的基本类型 转移支付有两种基本类型，即一般性转移支付和特殊性转移支付。 1 一般性转移支付 一般性转移支付又称“无条件性转移支付”或“无选择性转移支付”，是指上级 政府根据不同级次政府间在组织财政收入能力、必要支出需求和各地自然经济和社会 条件的差异等因素，统一制定法定标准公式并依此为依据，将其本级财政收入无偿转 作下级政府财政收支的纵向平衡或同一层次政府间的横向平衡。这类转移支付因其更 多地体现社会性，故上级政府将其列入预算支出，对其投向一般不加以明确限制，而 下级政府将其列入预算收入，视同自主财力，根据本地区情况统筹安排、自行支配。 一般性转移支付按照表现形式又可分为收入分享型和均衡型两种。收入分享型转 移支付是中央政府把各级政府都视为一个整体，并依据不同层次政府承担事权所需支 出与其财政收入能力差额，对其进行补助，主要目的在于消除财政纵向不平衡。美国 的总额收入分享和日本的地方交付税等属于此类转移支付。均衡型转移支付是为了弥 补贫困地区与富裕地区的收入差距，将富裕地区的一部分财政收入转移到贫困地区， 其主要目的在于消除各地方政府存在的税收能力与其基本支出需求的横向不平衡，保 证各地社会公共服务水平的基本一致。 2 特殊性转移支付 特殊性转移支付又称“有条件转移支付”或“可选择性转移支付”，是指上级政 府按照特定目的将其财政收入转作下级财政收入来源的补助形式，主要目的是针对下 级政府难以承担的或对周边地区有利的、符合产业政策的项目所给予的支持。这类资 5 完善江苏省地方转移支付制度研究 第二章转移支付的理论分析 助同前类资助的最大区别是它是有条件限制的。日本的国库支出金、美国的分类补助、 专项补助等都属于此类转移支付。 特殊性转移支付按照表现形式又可分为专项补助和灾难补助两大类。按资金配套 角度又可分为配套性转移支付和非配套性转移支付。前者要求下级政府在接受上级政 府补助的同时，必须配套一定比例的资金；后者则不需配套资金就可以获得一定数量 补助，用于既定的公共服务项目。 三、转移支付的基本特征 转移支付的基本特征主要有； 1 财权的转移基本上对称。上级政府转给下级政府的财权应该以满足其本级事权 和移交的事权需求为标准，不宜过多或过少。过多，会影响上级政府的支出能力，还 不能体现财政分配的公正性。过少，则难以保障下级政府正常的支出需求，影响上级 政府的宏观调控的贯彻落实。 2 具有明显的层次性。转移支付通常发生在相邻两级政府之间，越级转移支付只 占很小比例。因此，一个国家内政府级次越多，发生转移支付的层次也就越多。 3 具有较强的政策性。国家可以根据不同时期的经济发展和产业政策的需要，来 确定转移支付的政策目标、转移支付的方式、一般均衡拨款和专项拨款的比例等，充 分发挥财政政策的宏观调控作用。 4 具有严格的法制性。转移支付要想达到科学、规范，实现有法可依、有章可循， 避免人为因素的消极影响，把转移支付建立在客观、公平、公正的基础上，必须以法 制作保障。不仅转移支付运用的外部环境要法制化，而且转移支付制度本身也要以立 法的形式加以确定。 5 具有一定的弹性。一般而言，转移支付支付具有一定的稳定性，但并不是一成 不变的，随着自然、经济、社会等诸多因素的改变，转移支付的标准、数量和用途也 要作相应的调整。 第二节转移支付的基本职能 任何一个国家或地区，受其辖区内的自然、社会、经济和一些特殊因素的影响， 都会形成经济发展的不平衡。在任何一种财政体制下，初次分配后都会形成纵向和横 6 塞苎垩菱堡垫立壁鳖塞盟型堕翌窒 墨三兰壁整塞盟箜墨堡坌堑 向的不平蘅，上级政府都需要实施一定的宏观调控。为此，必然会出现财力的相互转 移。当然，转移支付基本职能远不止于对两向不平衡的调节，具体有以下五点： 一、实现各地公共产品和服务的均等化 市场经济条件下的转移支付的理论依据，是建立在“市场失灵”和地方公共产品 理论基础之上，其内在的逻辑是按照“市场失灵公共产品一地方公共产品政府问 收支划分转移支付”展开的。均等化的依据在于既然各地居民均按照同一个所得税 法纳税，那么，他们所享用得公共产品和服务就不应该有明显差异。转移支付的最终 目标是实现财政纵向和横向平衡。实现这两个平衡，并不意味着达到人均财政收入水 平的均等，也不意味着地区经济和社会发展的均等，而是在考虑各地的收入能力和支 出需要的基础上，使各地在基本的公共服务能力方面逐步达到均等化，确保最低公共 服务标准的实现。这里，均等化的范围仅限于“公共产品”领域，如教育、医疗等， 使各地居民都享有同等的就学、就医等方面的机会和服务水平。 。二、调节纵向财政不平衡 由于管理的需要，中央政府客观上需要维护其相对权威性，避免地方政府的权力 过分扩张和行政的低效率。特别是在市场经济较为发达的国家，政府调控主要依靠经 济手段和法律手段，因而在经济上通过立法，使中央财政控制相对集中的财力，地方 政府在财力上不同程度地依赖中央政府，建立起其财力权威，为巩固其法律权威提供 经济基础。 从宏观调控和分税制财政体制来看，各级政府的税收收入划分大体遵循公平、效 率、受益、方便征收管理的基本原则，为了保证中央财政收入的稳定和维护税收的统 一性、公平性，一些税源较大、需跨地区征收的税收收入往往由中央来征收，客观上 形成了中央集中较大比例的财政收入。 事权在各级政府间的划分，决定了各级政府提供的公共产品和服务范围和项目， 进而决定了各级政府的支出责任。世界各国的地方事权划分，一般将涉及市场统一和 宏观调控以及全国范围内受益的重大事权划归中央政府；地方政府更接近居民，更容 易了解辖区居民的偏好，能更好地接受辖区居民的监督，为了提高政府活动的有效性 和更加符合居民的需要，大量具体的、地方性的公共管理和基础设施建设维护职能都 7 完善江苏省地方转移支付制度研究第二章转移支付的理论分析 划给了地方政府，地方政府提供了大部分具体的公共产品和服务。 政府间事权与收入划分的结果是，地方政府承担了较多的支出责任，省级政府集 中了较多的收入，形成了中央和地方政府之间支出责任和收入来源的不均衡，客观上 要求中央政府通过财政资金的转移支付来弥补地方政府的财力，保证各级政府都能履 行其职责。 三、调节横向财政不平衡 横向财政不平衡，是指地方政府之间在收入能力、支出水平以及最终在提供公共 产品和服务能力上所存在的差异。区域经济发展的不平衡必然导致横向财政的不平 衡。关于区域发展的不平衡的解释有多种，地理学者提出“地理环境决定论”，理论 经济学提出“市场不完全竞争论”，发展经济学提出“发展的恶性循环”和“低收入 均衡”等等，都有一定的道理。但在非完全竞争的市场经济条件下，区域发展的不平 衡则更多的与政治体制、机制或制度有关，甚至直接源于不合理的制度设计；即使在 完全竞争的市场经济条件下，也与政府的政策有关，如中央政府确定莱省为农业主产 区，农业对财政的贡献能力大大低于其他非农业产业，必然导致横向的财政不平衡。 横向失衡的存在与纵向失衡的存在没有必然的联系，如果存在横向失衡，无论纵 向失衡是否存在，为了地方的稳定与团结，必须考虑到由于主、客观因素造成的地区 收入能力和支出需求的差异，需要在地区间进行横向财政转移，实现各地区在公共产 品和服务能力上的均等化。 四、对外部效应进行调整 。 外部效应为西方经济学理论中的一个重要概念，是指一个经济行为主体的经济活 动对另一个经济主体的福利所产生的效应，但这种效应并没有通过市场交易反映出 来。地方政府提供的公共产品和服务经常会产生外部效应。当某个地方政府提供的公 共产品受益面超过其辖区范围而外溢到其他未提供该公共产品辖区时，便产生公共产 品的外溢，如污染的防治、兴建区域性水利工程，经多年培养的学生毕业外流到其他 地区工作等；公共产品的溢出还表现在非本地居民来享受本地的公共服务设施，如免 费的高速公路、开放式公园、广场等 地方政府间活动外溢会导致资源的不合理配置。当地方政府提供的公共产品存 完善江苏省地方转移支付制度研究 第二章转移支付的理论分析 在正的外部效应时，如果得不到财政转移支付，地方政府会尽可能提供较少的正外 部效应公共产品；反之亦反；当地区问提供的公共产品和服务差异较大时，会造成 大量居民向公共产品和服务较好的地区转移。为解决公共产品和服务外溢造成的资 源配置失衡问题，有必要为地区间提供基本均等的公共产品和服务。由于外部效应 的计量非常困难，难以通过地方政府问进行对应的补偿，必须由中央政府按统一、 规范的标准，对外溢性较强的活动进行必要的利益调整，政府间转移支付就是最适 用、最有效的办法。 五、强化财政主导地位，确保宏观调控能力 转移支付属于财政再分配，中央政府通过由上而下的规范性的资金转移，综合性 地调节全国国民经济的重大比例和结构，以优化经济结构，调节地区经济发展，缩小 贫富差别，以实现中央政府的宏观经济为目标。另外，政府特殊的施政目标可以通过 转移支付加以实施。最为典型的是，一些大型公共开支项目或国民经济主干工程，地 方政府无力承担或风险太大而缺乏投资兴趣，而从效益角度考虑，中央政府的直接投 资又不经济。在此情况下，就需要中央政府对项目建设所需资金给以部分或全部的支 持，从而形成特殊的转移支付。 9 完善江苏省地方转移支付制度研究第三章政府间转移支付制度的国际比较 第三章政府问转移支付制度的国际比较 第一节主要发达国家政府间转移支付制度特点 一、以有条件拨款为主的美国政府间转移支付制度 美国是一个典型的联邦制国家，其财政体制由联邦、州、地方三级财政构成早 在1 9 世纪初，美国就存在联邦向州和地方政府的财政补助制度，二战后几十年来， 美国各级政府问转移支付的绝对额和相对数总体上不断增加，到1 9 9 3 年，地方政府 支出的三分之一来自于联邦和州政府的拨款。 美国的联邦财政转移支付分为三种：专项补助( c a t e g o r i c a lg r a n t s ) ，宽范围 用途补助金( b r o a d b a s e dg r a n t s ) ，一般目的补助( g e n e r a lp u r p o s eg r a n t s ) 。其中， 专项补助是美国财政体制中最早也是最主要的转移支付，约占美国整个转移支付的 8 0 左右。专项补助大多按特定的标准，通过一定的公式计算后进行分配；其种类繁 多，补助范围主要包括医疗卫生和社会保障、交通、农业、劳动保护、住房开发、环 境保护、能源开发等，其中以前两项最多；专项补助不仅规定各种补助的用途，而且 还规定向联邦主管部门提交各种补助计划执行情况的书面报告。宽范围用途补助金亦 称分类补助( b l o c kg r a n t s ) ，对使用范围未作严格的规定，主要由州和地方政府自 主决定拨款的具体用途。在许多情况下，联邦政府往往要求地方政府在接受专项补助 和分类补助时，相应配套一定数量的资金。一般目的补助，亦称收入分享，实质是在 各州和各地方之间按照一定的公式和比例分享一部分联邦收入，由州和地方政府自行 支配和管理。近年来，一般目的补助在政府间转移支付中的相对数日趋减少，地位不 断下降。 联邦政府给予州和地方补助时，通常地按照既定的数学公式和相关的统计数据， 确定有资格受补者及补助额，从而把财政资金公平、有效地分配给相应的州和地方。 与拨款相关的规定，主要包括以下几方面： 首先，确定拨款项目并进行授权。确定拨款项目，需要经过国会或政府通过有关 的法律文件或相关的行政规定，阐明联邦政府为特定项目的财务开支和财政部支付开 支的权限。在受援项居开支前，财政部还要确认受援机构对项目开支的权限。 1 0 完善江苏省地方转移支付制度研究第三章政府间转移支付制度的国际比较 其次，是对拨款公式及公式构成因子的规定。这是一个表达受补条件各种因素关 系并计算受补比例的数学运算式。常用的受补因素类型有：一是资格因素，反映受补 助者接受拨款资格的数据因素；二是财政能力因素，反映政府获取税收能力的因素， 如人均收入等；三是成本因素；四是激励因素；五是工作量因素，直接衡量应提供的 工作量数据或其代用数据，如州人口数等。 再次，关于拨款限额的规定。为保证受补者获补的稳定性，联邦政府规定t + h 助 的上、下限水平，同时也规定了不同年度情况变化时对补助额的控制措施，如最高拨 款限额、最低拨款限额、最高年度变化额、免受损害规定。 最后，关于受补者拿出配套资金的规定。大多情况下，分类补助方式会要求受补 者拿出一定比率的自有资金，参与分担项目的费用。 专项补助和宽范围补助的主要功能是提高州和地方政府在专项服务方面的能力， 一般目的补助的主要功能是实现政府问财政的纵向均衡。美国的专项补助之所以备受 青睐，根本的原因在于美国经济发达，需要解决的首要问题不是地区间的差异问题， 而是其特有的地区内部的都市问题，专项补助政策性强，有助于补助效果的提高。 二、以实现财政均等化为主的德国政府问转移支付制度 德国也是联邦制国家，其财政体制有联邦、州和市镇三级财政构成。德国政府转 移支付的目标是保证各地居民享有相同生活条件的权利，保证各地居民能够达到相同 的生活水平。其特点是纵向转移支付和横向转移支付相结合，带有明显的“劫富济 贫”性质。 纵向转移支付制度下，州对市镇的拨款方式有一般拨款和专项拨款。一般拨款， 是由州根据法律所规定的标准向市镇分配的财政收入，其计算方法相当复杂，且各州 有所区别。其依据市镇的财政需要和税收水平，用来满足基本的财政需要，没有资金 使用项目的约束。专项拨款是州对市镇投资项目的拨款。州对市镇财政拨款以般拨 款为主，占6 0 左右。 横向转移支付制度下，即以保证各地区居民能够实现相同的生活水准为目的州内 城镇之的财政转移支付。通常在运行过程中，先通过财政收入在州内各市镇之问的横 向转移，提高贫困州或市镇的财政收入，缩小贫困地区与富裕地区之间的财政收入 差距，从而在一定程度上起到地区间财力平衡的作用。市镇之间的财政平衡的主要手 完善江苏省地方转移支付制度研究第三章政府问转移支付制度的国际比较 段是税收在市镇之间的横向分配，具体为工资所得税在市镇之间的分配。税收的横向 分配是为了解决因税收技术方面的原因而导致的税收不公平分配的问题。根据德国 1 9 7 1 年的税收分解法，公司所得税和个人所得税实行不同的分配方式。工资税及 个人所得税由雇主代缴，因此可能产生雇主缴税的地区和雇员的居住地区分离的现 象。在一个企业在全国各地设有许多分支机构、职工工资由总公司支付的情况下，就 要采用税收分解法。征得税收的市镇财政局要将工资所得税划归纳税者的居住地财政 局。公司所得税的征收也采取所在地原则。总公司将公司所得税交给总部所在她的市 镇财政局以后，征得税款的市财政局必须将各个分公司的所得税分解，划归给分公 司所在地市镇的财政局。 三、以税收返还形式为主的日本政府间转移支付制度 日本是一个单一制国家，财力高度集中。在分税制体系中，中央政府每年征收 全国财政收入2 3 左右，但日本地方各级政府承担支出方面的事务较多，约占整个 国家预算支出的2 3 左右中央政府向地方政府的转移支付是解决纵向不平衡的主 要手段。 从总体上看，日本的转移支付不仅规模大，形式多样，而且制度也较为完螯和健 全。日本的转移支付主要有三种类型：地方交付税、国库支出金和地方让与税。其中， 地方交付税和国库支出金占中央向地方转移支付的9 0 左右。 地方交付税。以平衡地方财力、实现财政均衡为目标，由中央给予地方的无条件 财政补助。地方交付税的总额，是由作为中央与地方共享税的法定分成比例决定的。 中央比例为，所得税、法人税、酒税的3 2 ，消费税的2 4 ，烟草税的2 5 按照上 述比例提取后，其中的9 4 属于普通交付税，分配给基本支出超过基本财政收入的地 方。6 属于特别交付税，作为普通交付税不足时的补充拨款。 国库支出金。是为了实施特定的经济社会政策，对地方政府的特定项目进行的补 助，是集规定用途和附力玎条件于一身的转移支付形式，它在体现中央政府的政策诱导、 贯彻事权与财权相结合、实现纵向与横向财政均衡方面产生着较大的作用。 地方让与税。是由中央政府集中征收的某些特定税种，然后再按一定的标准将收 入分解下拨地方政府作为地方财政收入的一部分，可以认为是分成税种。主要目的在 于充实增加地方修建公路、港口、机场等基础设施的财力。 完善江苏省地方转移支付制度研究第三章政府间转移支付制度的国际比较 第二节政府间转移支付的一般规律 受多种因素的影响，各国都根据本国的国情设计出各具特色的转移支付制度，其 基本内容和做法各不相同，呈现多样化的特点。但在转移支付的某些重要方面，也存 在许多共性，对完善我省地方转移支付制度不无启示。 一、规范的政府间转移支付制度要以彻底的分税制为基础，严格、合理界定地 方政府的事权与财权 国外成功的转移支付制度都是建立在相当彻底的分税制财政体制基础上，各级政 府问的事权与财权界定明确，这是转移支付得以顺利实施的重要外部条件。只有明确 了自身的事权和财权，各级政府才能计算出属于本级的财政收入、财政支出及相应的 收支差额，为转移支付提供基本核算依据；也只有在事权盟晰的前提下，中央政府将 属于自己的事权或中央和地方共同的事务交与地方实施，中央政府才需将本级的财力 进行恰当转移，从而使转移支付操作简便总之。政府间明确划分事权与财权，不仅 能有效解决各级政府在支出责任上相互推诿、扯皮，而且为规范化转移支付制度的实 施创造了极为重要的条件关于省州与市级事权的划分，理论界和实践中基本上按 照公共产品受益范围的大小和程度确定各级政府的职责和各级财政的支出范围。 二、政府间转移支付制度的目标明确，并在不同的阶段有所侧重 从转移支付的目标来看，有条件拨款主要用于上级对有益产品的偏好、具有外部 效应的项目上，如教育、道路交通、社会福利、社会服务、卫生健康等项目；同时， 随着经济发展的阶段不同，有条件拨款的重点也在不断地变化。拿有条件拨款比重最 大的美国来说，6 0 年代拨款重点是交通，占整个联邦拨款的4 3 ；7 0 年代，教育、 培训、就业和社会服务从6 0 年代的7 迅速增长到2 7 ；8 0 年代后期，卫生健康项目 的拨款占整个拨款的2 8 ，超过了用于收入保证拨款而位居第一。 无条件拨款的主要且标体现在均等化各地财政地位和解决财政纵向不平衡上。在 具体实践中，各国的均等化拨款和收入分享拨款是一起考虑的。无条件拨款用于均等 化目标与弥补财政缺口时还有一个共同的特点，就是其均等化并不是把各地的财政地 位完全拉平，均等化目标只是相对缩小各地财政地位的差距，并把这种差距缩d , n 社 会可接受的范围：在实行均等化之前与之后，各个地区的相对财政地位基本不变。 完善江苏省地方转移支付制度研究第三章政府问转移支付制度的国际比较 三、转移支付规模较大，且具有稳定的资金来源 美国联邦政府对州和地方的全部拨款额在1 9 9 3 年占州和地方政府支出的2 2 ； 日本中央政府支配的财政收入约占全国财政收入的2 3 ，其中一半左右用于对地方的 转移支付。 许多国家指定某些税种专门用作中央对地方的转移支付，使其具有稳定而规范的 来源。在日本，地方交付税制度是根据该国税收的一定比例确定；在德国，增值税分 享是最重要的一种税收分享制度，也是一种均等化的转移支付制度，分成方法与比例 由联邦政府确定，联邦与州的分成比例在1 9 9 5 年度为5 6 ：4 4 ，1 9 9 6 和1 9 9 7 年度都 是5 0 5 ：4 9 5 ，同时，对分配给各州的增值税，又进行均等化分配和支持贫困州。 四、在交叉运用多种转移支付手段的同时进择并运用一种主要的转移支付手段 从政府间转移支付的做法看，各国并不局限于使用一种转移支付办法，而是视具 体情况，在综合运用各种类型的转移支付手段时，有选择地运用一种主要转移支付手 段，来达到既定的政策目标。具体实践中，美国是市场经济发达的资本主义国家，需 要解决的是其特有的都市问题，因而选择政策性强、有助于补助效果提高的以补助金 为主的有条件转移支付；德国的州之间财力差异也较大，特别是原东西德的经济差异 更大，为解决不同级次政府间的纵向财政失衡和同级政府之间的横向财政失衡，使居 民享用到水平相同或相近的公共产品和服务，因而选择以财政均等化为主的无条件转 移支付。日本是在借鉴美国政府转移支付的基础上，根据本国的国情，选择以税收返 还为主、配合运用国库支出金的政府转移支付制度。 五、注重政府间转移支付制度的规范化和法制化 发达国家转移支付制度一个最引人注目的特点是公式化和规范化，即选择一些各 级政府很难控制的、能反映各地财政地位和收支状况的客观因素作为分配拨款的依 据，减少人为因素的影响，便于实施执行。中央政府通过事先确定的公式，计算和确 定对地方政府的转移支付，所有接受转移支付的辖区都在同样的公式下得到中央政府 的拨款。这些计算公式设计较为科学，公开透明，具有可预见性，保证了实施过程中 有章可循，大大减少了转移支付的盲目性、随意性和讨价还价的现象。 法制化是转移支付制度的重要基础，健全的法规是转移支付制度的有力保证。从 对转移支付立法的重视程度看，德国的国家宪法( 即基本法) 强调“生存条件一 1 4 完善江苏省地方转移支付制度研究 第三章政府问转移支付制度的国际比较 致”的原则，规定经济发展水平高的州必须对经济发展水平低的州提供一定的财政补 助，为联邦政府进行纵向和横向财政转移支付提供的必要的条件。在具体操作上，德 国的税收分配法令和联邦与州间财政平衡法令做了明确的规定。日本的地 方自治法、地方预算法和地方税收法对财政转移支付的内容和方式做了严格 而明确的规定，从而有利于转移支付政策的实施和落实，体现了法制化和有章可行的 特点，使转移支付制度具有稳定性、连贯性和严肃性 六、设立专门的管理机构，实行多级转移支付 从转移支付的管理与实施机构看，主要有两种类型，一是政府型机构，如德国的 转移支付由联邦政府的财政部负责管理；二是政府机构加咨询委员会型，如澳大利亚 管理转移支付的机构有联邦国库部和联邦拨款委员会。 从级次上看，各国都实行多级转移支付，郎中央同时针对次级和更低层级政府实 施转移支付，次级政府也对其地方政府实施转移支付，后者的计算公式与中央对地方 政府转移支付的计算办法基本相同，从而解决了更下级纵向和横向财政不平衡问题。 通过对发达市场经济国家转移支付制度实践的考察，我们大致可以得出市场经济 下一个有效合理的转移支付制度应遵循的一般原则，这些原则对完善我国转移支付制 度具有直接的指导意义。 不论是联邦制还是单一制的市场经济国家，各级政府都是以恰当划分政府间事权 即支出责任为前提，在此基础上，合理划分各级政府的财权。 转移支付的体系设计需要根据本国的国情，依据不同的目标采取不同的转移支付 方式。如果目标是均衡地区财政能力，那么需要建立一套非配套、未指定用途的无条 件转移支付：如果目标是矫正辖区问外溢，促进经济发展等，需要的是一套规定用途 的、有配套资金要求的有条件转移支付。 依赖法制化的转移支付制度，依靠客观因素构成的公式确定转移支付数量，而不 能过多地由主观因素确定拨款。 建立有效的机构和体系来使地方政府平等参与中央财政转移支付的资金分配看 来很有必要。这样的机构可以通过建立一个独立的委员会来实现，该独立委员会由中 央政府主导，吸收各地政府代表、专业人员参与，职责是在全国范围内确立各地转移 支付的一般标准、依据和方式，并在适当时进行修改。 完善江苏省地方转移支付制度研究第四章进一步完善江苏省地方转移支付制度的研究 第四章进一步完善江苏省地方转移支付制度的研究 第一节对江苏省地方转移支付制度的评价 一、江苏省地方转移支付制度的现状 1 9 9 5 年，我国出台了过渡期转移支付办法，并于1 9 9 6 、1 9 9 7 、1 9 9 8 年进行了3 次修订，用于中央对地方的转移支付。受中央政府对地方政府转移制度建设进程的制 约和影响，江苏省地方转移支付制度仅处于雏形阶段，基本上还限于原包干体制下上 解( 补助) 、税收返还、专项补助、结算补助、过渡期转移支付等几种方式。1 9 9 6 年 提出的过渡期转移支付的公式，也只限于对增量部分的调整。 概括而言，江苏省地方转移支付制度的现状基本上有三点：一是不断向规范化发 展，但同国际上先进国家相比仍然存在很大差距。二是转移支付力度不断提高，但还 不能满足欠发达地区经济社会发展的要求。三是在一定程度上促进了欠发达地区的经 济社会发展，但地区间的差别仍然很大。 二、江苏省地方转移支付制度的成效 江苏省实施地方转移支付制度以来，通过不断的改进和完善，基本建立起了地方 转移支付制度体系，财政转移支付制度资金已达到一定规模。有资料显示，2 0 0 5 年 全省地方转移支付资金达5 6 4 亿元，其中专项转移支付1 4 8 亿元；2 0 0 6 年转移支付 资金达5 9 0 亿元，其中专项转移支付1 3 8 亿元。从实践上看，江苏省转移支付在确保 国家机关的正常运转和各项社会事业的正常发展等方面，取得了明显成效。 1 地方转移支付促进了地方经济的发展。分税制财政体制改革后，省级财政收入 有了大幅增长，相应地，省级对地方的政府间转移支付也有了大幅增长。以近两年为 例，2 0 0 5 年、2 0 0 6 年全省地方转移支付资金分别为5 6 4 亿元、5 9 0 亿元，增幅达4 6 1 。转移支付对促进地方财政收支平衡、加快地方经济发展、实现政府意图等起到了 积极作用，解决了省政府多年想解决而没有解决的问题。但改革未能将政府间转移支 付建立在客观基础之上，未能建立公式化和规范化的转移支付，形成了新的不平衡， 引发了新的矛盾和问题，迫切需要改进和完善 完善江苏省地方转移支付制度研究 第四章进一步完善江苏省地方转移支付制度的研究 2 弥# h t 部分欠发达地区市县财政收支缺口，缓解了部分市县的财政困难。由于 自然、地理、历史、社会、投入等方面原因，江苏省内地方间经济发展很不平衡，以 宿迁为代表的苏北地区经济相对落后，财源贫乏，财政收入规模小，财政自给能力低； 同时，由于支出刚性增长，财政供养系数相对较高，人均财力水平低，工资性支出比 重大，各项社会事业与公共基础设旋建设欠账较多，财政负担重。因此，这些地方的 财政收支缺i z l 除依靠自身努力加以弥补外，省级转移支付补助是确保这些地方财政正 常行使其职能的重要财力来源。 3 调动了各级政府增收节支的积极性，有利于促进经济、财政的可持续发展。建 立比较科学、规范的地方转移支付制度，引入激励约束机制，避免地方政府把精力放 在同上级财政争基数、讨价还价，从而合理引导地方政府行为，促使地方政府更好地 发挥主观能动性，把工作重点转移到开源节流、增收节支工作上来。 三、江苏省地方转移支付制度存在的问题 1 地方转移支付目标不当，均等化功能不强 转移支付的根本目标是在提高财政收支效率的基础上，实现地方政府公共服务能 力的