（法学专业论文）美国问题银行及其股东权利限制及对我国的启示.pdf

o nt h e s u p e r v i s i o no fw e a k sb a n ka n d t h e irs h a r e h o l d e r sa n dt h e e n l i g h t e n m e n t t oc h i n a 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名： 胡翌 山2年f 月昭e l 摘要 在金融体系中，银行虽然是一种普通的公司法人，具有以盈利为目的，以自 己的名义对外承担责任和义务的特点。但因其自身所具有的特殊性，银行也不同 于普通的公司法人。银行从诞生伊始就承担着支付中介，信用中介等重要职能， 在金融市场上具有举足轻重的地位。由于银行所具有的公共性，也为了保护 存款人利益，提供持续的金融产品和服务，防范可能引发危机的系统性风险，银 行监管机构历来重视对银行及其股东的监管和限制。 本文从银行监管者的视角出发，探讨了银行监管中的一个方面，即银行监管 者对问题银行法人和银行股东的监管和限制。本文中所提到的银行，主要指美国 的普通商业银行和银行控股公司。本文的研究目的是以美国银行监管发展史为背 景，从银行所具有的特殊性出发，厘清美国危机银行及其股东在接受监管中的权 力和权利上的限制，从而为我国银行监管的立法发展提供一些参考和依据。也试 图分析出美国对银行业的监管呈现出一个从严从紧的趋势。 本文分为六个部分。第一个部分进行了简单的介绍，第二个部分介绍了美国 银行监管机构对问题银行及其股东进行限制的原因，第三个部分介绍了美国监管 机构对问题银行及其股东进行限制的方式和内容，第四个部分对监管中存在的一 些问题进行了探讨，第五个部分介绍了我国对问题银行及其股东监管的现状，第 六个部分进了总结。 关键词：美国联邦存款保险公司，问题银行，股东，监管 a b s t r a c t a sa no r d i n a r yc o r p o r a t ej u r i d i c a lp e r s o n ，t h eb a n kh a st h ec h a r a c t e r i s t i c so f p r o f i t a b i l i t ya n db er e s p o n s i b l ef o rt h ed u t i e sa n do b l i g a t i o n sb yi t s e l f h o w e v e r , t h e p a r t i c u l a r i t ya l s om a k e sb a n kd i f f e r e n tf r o mo r d i n a r yc o r p o r a t ej u r i d i c a lp e r s o n b a n k h a st h ef u n c t i o no fp a y m e n ti n t e r m e d i a t i o na n dc r e d i ti n t e r m e d i a t i o n ，w h i c hm a k e s t h eb a n kh a sa ni m p o r t a n ts t a t u si nt h ef i n a n c i a lm a r k e t b e c a u s eo fi t sp u b l i c i t y , t h e b a n kr e g u l a t o r s t r yt op r o t e c td e p o s i t o r s i n t e r e s ta n dm a k es u r et h eb a n kp r o v i d e p e r s i s t e n tf i n a n c i a lp r o d u c t sa n ds e r v i c e f u r t h e r m o r e ，t h er e g u l a t o r st r yt op r e v e n t b a n k sf r o ms y s t e m a t i cr i s k s t h ep a p e rs t u d i e so nt h es u p e r v i s i o no ft h ew e a kb a n ka n dt h e i rs h a r e h o l d e r s f r o mt h ea n g l eo fb a n kr e g u l a t o r s t h eb a n kw h i c hi sm e n t i o n e dt oi nt h ep a p e r m a i n l yi n d i c a t e st h e c o m m o nc o m m e r c i a lb a n ka n db a n kh o l d i n gc o m p a n i e si nt h e u s t h ep u r p o s eo ft h ep a p e ri st oa n a l y s i st h es u p e r v i s i o no nt h ew e a kb a n ka n d t h e i rs h a r e h o l d e r s ，w h i c hc o m b i n e st h eu s b a n ks u p e r v i s i o nh i s t o r ya n dt h e p a r t i c u l a r i t yo fb a n ki t s e l f t h ep a p e rd i v i d e si n t os i xp a r t s t h ef i r s tp a r ti sa ni n t r o d u c t i o n t h es e c o n dp a r t i n t r o d u c e st h er e a s o nw h yt h eu s b a n kr e g u l a t o l st r yt or e s t r i c ta n dr e g u l a t et h e w e a kb a n ka n dt h e i rs h a r e h o l d e r s t h et h i r dp a r ts t u d i e do nt h es p e c i f i cc o n t e n t so f t h es u p e r v i s i o n t h ef o r t hp a r td i s c u s s e st h ep r o b l e m so c c u r r e df r o mt h es u p e r v i s i o n a n dt h en e w l yd e v e l o p m e n t t h ef i f t hp a r ti n t r o d u c e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fb a n k s u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o ni no u rc o u n t r y t h el a s tp a r tg i v e sas u m m a r yo ft h ep a p e r k e y w o r d s ： f d i c ，w e a kb a n k ，s h a r e h o l d e r s ，s u p e r v i s i o n 目录 第1 章引言1 1 1 研究范围1 1 2 研究意义一1 第2 章问题银行及股东权利限制的必要性2 2 1 系统性风险防范2 2 2 公共利益保护3 第3 章美国对问题银行及其股东权利限制的主要内容4 3 1 美国对问题银行及其股东权利限制的历史发展4 3 1 1 三十年代“大萧条”时期4 3 1 2 八十年代“储贷危机”时期4 3 1 32 0 0 8 金融危机时期5 3 2 对银行及其股东权利限制主要措施6 3 2 1 限制的方式6 3 2 2 限制的内容8 3 3 对银行控股公司及其股东的限制措施1 0 第4 章美国问题银行及股东权利限制评价和华尔街金融改革法案 11 4 1 银行监管机构、问题银行和银行股东三者的关系1 l 4 2 美国对问题银行及其股东权利限制的缺陷1 2 4 2 1 共同监管的问题1 2 4 2 2 “太大不能倒”原则引发的问题1 3 4 32 0 1 0 华尔街金融改革法案1 3 4 3 1 共同监管的协调1 3 4 3 2 “太大不能倒”原则的终结1 4 第5 章对我国问题银行监管的启示1 4 5 1 我国问题银行及其股东权利限制立法现状1 4 5 1 1 行政处置阶段1 4 5 1 2 全面接管阶段1 5 5 1 3 小结1 5 5 2 美国问题银行及股东权利限制安排对我国的启示1 6 5 2 1 借鉴意义1 6 5 2 2 完善措施。1 7 第6 章结语：1 8 参考文献1 9 致谢2 1 个人简历2 2 1 1 研究范围 第1 章引言 本文的研究对象是美国的银行监管机构对美国问题银行及其股东的监管限 制。本文中所提到的银行，主要指美国的普通商业银行和银行控股公司。巴塞尔 银行委员会将问题银行定义为：只要银行的流动性和偿付能力已经、或者即将被 损害，或者不符合银行监管机构的日常监管标准，都被认为是问题银行或者失败 银行。1 美国在经历几次金融危机以后，已经建立起较为完善的银行监管体系。联邦 一级主要有五个主要的监管机构：美国联邦储备体系( f e d ) 、联邦存款保险公司 ( f d i c ) 、美国货币监理署( 0 c o ) 、储蓄机构监管署( 0 t s ) 和国家信用社管理局 ( n c u a ) 。此外，美国各州政府也设立有银行监管机构。美国大多数银行由不止 一家监管机构负责监管。各监管机构各司其职，对美国银行业展开有序监管。银 行的特殊性和公共性要求监管机构对银行及其股东采取更严格的监管，以保护金 融消费者的利益和防范系统性风险。美国从建立存款保险制度开始，逐渐的建立 起了一个针对问题银行及其股东的监管体系，其中的“迅速矫正措施”更是成为 各国对问题银行监管的立法典范。 美国对问题银行及其股东的监管发展以及监管体系的建立几乎都是由几次 金融危机爆发之后促成的，因此，对这一问题的研究也离不开对美国金融危机史 的研究。如何更早的发现风险，控制风险，化解风险，也成了对问题银行及其股 东监管的重中之重。这不仅仅是美国银行监管机构所期望达到的监管目标，同时 也是各国银行监管机构共同的目标。 1 2 研究意义 银行从诞生伊始就承担着支付中介，信用中介等重要职能，也是金融体系中 的重要一员。作为一种公司法人，银行在追求收益最大化的同时，也因其自身的 特殊性而受到比普通公司法人更多的制约和限制。银行的储蓄业务面向广大的普 通存款人，为了保护存款人利益，提供持续的金融产品和服务，也为了防范可能 引发危机的系统性风险，对银行业的监管力度和对问题银行及其股东的权利限制 1 b a s e lc m m i t t e eo nb a n k i n gs u p e r v i s i o n m a r c h2 0 0 2 s u p e r v i s o r yg u i d a n c eo r ld e a l i n gw i t hw e a kb a n k s p 1 1 也随着社会经济的发展而逐渐的强化。 目前，世界诸多国家纷纷更新立法，加强对银行业的监管，其中对问题银行 的处置和对问题银行股东权利的限制也成为重要的一部分。我国受金融危机的影 响不大的原因很大程度上是因为我国并未放开对金融市场的管制，而非是依赖于 一个良好的抗风险的机制。金融危机之后美国扩大了银行监管机构的监管职权， 加强了对问题银行及其股东权利的限制和监管，也很好的说明了对银行业的监管 不仅需要有完善的风险预警和处置体系，也需要对问题银行及其股东的权利加强 监管，以避免风险的恶化。因此，这一问题的研究对我国也有一定裨益。 第2 章问题银行及股东权利限制的必要性 2 1 系统性风险防范 对问题银行的监管不同于对普通公司法人的监管，也不同于对健康银行的日 常监管。首先，问题银行因银行自身存在的特殊性区别于普通公司法人；其次， 问题银行又因易引发系统性风险区别于健康银行。为了防范和化解可能或者已经 存在的风险，也为了阻止问题银行因风险的积累而进一步恶化，对问题银行及其 股东的限制成为监管的直接对象和必然手段。 作为公司法人中的一员，银行因自身负担的特殊职能而区别于普通的公司法 人。同时，银行也是金融市场中重要的组成部分，通过吸收存款、发放贷款和其 他业务活动，在金融市场上发挥着独特而重要的作用，并承担起了三大公共任务： 防范风险，保护存款人利益，持续提供公共产品。这三大任务不仅凸显了银行在 金融体系中的主体地位，同时也决定了在考虑到银行以盈利为目的的企业法人特 征时，监管者不得不因其特殊性而对银行及其股东进行一些限制，以防范系统性 风险，维护金融业的稳定。 银行在出现问题或者危机时，不仅可能导致自身经营失败，同时也很可能引 发系统性风险，影响银行系统的功能，甚至对金融市场的稳定性产生极大的负面 影响。尤其是银行中的系统性重要银行。系统性重要性银行是指一些巨大的金融 机构，他们的问题将对某一个国家或者全球金融体系造成影响。系统重要性银行 一旦发生危机或者倒闭，很可能引起其他银行的倒闭，在这种传导机制作用下， 银行倒闭的负外部性效应会被逐级扩大，最终可能导致银行系统崩溃并引发经济 危机。2 因此，在系统重要性银行本身就要受到更严格监管的情况下，出现问题 2 伏军，论“银行太大不能倒”原则兼评美国( 2 0 1 0 华尔街改革与消费者保护法案，中外法学v 0 1 2 3 ， n o 1 ( 2 0 1 1 ) p p 1 9 7 。 2 的系统性重要银行及其股东的权利必然会受到更严格的监管和限制。 监管者对问题银行及其股东的监管并不是从股东的立场和利益出发，而主要 从防范系统性风险，进而保护公共利益的角度出发。金融市场的复杂性和脆弱性 以及危机的传导性，都令银行监管机构对系统性风险如临大敌，通过对问题银行 及其股东权利的i 艮$ t l i 够更直接的达到防范风险的目的。直接由监管者介入或者 接管问题银行，限制股东的权利，对问题银行进行重组或者关闭，力求以最小的 成本，最快的时间来将风险降至最低。 2 2 公共利益保护 首先，防止金融危机主要是通过增强公众对银行业的信任和保证存款安全实 现的。因为个别经营不善的银行倒闭，可以动摇存款人对整个银行业的信任，引 起金融恐慌，进而导致对其他经营良好的银行的挤兑，引发严重的连锁反应。为 此，以美国为代表的西方国家纷纷建立起了相对完备的法律制度，以最大限度地 保护存款人的利益，进而稳定金融秩序。其次，与其他类型的公司和企业相比， 银行的存款人在保障自身利益的方面具有更大的难度，要求存款人承担风险并对 银行作出一定的判断也极大的加重了存款人的成本。 在经历了2 0 世纪3 0 年代的“大衰退”之后，美国于1 9 3 3 年成立了联邦存 款保险公司，建立起了联邦存款保险制度。在存款保险制度建立之初，要求国民 银行必须加入，有偿付能力的州注册银行或储蓄银行可以自愿加入。联邦存款保 险制度的建立不仅仅是为了保护地方中小银行，同时也体现了在3 0 年代经济危 机中承受银行破产带来直接和重大损失却受不到任何保护的存款人的共同意愿。 存款保险制度为投保银行设立了一定的保费标准，目前美国联邦存款保险制度已 将被保险存款的额度提高至了2 5 万美元。 美国首创的存款保险制度是银行监管发展史上重要的一步，切合了银行身负 的公共性特征，不仅保护了存款人的利益，也减小了因挤兑风潮导致的银行倒闭 的风险。在银行出现问题而不能偿付存款人的被保险存款之后，由f d i c 对被保 险存款进行偿付，减小了存款人的风险。并且在清偿顺位的制度设计上，美国将 存款人放在了第一顺位，最大程度的保护了存款人的利益。这些制度设计都暗含 了对银行所具有的区别于普通公司的公共性特征的考量。 第3 章美国对问题银行及其股东权利限制的主要内容 3 1 美国对问题银行及其股东权利限制的历史发展 美国历史上发生了三次严重的银行危机，给美国的金融业带来巨大的震荡， 引发了严重的信用危机。对危机银行动用的紧急担保，国有化等紧急救援措施和 后续救助也使美国政府和纳税人损失惨重。在经历着银行危机的阵痛中，美国银 行监管机构也在不断的建立和完善着监管措施和手段，建立起有效的机制和制度 来达到监管的目的，也在不断的拓宽监管的范围。 3 1 1 三十年代“大萧条 时期 2 0 世纪三十年代的经济大萧条时期，胡佛政府于1 9 3 2 年特许成立了作为中 介的金融重建公司( r e c o n s t r u c t i o nf i n a n c ec o r p o r a t i o n ，r f c ) 由国会立法成立， 救助银行业等公共领域，也为地方政府提供贷款。该公司向地方政府，银行和铁 路公司提供了总计2 0 亿美元的贷款。罗斯福总统上任之后，将r f c 与f d i c 合 并，并继续履行提供贷款的职能，这成为“新政”的重要标志。“大萧条”之后， 美国颁布了银行法，规定了建立联邦存款保险公司和联邦存款保险制度的要求， 参保银行设立时的资本充足性，社区环境，盈利前景等方面也进入监管机构的监 管范围。3 0 年代的美国金融大萧条不仅结束了自由主义为主导的经济指导思想， 也终结了自由银行的发展。对银行业的监管开始体现出强烈的限制倾向。联邦存 款保险制度建立以后，联邦存款保险公司也按照联邦存款保险法的授权和要 求开始正当的介入到银行的日常经营活动中，对参保银行的现场检查和非现场检 查也逐渐固定化常态化，并且有权对银行的一些违规违法行为采取诸如中止令、 禁止令等矫正措施，以达到尽早介入，加强监管，从早期预防银行危机，降低系 统性风险的目的。 3 1 2 八十年代“储贷危机”时期 金融环境和市场的好转，使得七八十年代的美国银行监管体现出从宽的特 点，监管者更倾向于促进建立更加开放和和富于竞争力的银行环境，缩小对不同 金融机构的差别对待。如国际银行法案中给予外国银行以“国民待遇”。待 到8 0 年代中后期，银行相继的大量倒闭。1 9 8 4 年，大陆伊利诺伊斯国民银行( 下 称大陆银行) 因投资高风险的石油天然气能源失败发生了挤兑风潮，在1 6 家银 4 行对大陆银行提供了4 5 亿美元的一揽子紧急贷款后，挤兑并未停止。为了避免 出现系统性危机，三大银行监管机构( 美联储，联邦存款保险公司，货币监理署) 决定对大陆银行提供2 0 亿美元的一揽子援助，但并未见效。随后提出了一个永 久性的援助计划，由联邦存款保险公司出面，通过一个劳务合同，花费4 5 亿美 元购买了大陆银行的不良贷款。最后政府持有大陆银行8 0 的股份，直接损失高 达1 0 亿美元。大陆银行也成为美国史上花费最大的银行援助案。3 为了处理存在大量问题的银行机构，构建合理的监管框架，在8 0 年代末9 0 年代初，美国颁布了大量的法律，建立起一些对银行监管发展影响至深的制度。 1 9 8 9 年美国颁布了金融机构改革、复兴和执行法案，为危机银行提供5 0 0 亿 美元资金，并且制定了更为严格的资本和监管标准，扩大了监管机构的监管执行 和破产管理权力。 1 9 9 1 年颁布的联邦存款保险改革法案中规定了对银行监管发展贡献巨 大的迅速矫正措施( p c a ) ，其中将资本充足率分为了五个等级，按照不同的监 管标准对其执行监管，对资本状况未达标的银行实行强制性的严格监管措施。对 资本根本性不足的银行直接强制其进入破产清算程序。这一法案的颁布昭示着美 国政府对银行业的监管范围和权力在进一步扩大，银行及其股东的权力和权利在 进一步受限。迅速矫正措施在一定程度上达到了从早期预防和矫正银行潜在风险 和危机的目的，这一规定也被多个国家的银行监管立法所借鉴。 3 1 32 0 0 8 金融危机时期 2 0 0 8 年美国的次贷危机引发了一场震动全球的金融危机。1 0 月，布什政府 签发了紧急经济稳定法案( e m e r g e n c ye c o n o m i cs t a b i l i z a t i o n a c t ) ，在财政 部内成立金融稳定办公室( o f s ) ，同时批准了t a r p ( t r o u b l e da s s e tr e l i e f p r o g r a m ) 计划，提供总计约7 0 0 0 亿美元的援助。这项计划通过由财政部出面购 买金融机构的资产和权益的方式来稳定金融业。t a r p 授权财政部直接购买“危 机资产”和其他财政部认为为了促进金融稳定有必要购买的资产。危机资产包括 不动产、与抵押相关的资产以及以这些资产为基础发行的有价证券。截止到2 0 11 年3 月，美国国会预算局统计表明总共支出4 3 2 0 亿美元，但这其中并不包含一 些政府紧急援助项目。金融危机的实际花费大致相当于布什政府时期g d p 的 3 2 。政府对银行业提供了大概2 4 5 0 亿美元的援助。 长时间以来，美国监管机构由于担忧系统性风险，受“太大不能倒”4 原则 3 f d i c ，a b r i e f h i s t o r yo f d e p o s i ti n s u r a n c ei nt h eu n i t e ds t a t e s c h a p t e r6 ac o s t l ye v o l u t i o n1 9 7 1 1 9 9 1 4 规模较大的银行的倒闭容易引发银行系统风险，因此当这些银行面临财务困难时，政府应当予以救助以避 免其倒闭。 5 的影响至深。这从大陆银行国有化美国史上最大的银行救助案中可见一般。 即使政府救助这些“太大不能倒”银行是出于保护债权人和保证金融系统的系统 性安全，公众对于动用纳税人的钱来偿付没有保险的储户和债权人的的救助行为 仍有许多不满。5 同时，这一原则也带来了道德风险，不公平的竞争和巨额财政 负担等问题。在1 9 9 1 年的联邦存款保险改进法案中，立法者已经在试图通 过在法律中规定“最低成本原则”，一要求银行监管机构只能在可能出现系统性危 机的情况下，对危机银行进行救助，并且要选择成本最低的方案。 2 0 1 0 华尔街改革与消费者保护法案是美国自t 9 3 3 年“经济大萧条”以 来颁布的最重要的金融改革立法；其核心内容之_ 就是终结了“太大而不能倒” 原则的适用，限制了政府对大型银行的救助行为。法案放弃“太大不能倒”原则 的目的，在于让银行自行承担经营失败的成本与风险。在终结“太大不能倒”原 则适用的同时，该法案扩大了“力量源泉原则”的适用，要求银行控股公司及其 股东承担起救援危机银行的义务，从制度上保证了公共财政免于浪费，也保护了 公共利益不被侵犯。 3 2 对银行及其股东权利限制主要措施 3 2 1 限制的方式 美国对银行业的具体监管行为是由联邦存款保险公司( f d i c ) 来实施的。美 国对银行的限制主要从业务上直接采取措施，法案中却少有对普通商业银行股东 权力和权利作出直接限制的规定，大多数条款是通过一种间接地方式，通过限制 银行的经营活动等间接来达到限制问题银行股东权力和权利的目的。 在监管机构介入之初，通常倾向于银行内部重整，进行自救或者借助外部市 场力量进行救助。例如改变资产负债结构，要求股东增加资本，采取合并或收购 的方式转移资产和债务等方式。 美国联邦存款保险法中并无明确规定，股东在行政处置措施阶段的权力 限制，但并不表示f d i c 完全无法影响危机银行股东的决定。美国在1 9 9 1 联邦 存款保险公司改进法当中规定了“迅速矫正措施”，按照其要求： 在资本不足且未能在允许时间内递交可接受的资本重整计划或者资本严重 不足的情况下，f d i c 将采取一系列措施限制银行的经营活动，要求存款机构采 取出售足够多的股份、负债或者投票权股份从而在出售后资本充足的方式对资本 结构进行调整，限制其关联交易，限制利率，限制资产增长，限制业务，增加新 5 f d i c ，c o n t i n e n t a li l l i n o i sa n d t o ob i gt of a i l ”p 11 6 业务项目等。 在资本根本性不足时，f d i c 会对银行进行接管，通常全面接管意味着危机 银行的自我重整结束。联邦存款保险公司改革法案规定，“此时如果存款机构 在资本根本性不足之日起2 7 0 日内，在季度平均水平上资本根本性不足，那么联 邦金融监管机构应为其指定接管人”，除非业已批准的资本重整计划自批准之日 起不间断的改善存款机构的资本水平或者有其他表明危机银行正逐步脱离危机 的情形。对资本根本性不足的危机银行的经营限制进一步加深。法案规定，f d i c 应以条例或者命令的形式限制任何资本性不足的存款机构的活动，并且禁止任何 此类机构未经f d i c 书面批准从事实施普通营业性质以外的重大交易( 包括任何 投资、扩张、购并、出售资产等) 。同时，f d i c 可以将其与其他参保存款机构合 并或者对其进行出售。6 从法案规定可以看出，只有在资本充足，或者资本不足但按照要求在允许时 间内提出重整计划并且行之有效的情况下，股东才能百分之百的行使自己的权 利，不受限制。相比进入清算程序阶段，在行政处置措施实施阶段，股东拥有自 主权决定对银行进行救助与否，并且仍有权决定银行资本结构的变化，选择的方 式可以是增加资本，清偿债务，调整业务范围，撤销一些分支机构等。在对危机 银行进行合并与收购的问题上也拥有更大的自主权。而危机银行在被接管以后， f d i c 作为接管人，全面继承了参保存款机构及其股东、成员、接管人员或董事 会成员等的所有权力、所有权、权力、特权和资产，7 对股东的权力进行了驱逐， 并且在偿付保险之后，成为危机银行的最大债权人。 在采取间接方式限制银行股东的权力和权利时，银行的日常经营活动成为监 管机构施压的重要对象和媒介。美国联邦存款保险法虽然并未直接在法案中 对银行股东的权利进行一种直接的驱逐，但从法律条文中可以看出，股东面对银 行监管机构针对银行的施压，要么积极进行内部重整，制定一个符合监管要求的 计划并且在规定期限内实施完成该计划，消极的对待监管机构施压的后果只能是 被全面接管，而被全面接管通常意味着大部分权力和权利的丧失。 6 1 2u s c 1 8 3 1 p r o m p tc o r r e c t i v ea c t i o n 7 。12 u s c 18 21 ( d ) ( 2 ) g e n e r a lp o w e r s ( a ) s t l c c c s s o rt oi n s t i t u t i o n t h ec o r p o r a t i o ns h a l l ，a sc o n s e r v a t o ro r r e c e i v e r , a n db yo p e r a t i o no fl a w , s u c c e e dt o ( i ) a c c o u n t h o l d e r , d e p o s i t o r , o f f i c e r , o rd i r e c t o ro f s u c hi n s t i t u t i o n w i t hr e s p e c tt ot h ei n s t i t u t i o na n do fa n ys t o c k h o l d e r , m e n m b e r , a c c o u n t h o l d e r , d e p o s i t o r , o f f i c e r , o rd i r e c t o ro f s u c hi n s t i t u t i o n 、) l ，i t l lr e s p e c tt ot h ei n s t i t u t i o na n dt h ea s s e t so ft h ei n s t i t u t i o n ；a n d ( i i ) t i t l et ot h eb o o k s ，r e c o r d s ， a n da s s e t so fa n yp r e v i o u sc o n s e r v a t i o ro ro t h e rl e g a lc u s t o d i a no f s u c hi n s t i t u t i o n 7 3 2 2 限制的内容 监管机构对银行的限制目的是保证银行符合资本充足率的要求，并且符合安 全与稳健的标准。因此，除了矫正银行在日常营运中的。些违规违法行为之外， 对出现危机或存在系统性风险时的银行进行限制时，任何的限制措施都围绕着迫 使银行自我重整，恢复资本充足，消除系统性风险的目的。在重整计划不符合监 管的目的或者银行已经资本根本性不足的时候，监管机构会为银行指定接管人， 并且全面限制银行的重大交易和新业务的开展，以防范风险。其主要限制的内容 包括了以下几个方面。( a ) 中止令和禁止令。如果适格的联邦银行监管机构认 为参保银行正在从事或者已经从事，或者监管机构有合理的理由相信其在营业时 从事不安全或者不合理的行为，或者将要、正在或已经违反法律、规章等，监管 机构可以发布告诫的通知。8 ( b ) 矫正违法行为。包括限制该机构成长，废除协 议或者合同，雇佣合格的高级职员或者雇员等。9 ( c ) 在资本未达到资本充足率 要求时对银行采取的限制措施：( 1 ) 限制资产增长。除非符合一定条件，否则 资本不足的参保银行不得允许其任何季度的平均总资产超过前一季度的平均总 资产。( 2 ) 要求参保银行出售足够多的股份或者负债以恢复资本充足。( 3 ) 限 制关联交易。( 4 ) 限制业务。监管机构要求存在风险的银行改变、减少或者终 止监管机构认为会对该银行造成过多风险的业务活动。( 5 ) 改善管理。实施重 新选举董事，或者解雇董事或高级执行宫，雇佣合格的高级执行官等管理活动。 ( 6 ) 银行控股公司分配资本应取得监管机构的同意。在未征得联邦储备理事会 同意的情况下，任何对参保银行有控制权的银行控股公司都不得对任何资本分 配。( 7 ) 放弃财产。监管机构在认为银行的分支及附属机构有破产的危险并对 该银行造成了显著的风险，或者造成了银行资产或收益的明显浪费时，监管机构 会要求该银行放弃或清算分支和附属机构。1 0 ( d ) 在银行资本根本性不足的情况 下，银行监管机构会为该银行指定接管人，并且采取更加严格的限制措施：( 1 ) 禁止偿还次级债。( 2 ) 限制银行的业务活动，并且未经f d i c 书面批准不得从事 普通营业性质以外的重大交易，包括任何投资、扩张、购并、出售资产、或者其 他应当取得监管机构书面同意的类似重大交易或者活动。( 3 ) 修正银行章程或 规则。u 值得注意的是f d i c 在一些紧急情况或特定情况下所采取的特别措施。( a ) 出售银行资产。f d i c 具有双重属性。f d i c 不仅仅是一个监管机构，也可能在成 8 1 2u s c 1 8 0 8 ( b ) 9 1 2u s c 1 8 0 8 ( b ) 1 0 1 2u s c 1 8 3 1 p r o m p tc o r r e c t i v ea c t i o n u 12u s c 18 31p r o m p tc o r r e c t i v ea c t i o n 为危机银行的接管人，为其偿付被保险的存款后，代位成为危及银行的债权人。 此时，f d i c 不仅是监管机构，也是银行的债权人，甚至可能成为危机银行的股 东。原银行股东的权力和权利被全面的驱逐，f d i c 有权决定将该银行的资产向 自己出售或者作为向f d i c 贷款的担保。1 2 ( b ) 紧急并购。f d i c 一旦认为存在 威胁大量存款机构或者持有大量存款的储蓄机构的严重金融状况时，可以自主的 授权有资格的机构购并其他参保银行，或者进行转移资产或负债的活动，所进行 的兼并、合并、转让、购并活动应当符合f d i c 规定的条件，并得到各方适格监 管者的批准。1 3 通过对美国银行监管立法的梳理和归纳可以看出，美国银行监管机构对银行 及其股东的监管中，是根据银行的资本状况，风险等级分情况进行监管，但在银 行监管机构确认银行存在系统性风险的时候，会在比较短的时间内对银行进行接 管并且采取一些非常态的措施，例如国有化，紧急并购和处理资产等。对银行股 东的权利限制主要是分阶段从以下几个方面进行，对银行业务以及股东权利的限 制也随着银行危机的程度而呈现出从严的趋势： ( 1 ) 行政处置阶段 行政处置阶段是银行监管中比较特殊的一个阶段，此阶段通常被认为是银行重组 和恢复的一个阶段。通常行政处置措适用于危机之初的银行。在此阶段中，监管 者更着意于银行通过自我重整的方式，借助市场力量脱离危机的状态，恢复到正 常经营的轨道上来。因此银行监管机构在行政处置阶段对危机银行的监管主要是 通过对银行的业务限制和要求银行提供符合要求的重整计划来实施的。对银行业 务的限制包括限制开展新的业务，设立新的分支机构，中止或者禁止一些不安全 的经营行为。对重整计划要求符合一定的监管标准并且提供相应的担保。在重整 计划实施并且资本状况达标之后银行会被划归为资本充足或者良好的类别当中 去。在此阶段，股东在提出了符合要求的整改计划时，仍然享有较大的经营决策 权和选任管理者的权力。 ( 2 ) 全面接管阶段 美国联邦存款保险法对接管人的定义是接管人，清算接管人、财产看护人、 委员会、人或者其他机构，这些机构的法定义务是关闭银行、或者外国银行的 分支机构。在进入接管阶段后，银行监管机构就继承了股东的权力和权利，股东 也不再享有重大事项决策权。在全面接管以后，银行监管机构会针对危机银行的 具体情况，对其采取出售资产，出卖投票权股份等方式恢复银行资本，或者为危 机银行寻找合适的并购者。但在可能出现系统性风险的情况下，监管机构通常会 1 2 1 2u s c 1 8 1 3 ( d ) 1 3 1 2u s c 1 8 1 3 ( k ) 9 倾向于提供非常态化的救助，例如提供一揽子担保计划，紧急贷款和援助，国有 化，设立过渡银行剥离不良资产等。美国在几次金融危机中为危机银行提供的援 助正是采用了这些非常态的，需要大量耗费公共资源的救助方式。 总之，由于银行自有的特殊性，监管机构在面对危机银行时，采取的措施也倾向 于矫正，重整，救助，促使问题银行恢复经营能力。法律明确规定只有在资本根 本性不足长达九十天时，银行会直接进入破产清算程序。对银行及其股东的监管 和限制程度也随着银行的风险不断加深而加重，通过资本充足率量化而直观的反 应出来。虽然仅仅以资本充足率来对银行的危机和风险等级进行分类有一定的片 面性和不合理性，但从过去十几年的银行监管实践来看，建立在资本充足率上的 分类监管措施是行之有效的，并且也达到了防范系统性风险的目的。 3 3 对银行控股公司及其股东的限制措施 监管机构对银行控股公司及其股东采取了直接限制的方式，加重了银行控股 公司的责任，要求其成为下属子公司和附属公司的力量源泉，应当对其子银行进 行救助，并且承担一定责任，以防止银行倒闭带来的系统性风险。尽管“力量来 源原则”从诞生伊始就充满了争议，并且对普通公司法的公司独立性原则和股东 有限责任原则产生了不小的挑战，但其严格的要求最大程度的从法律角度保证了 银行符合安全与稳健的标准，减小了系统性风险发生的可能性。 1 9 7 8 年，在联邦最高法院审理的7 b o a r do fg o v e r n o r sv f i r s tl i n c o l n w o o d c o r p 案件中，确立了力量源泉原则( s o u r c eo fs t r e n g t hd o c t r i n e ) 。在该案中， 芝加哥联邦储备银行向货币监理署层报了f i r s tl i n c o l n w o o d 股东提出的股份转 让申请，货币监理署认为除非改善其资本状况，否则该申请不得被通过。最高院 法官认为，根据银行控股公司法的立法原则和长期的法律实践，联邦储备金 监察小组有权仅凭存在金融或管理上的不健全因素，否决银行控股公司的申请。 不管该不安全因素是否来源于所提出的交易行为，或仅因该行为而增加了风险。 但联邦储备金检查小组必须有确实证据证明银行控股公司事实上的却没有成为 其分行的力量来源和支柱。h 联邦储备委员会在1 9 8 4 年将这一原则固定为规定，“银行控股公司应当担 任其分行或属银行财务或管理上力量的源泉，并且不得以危险或不健全的方式对 其运营进行引导。无论何时，只要理事会相信银行控股公司的行为或者对非银行 子公司的控制对该银行控股公司的分行或者属银行的财务安全，稳健，或稳定造 成了严重威胁，并且违背了健康银行业务原则或者银行控股公司法或1 9 6 6 mb o a r d o fg o v e r n o r so ft h ef e d e r a lr e s e r v es y s t e m ，p e t i f f o n v f i r s tl i n c o l n w o o d c o r p o r a t i o n 1 0 金融机构监管法的立法目的，理事会可以要求银行控股公司停止该行为或者 终止对非银行子公司的控制。”1 5 多次金融危机以来，对“太大不能倒”原则的诟病和逐渐限制适用以来，监 管者在试图寻找到另一个合适的方案来平衡责任承担的缺位。“力量源泉原则” 的适用范围也出现了一个越来越大的趋势。美国国会最新通过的华尔街金融改 革法案将一级金融控股公司的资本监管也纳入到了“迅速矫正措施 的框架中， 赋予了美联储对银行控股公司更宽泛的监管权力，美联储可以要求大型银行控股 公司对其经营失败的子银行和附属银行采用银行或者市场资源进行救助，将经营 失败的风险和责任转移回金融业和银行股东的身上。如果银行控股公司不采取措 施将会受到严厉的处罚措施。 对“力量源泉原则”适用范围的扩大和程度的加深体现出美国银行监管机构 在监管思路上的转变，对银行经营失败风险和责任的承受者的定位也更加的明 晰，也表现出了对问题银行及其股东的限制还会进步加深的趋势。长期以来饱 受诟病的“太大不能倒”原则使得联邦存款保险公司和纳税人都损失惨重，银行 的高管和股东却不用为危机银行的救援花一分钱。“力量源泉原则”将责任承担 者进行了准确的定位，要求银行控股公司及其股东甚至债权人共同为经营失败来 承担责任，并且督促经营者积极的采取“自救”的方式寻找行业内或者其他市场 资源的进入，通过主动的外部监督和被动的内部自我审慎约束和决策的方式来达 到共同防范系统性风险的目的，这为防范系统性风险找到了新的解决方式。 第4 章美国问题银行及股东权利限制评价和华尔街金融 改革法案 4 1 银行监管机构、问题银行和银行股东三者的关系 银行监管机构的目标始终是保证银行能够持续提供公共产品和服务，进而防 范系统性风险和金融市场的稳定。而银行在其特殊性之外，同时也是一个普通的 ”12c f r2 2 5 4 ( a ) b a n kh o l d i n gc o m p a n yp o l i c ya n do p e r a t i o n s ( 1 ) ab a n kh o l d i n gc o m p a n ys h a l ls e r v ea sa s o u r c eo ff i n a n c i a la n dm a n a g e r i a ls t r e n g t ht oi t ss u b s i d i a r yb a n k sa n ds h a l ln o tc o n d u c ti t so p e r a t i o n si na nu n s a f e o ru n s o u n dl l l a n n e r ( 2 ) w h e n e v e rt h eb o a r db e l i e v e sa l la c t i v i t yo fab a n kh o l d i n gc o m p a n yo rc o n t r o lo fa n o n b a n ks