（环境与资源保护法学专业论文）我国城市自来水定价机制研究.pdf

中南林业科技大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研 究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文 不 获 料 式 同 允 文 或 摘要 作为世界上缺水最严重的国家之一，我国水资源存在人均量少、分布不均、 污染严重以及管理、配置、利用效率不高等问题，其中城市自来水原本就十分短 缺，而高速城市化、工业化则犹如雪上加霜，使得水这种不断“稀有化”的资源日 益成为制约我国经济社会发展的关键因素。在此背景下，作为配置自来水这一与 人们生产、生活密切相关的资源的重要手段，自来水价格的变动自然日益成为人 们关注的焦点问题。自2 0 0 9 年以来，我国许多城市相继提高了城市自来水的价 格。虽然其涨价理由各异有的是为了筹集南水北调项目款，有的是征收水资 源费，有的是回收供水成本一旦水价上涨过程中所暴露出来的价格变动随意、 不合理、不规范等问题已经引起了人们的重视。 经分析若干自来水价格调整的案例，可以看出我国城市自来水定价机制存在 诸多问题，如法律制度不健全、供水企业提供的成本不真实、供水成本缺乏中立 机构审计，水价听证程序不透明，听证代表身造假、缺乏定价反馈机制等。而英、 美、法等国自来水行业改革为我们提供了可资借鉴的宝贵经验，如通过产权改革， 实现政企分离；打破垄断经营，最大限度引入竞争机制；建立规范的适应国情的 有效监管体制。借鉴他山之石，结合我国国情，建立参与式定价机制不失为解决 问题的一条可行之路。 建立城市自来水的参与式定价机制，首先要通过立法，建立健全与自来水定 价有关的法律制度，例如完善城市供水价格管理办法、政府制定价格听证办 法，其次，要在非垄断环节引入竞争机制、引入自来水定价反馈机制，第三， 要建立健全水务公司信息公开制度、中立机构审计制度。在落实那些确定参与式 定价机制的法律制度时，首先政府要主动承担起监管职责，严格履行对供水企业 的成本监管、自来水价格监督检查、严格履行水质及供水服务质量监管，其次， 用水人也可通过投诉、诉讼、行政复议等途径维护自己合法权益，从而有效防止 制度被空置。 关键词：自来水；定价机制；信息公开；价格审计；参与式定价 a b s t r a c t c h i n ai so n eo ft h em o s ts e r i o u sw a t e r - - s h o r t a g ec o u n t r i e si nt h ew o r l d t h e r e a r em a n yi s s u e si nw a t e rr e s o u r c e s ，s u c ha sl e s sp e rc a p i t au n e v e nd i s t r i b u t i o n , s e r i o u s p o l l u t i o na n du n e t t i c i e n c ym a n a g e m e n t ，c o n f i g u r a t i o n , u s a g e w i t hh i g h s p e e d u r b a n i z a t i o n ，i n d u s t r i a l i z a t i o n , t l l e ya r eb e c o m i n gk e yc o n s t r a i n t si ne c o n o m i ca n d s o c i a ld e v e l o p m e n t i nt h i sc o n t e x t , a so n eo ft h em o s ti m p o r t a n tm e a n so f c o n f i g u r i n gr u n n i n gw a t e r ，c h a n g e si nt h ep r i c e si si n c r e a s i n g l yb e c o m i n gt h ef o c u s o fa t t e n t i o n s i n c e2 0 0 9 ，g o v e m m e n td e p a r t m e n t si nm a n yc i t i e sh a v er a i s e dt h ep r i c e o fr t m n i n gw a t e r a l t h o u g ht h er e a s o n sa r ed i f f e r e n t , s o m ei no r d e rt or a i s em o n e yf o r s o u t hp r o j e c ts h a l l ，s o m et ol e v yw a t e rc h a r g e s ，s o m et or e c o v e r yt h ec o s to f s u p p l y ， t h ep r o b l e m se x p o s e di nt h ec o u r s e ，s u c ha sr a n d o m , i r r a t i o n a l ，n o n - s t a n d a r d ，h a v e a r o u s e dp e o p l e sa t t e n t i o n a n a l y s i san u m b e ro fw a t e rp r i c ea d j u s t m e n tc a s e s ，w ec a ns e et h a tt h e r ea r e m a n yp r o b l e m si nc h i n a su r b a nw a t e rp r i c i n gm e c h a n i s m ，f o re x a m p l e ，t h el e g a l s y s t e mi sn o tp e r f e c t , t h ec o s to fw a t e rs u p p l yp r o v i d e db yt h ew a t e rs u p p l y e n t e r p r i s e si sd o u b t f u l ，t h ec o s to fw a t e rs u p p l yl a c ko fa u d i tb yn e u t r a l i t ya g e n c y , h e a r i n gp r o c e d u r e so fw a t e rp r i c i n gi sn o tt r a n s p a r e n t ，t h ei d e n t i t i e so fm a n yh e a r i n g r e p r e s e n t a t i v ea r ef r a u d ，t h em e c h a n i s ml a c ko ff e e d b a c km e c h a n i s m t h eb r i t i s h , u n i t e ds t a t e s ，f r a n c ea n do t h e rc o u n t r i e s w a t e ri n d u s t r yr e f o r mh a sp r o v i d e du s 诹t h v a l u a b l ee x p e r i e n c e ，s u c ha st h r o u g hr e f o r mo fp r o p e r t yr i g h t s ，t oa c h i e v es e p a r a t i o n b e t w e e ng o v e m m e n ta n de n t e r p r i s e s ；i n t r o d u c em a x i m i z ec o m p e t i t i o nt ob r e a kt h e m o n o p o l y ；e s t a b l i s ha s t a n d a r do fe f f e c t i v er e g u l a t i o ns y s t e ma d a p t i n gt oc o n d i t i o n s l e a mf r o mt h e i rp r a c t i c ea n dc o m b i n e 谢t l lc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，t h ep r a c t i c a l w a yi st oe s t a b l i s hp a r t i c i p a t o r ym e c h a n i s m s t oe s t a b l i s hp a r t i c i p a t o r yu r b a nw a t e rp r i c i n gm e c h a n i s m ，w em u s tf l r s ti m p r o v e l e g i s l a t i o n o fw a t e r p r i c i n g ，s u c h a s i m p r o v i n gt h e ”p r i c e o fu r b a nw a t e r m a n a g e m e n t ”，”h e a r i n gt h eg o v e r n m e n ts e tp r i c e s a n do t h e rd e p a r t m e n t a lr u l e sa n d r e g u l a t i o n s ，a n ds e c o n d l y ，i n t r o d u c ec o m p e t i t i o ni nn o n m o n o p o l i s t i cp a r t , i n t r o d u c e i i w a t e rp r i c i n gf e e d b a c km e c h a n i s m ，a n dt h i r d l y , e s t a b l i s has o u n di n f o r m a t i o n d i s c l o s u r es y s t e mi nw a t e rs u p p l ye n t e r p r i s e s ，an e u t r a la g e n c ya u d i ts y s t e m i nt h e c o u r s eo fi m p l e m e n t i n g p a r t i c i p a t o r yu r b a nw a t e rp r i c i n gm e c h a n i s m ，f i r s t l yt h e g o v e r n m e n ts h o u l dt a k et h ei n i t i a t i v et oa s s u m es u p e r v i s o r yd u t i e s ，s t r i c t l ym o n i t o r t h ec o s to ft h ew a t e rs u p p l yp r o v i d e db yt h ew a t e rs u p p l ye n t e r p r i s e s ，s u p e r v i s ea n d i n s p e c tw a t e rp r i c e ，w a t e rq u a l i t ya n dw a t e rs u p p l ys e r v i c e s ，a n ds e c o n d l y , w a t e ru s e r s c a l l p r o t e c tt h e i rl e g i t i m a t er i g h t s a n di n t e r e s t s t h r o u g hc o m p l a i n t s ，l i t i g a t i o n , a d m i n i s t r a t i v er e v i e wt op r e v e n tt h es y s t e mf r o mb e i n gv a c a n t k e yw o r d s ：r u n n i n gw a t e r ；p r i c em e c h a n i s m ；i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r es y s t e m ； p r i c ea u d i t ；p a r t i c i p a t o r yp r i c i n gm e c h a n i s m i i i 目录 摘要i a b s t r a c t i i 1 绪论1 1 1 研究背景1 1 2 研究目的和意义2 1 3 国内外研究现状。2 1 3 1 国内研究现状2 1 3 2 国外研究现状4 1 4 研究思路与方法5 1 5 研究内容6 2 城市自来水定价机制概述7 2 1 城市自来水的概念与分类7 2 1 1 城市自来水的概念7 2 1 2 城市自来水的分类8 2 2 城市自来水定价机制的概念9 2 2 1 城市自来水的价格及其制定9 2 2 2 城市自来水定价机制的概念与构成ll 3 我国城市自来水定价机制存在的问题1 9 3 1 定价原则存在的问题19 3 2 定价模型存在的问题_ 1 9 3 3 定价主体存在的问题2 0 3 4 定价程序存在的问题2 1 3 4 1 供水成本缺乏中立机构的审计。2 1 3 4 2 定价听证程序不完善。2 2 3 4 3 缺乏定价反馈机制2 3 4 国外城市自来水定价机制及启示2 7 4 1 国外城市自来水定价模式与模型2 7 4 1 1 国外城市自来水主要的定价模式2 7 4 1 2 国外城市自来水定价模型2 7 4 2 国外城市自来水的定价原则2 8 4 3 国外城市自来水定价程序与监督机制2 9 i v 4 3 1 英国城市自来水的定价程序与监督机制2 9 4 3 2 法国城市自来水的定价程序与监督机制3 0 4 4 国外城市自来水定价机制的借鉴意义3 1 4 4 1 通过产权改革，实现政企分离3 1 4 4 2 打破垄断经营，最大限度地引入竞争机制3 1 4 4 3 建立规范的适应国情的有效监管体制3 2 4 4 4 水价改革3 2 5 完善我国城市自来水定价机制的建议3 5 5 1 参与式定价机制3 5 5 1 1 参与式定价机制的概念及特征3 5 5 1 2 建立参与式定价机制的必要性与可行性3 6 5 2 建立参与式定价机制的途径3 8 5 2 1 完善立法3 8 5 2 2 建立竞争与反馈机制4 1 5 2 3 完善制度4 3 5 2 4 健全阶梯水价制度与价格补贴政策4 6 5 3 政府的监管职责4 9 5 4 用水人权利的救济5 0 6 结论51 参考文献5 3 攻读学位期间取得的成果 致谢 v 硕士学位论文我国城市自来水定价机制研究 1 绪论 1 1 研究背景 美国2 0 0 6 年一期6 月号o i - 交杂志认为，2 0 世纪最紧俏的资源是石油， 而2 l 世纪最紧俏的资源将是水资源。该杂志根据大量资料经计算列出水资源紧 缺的前三个国家分别是中国、印度和美国【l 】。 我国水资源存在的主要问题一是水资源短缺与水资源浪费并存，二是 水污染严重。 我国人均占有水资源量很低，缺水现象也越来越严重。从2 0 0 0 年到2 0 0 9 年，平均每年我国人均淡水资源为2 1 6 0 立方米，然而可供利用的人均淡水 资源仅为9 0 0 立方米，已成为世界缺水最严重的国家之一。现在全国每年 缺水约4 0 0 亿立方米，其中全国城市年缺水量为6 0 亿立方米。6 5 5 个城市 中，已有4 0 0 多个存在不同程度地缺水，其中又有1 1 0 个城市严重缺水。 目前，我国已有1 6 个省( 区、市) 人均水资源量低于严重缺水线。其中极 度缺水地区的宁、冀、鲁、豫、陕、苏6 省人均水资源量低于5 0 0 立方米。 与此同时，我国还存在着水资源浪费严重的现象。我国农业用水系数 远低于发达国家。发达国家农业用水系数为0 7 0 8 的水平，而截止到2 0 0 7 年，我国农业用水系数仅为o 4 7 ，即我国农业用水有一多半在输水、配水 和田间灌溉过程中被白白浪费了。同样，我国工业节水潜力也很大。按2 0 0 0 年可比价格计算，我国万元g d p 用水量从上世纪8 0 年代初的2 9 0 9 立方米 下降到2 0 0 7 年的2 9 7 立方米，虽然进步不小，但仍是世界平均水平的两倍 多。 随着我国加速推进工业化和城镇化，水污染的问题日益凸显。2 0 0 7 年， 我国污水排放量为5 5 6 7 亿吨。其中工业废水占4 4 2 ，生活污水占5 5 8 。 水污染主要是由化学需氧量( c o d ) 过量排放造成的。其中，城镇生活排 放c o d 占总排放量的6 0 ，工业及其他排放约占4 0 t 2 1 。 在我国经济社会发展进入新的历史阶段之时，胡锦涛在党的十七大报告中提 出了建设资源节约型环境友好型社会的目标。在深化经济体制改革中指出，要完 硕士学位论文我国城市自来水定价机制研究 善社会主义市场经济体制，建设统一开放竞争有序的现代市场体系：完善宏观调 控，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。尤其要建设合理的资源价 格体系，用价格杠杆调节资源的利用。 在此背景下，我国许多城市相继开始调整水价，城市自来水价格调整几乎遍 及全国。2 0 0 9 年4 月2 7 日，上海召开居民用户水价调整听证会。听证会初步调整 方案将水价从之前的1 8 4 元, - r 方米上调0 9 6 元，水价将分步升至2 8 元立方米3 1 。 之后，沈阳、无锡、扬州、常州、兰州、宁波、洛阳、银川、重庆、哈尔滨、北 京、济南相继举行水价听证会，并提高水价。 在水价的上涨高潮中，2 0 0 9 年7 月6 号国家发展和改革委员会、住房和城 乡建设部联合发布了关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知，明确 水价调整的总体要求，要求建立有利于促进节约用水、合理配置水资源和提高用 水效率为核心的水价形成机制；严格履行水价调整程序，加大成本监审力度，依 法履行听证制度；完善水价计价方式，简化水价分类；做好对低收入家庭的保障 工作【4 】。 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议指出“十 二五”期间要“高度重视水安全，建设节水型社会，健全水资源配置体系，强化水 资源管理和有偿使用。，【5 1 市场经济条件下，市场是管理、配置水资源的基础， 以水权为基础的水价是调节、配置水资源的重要手段。因此，在城市自来水配置 中，合理的水价形成机制不仅能公平配置水资源，而且有利于水资源的保护和高 效利用。 1 2 研究目的和意义 本课题研究的目的和意义是：完善并建立公平分配、高效利用的城市自来水 定价机制；促进节约用水，构建资源节约型社会；促进价格决策的公正、透明， 有利于民主政治的进程。 1 3 国内外研究现状 1 3 1 国内研究现状 国内学者多从自来水价格构成、定价原则、定价程序中存在的问题等方面来 2 硕士学位论文我国城市自来水定价机制研究 进行研究。 在自来水价格构成方面，理论界形成了较为一致的看法，即认为水价是由资 源水价、工程水价和环境水价构成的。 ( 1 ) 王振霞教授主要是从这三部分水价的用途上进行分析，资源水价主要 是为了保护稀缺资源。工程水价是用于合理地补偿成本、制定利润。环境水价用 于治理废污水【6 】。 ( 2 ) 顾敏主要从这三种构成要素与水价上涨的联系上来分析，认为资源水 价随着稀缺程度的加剧而上升。工程水价是随着区域调水，跨流域调水大量资金 的分摊而上涨的。环境水价是需弥补利用水资源所造成的损害，随着补偿费用的 上升而增；i il 7 1 。 ( 3 ) 魏保平、谢仁杰从多个角度分析水价构成，认为水价制定的基本依据 有5 个：资源性、公用性、商品性、再生性、区位性【引。前两个是基本依据，后 两个是浮动依据。因地制宜、因时而变，更符合公平、效率的法理价值。 在自来水定价主体方面，国内的理论界看法有差异。温桂芳、钟玉秀认为应 该区分公益性用水和经营性用水吲。对于前者，价格由政府直接制定，后者则由 市场竞争形成，但政府必须进行监督。而王振霞则从水价的构成上来分析水价的 制定主体，认为资源水价由政府制定，水利工程供水由市场定价。环境水价的一 部分由政府定价，另一部分由废水和污水处理单位定价。郭隽、刘迪生认为：应 改革供水企业和污水处理企业的经营管理体制，努力引入市场机制，尽快实行政 企分开，竞价上网。【1 0 】 在定价原则方面，理论界的看法也比较统一。第一是公平性和平等性f 1 1 】供 水价格的制定首先满足所有人的基本生活需要，这也表现在不同的用户和区域之 间需通过价格差别加以确定。第二是水资源高效配置原则。第三是成本回收原则。 第四是可持续原则。 在定价程序方面，学者普遍认为定价程序存在问题。主要集中在三个方面： 首先是水务公司提供的供水成本不真实，缺乏中立的评估机构对其评估。并且听 证程序不完善，听证代表的资格、权利、义务没有明确规定，同时听证过程缺乏 社会监督。再者是没有建立反馈机制。 硕士学位论文我国城市自来水定价机制研究 1 3 2 国外研究现状 国外的学者多从定价主体、定价模式、定价模型、定价原则以及对自来水行 业的规制方面来研究。 在定价主体方面，英国目前的自来水价格形成机制可以概括为“企业定价， 政府调控”。美国没有全国统一的水价审批机构，水价完全由市场进行调节。联 邦政府机构、州机构、地方水管机构、私人企业等，都根据自己的政策和实际情 况制定各自的水价【1 2 】。在德国则分为公法水务企业和私法水务企业，前者由地 方自治机构收取，后者可以先行定价，再由州卡特尔局根据比较原则进行事后的 价格审查。【1 3 】 在定价模式方面，美国和英国主要采用完全市场定价，水价随着市场供求而 变化，水价由市场形成，水资源得到高效配置。这得益于两国发达的市场经济。 但由于两国的气候不同，在具体实施时会有较大的差别。法国在制定水价时，先 让用水人与供水方进行充分的洽谈、磋商，然后由市长确认，其采用的是参与式 定价机制。 在定价模型方面，h i r s h l e i f e r 支持边际成本定价【1 4 】尚布莱也认为其是最有效 的定价方案【1 5 】。当平均成本低于边际成本时，边际成本定价成为提高收入的有 效途径。不过，一般是不允许的，因为它有一个“回退率”，最容易伤害穷人，因 为水的开支在他们的预算中占有很高的比重。平衡水公用事业的预算与实现经济 效率具有同样的重要性1 16 】。 而科林奇认为，边际成本会产生过多的利润，对低收入家庭很不利。于是在 1 9 9 2 年采用折扣券的方式，确保供水效率，平衡供水预算。【1 7 】丹迪分析了限制 用水的定价方法( 其中有限制价格大幅度变动即从平均成本定价到最佳边际成本 际定价方案 z a m i k a u 根 硕士学位论文我国城市自来水定价机制研究 处理，可靠性，高峰负荷，不同的客户类别，不同。的服务能力和季节性。 2 1 b a r r e t t 和辛克莱调查如果使用计量水价允许家庭去选择的政策是不是最优的。瞄】 在定价原则方面，主要有成本回收、合理利润、用户参与和居民水价承受能 力与水价补贴。在这几个原则中，美国、法国都强调成本回收。对于利润，美国 强调不能有过高利润，英国也设定利润的上限。英国与法国的水价制定中，特别 重视用水人的参与。 在自来水行业规制方面，完善的法律体系是自来水行业有效规制的前提和保 证。 美国、英国、法国等主要发达国家的自来水规制体制不尽相同，但各国有一 个相同点是对自来水行业规制及规制改革是有序的，即自来水行业的法律法规比 较健全，以法规之，制度运行过程透明。 同时这些发达国家放松进入规制，政府与民营机构联手，共同发展自来水行 业。由于政府和国有企业投资建设自来水设施并负责运营，伴随着缺乏竞争、效 率低下、企业亏损。美、英、法等发达国家自来水规制改革的一个成功经验就是 推动产权制度改革，放松进入规制，政府与民营联合，建立良好的公私伙伴关系， 共同发展自来水行业。但其并非解决一切问题的办法。一些国家基于自由经济的 追求或缓解国家财政压力需要将其自来水民营化，如英国的彻底民营化，虽然改 善了经营管理方式，提高了企业经营效率，缓解了政府财政负担，但民营化导致 了自来水价格上涨，水质变差。 1 4 研究思路与方法 本文的研究思路是从问题到对策，通过具体的案例，指出我国城市自来水定 价机制存在的问题以及这些问题带来的不利影响，分析我国具体的法律法规，然 后借鉴自来水行业改革成功的国家的经验，提出建立参与式定价机制，为完善我 国城市自来水定价机制提出具有针对性的对策和建议。 本文的写作运用了以下研究方法： ( 1 ) 法解释学的方法。关于城市供水的法律、法规和政策共有2 0 多部，本 文对相关的条文进行分析，以便对自来水的相关方面有清晰的认识。 ( 2 ) 比较研究的方法。本文对属于英美法系的美国、英国与属于大陆法系 的法国的自来水行业改革，自来水的定价、自来水定价的监督机制进行比较，以 硕士学位论文 我国城市自来水定价机制研究 期有助于我国城市自来水定价机制之完善。 ( 3 ) 历史研究的方法。本文关注了城市自来水由无偿供应到福利用水再到 商品水的变化过程，关注了城市供水相关政策措施的变迁过程，以此来研究我国 城市自来水定价机制的逐渐建立和完善。 ( 4 ) 法社会学的方法。面对当前各地城市自来水价格上涨的高潮，本文在 研究建立科学、合理、公正、透明的自来水定价机制时，特别关注了对低收入家 庭用水补贴的政策，以及阶梯水价实施时，对人口众多的低收入家庭带来的负面 影响。建议各地在水价调整时要充分考虑到低收入家庭的经济状况，提前对其进 行补贴，让所有的人都用得起水。 1 5 研究内容 本文研究的内容包括以下几个部分：第一部分是城市自来水及其价格制定， 主要介绍了自来水的概念、分类、价格构成及价格制定的法律法规，为分析我国 城市自来水定价机制做铺垫；第二部分是我国城市自来水定价机制及存在的问 题，包括定价机制的概念、定价机制的构成、定价机制存在的问题，通过分析具 体的有代表性的案例，结合定价机制的现状，指出我国城市自来水定价机制存在 的问题。第三部分是国外城市自来水定价机制及启示，介绍了自来水行业改革成 功的英法美等国的经验，为完善我国城市自来水定价机制提供借鉴；第四部分是 完善我国城市自来水定价机制的建议，本文提出建立参与式定价机制，提出了建 立参与式定价机制的途径，即完善立法、建立竞争与反馈机制、完善水务公司信 息公开制度、中立机构审计制度、建立健全阶梯水价制度与价格补贴政策。 6 硕士学位论文我国城市自来水定价机制研究 2 城市自来水定价机制概述 2 1 城市自来水的概念与分类 2 1 1 城市自来水的概念 学术界对城市自来水的概念较为统一。 ( 1 ) 城市自来水是通过对水利工程水进行进一步加工处理、配送等一系列 劳动的投入，形成的可为城市居民、城市工业、商业和公用设施作为消费和生产 所用的商品水。瞄】 ( 2 ) 自来水是由天然水通过输水管自流( 或经一级泵房提水加压) 入水厂， 在进入净水构筑物之前，投加混凝剂硫酸铝或聚合氯化铝，加石灰提高原水 碱度和预加氯( 视原水质而定) 后，进入网格反应池混凝形成矾花，流经蜂窝斜 管沉淀池进行沉淀分离，再经过气水反冲洗滤池进行过滤，进入清水池后加氯消 毒，停留一定时间后经过二级泵房加压输送到供水管网，供生活饮用和生产使用。 【2 4 】 作为城市自来水生产投入的原料来看，分为传统水源和非传统水源。前者指 淡水资源，后者包括可以利用的海水、苦咸水、雨水和再生水。【2 5 1 以上对城市 自来水定义的细微区别在于水源的不同，即一种是水利工程供水，一种是天然水。 相对于经济的高速发展，我国环保事业的起步晚、发展慢，环境污染逐渐加剧。 天然水受到的污染威胁非常严重，而绝大部分城市均采用水利工程供水。 目前我国城市自来水存在以下问题： ( 1 ) 城市自来水短缺与浪费并存 目前我国城市供水以地表水或地下水为主，或者两种水源混合使用， 而我国一些地区长期透支地下水，导致出现区域地下水位下降，最终形成 区域地下水位的降落漏斗。目前全国已形成区域地下水降落漏斗1 0 0 多个， 面积达1 5 万平方千米，有的城市形成了几百平方公里的大漏斗，使海水倒 灌数十公里我国是一个缺水严重的国家【2 6 】。与此同时，用水浪费情况严重。 目前自来水已向部分农村进军，在干旱季节，大多数农民用自来水灌溉。 中国农村普遍的水资源利用率只有4 0 左右。工业用水方面，我国炼钢等 7 硕士学位论文我国城市自来水定价机制研究 生产过程的单位耗水量比国外先进水平高几十倍。水的重复利用率不到发 达国家的1 3 。 ( 2 ) 城市自来水高水价与水质差并存 在2 0 0 9 年的自来水价格上涨风波中，黑龙江齐齐哈尔的居民生活用水提到 了4 2 元每吨，其价格高于北京、上海等城市。而当地城镇居民人均收入不超过 千元，远低于北京、上海等地。更让当地居民感到气愤的是，连接水的容器都是 铁锈一般的暗黄色，并且夏天放出来的水发黄、发黑，能把洗衣机的白管子给染 黑。这样的自来水，他们既不敢喝，也不敢用来洗衣h 艮t 2 n 。中国环境科学院赵 章元教授透露，对中国1 1 8 个大中城市地下水的监测资料分析，目前全国地下水 已普遍受到污染。浙江省环保局一份针对太湖流域内浙江省城镇1 6 个自来水厂的 调查显示，不合格饮用水源占总数的8 1 2 。 ( 3 ) 城市自来水行业亏损严重与工作人员福利高并存 2 0 0 8 年1 1 1 月，中国自来水的生产和供应行业规模以上企业累计实现工业 总产值6 5 ，7 5 3 ，7 1 9 0 0 千元，累计实现主营业务收入6 2 ，3 3 5 ，1 5 3 0 0 千元，累计资 产总计3 4 6 ，1 7 2 ，3 9 5 0 0 千元，累计实现利润总额- 4 9 4 ，3 0 5 0 0 千元。2 0 0 9 年1 1 1 月，中国自来水的生产和供应行业规模以上企业累计实现主营业务收入 6 8 ，2 3 6 ，9 6 5 0 0 千元，累计资产总计3 8 7 ，7 6 7 ，2 1 7 0 0 千元，累计实现利润总额 3 5 6 ，3 3 8 0 0 千元【2 8 】。清华大学环境系水业政策研究中心主任傅涛剖析了部分供 水企业是如何将利润“合理、合法”转移的。城市供水行业由于垄断经营的特点， 传统供水公司普遍存在人员臃肿现象，影响了城市供水的成本。但是，富余人员 很大比例源于政府的社会安排和人情安排。调研发现，自来水公司人均收入比当 地人员收入一般高出2 0 ，部分中小城市，甚至更高。 2 1 2 城市自来水的分类 我国城市自来水主要是按照其用途来进行分类的。1 9 9 8 年9 月2 3 日国家计 委、建设部关于印发城市供水价格管理办法 2 9 1 的通知中第六条规定：城市 供水实行分类水价。根据使用性质可分为居民生活用水、工业用水、行政事业用 水、经营服务用水、特种用水等五类。由于居民生活用水与另外几种用水具有明 显的差异，这样过细的划分办法不利于水价的制定。 发改价格 2 0 0 9 17 8 9 号第四点规定，要理顺水价结构，一是简化水价分类。 8 硕士学位论文我国城市自来水定价机制研究 要按照“补偿成本、合理收益、促进节水和公平负担”的原则，综合考虑当地各类 用水的结构，逐步将现行城市供水价格分类简化为居民生活用水、非居民生活用 水和特种用水三类。其中，非居民生活用水包括工业、经营服务用水和行政事业 单位用水等。特种用水主要包括洗浴、洗车用水等。 虽然发改价格 2 0 0 9 1 7 8 9 号简化了水价分类，但只是把工业、经营服务用水 和行政事业单位用水归为非居民生活用水一类。非居民生活用水主要用于生产经 营，而特种用水也是用于经营，其与非居民生活用水在本质上是一致的。所以可 把城市自来水简单地分为居民生活用水和非居民生活用水。由于其两种用水的性 质不同，那么其价格构成也应有所区别，同时，两种用水的价格形成机制也应有 所差异。 居民生活用水是为了满足日常生活的需要，具体说是满足用水户饮水、做饭、 洗浴等最基本的需要，其公益性特点突出，因此，在制定水价时要充分考虑到用 水户的承受能力，特别是对低收入家庭的水费补贴要充分的。在使用阶梯水价时 。 要合理确定分段水量。而非居民生活用水是用于生产经营，实际上是把自来水当 做一种生产资料，其商品性特点明显，因此，在制定水价时可按市场经济条件下 投入产出模式运作，确保回收成本，而政府仅负责宏观调控。 2 2 城市自来水定价机制的概念 2 2 1 城市自来水的价格及其制定 如上在绪论中所述，目前理论界认为水价由三部分组成：资源水价、工程水 价和环境水价。 资源水价又称为水资源费，专项用于水资源的节约、保护和管理，也可用于 水资源的合理开发。工程水价与水资源的稀缺有关，当区域间调水多时，工程费 用就高。工程水价要合理地补偿成本、合理制定利润空间。环境水价是一种补偿 费用，主要用来弥补利用水资源对社会、经济和环境所造成的损害，通常包括污 水处理费，超采地下水等所需补偿的费用。 而我国相关法规的规定与理论界的认识有很大区别。2 0 0 3 年7 月3 日颁布的 水利工程供水价格管理办法【3 0 】第四条规定，水利工程供水价格由供水成本、 费用、利润和税金构成。供水生产成本是指正常供水生产过程中发生的直接工资、 9 硕士学位论文 我国城市自来水定价机制研究 直接材料费、其他直接支出以及固定资产折旧费、修理费、水资源费等制造费用。 显然法规中的工程供水价格包括水资源费。 国办发( 2 0 0 4 ) 3 6 号即国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护 水资源的通知1 3 l 】中在“合理调整供水价格，尽快理顺水价结构”指出：凡未征收 的地区要尽快开征水资源费，并根据水资源紧缺程度，逐步提高征收标准；逐步 提高水利工程水价；合理调整城市供水价格：优先提高城市污水处理费征收标准； 合理确定再生水价格。部分学者认为此法规确定了城市水价的四元结构，即水资 源费、水利工程供水价格、城市供水价格以及污水处理引2 2 ：1 4 引。然而据2 0 0 3 年7 月颁布的水利工程供水价格管理办法的规定，水资源费是水利工程供水价格 的组成部分，若按照四元结构，则存在重复征收水资源费的嫌疑。 2 0 0 7 年3 月2 0 通知指出要综合考虑上游水价、水资源费情况，以及供水 企业正常运行和合理盈利、改善水质、管网和计量系统改造等因素，在审核供水 企业运营成本、强化成本约束基础上，合理调整城市供水价格。部分学者主张居 民生活水价包括水资源费，该论断值得推敲。居民生活水价也属于城市水价的范 畴，但其是否包括水资源费，通知只说考虑。不同的水价分类，其水价的构 成也应有所区别。水是重要的生产资源，更是人们最基本的生活需要。生活用水 的价格制定应当与生产用水有所不同。生活用水是准公共产品，国家不但不应当 收取水资源价格，还可以在税收和企业利润方面给予减免和实施补贴。1 3 2 人体主要是由水和有机化合物组成，而且水占约6 0 的重量。人体主要是水。 水为生命所必需。离开了水，人活不了数日。对几乎每一项人体功能，水都发挥着 关键性作用，如保护免疫系统、促进废物排泄等。水为生命所必需。离开了水，人 无法生存。水是人们最基本的生活需要，人们对水的需求没有任何选择，不会因为 水资源价格的收取和水价提高而减少生活用水。从这一意义上讲，获得满足个人 和家庭生活需要的适当的水，是人的一项自然权利，是“人作为具有理性、意志自由 的动物而固有的权利，它既不由纯粹的实在法赋予，也不能被实在法克减或者剥 夺”【3 3 1 。 笔者认为，城市自来水终端水价包括三个部分：水资源费、工程水价、环境 水价( 污水处理费) 。其中工程水价，包括水利工程和供水企业的成本、费用、 利润、税金，但是不包括水资源费。对于居民生活用水而言，由于人们对水的刚 性需求，根本不会因为价格上涨而不去用水，并且历史上也没有为了保障自己的 1 0 硕士学位论文 我国城市自来水定价机制研究 生存上交水资源费的。在保证基本生活需要的范围内，可不含水资源费。对于非 居民生活用水则要包括上述三个部分。 自来水价格制定主要有两种方式：一种是政府定价，我国长期采用了这种方 式，采用这种方式的优点是制定的自来水价格低，便于对水价调控，但缺点是自 来水厂效率低下负债经营，同时也导致了水资源的严重浪费。另一种是供水公司 定价，政府进行价格监管。目前大多发达国家采用这种方式，其优点是激活了市 场，达到了水资源的优化配置，缺点是部分国家高度的市场垄断导致了双寡头竞 争，对用水人不利。 科学、合理、公正的水价形成机制，不会把供水企业的亏损和高福利转嫁给 用水人。科学、合理、公正的水价形成机制，可保障自来水价格随着合理的供水 成本的变化而变化；可有效利用市场机制来合理配置水资源，达到水资源的高效 配置，有效制止水资源的浪费；其形成过程需要严格进行成本监审、履行听证程 序，有利于水价制定和调整的公开化、透明化，推进民主政治的步伐。 2 2 2 城市自来水定价机制的概念与构成 2 2 2 。1 城市自来水定价机制的概念 机制的英文解释有四种：第一种是机械装置、机件；第二种是as y s t e mt h i si s i n t e n d e dt oa c h i e v es o m e t h i n go rd e a lw i t hap r o b l e m ：第三种是aw a ys o m e t h i n g w o r k s ( 工作方式) ；第四种是aw a yo f b e h a v i n gt h a th e l p sy o u t oa v o i l do rd e a l 谢t h s o m e t h i n gt h i si sd i f f i c u l to rd a n g e r o u s ( 防卫生存逃避机制) 。【3 4 】 机制的中文解释是原指机器的构造和运作原理，借指事物的内在工作方式， 包括有组成部分的相互关系以及各种变化的相互联系。【3 5 】 笔者认为城市自来水定价机制是指城市自来水的定价主体按照法定的原则、 运用定价模型、程序确定自来水价格的过程。城市自来水定价机制涉及定价的原 则、定价模型、定价主体、定价的方案选择、定价程序与监督机制等内容。 2 2 2 2 城市自来水定价机制的构成 2 2 2 2 1 定价原则 定价原则是指导定价的基本准则，贯穿定价的始终。不同的定价原则可反映 出政府对供水方和用水人的态度。 硕士学位论文我国城市自来水定价机制研究 如在绪论中所提到的，发达国家的定价原则是：成本回收、合理利润、用户 参与和居民承受能力与水价补贴。成本回收的原则在发达国家的水价制定中非常 重要，这与发达国家的水价改革有关。以美国为例，面对供水产业规模小，设施 技术水平落后，急需更新改造的长期问题，美国自来水产业也进行了一系列市场 化改革。政府规定供水机构既不能盈利，也不能让其亏损，因此在水价制定上以 不盈利为原则，但必须保证投资的回收、运行维护管理和更新改造所需开支的自 理。在制定水价时，要把排水费、污水处理费、国家规定征收的增值税等也核算 进去。 沈