（宪法学与行政法学专业论文）俄罗斯联邦的改革及其对我国的启示.pdf

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本文分为五个部分。第一部分从历史的角度对俄罗斯现行联邦制的确立进 程进行阐述。经过了苏俄时期特殊形式的联邦制、前苏联时期的典型联邦制直 至现行联邦制三个阶段。第二部分论述俄罗斯独立以来历届领导人对现行联邦 制的改革历程。其中叶利钦和普京执政的1 6 年时间，是俄罗斯联邦制发生重大 变化的关键时期。第三部分分析了俄罗斯联邦制存在的内在矛盾和具体问题。 第四部分结合上述问题，以及俄罗斯国内政治家的主张和建议，对俄罗斯联邦 制改革的前景做出预测。第五部分通过全文的论述，对照俄罗斯联邦制改革的 不同方式，得出对我国政治体制改革的一些有益启示。 关键词：俄罗斯联邦制改革启示 a b s t r a c t a b s t r a c t s i n c et h ec o l l a p s eo ft h es o v i e tu n i o n , t h ep o l i t i c a lt r a n s f o r m a t i 0 1 1o fr u s s i ad i d n o tg o e ss m o o t h l y , a n dt h ef o l l o w i n gf e d e r a ls y s t e mi s u n s t a b l e ，w h i c hd i r e c t l y i n f l u e n c et h ep o l i t i c s ，e c o n o m ya n ds o c i a ls t a b i l i t ya n dd e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，t h e r e s e a r c ho ft h ed e v e l o p m e n ta n dr e f o r mo fr u s s i a sf e d e r a l s y s t e mp l a y sa f u n d a m e n t a lr o l eo fi nt h er e s e a r c hi nt h ef i e l d r u s s i aa f t e rt h e c o l l a p s e o ft h es o v i e tu i l i o n , c o n s t r u c tt h ef e d e r a ls t a t e c o m b i n i n gt h ep r i n c i p l e so ft h em i x e de t h n i ca r e a sa n da d m i n i s t r a t i v er e g i o n s a f t e r i t si n d e p e n d e n c e ，a l o n gw i t ht h es t r u g g l eo fl o c a la u t o n o m ym o v e m e n t s ，t h el e a d e ro f t h er u s s i a nf e d e r a t i o nb o r i sy e l t s i nd i dac e r t a i nd e g r e eo fi m p r o v e m e n ta n d c h a n g eo nt h ef e d e r a ls y s t e m ；a f t e rp u t i nc a m et op o w e r , h et o o kas e r i e so fm e a s u r e s o nt h ec o n s o l i d a t i o no ff e d e r a l i s ma n dn a t i o n a lu n i t y , s on a t i o n a li n s t i t u t i o n sh a v e m a d ec o n s i d e r a b l ep r o g r e s s ；t o d a ym e d v e d e v sr e f o r mm e a s u r e si sc o n s i s t e n tp u t i n s r e f o r m h o w e v e r , t h er u s s i a nf e d e r a t i o ns t a t ec o n s t i t u t et h ec o m p l e x i t ya n d i m b a l a n c e ，a n dt h ec o n s t i t u t i o n t r e a t yf e d e r a l i s m ”f e d e r a l i s mm o d es h o w i n gt h e i n s t a b i l i t ya n dt h ei m m a t u r i t yo ft h ef e d e r a ls y s t e m , t h e s ec o n t r a d i c t i o n sb e c o m et h e r o o tc a u s e so fr u s s i a sn a t i o n a lt u r m o i la n dl e a d i n gt ot h ee f f e c t i v ef u n c t i o n i n go f t h e r u s s i a nf e d e r a ls y s t e mc a nn o tb eo ng o o do p e r a t i o n r u s s i ai sc h i n a sl a r g e s tn e i g h b o r s t h ec h a n g e sa n dd e v e l o p m e n t so fr u s s i a h a v eag r e a ti m p a c to no u rs e c u r i t ya n ds t a b i l i t y , a n dw eh a das i m i l a rp o l i t i c a l s t r u c t u r eo n c e ，a tt h es a m et i m e ，w ea r ef a c i n gs i m i l a rh i s t o r i c a lm i s s i o nn o w t o s a f e g u a r dn a t i o n a ls o v e r e i g n t ya n dt e r r i t o r i a li n t e g r i t y , m a i n t a i nt h en a t i o n a l e c o n o m i c ，p o l i t i c a la n ds o c i a ls t a b i l i t y , a n dt oe x p l o r et h ep a t ho fd e v e l o p m e n ts u i t e d t ot h e i rn a t i o n a lc o n d i t i o n s n e r e f o r e w e s t u d y t h el e s s o n so fi n s t i t u t i o n a l d e v e l o p m e n ta n dr e f o r mo ft h er u s s i a nf e d e r a t i o n , c a nb eag r e a ti n s p i r a t i o na n d r e f e r e n c ef o rc h i n a sd e v e l o p m e n ta n dr e f o r m 硼1 i sa r t i c l ec a nb ed i v i d e di n t of i v ep a r t s c h a p t e rid e s c r i b et h eh i s t o r yo f r u s s i a nf e d e r a l i s m ：t h eg o v e r n m e n to fs o v i e tu n i o ni saf o r mo ff e d e r a l i s mb u t i i e s s e n t i a l l yu n i t a r y ；b o r i sy e l t s i n , t r a n s f o t i ni tt ot h ec o n s u l t a t i v ef e d e r a l i s m ；f e d e r a l r e f o r l ns i n c ep u t i nt o o ko f f i c e ac o n s t i t u t i o n a lf e d e r a lm o d e l 嬲t h eg o a lt o s t r e n g t h e nt h ef e d e r a lp o w e ra n dt h ei m p o r t a n c eo fn a t i o n a lu n i t y , m a p p l e t h r p e c o m b i n a t i o nc o n t i n u et op u r s u et h ep o l i c i e so ft h ep u t i ne r a c h a p t e ri id i s c u s s e st h e s u c c e s s i v el e a d e r so ft h er e f o r l np r o c e s ss i n c et h ei n d e p e n d e n c eo fr u s s i a , y - e l t s i i l a n dp u t i nt o o k16y e a r s ，t h a ti sa l li m p o r t a n tp e r i o di nt h ep r o c e s so fh i s t o r i c a l d e v e l o p m e n to fr u s s i a ss o c i a lt r a n s f o r m a t i o np e r i o d ，t h er u s s i a nf e d e r a ls y s t e mi n t h i sp e r i o do c c u r r e di nm a j o rc h a n g e d c h a p t e ri i i d e e pa n a l y s i st h e i n h e r e n t e o n t r a d i c t i o n sa n ds p e c i f i ci s s u e so fr u s s i a nf e d e r a l i s m n a m e l yt h er u s s i a nf e d e r a l s t a t ec o m p o s e do fc o m p l e xa n dn o n - e q u i l i b r i u m ，a n dt h e c o n s t i t u t i o n - t r e a t y f e d e r a l i s m ”f e d e r a l i s mm o d e l ，a n dp o i n t e do u tt h a tt h i si st h er o o tc a u s eo fr u s s i a n t u r m o i l ；c h a p t e ri vc o m b i n et h ea b o v ea n a l y s i so ft h er e a s o n s ，部w e l la sr u s s i a s n a t i o n a lp o l i t i c i a n s i d e a s ，p r o p o s a l s ，j u d g m e n t sa n dp r e d i c t i o no ft h ef e d e r a l i s m f u t u r ed i r e c t i o n c h a p t e rv c o m p a r ed i f f e r e n tw a y sa n di d e a so fr e f o r i l lo ft h er u s s i a n f e d e r a t i o n , a sw e l l 嬲d r a ws o m eu s e f u li n s i g h t so i lc h i n a sp o l i t i c a lr e f o r m k e y w o r d ：r u s s i a ；f e d e r a ls y s t e m ；r e f o r m ；i n s i g h t s i i i 目录 目录 摘要i a b s t r a c t i i 引言。1 1 俄罗斯联邦制的历史发展3 1 1 苏俄时期特殊形式的联邦制3 1 2 苏联时期的典型联邦制3 1 3 俄罗斯现行联邦制的确立4 2 俄罗斯联邦制的改革历程5 2 1 叶利钦时期的联邦制改革5 2 1 1 联邦条约的签署5 2 1 2 联邦新宪法的通过、双边条约的签订6 2 2 普京时期的联邦制改革8 2 2 1 普京联邦制改革的具体措施8 2 2 2 普京联邦制改革的显著特点1 0 2 3 梅德韦杰夫执政以来的联邦制改革1 2 3 俄罗斯联邦制存在的矛盾与问题1 4 3 1 联邦主体的复杂性和非均衡性。1 4 3 2 联邦制度模式的特殊性1 5 3 3 联邦制在运行中存在的具体问题1 7 4 俄罗斯联邦制改革的前景预测2 0 i v 目录 4 1 联邦主体的构成可能会出现一定的变化2 l 4 2 实行制宪联邦制模式是大势所趋2 l 4 3 以加强中央权力为基础，适度增强地方自主权2 1 4 4 俄罗斯联邦宪法的联邦结构部分会进行适当的修改2 2 5 俄罗斯联邦制改革对我国的启示2 3 5 1 进行国家结构改革，必须要有一个稳定的社会政治环境2 3 5 2 处理央地关系，必须从本国国情出发2 4 5 3 处理央地关系，必须在宪法和法律的框架内进行：2 5 5 4 本民族的优秀传统文化在改革和发展中的作用日益突出2 6 结语2 7二：e 了f 口厶i 主要参考文献2 8 俄文参考文献2 9 致谢3 1 个人简历在学期间发表的学术论文与研究成果3 2 v 引言 引言 现代国家的结构主要有两种形式：单一制和复合制，而复合制，依其整合 程度的不同，又可以分为联邦制和邦联制两种。“联邦制( f e d e r a l ) ”的拉丁语词 源f o e d u s ，意思是c o n e v a n t 或者c o m p a c t ( 契约) 【l j ，即渊源于契约观念，是契约 观念在逻辑上的延伸，契约观念承诺：要相互支持对方的自由和合法的努力， 民众的共同事务，要通过民主这一方式来决定和实施1 2 1 。而政治学上所谓的“联 邦制 ，常常被视为一种特定的政府组织形式。为了认识其在历史进程中的脉络， 阿尔伯蒂尼在欧洲文化的范畴之内，对联邦制及其原则的应用进行了研究1 3 】。之 后，随着联邦制思想在美国宪法中的首次出现，进而被制度化为一种国家结构 形式，联邦制正式地进入了法律与政治思想的领域。 联邦制作为一种基本的国家结构形式，它的特征有以下几个方面：第一， 联邦中央、联邦主体即成员国分别拥有自己的宪法、自己的中央权力体系；第 二，公民身份有二，具有联邦公民身份，也具有成员国的公民身份；第三，联 邦的权力在全国范围内存在，而宪法对联邦及其成员国间的权限进行划分，联 邦是无权进行任意改变的。这些特征在所有的联邦制国家宪法中都是有明确的 规定，因而也受到宪法的保障。 世界上联邦制国家尚不足3 0 个，仅占主权国家总数的1 1 0 左右，但却包含 了大多数的发达国家、世界上将近l 2 的土地和将近1 3 的人i ：1t 4 1 。这些国家的 具体国情并不相同，因此以遵循联邦制为前提，在具体的制度设计上分别有着 自己的特点。 依据国家内部权力的集中方式不同，有中央集权式联邦国家和分权制衡式 联邦国家两种类型。中央集权联邦制体制下，中央政府集权的程度比较高，联 邦单位相比而言所享有的权力比较小，在两方权力发生冲突或者争议时，前者 理所当然居于绝对优势地位。世界上实行中央集权联邦制的国家主要有墨西哥、 马来西亚、巴基斯坦和印度等国家。分权制衡联邦制的体制下，国家权力按照 权力分立和制约平衡的原则，在联邦中央和联邦单位之间划分，双方的权限划 引言 分相对比较均衡，保证此体制既不因联邦政府过度集权而走向中央集权，又不 因联邦成员独立性太强而致使联邦解体，且双方之间的权限划分由宪法进行规 定，任何一方都不能随意改变这种格局。世界上实行分权制衡联邦制的国家主 要有美国、德国、瑞士、加拿大、奥地利和澳大利亚等国家。 依据联邦单位划分所参照的标准不同，有行政区域自治式联邦制国家和民 族区域自治式联邦制国家两种类型。以行政区域自治为基础的联邦制，主要以 美国、澳大利亚、瑞士等国家为代表，这些国家的民主和法治制度相对健全； 以民族区域自治为基础的的联邦制，主要以前苏联、捷克斯洛伐克、南斯拉夫 等国家为代表，其主要标志是在国内以民族聚居区为界建立加盟共和国、民族 自治洲和自治区等民族的自治单位，这些自治单位具有独立国家的地位和特征。 从这两类联邦国家的发展状况来看，以民族为标准划分联邦单位，其具有不同 的层次和地位，就类似于人为地加深了民族自我和独立的意识，一旦社会出现 了动荡，民族主体就会要求独立、最终很容易导致国家分裂；而以行政区域来 划界，则比较有利于社会的良性发展、进步和国家稳定。 依据联邦体系中联邦成员的不同联邦化程度，有对称的联邦制国家、非对 称的联邦制国家这两种类型。此种分类是美国加利福尼亚大学的塔尔顿教授提 出的，他认为，对称联邦制是指各成员单位与联邦整体发生联系时，具有类似 的条件、需要解决类似的问题，因此能够取得类似的应对效果；而不对称联邦 制国家则没有这些特征。所以，一个理想的对称性联邦体系，不存在重大差异 和分歧；而非对称联邦体系中，则很难找出国家的或者是相互的利益。 具体到俄罗斯联邦来说，苏联解体后的俄罗斯，依照民族、行政区域原则 组成了一个混合型的联邦制国家，俄罗斯的联邦主体构成复杂而且非均衡，这 种状况不仅使法律过程变得复杂化，也导致了央地之间政治过程互相作用复杂 难解，使地方政权之间的相互关系以及不同的民族关系变得复杂尖锐。 2 1 俄罗斯联邦制的历史发展 1 俄罗斯联邦制的历史发展 俄国起源于公元9 世纪的基辅罗斯，伴随着历代沙皇长期的征战，其领土得 到了大面积的扩张。到第一次世界大战之前，它已俨然扩张成为一个横跨欧亚 的封建军事大帝国。俄国地域辽阔、民族众多，自沙皇彼得一世开始，就将全 俄以省为单位进行划分，并派总督进行地方管理。当时也存在民族自治的情况， 主要是以中央政府和地方民族单位签署条约这一方式来实现的。但即便如此， 俄国在其长达千年的历史长河中，实行的仍是中央集权的、单一制的国家结构 形式。 1 1 苏俄时期特殊形式的联邦制 1 9 1 7 年的“二月革命 ，激起了俄国的民族解放运动，使俄罗斯各民族从 沙皇长期的残暴统治下得到解放。十月革命胜利后，各民族的自治或独立进程 被苏维埃政权所宣布的民族自决权这一原则更快地推向前进。仅仅在国内战争 这一阶段，就宣告成立了6 0 多个民族的国家政权，使得当时的俄罗斯处于实质 上的分裂状态。当时，苏维埃政府作为这一类似联邦的中央政权，对波兰和立 陶宛等自治组织，以独立国家的身份，给予了正式的承认。这在俄国历史上， 称为帝国的第一次解体。 1 2 苏联时期的典型联邦制 既要保证民族自治和自决，又要实现民族联合和国家统一，因此，列宁高 瞻远瞩地提出了在俄罗斯实行联邦制的构想。之后，在1 9 1 8 年1 月的苏维埃代表 大会上，被剥削劳动人民权利宣言得到顺利的通过，其中宣布，苏维埃是 俄国各民族共和国的联邦，是建立在民族自治和联合基础上的典型联邦。瞄1 在 1 9 1 8 年7 月的苏维埃代表大会上，俄罗斯联邦宪法获得通过，其中指出，各省苏 维埃可以联合成为自治省联盟，自治省联盟则依照联邦制原则，加入苏联。随 3 1 俄罗斯联邦制的历史发展 后，自治共和国、州、劳动公社等自治形式在俄罗斯开始相继建立。蛩 1 9 2 2 年 底，苏联正式成立，俄罗斯联邦成为其加盟共和国，联邦制结构得以继续保留。 1 9 2 3 年，俄罗斯取消了自治劳动公社，建立起了民族专区这一新的自治形式， 使得居住在俄罗斯北部和东北部地区的一些少数民族获得了自治。 1 3 俄罗斯现行联邦制的确立 8 0 年代末，苏联的联邦制出现了分裂的危机。某些加盟共和国发表独立或 是主权宣言，声称要脱离苏联、主张自己的国家主权。苏联的这一状况，在俄 罗斯联邦也引发了同样的问题：在1 9 9 0 年的下半年，俄罗斯联邦的一些自治共 和国，高调通过国家主权宣言，宣布改变自己的名称，去掉“自治”二字，声 称自己是独立的主权国家；一些自治州也擅自提高自己的地位，坚持要与共和 国同级；个别的共和国甚至叫嚣直接与俄罗斯分离，宣告彻底独立。所以，这 一时期，不仅苏联大厦将倾，俄罗斯联邦的稳定和统一也在面临着严重的威胁嘲。 最终，俄罗斯联邦中央通过向地方政府让权、妥协等手段，采取了一系列具体 措施，遏止了这种独立化趋势，维护了俄罗斯的联邦制，下文将对此进行详细 论述。 4 2 俄罗斯联邦制的改革历程 2 俄罗斯联邦制的改革历程 2 。1 叶利钦时期的联邦制改革 1 9 9 1 年底，随着苏联的解体，俄罗斯联邦也面临着严重的分裂危机。但是， “俄罗斯联邦会产生灾难性的崩溃 这一不幸的预言并没有被证实口1 ，叶利钦政 府通过以下有效措施，遏止了联邦主体的各种独立化运动。 2 1 1 联邦条约的签署 从1 9 9 0 年5 月开始的起草联邦条约的工作，长达一年半的时间，在此过程中 提出并审议了多种方案，最终形成的一致意见是，联邦中央权力机关与六种联 邦主体作为协议双方，关于划分管辖对象以及职权的问题签署联邦条约。这6 种 联邦主体是共和国、边疆区和州、联邦直辖市、自治州和自治专区。共包括以 下3 个条约：俄罗斯联邦的权力机关、联邦主体之主权共和国的权力机关之间， 有关划分管辖对象与权限之条约俄罗斯联邦的权力机关、联邦主体之边疆 区、州、圣彼得堡市和莫斯科市的权力机关之间，有关划分管辖对象与权限之 条约俄罗斯联邦的权力机关、联邦主体之自治州、自治专区的权力机关之 间，有关划分管辖对象与权限之条约。 联邦条约获得通过后，被列入修订的俄罗斯联邦宪法文本中。需要说明的 是，该联邦条约不同于1 9 2 2 年苏联的成立盟约，它并非建立新国家的基础性契 约，而是改革联邦制的法律文件。 联邦条约签署后，改变了俄罗斯一贯的中央集权模式，实质上实行分权统 治，给地方政权赋予了各个方面的自主权，在经济、政治、外交等方面让地方 政权得享自由。但这也带来了种种问题，主要体现在起草俄罗斯联邦宪法的过 程中：联邦中央与地方政权之间、地方政权相互之间在法律地位高低、权限范 围大小上发生了很多争执。比如说，在立宪会议上，共和国强烈要求保留其作 为“主权国家”的法律地位，提出各民族构成体要在议会上院占到全部席位的 5 0 ；各边疆区和州则要求自己与共和国要具有平等的地位与权利。1 9 9 3 年7 月 5 2 俄罗斯联邦制的改革历程 1 6 日，俄罗斯联邦立宪会议审议通过了宪法草案文本，这一部宪法草案，实质 上确认了俄罗斯联邦制的宪法一条约基础，对共和国的“主权国家”性质进 行确认，并将三个联邦条约全文载入宪法草案文本。 2 1 2 联邦新宪法的通过、双边条约的签订 1 9 9 2 年3 月3 1 日，俄罗斯的8 6 个联邦主体签署联邦条约，但是其中 鞑靼斯坦、车臣一印古什两个共和国却拒绝进行签署。车臣一印古什共和国要 求完全独立于俄罗斯；鞑靼斯坦竟要求和俄罗斯联邦作为两个平等的联邦主体 来签署联邦条约。受到他们的影响，科米、巴什科尔托斯坦、楚瓦什等自治共 和国也先后宣布了“独立，其他自治共和国则公开发表主权宣言或者是国家 法律地位宣言。 在另一方面，在苏联解体和俄罗斯联邦独立之后，俄罗斯联邦的国家权力 机关在俄罗斯联邦新宪法是否要确认总统制这一问题上发生了严重的分歧，因 此新宪法迟迟未能颁布。此时鞑靼斯坦等共和国却利用联邦国家政局不稳的这 个时机，抢先颁布了严重违反俄罗斯联邦宪法的所谓“新宪法”。比如鞑靼斯 坦共和国，在其新宪法的第5 9 条中规定“鞑靼斯坦共和国有权独立自主地决定 自己的国家法律地位，共和国法律在鞑靼斯坦全部领土上拥有最高的地位。 萨哈共和国在其新宪法第7 条中宣布“萨哈共和国宪法在其共和国领土上，具 有最高的地位。共和国境内的所有国家机关、社会组织、企业、机构都必须根 据宪法进行活动。 其他的某些共和国虽然没有抢先颁布自己的新宪法，但却 试图确认本共和国宪法所具有的优先地位。隅1 1 9 9 3 年9 至1 0 月间，叶利钦用强力解散了俄罗斯联邦的人民代表大会与最高 苏维埃，加强了总统对地方的控制力。之后，叶利钦进一步修改了宪法草案文 本，取消共和国“主权国家 的地位，并将联邦条约文本全部删除。1 9 9 3 年1 2 月1 2 日俄罗斯举行了国家杜马选举，同时，强势通过了新宪法。新宪法强调， 俄罗斯联邦制，要以中央权力为核心和基础，抛开联邦条约，重新划分了央地 之间的权限。发生这些改变，均是因为国内的形势发生了变化，俄罗斯联邦现 行宪法并没有继续像联邦条约那样，朝着向联邦主体让步的方向继续发展，而 6 2 俄罗斯联邦制的改革历程 是以大量的规定树立起联邦政权的权威，约束地方分立主义倾向的发展，保障 联邦的统一、国家的完整。在联邦政局趋于稳定、新宪法满足联邦主体部分利 益要求的情况之下，联邦主体的分立主义活动慢慢开始收敛。 考虑到鞑靼斯坦、车臣等共和国的一意孤行、自行其是，1 9 9 4 年2 月1 5 日， 经过不懈努力，俄罗斯联邦鞑靼斯坦共和国双边条约的签署，基本上稳定 住了分离主义倾向最严重的鞑靼斯坦共和国的局势。俄鞑条约的全称是：俄 罗斯联邦国家权力机关、鞑靼斯坦共和国国家权力机关，关于划分管辖对象和 互相授权的条约，该条约除了序言之外，由9 条组成。与联邦条约所不同 的是，它的前3 条对鞑靼斯坦的专有权限、鞑靼斯坦和俄罗斯联邦的共有权限、 俄罗斯联邦的专有权限进行了明文列举。该条约和俄罗斯联邦宪法一起，成为 俄罗斯联邦与未签署联邦条约的鞑靼斯坦共和国之间关系的基础性文件。 俄罗斯联邦与已签署了联邦条约的其他部分联邦主体也签署了类似的 条约。例如1 9 9 4 年8 月3 日，俄罗斯联邦和分立倾向严重的巴什科尔托斯坦共和 国签署了双边条约；此后又同卡巴尔达一巴尔卡尔共和国、北奥塞迪共和国分 别签署了双边条约；1 9 9 6 年至今，俄罗斯联邦分别与斯维尔德洛夫斯克州、加 里宁格勒州、布良斯克州、奥伦堡州、沃罗格达州、萨拉托夫州、马加丹州、 车里雅宾斯克州、克拉斯诺达尔边疆区等联邦主体签署了双边条约；1 9 9 8 年6 月， 莫斯科市成为同联邦政权签署双边条约的第4 6 个联邦主体。 综上所述，联邦条约签署之后，俄罗斯联邦和一系列联邦主体签署了 关于划分管辖对象与相互授权的双边条约，其目的，并不是为了确定已经由俄 罗斯联邦宪法规定过的联邦主体法律地位，而是为了对联邦和联邦主体问的权 限实现机制进行更准确地规定。双边条约提高了俄罗斯联邦与其主体之间相互 理解的水平、保障了联邦国家的统一、稳定了这些联邦主体内部的政治局势。 实践已经证明，俄罗斯联邦与其联邦主体之间签署的多边条约和双边条约，在 分立主义盛行之时，是维护俄罗斯联邦统一的有效方式。 但是，也应当清楚地看到，上述联邦条约和部分双边条约是在俄罗斯联 邦面临分裂的这一特定历史条件下制定的。联邦政权条约中对联邦主体作出的 诸多让步，至今仍是某些联邦主体存在分立倾向的温床。 7 2 俄罗斯联邦制的改革历程 2 2 普京时期的联邦制改革 弗拉基米尔弗拉基米罗维奇普京，在俄罗斯历史上，是一位颇具智慧 的铁腕总统，在其就任总统之前，他就对自己国家的发展和改革问题进行过长 远的思考和研究，并一直不满叶利钦时期中央权力机关实力薄弱的现状【9 】。他在 普京文集中曾提到，联邦中央给予地方政权很多权力，但是却没有相应的 管理机制对其进行连接和约束；俄罗斯的联邦关系不够稳定和健全，给予地方 权力居然会被认为国家是可以被分裂的：虽然政客与民众都经常谈论联邦制和 改革联邦制的问题，但是俄罗斯却并非一个真正的联邦制国家；实质看来，俄 罗斯是一个权力松散的国家。 普京坚定地认为，对国家政治领域的改革和完善，是俄罗斯复兴和发展的 关键所在，俄罗斯亟需建立起、也应当拥有一个强劲有力的国家政权体系。很 显然，普京最为关注的即是国家的政权是不是有强大的效能、中央的政令能不 能上通下达。对包括俄罗斯在内的任何国家而言，一个强大的联邦政权，应当 是一个民主法制的、具有完全行为能力的联邦政权，从这一点来说，改革和完 善俄罗斯联邦制，就成为解决此问题最主要的内容。 2 2 1 普京联邦制改革的具体措施 普京就任俄罗斯总统之后，着手实施了一系列对国家政治体制的改革，这 些改革都是以加强联邦中央权力为核心的。 对国家的垂直权力体系，即俄罗斯联邦制的改革是其第一步措施。新千年5 月1 3 日、5 月1 8 日，普京通过颁布总统令的形式，依照地域原则在俄罗斯全境 内建立起了7 个联邦区，同时任命全权代表派驻这7 个联邦区，全俄境内的8 9 个联邦主体统统被划归于该7 个联邦区。俄罗斯总统则可通过这一改革，对联 邦区内的事务进行直接管理。在此同时，普京还向联邦议会提交了一整套法律 草案，均是关于改革俄罗斯联邦体制的，这其中包括有议会上院即俄罗斯联 邦委员会的组成原则之修正法案、俄罗斯联邦主体的立法、执法机关的基本 原则之修改与补充法案以及俄罗斯联邦的地方自治原则之修正法案。这些 法案在宪法法律框架内，适当调整了联邦关系，改变了一些约定俗成的做法， 8 2 俄罗斯联邦制的改革历程 主要有以下几方面： ( 1 ) 联邦委员会的成员如今被改由地方行政机关、立法机关的代表来组成， 而不再像从前那样，由地方行政长官、立法机关的领导人去兼任。 ( 2 ) 如果地方政权的法律文件违背了联邦中央的宪法、法律，总统有权将 违宪文件提交宪法法院进行审理。在规定期限内，如果地方立法机关拒不进行 修改、拒不执行宪法法院裁决，国家杜马可以根据总统提出的相关动议，宣告 该违宪立法机关解散，并限期重新进行选举。 ( 3 ) 对于其行为违反联邦宪法，或是违背联邦刑法的地方领导人，联邦总 统有权解除其职务。 普京总统此举目的是十分明确的，即是要致力于改变中央管理地方事务长 久以来的失控局面，把地方领导人的实权削弱，使联邦中央尤其是联邦总统掌 握到管理地方各级权力机关的主动权，消除掉违反联邦宪法法律的地方法规以 及与之共生的混乱现象，最终建立起一套行之有效的国家垂直权力体系。虽然 上述法案在生效前遭到联邦上院的坚持反对，但在下院中获得了多数代表的支 持，最终得以通过。 与此同时，在2 0 0 0 年9 月1 日，普京发布总统令，组建了俄罗斯联邦的国 务委员会，这是一些联邦地方首脑的提议，普京为安抚其心，采纳了这些建议。 国务委员会地位相当于总统之下的一个咨询机构，由地方长官组成，主要负责 帮助总统解决央地权力机关间的矛盾和摩擦问题，另外，也可以参与联邦法律 制定、总统令草案修改、国家人事变动等问题的讨论和建议，对于巩固联邦制 起到了重要作用。 上述改革在普京整个改革计划中，只是第一步。2 0 0 4 年9 月1 日，别斯兰 中学的人质事件，造成了重大伤亡，这时，联邦中央需要采取适当措施应对恐 怖袭击，普京也以此为契机，开始了联邦制改革的第二步。该阶段是联邦制改 革中非常重要的一个阶段：改变地方首脑的产生方式，由直接选举改为总统提 名、地方权力机关批准l l o 】。这一举措不是对上述恐怖袭击的直接应对，而是普 京长远的改革计划中一个重要内容。此次的改革与第一阶段改革相比，更多牵 扯了地方政权的利益，但却没有像之前那样遭到各方势力的反对。 9 2 俄罗斯联邦制的改革历程 2 2 2 普京联邦制改革的显著特点 第一，与叶利钦时期的央地关系相比，普京改变了只有通过中央向地方让 权、妥协才可以得到其支持，才能勉强维持国家表面统一和稳定的状况。他一 针见血地指出了问题的关键：即“在苏联解体初期，中央曾经给了地方不少东 西，其中尽管存在有被迫的成分，但从总体来说还是中央政府的有意为之，这 一政策快速实现了当时中央政府的期望目标但人心不足是常态，一些地方 政权看到了中央政权的薄弱，妄图考验其力量，取得更多地方利益，他们也很 快有了收获慢慢地，各级的权力机构似乎都染上了这种毛病，一些地方的 自治机构也有样学样，开始为自己争取权限。所以，要彻底结束这一恶性循环， 乃是我们共同的义务1 1 1 1 。 显然，“削藩 是普京总统联邦制改革计划的核心内 容，即要加强联邦中央权力，限定地方权限，只授权其管理地方事务，并随时 接受中央政权的监督和管理。 第二，与叶利钦时期对待上下两院的态度相比，普京改变了之前那种利用 上院来指挥和制约下院的方式，开始团结下院、依靠下院，着手解决上院本身 以及国家的垂直权力体系方面存在的一些问题。众所周知在这一时期，国内政 治力量的对比有所改变，这些改变有利于联邦总统、有利于中央政府，而且普 京也得到了国家杜马中的多数议会党团支持，俄罗斯联邦制的问题可以开始着 手解决，这一转变较明显地体现了这一点。纵观叶利钦执政时期，在央地关系 上存在的最大问题就在于中央的政令执行力不足、地方权力却任意膨胀，没有 形成一个全国统一的经济和法律空间。在当时，被联邦中央数次推行的、仅有 的几个覆盖全国的改革计划，最终都因为地方政府没有认真贯彻而不了了之。 这一状况需要得到彻底改变，政客与民众关于此的呼声不仅一致，而且越来越 高涨，因此，在普京推出上述改革时，就得到了俄罗斯社会各阶层的普遍欢迎 和支持，而议会两院在整顿联邦秩序方面，也都与联邦中央密切合作、积极支 持，这种状况也是与叶利钦时期完全不同的。 第三，普京总统独具章法的改革步骤及手段，实现了原则性、灵活性的高 度统一，显然也取得了卓有成效的阶段性成果。不同于上一任总统叶利钦，普 京终不再被“民主束缚手脚，而以“可控民主”其核心即为总统集权一 1 0 2 俄罗斯联邦制的改革历程 一作为国家政治体制改革的出发点，以恢复国家法治为基本的改革目标，以政 府掌握的行政权力作为手段和动力，切实地实现了“削藩 。具体来说，有以下 几个方面：( 1 ) 通过普京总统令，宣布设置7 个联邦区、任命全权代表派驻入 联邦区，使其成为一个行政管理机制，为联邦中央控制地方政权提供媒介，也 成为普京总统管理国家、推行其他改革措施的有效保障；( 2 ) 建立起了中央约 束地方的法律干预机制，即联邦中央有权裁定地方的违宪行为；( 3 ) 依照联 邦委员会的组成原则之修正法案，对地方首脑的权限和地位进行限定，削弱其 干预中央的影响力和实力，最终使联邦上院成为名副其实的国家立法机关。这 些措施是普京总统上任伊始时推出的。( 4 ) 进入普京的第二个总统任期，以当 时影响颇深的别斯兰人质事件为契机，对地方首脑的产生方式进行适当修改， 由直选改为总统提名、地方议会予以批准，这就触及了联邦制改革的最深层次， 使联邦中央掌握了地方首脑的任免权，加强了中央权力，进而为联邦政府的中 央集权奠定下坚实的政治基础。 经过普京任职前期对其联邦制的一系列调整和改造，俄罗斯联邦的央地关 系发生了显著的变化。正如普京自己所说，以前的俄罗斯，它的某些地区事实 上并没有在联邦法律的制约之下，这种局面是绝对不可接受的，而如今，我们 成功改变了这种状况。现在看来，在俄罗斯的任何地区，都以联邦宪法、法律 作为行为准则，联邦宪法、法律具有至高无上的地位【1 2 】。而普京第二个阶段推 出的改革，即关于地方行政长官之产生方式的改革，对地方势力起到了强有力 的震慑作用，也使得联邦中央对地方权力的控制力得到强化。 第二次车臣战争对于其领域内非法武装力量进行了沉重打击，在车臣，通 过全民公决的方式通过了车臣宪法，通过选举产生了车臣总统，最终在车臣恢 复了一定的法治。但是冰冻三尺，也非一日之寒造就，车臣境内仍存在较为猖 獗的非法武装运动，时有发生的恐怖袭击也显示着其法治的不稳定性，所以车 臣问题仍旧需要时间来慢慢解决，然而从维护国家的统一和完整的角度来看， 联邦制的改革，确实有效阻止了车臣长期存在的民族分裂主义趋势。 叶利钦和普京执政的1 6 年时间，在俄罗斯历史发展中，是一个重要的阶段， 在这一时期，联邦制取得了很大的进展。叶利钦与普京对联邦体制的改革既有 2 俄罗斯联邦制的改革历程 共同点，又存在着重要的区别。叶利钦时期的联邦政策维护了大国的存在、确 立了俄罗斯联邦体制的基本框架。然而，叶利钦建立起来的却是一个权力分散 的国家，频繁发生的政治斗争使得地方政治的格局复杂化、多样化，严重地破 坏了国家的政治统一与地区稳定。而普京在其执政时期的联邦改革使俄罗斯的 联邦关系发生了深刻的变化：国家的垂直政权体系成为了国家稳定和经济发展 的体制保障、总统和政府威望与日俱增、俄罗斯政治建设已步入了法制化的发 展轨道。 通过研究和对照叶利钦和普京时期的联邦政策和效果，我们可以看出：叶 利钦时代的联邦政策没有与俄罗斯基本国情相一致，使国家权力松散、政治不 稳定，因此其改革并不成功。相反，普京时代的联邦体制改革从俄罗斯国情出 发，实现了国家的统一和稳定，如今俄罗斯正在向着经济的持续发展转变。 尽管西方国家的一些政治家和理论界的专家学者们称普京的联邦制改革是 一种“民主的倒退 ，说俄罗斯正从“民主”再次走向“专制 等等，但俄罗斯 国内对普京改革持肯定态度的仍居多数，民众们认为普京的政权改革有利于加 强垂直权力、有利于保障国家正常发展、防范恐怖主义，认为普京的改革具有 深远的历史意义，因此，普京在他的两届任期内始终得到7 0 以上选民的大力 支持，俄罗斯联邦的政治、经济、军事实力也得到逐步增强，国际地位正不断 提高。普京总统自己也认为，他已找到了适合俄罗斯发展的政治经济模式，俄 罗斯联邦的最高政权继任者只需要坚持此已有的发展模式，就可以保持俄罗斯 的政治经济稳定。俄罗斯的发展道路已经确立了“普京传统 【1 3 】。 2 3 梅德韦杰夫执政以来的联邦制改革 2 0 0 8 年3 月2 日，俄罗斯举行总统选举，梅德韦