（社会学专业论文）入股安置：维护征地农民权益的理性模式——以溧阳x镇为例.pdf

中文摘要 随着工业化，城市化步伐的加大，农村集体土地大量被征用，征地农民数量 剧增，农民由于失去土地而陷入相对弱势状态，征地农民问题成为我国社会发展 中的一个重要问题，对征地农民权益的保护成为构建和谐社会的一项重要内容。 征地农民的权益与他们的土地产权直接相连，所以保护农民的土地产权是维护征 地农民权益和维持经济发展的根本。目前，征地中安置补偿模式主要有一次性货 币安置、就业安置、就地安置、移民安置等，这些安置模式在实际运作过程中存 在一些不足。 笔者通过对x 镇新型入股安置模式的调查研究，分析了该模式的基本运行 状况、生成条件等，经过比较得出，这种安置模式维持了农民与土地之间的天然 关系，使农民征地而不失地，农民的土地权益在入股中得以实现，同时，采用入 股安置模式，也缓解了政府和企业的经济压力。当然作为一种尚未成熟的安置模 式，其也存在不足之处。在调查分析的基础上，笔者旨在对入股安置进行调整和 完善，使其能够更加有效地维护农民权益并推动经济发展。 关键词：征地农民入股安置权益理性 a b s t r a c t a st h eq u i c k e n i n gp a c eo fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du n b a n i z a t i o n , v a s ta r e a $ o f l a n d so f t h er u r a lc o l l e c t i v eh a v eb e e ne x p r o p r i a t e da n dt h en u m b e ro f f a m e r sw h o s e l a n d sh a v eb e e ne x p r o p r i a t e dh a sd r a s t i c a l l yr i s e n t h e yh a v eb e e ni nar e l a t i v e w e a k e rc o n d i t i o na n dt h e i rp r o b l e mh a sb e e nas e r i o u sp r o b l e mi ns o c i a ld e v e l o p m e n t o fc h i n a p r o t e c t i n gt h e i rr i g h t sa n di n t e r e s t sh a st u r n e di n t oa ni m p o r t a n ta r t i c l eo f h a r m o n i o u ss o c i e t yc o n s t r u c t i o n t h e s ep e a s a n t s r i g h t sa n di n t e r e s t sh a v ead i r e c t r e l a t i o n 谢mp r o p e r t yr i g h to f l a n d s o i no r d e rt ob o t hp r o t e c tt h ef a m e r s r i g h t sa n d i n t e r e s t sa n dm a i n t a i nt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y , w em u s tp r o t e c tt h e i rr i g h t sa n d i n t e r e s t so fl a n d s n o w , t h ep r i m a r ys e t t l e m e n tp a t t e r n si n c l u d i n gc o m p e n s a t i n gt h e p e a s a n t so n c e 、r e s e t t l i n gi no t h e ri n d u s t r y 、a g r i e u l t r a ls e t t l e m e n ta n de m i g r a t i o n h o w e v e r ，t h e r ea r em a n ys h o r t a g e si nc o u r s eo fe n f o r c e m e n t 胁u g hs t u d yt h em o d e lo fs h a r e h o l d e rs e t t l e m e n ti nxv i l l a g e w r i t e ra n a l y z e d i t s l i v i n gc o n d i t i o n 、t h eb a s i cf u n c t i o na n ds oo n d e p e n d i n go nc o m p a r i s i o n , t h i s p a t t e r nk e e p st h en a t u r a lr e l a t i o nb e t w e e nf a r m e r sa n dl a n d s f a r m e r sg a i nt h er i g h t s a n di n t e r e s t so fl a n d sb e c a u s eo fe x p r o p r i a t i n gw i t h o u tl o s i n gl a n d s m e a n w h i l e ，i t a l s or e d u c e st h ee c o n o m i cp r e s so fl o c a lg o v e r n m e n ta n df i r m s i ti st r u et h a ta sa g r e e np a r e m , t h e r e a r e m a n yd i s a d v a n t a g e s b a s e d o ni n v e s t i g a t i o na n d a n a l y s i s ，w r i t e ra i mt om a k ei tm o r ee f f e c t i v ei nm a i n t a i n i n gt h er i g h t sa n di n t e r e s t so f p e a s a n t sw h o s el a n d sh a v eb e e ne x p r o p r i a t e da n dm o t i v a t i n gt h ed e v e l o p m e n to f e c o n o m yb ya d j u s t m e n ta n dp e r r e c t n e s s k e yw o r d s ：f a r m e r sw h o s el a n d sh a v eb e e ne x p r o p r i a t e d s h a r e h o l d e rs e t t l e m e n t r i g h t sa n d i n t e r e s t sr e a s o n a b l e 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名 日期 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名： 日期： 第一章引言 一、研究对象、意义、方法 ( - - ) 、研究对象 ( 2 0 0 4 ) 国土资发2 3 8 号文关于完善征地补偿安置制度的指导意见中提 到入股分红安置，即对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征 地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或以经 批准的建设用地土地使用权作价入股，农村集体经济组织和农户通过合同约定以 优先股的方式获取收益。x 镇采用土地使用权入股的安置模式。 从目前的实际情况来看，入股安置有两种基本方式。一是以征地补偿安置费 用入股。此种安置方式的基本思路是：对集体土地办理农转非和征收手续，按照 法律法规规定的标准确定征地的安置补偿费用，然后计算和确定征地补偿安置费 用在项目中的股份，按照公司法等法律的有关规定确定分红比例和办法。二 是以集体建设用地使用权作价入股。这种方式的基本思路是：保留集体土地所有 权性质不变，将非建设用地转为建设用地，不办理土地征收手续，只办理农用地 转用手续，农民或集体经济组织以集体建设用地使用权作价入股与以征地补偿安 置费用入股。 本次研究选择x 镇为调查对象，该镇采用的是后一种入股安置模式，征地农 民以土地的使用权作价入股出让给该镇工业园总公司，镇政府作为组织和协调机 构，与农民签订土地出让合同书，确保农民每年每亩获得固定红利1 0 0 0 元，政 府每年在农历过年前一次性支付，不受x 镇工业园开发建设有限公司经济、经 营状况的影响，该红利每五年调整一次，调整幅度根据五年间江苏省农民人均纯 收入的平均增长率予以计算。 ( 二) 、研究意义 社会意义 农业、农村、农民问题合称为“三农”问题，有人把”三农”问题概括为“农 民真苦，农村真穷。农业真危险。解决三农问题是建设社会主义和谐社会的重要 内容。党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的战略任务，我们所要建 设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安 定有序、人与自然和谐相处的社会。 随着工业化、城市化发展，农民大量土地被征用，由于征地政策落实不到位， 补偿安置费低，就业制度缺位，越来越多的失地农民面临失业、生活无保障的问 题。许多农民因失地而沦为“务农无地，上班无岗，低保无份”的三无状态。失 地农民群体的出现，构成了严重的不和谐因素。据国土资源部2 0 0 2 年底测算，在 h t t p ：w w w j g n y n e t n o n g 2 0 0 2 a s p ? i d a 3 0 0 2 1 全国的征地过程中，每征用一亩地，将造成1 4 个农民失去土地近7 年来全国有 近亿亩耕地被征用，失地农民达4 0 0 0 多万。据专家估计，到2 0 3 0 年我国失地农民 群体将达到1 1 亿人，其中将有5 0 0 0 万以上的农民处于既失地又失业的状态。而 从动态来看，这一数字有可能达到8 0 0 0 万。2 处理好征地农民问题关键是要保护征地农民的权益。土地不仅是最基本的农 业生产要素，还对农民起着重要的生活保障、就业保障作用。农民失去土地等于 失去了生产资料，失去了收入来源和生活来源。所以对征地农民的补偿安置工作 直接关系到征地农民的生存和发展。关系到整个农村社会的稳定，也影响征地工 作的进一步开展。 从目前的补偿安置状况来看，对失地农民的补偿普遍存在标准过低的问题， 有限的补偿款根本无法解决农民长期的生活支出。更不用说应对突发事件目前 存在的安置模式主要包括：一次性货币安置、重新择业安置、农业生产安景：异 地移民安置和入股分红安置。比较而言，前四者在征地农民权益保护上比较欠缺。 理论意义 宪法和土地管理法明确规定，中华人民共和国实行土地的社会主 义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市市区的土地属国家所有， 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的部分以外，均属于农民集 体所有。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织经营 和管理。根据产权理论，农民集体享有土地所有权、使用权、收益权、处置权。 农村集体经济组织的土地产权是实现土地利益的保证。所以在征地过程中保护农 民集体对土地的所有权和使用权是维护征地农民权益的重要内容。 在以往的土地征用安置中，农民由于被征用土地而失去土地使用权，从而 切断了与土地的天然关系。被征用土地也就意味着失去了相关的土地收益权、保 障权等。农民在征地补偿中采用的标准往往是集体土地作为农业用地的收益额， 这种补偿方式实际上把农业生产看作是稳定不变的，认为农户生产经营的成本和 收益是恒定不变的，不受各种因素的影响。但是土地作为不可再生的稀缺资源， 随着城市化、工业化的发展，土地市场将不断成熟，土地价格也将逐步进行市场 化运作，其价格必然升值：同时，土地的征用，意味着土地性质的改变以及使用 模式的改变，从农业用地转为工业或者公共建设用地，土地的直接收益增加了很 多。入股安置作为一个比较有发展前景的安置模式，在现有的法律框架下，将农 民土地使用权入股，农民征地而不失地，从而使得农民长期参与土地增值的收益 分配。 应用意义 在目前多种安置模式中，入股安置作为一种理性的安置模式，是维护征绝农 民权益和推动经济发展的平衡点 入股安置就是以征地补偿安置费用或以批准的建设用地使用权作价投入到 2 任波：新圈地运动末路p b 、o l 】，h t t p ：f i n a n o 。s i n a n ，2 0 0 3 - 0 8 - 2 7 2 征地单位，成为股东，享受投资者合法权益，并承担一定的责任。2 0 0 4 年国务院 办公厅2 8 号文件关于深化改革严格土地管理的决定和2 0 0 4 年国土资源部文件 关于完善征地补偿安置制度的指导意见的颁发，为入股安置提供了政策依据。 国内部分地区开始实行入股安置模式，并且取得了一定的成效。笔者认为这种模 式在维护农民权益的基础上，可以保持政府征地的持续进行，推动经济发展，具 有较强的实际操作性。 入股安置模式在实际运行过程中，有自身的生成条件，对入股项目具有严格 的选择性，当然也存在一些问题。笔者试图通过实证性调查研究，在深入现有入 股安置试验点的基础上，剖析这种模式的运作状况，农民的实际收益情况，政府、 企业、农民之间的关系和权益，实际存在的问题以及可能潜在的问题。在此基础 上，分析入股安置生成发展的必要条件，分析实施的价值以及在保护征地农民权 益和保持政府征地工作顺利进行的基础上，从理论和实践两方面完善入股安置模 式。 c - - - ) 、研究方法 本次研究综合运用了文献法、问卷法、访谈法等多种社会研究方法，文中大 量的数据都来自田野调查。 文献法 文献法是社会研究的重要方法，通过对现有文献资料的检索和整理，研究者 可以在比较短的时间内搜集到大量的已有数据，对课题的研究和深入奠定基础。 本研究的基础是征地农民问题，笔者通过对现有研究资料的检索，对征地农民的 权益、补偿、安置、市民化问题等有了基本了解，通过文献资料的铺垫，节省了 大量的调查时间，也为笔者深入农村，进行实证研究提供了比较系统的理论基础。 田野调查 马林诺夫斯基在他的名著西太平洋的航海者的导论中对田野工作方法作 了详细的论述。他指出，科学的田野工作方法，是指研究者在原住民中生活、以 直接的观察、详细充分验证的资料为基础，参照专业的规范来确立法则和规则， 进而论证这一民族生活的实态和规律3 。台湾著名人类学家李亦园说：“广义而言， 所有的实地研究工作都可称为田野研究，包括社会调查访问、各种问卷测验的实 行、考古学实地发掘、民族学调查考察都属之。”4 笔者在对本课题进行文献检索的基础上，为了获取更加全面、真实的数据， 对失地现象进行更加准确的把握，于2 0 0 6 年8 月1 5 日2 0 0 6 年8 月2 0 日和9 月1 3 9 月2 0 日两次深入研究点，在调研期间，笔者租住在当地农民家里， 和当地农民一起生活了一段时间。笔者采用个案、访谈、问卷等研究方法收集数 据资料。选择x 镇作为入股安置研究个案。然后在该镇的二十三个行政村中选 出入股户数较多，征用土地面积最大的一个村，作为点上的研究。本镇主要涉及 征地的是a 和b 两个行政村，其他行政村仅仅被征用很少一部分土地，在大面 3 马凌诺斯基：西太平洋的航海者( 梁永佳等译) ，华夏出版社2 0 0 2 4 任波：新圈地运末路p b o l l ，酗驻逝盟n 皤l l i n c o m g n ，2 0 0 3 - 0 8 - 2 7 积征地的两个行政村中，b 村比较具有代表性。通过对全镇和b 村的研究，在面 和点上反映入股安置的基本情况。同时笔者对征地前后该镇的发展以及农民在征 地前后生活、收支、态度等的变化进行比较，对不同安置模式进行了比较，分析 农民的实际收益，从横向和纵向的角度综合反映各项指标之间的差异。访谈是本 研究的重要方法，主要采用了半结构式访谈。访谈的单位涉及x 镇人民政府各 个部门，包括农业经济管理站、招商投资办公室、镇办公室、民政站、社会保障 站、工业管理办公室、农业管理办公室。访谈对象包括副镇长、副书记、各个部 门领导；其次是x 镇工业园经济开发总公司，访谈对象有总公司经理、会计； 再次是镇土地管理所所长；此外还有b 村委书记，李家村拆迁安置农民等。另 外，本次研究还发放了6 0 份问卷，问卷发放的主要对象是b 组的村民，按照b 村的总户数以及各类农户所占的比例，选择样本6 0 个，其中工业园土地征用的 农户3 0 个，宁杭高速公路土地征用的农户数量是1 5 个，还有未征地农户1 5 个 样本的选择注意性别和年龄结构的合理分配。样本来自本村7 个村民小组：黄家、 浪家、上塘、下姚、李家、高店、青墩，对这些村民在问卷研究的基础上进行了 深入访谈。 数据处理 在数据的处理过程中，笔者采用了s p s s 统计软件，在对问卷进行分类的基 础上对部分变量作了相关分析、百分比分析等。 研究现状和文献回顾 ( 一) 关于征地农民群体的研究 本文的研究对象是入股安置，而入股安置中的主要问题就是征地农民的权 益问题，所以对这一主体的研究文献进行检索对本课题的分析有着铺垫性作用。 对征地农民的研究，目前理论界主要集中在征地农民权益保护、征地补偿安置问 题、保障问题以及市民化问题几个方面。而这些问题在笔者实际调查收集资料的 过程中都是必须涉及的。 首先，从检索的资料来看，国外对征地农民的研究，主要偏向于法律制度宏 观层面的介绍和分析。侧重于征用土地的程序以及对征地农民的补偿。 日本在1 9 5 1 年颁布的土地征用法中明确规定，从公共利益出发可以征 用所需的地，实施征地的主体资格必须得到建设大臣或者相应都道府县知事的 批准，他们都严格按照土地征用的公益性进行审批。 日本土地征用的赔偿主要分为以下五种：( 1 ) 征用损失赔偿( 2 ) 通损赔偿( 3 ) 少数残存者补偿( 4 ) 离职者赔偿( 5 ) 事业损失赔偿5 。总之，日本的土地征用，无 论从征地程序还是补偿标准上，都做到了有法可依，并照顾到了土地所有人的利 益。 在英国，政府和职能部门征用土地的依据是在英格兰和威尔士实施的强制 5 廖红丰：英、美、日本等国征地管理的做法，价格月刊，2 0 0 6 ( t ) 4 征购土地法，而且征地必须经过议会的批准才可以进行。强制征地程序作为法 定程序有关大臣将主持召开一个公开的调查会，听取各方对动用强制征地权的 意见，并指定一位独立督察员进行评估。 美国联邦土地政策管理法规定，政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用 的方式获得各种土地或土地权益。7 美国土地征用补偿标准是根据土地被征用时 的市场价格为基准，加上土地可预期的未来价值，并充分考虑土地所有者的利益 而加以补偿。美国还考虑到附近的土地所有者因此而蒙受的损失，也一同对其给 予补偿。 国内该方面的研究主要涉及土地权益，对征地农民的安置、补偿、市民化问 题 土地权益问题，理论界普遍认为，现行的征地制度和政策基本上是计划经济 条件下制定出来的模式，不适应社会主义市场经济发展要求。相关建议提出建构 合理的征地补偿和利益分享机制。 征地矛盾最为直接地集中在征地补偿上，征地补偿主要涉及到以下三个方 面：一是征地项目是否为满足“公共利益”需要，二是补偿标准，三是征地后农 民就业安置以及农民市民化问题。 征地农民的安置方式有多种，主要包括：一次性货币安置、就业安置、农业 生产安置、入股分红安置和异地移民安置。目前，货币安置是各地普遍采用的做 法。 征地农民社会保障基金的来源问题，征地农民社会保障的资金管理及运营机 制问题也很受关注，关于征地农民社会保障体系的内容，根据目前国家和社会的 实际情况，涉及养老社会保险、医疗社会保险、失业社会保险。有学者认为建立 征地农民社会保障体系的目标应该是包括征地农民最低生活保障、养老保障、医 疗保障、为征地农民提供受教育和培训的机会、为征地农民提供法律援助。9 关于市民化问题，认为阻碍征地农民市民化的瓶颈是过高的个人支出成本。 个人支出成本，包括农民市民化时由个人支付的生活成本、就业成本、非市民待 遇成本、心理压力等成本。市民化的制度障碍是城乡二元户籍制度、就业制度、 社会保障制度的统一。 ( 二) 关于征地农民入股安置研究 关于征地农民的入股安置，目前还比较少，而且也不是社会学角度的研究， 大多侧重于土地利用开发中的一些问题。关于该模式的基本情况，有学者曾介绍 了入股安置的政策、现有的基本方式、存在的基本问题”在实例研究中，以上 廖红丰：英、美、日本等国征地管理的做法，价格月刊，2 0 0 6 ( 1 ) 7 廖红丰：英、美、日本等国征地管理的做法，价格月刊，2 0 0 6 ( 1 ) 史娟： 城市化进程中失地农民问题研究述评，山东农业大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 4 ( 6 ) 吴子力：长江三角洲地区的工业化为何不导致城市化扛苏省城市化滞后原因实证分 析，南京社会科学。2 0 0 0 ( 7 ) 1 0 余纪云、乔小雨：关于入股安置的几点思考，河南国土资源，2 0 0 5 ( 7 ) 5 海市2 0 0 0 年征用集体土地进行基础设施建设高速公路网为例，分析了入股安置中 集中的几个问题，诸如土地价值的评估、经营利润的分配。“还有学者对入股安 置作了简单的比较研究，介绍了入股安置的优缺点，认为这种模式可以为农民提 供长期的经济收入，为农民解决生活保障问题；农民的收益会随着土地的升值而 增加；可以减轻企业初期的资金负担：农民分享利益的同时也有一定的风险存在， 农民和企业建立了利益与风险共存的关系，企业一旦倒闭、破产，农民的“养命 钱”将化为泡影，土地也会作为企业资产被查封；一些企业为获得更多的利润， 常常虚造报表，减少赢利数目，从而降低农民的分红。当企业发生暂时危机时， 农民可能会为个人短期利益要求退股使得企业处境更加困难。“此外，还有关于 三峡移民中的入股安置研究，从法律、经济、小城镇发展的角度解释了这种安置 模式的可行性，从工程项目性质问题、管理问题和法律支持问题等入手，分析了 入股安置的实施条件。” 综观检索资料，一方面，在社会学专业领域的研究成果不多，社会学侧重应 用性研究，相关的实证性研究很少。这固然与征地农民入股安置作为一种新生事 物，发展刚刚起步有关。同时，据相关的报导显示，事实上在国务院办公厅和国 土资源部相关文件出台之前，上海、广东等地已经开始实行这种安置模式，由此 看来，学界对入股安置的关注还不是很多。 三、研究样本的概况和特点 ( 一) x 镇概况 x 镇为了加快经济发展，开始创建工业园，并采用入股安置模式，工业园经 济的发展以及入股安置模式得以良好运行，与当地的地域、文化、经济基础等都 有着紧密的联系。 x 镇有着优越的地理条件和交通条件，地处长江三角洲经济圈内，属常州地 区，百公里以内的周边城市有常州、镇江、无锡、苏州、芜湖、南京、湖州等， 区内陆路和水路条件得天独厚，1 0 4 国道南北贯穿，宁杭高速公路在本镇设有收 费站和互通口，3 2 2 省道横穿集镇，与1 0 4 国道相交。水上交通四通八达，镇内 河道长8 5 公里，五级航道与芜申运河相连，可到达常州、镇江、无锡、苏州、 芜湖、南京、扬州、南通等大中城市。航空条件也很优越，镇内上宁杭高速公路， 2 0 分钟便可到达南京禄口机场。 x 镇是一个有着千年历史的古镇，地处茅山山脉南麓，溧阳西北，与句容、 溧水毗邻，属丘陵山区。全镇总人口4 万人，其中劳动力1 7 万。该镇有1 3 个行政村，2 个集镇居委会。总面积为1 1 5 平方公里，其中耕地面积为7 万亩， 水面面积为2 万亩，有1 0 0 吨以上水库5 座。 “蔡育天；兼顾农民现实和长远利益以基础设施建设征用土地为例，中国土地，2 0 0 1 ( 3 ) ”潘科、朱碧玉：失地农民安置方式比较研究，西南农业大学，2 0 0 5 ( 6 ) ”王俊海：浅析土地使用权入股的农村水库移民安置机制。南水北调与水利科技，2 0 0 5 ( 1 ) 6 该镇在2 0 0 0 年之前基本是一个以农业生产为主的乡镇，仅有的几家企业发 展也不成气候，当时该镇在溧阳1 7 个乡镇中排在倒数第二，经过几年建设，工 业园发展已经初具规模，现在综合经济已经跃居为全市第五。2 0 0 5 年，全镇生 产总值实现6 3 9 5 亿元，比上年增长3 8 5 ；全镇一、二、三产的比例为1 3 8 ： 6 8 4 ：1 7 8 ，如图所示：工业销售收入是2 0 1 亿元，完成利税6 5 0 0 万元；合 同利用外资6 1 6 万美元，实际利用外资1 5 2 万元；外贸出口2 7 2 3 万美元，实 现财政收入3 5 1 3 ，5 万元，比上年增长2 7 7 2 ，农民的人均纯收入5 6 0 0 元， 比上年增长1 4 7 。 表一 2 0 0 5 年x 镇一、二，三产比例图 说明：1 、2 、3 分别表示一、二、三产 按照区域经济增长理论，我们将地区经济发展分为待开发阶段、成长阶段、 成熟阶段、高级化阶段根据x 镇实际情况，目前该镇经济处在成长阶段，区 域工业化开始启动，农业劳动力开始向工业和其他产业转移，劳动力在转移过程 中，素质不断得到提高。以劳动密集型产业为主，产品主要满足区域外市场，区 域内基础设施建设不断完善，经济增长速度比较快。 从工业化发展进程来看，x 镇仍处在工业发展起步阶段，具体表现在： l 、工业园进入乡镇，主体产业非农化，三产结构发生调整，产业集中化。 2 、集镇规划走向专业化、集中化。 3 、农民职业身份发生改变，潜在意识改变。 4 、乡镇发展蕴涵强烈的动力和爆发力。与苏南小城镇发展步伐不同，当地的 工业处在起步阶段，从地方政府、企业以及农民个人来说，都面临着重重压力。 征地发展工业，打破了原来小农生产的相对和谐平衡，给地方经济注入了新生动 力。 工业处于起步阶段的x 镇，其农民生活状况总体如何呢? 根据当地农民和 相关政府机构工作人员的座谈，将当地农民家庭划分为以下六类，从分类表来看。 占主体的是一般家庭，而很富裕、富裕、贫困家庭所占的比例都比较低，这种橄 榄式的结构分布在苏南一带具有普适性。 表二x 镇农户家庭按经济状况分类 l 类别j 特征 i 比例i 7 很富裕企业老板，年收入几十到几百万，出入轿车千分之几 富裕夫妻都在机关事业单位，家庭年收入十几万，基本在城里或者镇上 1 2 买房，不住在农村了 中等富家庭中一个在事业机关单位或者企业管理、技术类，另一个普通职 l o 裕 工孩子上学，年收入4 - - - - 5 万 一般至少一个在上班或者外山打j i ：，孩子上学，年收入在i 2 万元6 0 以上 较贫困纯农民，一般以老年夫妇为主，子女给予部分赡养费2 0 以下 贫困因病致贫，孩子读书农村五保户，残疾劳动力。有懒赌等恶习 2 - 3 ( 二) 选择该样本的原因 l 、该镇入股安置模式比较规范，符合研究要求。( 2 0 0 4 ) 国土资发2 3 8 号 文关于完善征地补偿安黄制度的指导意见中提到入股分红安置，文件的颁靠 为入股安置的实施提供了有效的制度保障。之前在广东、浙江一带已经出现这种 安置模式，但是国家并没有相关的法律规范可以作为依据，所以存在较多的问题。 同时，据笔者了解，在苏锡常一带，农村地区广泛开展农村股份合作社或者土地 股份合作社。通过村集体组织运作集体资产的模式，盘活农村经济，增加农民的 收益。这种模式下，尽管农民基本不种地，但是并不是严格意义上的征地农民。 在x 镇因工业化发展征用农民的土地，国家、地方政府对征地农民进行入股安 置，这种安置模式在溧阳市是第一家，在江苏也走在前列。 2 、该镇涉及多种安置模式，具有比较研究价值。入股安置模式优越性可以 通过比较研究得以体现，在x 镇，由于征用土地的历史比较长，从最初的公共 建设征用土地到后来的工业园建设用地，相应的安置模式也从一次性货币安置转 变为入股安置模式。多种征地安置产生了几类农民，对这些不同类型的农民进行 比较分析是本课题的一项重要内容。所以，选择x 镇作为研究样本也提高了研 究的准确性，因为这些农民有着同样的社区人文环境、政治环境、自然环境，基 于共同条件，从而可以更加准确地反映不同征地安置模式对农民产生的影响，增 强了数据说服力。 3 、笔者本人是常州人，在本地调研，熟悉当地的语言和风俗习惯，能很好 地理解当地的文化。为调研收集资料提供了便利。 8 第二章入股安置：征地农民安置的理性选 择 一、入股安置的产生 ( 一) 背景：征地中冲突的产物 入股安置模式的产生是基于大量社会冲突的出现，之前经历了较长时间的博 弈，最后通过协调而达成一致。该安置模式的产生过程实际就是社会冲突变化的 过程 马克思认为，稀缺资源的分配不平等是产生冲突的根本原因；被剥夺群体 对其真正利益的认识增加，以及由此产生对资源分配合法性的质疑，提高了弱势 群体与统治者冲突的可能性。“冲突是一个动态的过程，在这个过程中双方通过 不断的调整，最后使得冲突得以转化。 从入股安置的产生来看，x 镇经历了从矛盾缘起、激化、到最后转化的动态 的发展过程。 冲突的缘起 x 镇这场冲突起源于农民的土地被征用。早在八十年代，该镇由于道路等公 共设施建设就开始征用农民的土地，当时基于经济水平和土地市场的不成熟，对 农民基本上没有进行补偿。随着城市化、工业化的不断推进，征地数量的进一步 增多，征地农民与政府之间的冲突将继续发展。 冲突的加剧 2 0 0 0 年，该镇建设宁杭高速公路，对农民的补偿标准4 7 0 0 元亩，这种补偿 安置模式下，冲突主要集中在两个方面：首先，补偿标准比较低，而且发放不到 位。这一补偿标准主要是基于土地作为农业用地，根据现有的收益进行核算，并 没有考虑土地的升值问题。从该镇的实际情况来看，征用土地最初发放到农民手 中的补偿款仅为2 3 5 0 元亩。之后，随着农民维权意识的增强以及土地市场的发 展，征地农民开始上访，运用法律武器来维护自己的正当权益，获取更多的土地 补偿。其次，一次性将征地款发放给农民，无法保障农民长期的生活，由于农民 的理财意识和能力比较差，往往不能合理利用补偿款，加上征地农民一般都没有 稳定的工作，失去土地之后也就失去了唯一的经济来源。溧阳天目湖征地补偿时， 采用一次性补偿，很多农民领取补偿款后，将今后的生活费用于享受性消费，买 车、买大型家电、吃、喝、赌，很快就将补偿款消费光 冲突的激化 随着工业化进程的加大，作为稀缺资源土地，在市场经济条件下，价格不断 “刘文祥、李长源：和谐社会的理论借鉴：结构功能理论和冲突理论，湖北大学学报( 哲 学社会科学版) ，2 0 0 6 ( 1 ) 9 上涨，大量征用农民的土地，政府所需支付的补偿款数额也比较大。强大的镇财 政是支持工业园征用土地的经济后盾，尤其是以一次性经济补偿为主的土地征 用。而高额的补偿款成为地方政府征地的瓶颈。 征地问题的激化缘于工业园建设，x 镇的土地征用已经有近十年的时间， 2 0 0 3 年前，征地是根据宁杭高速公路的标准进行补贴4 7 0 0 元亩。当时政府考虑 到工业园建设征用的土地比较多，总规划是5 1 8 平方千米，涉及的征地农民数 量很多，如果按照以前的标准进行补偿，以现在正在建设中的南园为例，总面积 是3 0 0 多亩，基础设施建设投入是1 0 0 0 多万，这些建设费用必须由乡镇财政来 承担，上级政府经费补助微薄或者根本没有补助。这对乡镇财政来说还是有一定 压力，如果加上一次性安置农民的费用，现在按照补偿标准，溧阳属于江苏省二 类土地补偿区，每亩补偿价为3 4 2 0 0 元，也就是说征用3 0 0 亩土地，地方政府必 须补偿1 0 0 0 多万，从实际情况来看，地方政府的财力无法支付这笔补偿款。对 于工业园建设处于中级阶段的x 镇来说，采用入股安置是减轻政府财政负担的 有效措施，同时也能保障工业园建设征地顺利进行。 冲突的转化 入股安置模式的实施，较好地转化了征地过程中的种种矛盾。地方政府可以 在减轻经济压力的基础上，放手建设工业园，以便为招商引资提供更好的环境； 而征地农民从土地入股中长期获得土地带来的收益。两者之间在经济方面的矛盾 得以化解。 在冲突论者看来，他们将冲突分为：现实性冲突( r e a l i s t i cc o n f l i c t ) 和非现实 性冲突( n o n r e a l i s t i cc o n f l i c t ) ，现实性冲突是指那些由于在关系中的某种要求得不 到满足以及由于对其他参与者所做的估价而发生的冲突，或目的在于追求没有得 到的目标的冲突。通俗地说，是指那些为达到特定目标而指向冲突对象的对抗行 动，因而。达到这个特定目标就可能消除冲突的潜在原因。非现实性冲突 ( n o n r e a l i s t i cc o n n i d ) 则是指至少冲突中的一方为释放紧张状态的需要，而发起的 冲突。非现实性冲突常常是因为现实性对立不被允许表达时发生的转移，非现实 性冲突转移真正的冲突对象，往往表现为找替罪羊 冲突论者认为，群体冲突越是因现实问题而发生，则越有可能达成解决问题 的折衷方案，因此，冲突的强度就越小。群体冲突如果因非现实问题而引发，则 冲突介入的情感越强，冲突的强度也就越大。在x 镇冲突演变的过程中，冲突的 主要焦点是经济问题，可以归结为现实性问题，这种冲突的激烈程度并不是很大， 征地农民的情绪没有表现得特别激烈，最后，由于入股安置较好地解决了征地方 和被征地两方的经济关系，所以冲突得以转化。 ( 二) 入股安置相关主体间关系及其互动过程 1 、入股安置主体 土地征用是指政府出于公共利益之需要，依法将农民集体所有土地转为国家 所有的一种制度安排。有学者认为，这种制度安排是农民集体土地所有权向政府 手中转移，而且是单向的不可逆转的转移，是行政强制性的、非市场合意性的转 1 0 移。”其法律依据是国家 宪法和土地管理法征地过程实际就是土地权 益的再分配过程。在这过程中涉及的主体是地方政府、农民集体、工业园，相关 单位主要有村委、土管所、律师事务所 工业园建设是目前政府工作的重点，在这一过程中，由工业园总公司，作为 政府的代表机构，负责园区的开发建设。征地行为的直接发出者是工业园，实际 就是地方政府。由c 律师事务所作为法律中介，保障双方行为的合法性和规范 性。所以在这一过程中，政府、工业园总公司和征地农民是主体方。 村委作为农村基层组织，作为镇和农民的中问组织，与主体三方之间并没有 直接关系，其在入股安置实际操作过程中起到协助镇政府工作的职能，协助政府 工作人员入户签订协议并作相关的协调。如果镇政府征用自然村的土地，则必须 与该自然村签订土地征用协议书，规定补偿的标准，款物发放时间，相关的优惠 条件等。 企业主征用土地，入驻企业在进驻工业园区之前，必须和镇政府代表机构工 业园开发公司签协议书规定用地的范围、方位、价格、双方职责、相关的条件 等。在这一过程中，相关的土地勘测部门参与到征地中来，作为专业职能部门， 进行土地测量，进而申报征用。在征用土地过程中，与每一户农民都签订了入股 协议书。土管所作为地方土地管理部门，直接由上级士管局管理，对地方政府起 到服务和监督的作用，在土地征用过程中，土管所并没有直接参与进来，只负责 土地的审批上报。 2 、相关主体之间的关系及其互动 政府与被征地农民 地方政府作为国家权力具体执行者，要接受上级政府和上级主管部门有关土 地问题的指令，负责贯彻制订政策，严格控制土地非农化。但作为地方利益代表， 地方政府又要应付辖区内居民、企业和上级政府部门派出单位对土地的需求。在 现行体制下，地方政府实际上是建设征地的计划者和决策者。 农民集体作为土地的所有者、使用者，一方面对土地有着强烈的依赖性，同 时，如果土地的征用可以长期提供高于或者至少不低于目前务农的各项收入，他 们也愿意转让。为了自身利益最大化，农民会把土地未来的收益增值预期和自己 的生活保障费用全部纳入考虑，从而要求较高的补偿金额。 政府与农民之间利益上的博弈，向来是征地过程中的争论点，数量较多但是 处于弱势的农民和掌握行政权力的地方政府，博弈结果往往以农民权益的受损而 告终。但是在征用土地中使用入股安置模式，从入股理念维护征地农民权益角度 出发，提高农民的生活水平，是一个持有民本理念的政府工作基本出发点。在征 地过程中农民以入股分红的模式参与到工业园建设中。政府在征用农民的土地 时，与农民签订了协议，通过协议，农民与政府之间建立了经济契约关系。从而 以法律的形式使农民的利益得以维护。 ”栾谨崇、栾永胜、于学花：土地征用中相关主体利益关系探析，土地问题，2 0 0 4 ( 1 1 ) 根据协议的具体内容，与以前的补偿安置情况比较，入股安置以及其补偿标 准对农民来说还是比较有利的。协议以五十年为期限，每年从镇财政拨款给征地 农民发放分红，不受工业园经济发展状况影响，有政府财政作保障，从而使农民 的风险降到最低；农民与土地之间保持联系，被征地但是权益得到了保障。从就 业安簧的优先考虑，政府为征地农民办理社会保障，土地对农民原有的保障在征 用土地后也得以维持，而且比原来的土地保障和家庭保障力度更强；随着经济的 发展，可利用土地资源数量不断减少，土地升值是必然的趋势，入股安置将随着 土地价值的变化而调整分红，从而使得农民长期享受土地收益。 农民与企业 政府预先征用土地建设工业园。最后的使用者是进驻企业。征用土地签订协 议的双方是镇政府和农户，所以从法律上来说，企业和农民之间在土地问题上并 没有直接关系。在实际运转过程中，出于政策要求，企业在入驻工业园招聘员工 时，同等条件下优先录用当地农民尤其是征地农民，所以企业和农民之间存在劳 动用工关系。征地农民入股分红经济来源是政府每年财政收入，而政府财政主要 来源于园区企业上缴的各项税收。因此，从根本上来说，企业赢得较高效益是农 民收益的保障。政府只是起中介作用。 企业与政府 地区经济的发展在很大程度上依靠当地工业，政府在地方企业发展中主要起 着服务者、监督者和协调者的角色，x 镇在建设工业园时投入了大量的物力、财 力、精力，进行五通一平建设，为园区提供完善的基础设施，同时利用优惠的税 收政策吸引企业入驻。对入驻企业实行高效、便捷、优质、透明的“一站式”的 专业服务。在服务的基础上，政府起着监督和协调作用，对企业用工合法性，工 业污染处理是否得当，企业生产安全与否，园区企业与当地农民、相关机构之间 矛盾的协调等。 二、入股安置基本运行状况 在入股安置模式中，涉及的主要资源是土地，土地是工业园建设的基础， 也是政府与农民之间发生关系的基本媒介。而工业园作为经济运作的有效载 体，在推动镇经济发展、保护农民权益中的地位是不可取代的。镇政府、工 业园总公司、农民是入股安置的主体，村委、土管所和律师事务所是主要相 关单位。 ( 一) 入股安置征地模式建立在保护农民产权基础上的双赢 农民占有的社会资源原本就非常有限，土地是相当一部分农民的生存资 料。有关研究文献表明，拥有长期稳定土地使用权的农民，同时也就拥有了与土 地相关的诸多权利和利益。1 6 有学者将农民与土地相关的权利概括为生存权、 经济权、就业权、财产权以及政治文化、教育等方面的权利和利益1 7 土地被 征用后，农民失去了工作，也切断了收入来源。部分农民由于失去土地而陷入 生存危机。鉴于一次性补偿的弊端。当地政府选择入股模式，将钱款按多次逐 渐的方式发放给农民，从而维持了农民与土地之间的天然关系。土地是联结入 股安置各方的重要媒介，x 镇采用入股模式安置征地农民，从目前的运行来看， 农民从中获得的利益还是比较可观的，而政府在征用土地后进行招商引资，大 量企业的迸驻，形成良好的运行势态。笔者认为，征地农民在入股安置中能获 取比较高的收益，这与该镇征地模式有重要关系。， 工业园建设用地主要征用的是a 和b 两村的土地，截止2 0 0 5 年9 月6 日， 工业集中区( 目前当地城镇规划建设，统一改称工业园为工业集中区) 征用两 村的土地面积分别是6 0 3 1 0 亩和1 3 8 2 5 3 亩。和农民签订了5 5 6 份入股合 同。其中b 行政村有十一个村民小组涉及征地，约占全村2 3 个小组的一半， 在征地的十一个小组中，征地数量排在前五位的是高店村、瓦屋村、西北村、 b 村、李家村，被征地面积分别是4 4 1 8 2 亩、3 0 9 8 0 亩、1 7 0 8 6 亩、1 5 5 7 0 亩，1 2 6 2 6 亩。按照签合同的份数排在前五位的分别是高店、瓦屋、李家、 b 、西北，合同份数分别是6 7 份、5 0 份、4 6 份、4 l 份、3 5 份。一般情况下 签约以户为单位，据统计资料显示，由于农户家庭的耕种面积差异比较大，加 上征地时的范围要求，农户被征用土地的面积差异也比较明显，其中登记在案 的农户被征用面积中，最多的一户2 5 3 7 亩，这一数量已经超过了部分征地 1 6 栾谨崇、栾永胜、于学花：土地征用中相关主体利益关系探析，土地问题，2 0 0 4 ( 1 1 ) 1 7 万朝林：失地农民权益流失与保障，经济体制改革，2 0 0 3 ( 6 ) 1 3 面积比较少的村组，比如杨屯全村的征地面积仅仅4 6 亩。a 村的征地主要集 中在亭南、亭北、下街、牌楼四个小组，各村面积分别是8