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社区治理三要素说以深圳为研究文本曾宇青【摘要】社区治理研究者多以“政府、社会”两要素描述和研究社区治理模式。本文把社会要素进一步细分为居民和企业要素，以三要素（政府、企业、公民）来研究和描述社区治理模式。三要素说是两要素说的发展，它丰富了社区治理理论。【关键词】社区治理；模式；要素【中图分类号】D035 【文献标识码】A 【文章编号】我国的社区治理研究者多以两要素来概括和描述社区治理模式，例如张宝锋在我国城市社区治理结构研究综述中，指出学者们从两个方面（政府、社会）将社区治理模式概括为三种：强政府强社会的政府主导型；社区主导与政府支持的小政府大社会的自治型；政府推动与社区自治相结合的合作型。本文将以三要素（政府、企业、公民）来研究和描述社区治理模式。1 社区治理三要素的形成全球治理委员会1989年提出：治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。本文认为，当我们在“模式”上研究治理时，必须关注治理的结构。从该定义看，治理有三要素：公营机构、私营机构和个人。本文以此为基础，将治理的三要素进一步简化为：政府、企业、公民。在计划经济条件下，政府、企业、公民三要素并不是相互独立的，而是高度统一的。改革开放以来，随着市场经济的发展，企业日益独立于政府，乃至于私人企业越来越壮大，保护合法的私有财产写入了国家宪法；公民也日益独立于政府的各项安排（人事、财产、福利等），乃至于学术界称“公民社会正在崛起”。中国城市社区治理，经历了“政府、企业、公民”高度统一到“政府、企业、公民”相互独立并相互制约的过程。这里以深圳社区的变迁过程来描述治理的三要素是怎样在中国城市社区的变迁过程中逐渐生长、成型。深圳社区治理变迁有三个主要的推动力，一是社区建设的潮流。上世纪80年代末90年代初，政府在全国范围内推动社区建设，利用社会力量建设社区；二是深圳市场经济的迅速发展。深圳建立了较完善的社会主义是市场经济体系，2006年人均GDP已超过8000美元；三是深圳政府不断开拓创新和自我改造。深圳社区治理变迁的过程就是“政府、企业、居民”三要素不断相互独立并在社区建设中发挥重要作用的过程。1.1 企业成为社区治理的重要要素，发挥重要作用。1989年深圳市房管局将原来政府直管的各房管所全部改制为实施企业化管理的物业管理公司，从而形成了社区的治安、绿化、卫生、水电、机电设施设备、社区文化等由物业公司管理的局面。近几年，由于政府购买服务剧增，社区文化、体育、卫生建设等出现了政府购买、企业运作的局面。此外，社区一直存在一些服务性企业，提供教育、保姆等服务。1.2 居民成为社区治理的重要要素，发挥重要作用。1991年全国第一个业主委员会在深圳天景花园成立。1994年深圳出台深圳经济特区住宅区物业管理条例，以法规的形式明确了业主通过组织召开业主大会和成立业主委员会的形式集中反映业主的意愿，并参与物业管理事务。2003年国家物业管理条例实施，业主委员会对社区建设的重要影响日益彰显。2005年深圳市政府启动了还居委会自治组织本来面目措施，盐田区的全体居委会成员由居民直选，其他五个区则部分成员直选。社区治理的居民力量获得极大加强。1.3 政府公共管理的重心向社区转移。2005年，深圳在居委会的辖区设立社区工作站，作为街道办事处的派出机构，居委会成员全部置换成为工作站成员，这标志着政府在居委会层面的社区第一次派出了正式机构。同时政府将城管、消防、治安等各项工作下放社区；并加大投入，全面加强社区的硬件建设。2 社区治理的理想模式社区治理的理想模式应该是“政府、居民、企业”三要素良性互动模式，是三个空间的运作，也是三种资源或三种力量的运作。从国际新公共行政潮流看，治理是对“管理”的反思，简单地说，管理是政府生产公共品，居民消费公共品，企业生产私人品；治理是政府、居民、企业以共同生产公共品，目的是提高公共品生产的效率。社区治理三要素如何在公共品生产过程中良性互动，从而大大提升公共品生产效率？美国学者戴维奥斯本和特德盖布勒在改革政府书中，运用很多事例说明“政府掌舵，公民参与，企业划桨”的三要素结构是公共品生产的较优治理结构，效果显著，是政府改革的方向。这一研究既是对美国政府改革实践的总结，又获得理论界的广泛共识。“政府掌舵、企业划桨”是指政府将那些能够由私人机构承担的公共的或私人的事务尽可能让私人机构承担，这是对而战后各发达资本主义国家实行国家干预的资本主义的反思。其主要做法是政府将那些能够由私人机构承担的公共品或私人品的生产尽可能交由私人机构承担，同时在政府和各种公营机构引入竞争和企业家精神。这方面各发达资本主义国家都有可资借鉴的经验。“公民参与”是三要素结构能够良性互动的关键环节。美国1970年代掀起新公民参与运动。新公民参与是对传统公民参与的反思。传统公民参与主要体现在：公民通过投票选举议员和主要政府官员而参与政府决策，新公民参与则由参与决策扩展到参与政府行政过程，参与的范围和深度都扩展了。从三要素看，公民参与的内容包括参与掌舵和划桨，也包括对掌舵和划桨进行监督。在三要素的良性互动方面，即使是实行民选制度的西方发达国家，公民参与与政府掌舵的关系也是最难处理好的。公民参与常常有两种方式，一种是公民自发的参与，这种参与方式如果获得政府的支持，治理就能发挥较好的作用；另一种是政府“催化”的公民参与，如果获得公民的配合，治理就能发挥较好的作用。我国学者在研究政府治理时，多数赞同“政府掌舵，公民参与，企业划桨”为政府治理的较优模式。但在研究社区治理时，常常忽视三要素，而将“公民参与，企业划桨”看作社会要素，从而以两要素来描述社区治理结构。三要素社区治理理论可以更清晰的描述社区治理所依靠的主体（公共机构、私人机构、个人）；所运作的空间（公共领域、市场空间、公民社会）；所需要的资源（政府力量、企业力量、公民力量），从而使社区治理的实践获得更为清晰的思路。更为重要的是，它清晰地体现了社区治理的理想模式及达到这一模式的基本路径。要达到“政府掌舵，公民参与，企业划桨”理想模式，第一个基本路径是市场经济较为发达，使企业划桨能够优于政府划桨；第二是公民社会比较发达，使公民参与能够促使公共品较优生产；第三是政治开明，使政府以提供高质量的公共品为己任，造福人民。3 社区治理的三种模式 “政府掌舵，公民参与，企业划桨”是理想模式，但实践中，在不同社区、不同时间，三要素中各要素所呈现的作用的强度差别较大，根据这些差别，我们将社区治理分为三种模式。下文以深圳为研究文本，描述这三种模式的基本内容。3.1 居民参与型治理模式该模式的特点，一是“居民”这一要素的作用在治理过程中发挥得非常突出，成为三要素中的核心要素；二是政府对居民参与表现出“掌舵”的姿态；三是企业“划桨”的积极性被居民调控。深圳南山区的 “月亮湾模式”即属典型。月亮湾模式的特点是：第一，居民的参与能力很强。月亮湾片区是由月亮湾花园等12个住宅小区组成的有5万多居民的大社区。该社区的交通、污染、治安等问题较突出。为了更有效的解决这些问题，月亮湾片区12名业主委员会主任或负责人，担当起由该片区选区产生的区、市两级人大代表的义务联络员，以“月亮湾片区人大代表工作站”的名义开展工作，负责收集月亮湾片区12个住宅区的社情民意，并以书面报告形式送交有关人大代表，在此基础上，人大代表行文送交相关政府主管部门。2004年工作站多次与政府沟通，办好了50件居民提交的事情，2005年办了30来件。第二，政府部门能够与居民良性互动。政府部门也意识到了月亮湾片区问题的错综复杂性，如不能建立起与居民的有效沟通渠道，势必会影响社区的稳定，因此以文件等形式支持工作站正式开展工作，各部门对工作站的要求都比较重视。第三，企业能够或不得不接受居民的监督。该片区的12个商业住宅小区，基本上都建立了业主委员会，物业管理公司能较好的接受业主的监督并按业主的意愿运作。该片区被深圳市规划为工业区，有发电厂、木材厂、印刷厂等，在政府的支持下，这些企业不得不接受居民的监督。3.2 企业主导型治理模式该模式的特点，一是企业的“划桨”作用在治理过程中发挥得非常突出。物业管理公司的工作做得非常好。二是居民非常满意，居民和业主委员会在社区参与方面乐于物业管理公司的安排，不再花时间、花精力来自主。三是政府比较满意，政府或总结经验在更多的社区推广，或给其一定的政策并观其效果。深圳福田区的莲花北社区就是该模式的典型。莲花北模式被人民日报称为“莲花北样本”。参考文献1 胡谋 王伟.走近企业化社区管理耐人寻味的“莲花北样本”N.人民日报,2005年06月07日第十版2 曾宇青.经济发达城市的社会主要矛盾研究J.理论前沿,2007(5)莲花北是个拥有5800多户、3万居民的大社区。莲花北物业管理公司于1994年随着居民入住而入主该社区。莲花北管理公司的口号是：“为业主提供零缺陷的服务”，拥有多项深具影响力的物业管理创新。首创了准军事化的治安队管理，其文明执勤的做法，在全市迅速推广；首创住宅区自行车、摩托车封闭区保管，大大减少了车辆丢失；首创住宅装修纠察队，确保违章装修处理率100；首创大型系列文艺活动与日常娱乐活动相结合，使社区文化丰富多彩；首创员工先培训后上岗，员工素质有了保障；首创10的员工淘汰制，竞争机制贯彻始终；首创老年义务治安联防队，安全保障大大提高；首创屋村事务助理责任制，摸索出一套大型屋村协调管理的有益经验等等，成为社区的“万能”的服务者、管理者。依惯例成立的居委会（原来有4个，现在合并为一个），作用较弱，除计划生育、征兵及办理新生儿出生手续等行政职能外，几乎不承担社区的其他管理和服务事务。流动人口、计划生育、劳动就业等，虽不属于物业管理服务的范围，但物业公司积极想办法以物业管理创新的方式提供服务，政府也就乐于与物业公司“联手”。 这种模式，从政府的角度看，政府的社区行政管理落地了；从企业角度看，企业的品牌形象树起来了；从居民的角度看，居民的需求较好的得到了满足，可谓皆大欢喜。3.3 行政引导型治理模式该模式的特点，一是政府的“掌舵”作用发挥得非常突出；二是在政府作用的推动下，居民参与被调动起来；三是在政府作用的推动下，企业积极“划桨”。 深圳“盐田模式”即是典型。在政府直接运作下，1999年盐田区各社区居委会从村股份公司中脱钩，从而使社区中的居民力量与企业力量相互独立；2005年，盐田社区居委会所有成员置换为街道办事处下辖的社区工作站的政府工作人员，新入主居委会的成员则全部由社区居民直接选举，使居民力量与政府力量相互独立，形成了“盐田模式”。为了发挥新居委会的作用，政府赋予新居委会评议政府工作的权力，目前，盐田区政府希望以某种制度或形式将新居委会与区人大、政协相衔接，从而进一步发挥居委会的作用。这些都是盐田区政府推动的结果，目的是通过形成企业“划桨”、居民参与格局而实现政府“掌舵”。4 理论思考4.1 理想的社区治理是三要素而不是两要素的良性互动。我国理论界将社区治理结构看作两要素：政府和社会。本文把社会要素进一步分为居民和企业要素，因此三要素说是两要素说的发展，它丰富了社区治理理论。同时，三要素说更有利于我们借鉴国际经验，充分发挥社区治理的社会力量。三要素说使社区治理的方向更明确：一是进一步完善和发展社会主义市场经济，从而充分发挥企业在社区治理中的重要作用；二是进一步推动公民社会的发育和发展，从而充分发挥居民在社区治理中的重要作用；三是进一步解放思想，改造政府，促使政府科学放权和授权，真正发挥政府在社区治理中的“掌舵”作用。社区治理无论采取哪种模式，都需要社区治理三要素的良性互动。但是，在社区建设中，我们常常忽视企业力量。比如深圳“盐田模式”为居民自治作出了全国瞩目的制度安排，却没有认识到还需要为社区建设的企业力量作出制度安排。这是两要素认识论所导致的缺陷。4.2 公民社会崛起是社区治理三要素良性互动的基础。改革开放近30年来，我国的市场经济迅速发展，企业的力量已经较为强大和独立；但公民社会尚未发育成型，公民力量较为弱小。只有公民社会发育成型，公民要素才能独立，才谈得上三要素的良性互动。公民社会，常常被称为民间社会和市民社会，它们是出自同一个英文术语civil society的3个不同的中文译名。政治学意义上的公民社会是指公民通过自愿结社、自主自治而形成广泛的共同体。公民社会的形成使得公民在社会政治生活和经济生活中拥有较大的发言权和较大的制衡力、监督力。这种力量使得政府、企业、公民三者之间存在潜在的力量均衡。这种均衡是社区治理获得结构性效率的前提。例如，在企业主导型社区治理模式中，居民的潜在力量是企业生产高质量公共品的前提，否则，企业存在生产质次价高公共品的必然，因为追逐利润是市场经济条件下企业的本性。由于居民力量潜在地存在，在企业积极生产高质量公共品时，居民乐于接受而没有显示自己的力量，使企业主导型模式得以形成和存在。同样，如果没有居民力量，政府也存在生产质次价高公共品的必然，因为，本质上政府是一个拥有自己利益的公共品的生产者。深圳的公民社会正在崛起。这是深圳社区治理三种模式共存的基础，没有这个基础，这些模式只能是个别现象，难以复制和推广。4.3 政府应该架构“掌舵体系”。三要素良性互动在根本上要依靠制度建设和制度保障，政府应该架构掌舵的制度体系，而不能将“掌舵”停留在认识上。“掌舵”的制度体系应该包括：一是将那些能够移交给市场的社区事务尽可能交给市场中的企业经营；二是积极促使进居民参与，例如将自治体系纳入公共管理体系的有机组成部分，给其正式地位，发挥其参与掌舵的作用。三是进一步建设法制政府和学习型政府，使法治和行政创新成为政府掌舵的主要方式。以社区教育为例，政府可以制定法例，在中小学成立由相关利益者组成的校董事会，发挥自治力量参与掌舵的作用；同时制定法例使非营利的体育组织在中小学生放学后使用学校