（环境与资源保护法学专业论文）耕地资源保护法律制度研究.pdf

3 摘要 耕地资源是人类赖以生存和发展的基础，是自然界中数量有限且不可再生 的资源。保护耕地资源是我国社会经济和农业可持续发展的最基本要求。我国 现行的土地管理法 、 士地管理法实施条例 、 基本农田保护条例 、 土地 复垦规定 、 耕地占用税暂行条例等一系列的耕地保护制度，在对耕地资源 的保护、防止耕地资源的破坏和流失方面起了重要作用。 但是，随着人口的持续增长和工业化、城市化进程的不断加快，耕地资源 在利用过程中出现了许多令人担忧的问题。我国现行的一些耕地资源保护法律 制度已经不能适应目前耕地资源面临的严峻形势，需要进一步的完善以适应环 境、经济、社会发展的需要。本文从目前我国耕地资源面临的严峻形势入手， 深入地分析了耕地资源保护的法制状况，揭示了现行耕地资源保护法律制度存 在的不足及造成这些不足的原因。 为了借鉴国外的先进经验，本文还对美国、日本、英国、德国等国的耕地 资源保护法律制度进行了研究，从中获得了许多有益的启示。在此基础上提出 了完善我国耕地资源保护制度的路径，即：搞好土地利用规划，完善相应的审 批制度；明确耕地征用范围，完善耕地征用行政许可制度、耕地征用补偿制度 和耕地征用程序；合理界定耕地租赁权，完善耕地租赁制度，建立耕地地籍档 案完善不动产物权登记；与此同时，对刑法中耕地保护的相关内容进行完 善，充分发挥出刑罚对耕地资源犯罪的预防功能。 【关键词】耕地资源 耕地征用 耕地租赁 土地利用规划 基本农田保护 4 abstract plantation as is a resource of that magnitude finity and cannot regeneration is the foundation of houman being survival and development. protect plantation resource is the basis require that continuance development of community economy and agriculture in our country. these actual plantation protection such as ground manage law、 the implement statute of the ground manage law、the statute of protect basis farmland and so on operate on protect plantation resource and avoid destroy . at the same time, along with the continuance increase of population and the step on the juice of industrialization course, the plantation resource appear much problem at course of imposition. the actual law and system are cannot adapt the austerity position of plantation resource, and it is need to consummate to adapt the development of environment、 economy and society. the article analysis that the legal system status of the protection of plantation resource, and post that shortage and causation of the actual law and system of plantation resource protection. by way of use for reference the advance experience of overseas the article put up study of the plantation resource protection legal system such as america、 japan、 britain and germany etc. and obtain much helpful revelation. and bring forward the path of consummate the legal system of plantation resource protection that is do well the program of ground using, consummate relevant examine and approve system, consummate the article of farmland expropriation, compose and consummate the system of plantation tenancy step by step, consummate the correlation content in criminal law of plantation protection. 5 【key words】 plantation resource plantation confiscation plantation leasehold the program of ground using the protect of essence cropland 1 山西财经大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得 的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写 过的作品成果。对本文的研究所做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本申明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 2 山西财经大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保管、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权山西财经大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于保密，不保密。在 年解密后适用本授权书。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 耕地资源保护法律制度研究 1 引言 耕地资源问题是“三农”问题的核心，是农村生产关系的基础，直接关系到亿万农民的 切身利益，直接影响社会的稳定和我国经济的发展。耕地资源问题己越来越引起国人关注。 保护耕地资源不仅是当前人们讨论的热门话题，而且已提高到了国策的高度。在中国共产党 第十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中明 确指出要完善农村土地制度，保护耕地资源，保障农民权益。即要“长期稳定并不断完善以 家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营权的各项权利。 农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规 模经营。实行最严格的耕地资源保护制度，保证国家粮食安全。按照保障农民权益、控制征 地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。” 耕地是一种重要的不可再生的资源，所有其它生产资料都是人们的劳动可以创造、增加 的东西，而耕地则是大自然本身的产物，人们可以改良已有的耕地，也可以把荒山、河滩、 沼泽等改造成良田，但不可能创造比土地面积更多的耕地，而且耕地位置不可移动，因此这 就决定了农业生产用地的恢复有很大的地域局限性。所以，耕地是一种特别珍贵、数量有限、 不可再生的生产资料，这就要求在社会发展、农业生产中必须特别重视耕地的保护，充分合 理利用好耕地。保护耕地资源是落实科学发展观，走可持续发展之路所必须的。所谓可持续 发展，是指既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。保护好 耕地资源是建立和谐社会的一个很重要的方面。 农业是国民经济发展的基础，我国虽实现了农产品严重短缺到供求总量基本平衡丰年有 余的历史性跨跃，然而我国是一个人口大国，粮食的问题始终是各级政府应考虑的战略性问 题。因此农业仍然是我国保持经济发展和社会稳定的基础，仍然要始终把农业放在发展国民 经济的重要位置。 我国有8 亿人口生活在农村，农村土地实行集体所有制，土地生产是他们主要就业途径和 收入来源，只有农村保持稳定才能促进社会的发展。耕地是最基本的生产资料，是农民的命 根子，也是生活最基本最可靠的保障，减少一亩耕地，农民就减少一亩生存“地”，就减少 一份生活的保障，增加一份社会不稳定因素。耕地保护是保障群众生活的一个突出问题，也 是摆在各级政府面前的必须切实予以解决的一个重大而又现实的问题。 本文的研究正是在上述背景下进行的，在我国，耕地资源是公有的资源, 耕地资源利用和 管理对国民经济的发展和社会稳定有举足轻重的作用，但对具体耕地资源的利用和管理是通 山西财经大学硕士学位论文 2 过各个利益主体实现的。由于个体利益主体是追求自身利益最大化，会对社会公共利益产生 冲突。因此我们要通过电视、广播、报纸等大众媒体多途径、宽渠道的广泛深入宣传农业 法、土地法、基本农田保护条例等与耕地保护有关的法律、法规及保护耕地对耕 地可持续利用、人类可持续发展的重大现实意义，让所有人都真正明白耕地是人类之母，是 有限资源，意识到当前耕地保护的意义和紧迫性，必须采取有效措施加以保护才能维护社会 的长远发展，是关系到自己切身利益的大事，形成全社会共同遵守保护耕地的相关法律法规 及以各种实际行动加强耕地保护的良好社会氛围。 耕地资源保护法律制度研究 3 1 . 我国耕地资源面临的严峻形势 根据联合国粮农组织1 9 7 5 年发表的土地评价纲要的叙述：“一片土地使指地球表面 的一个特定地区，其特性包含着此地面以上和以下垂直的生物圈的一切比较稳定或周期循环 的要素”，所以，土地是一个由气候、土壤、地貌、岩石、水文、动植物等自然要素组成的 自然综合体。 1 土地是自然赋予人类的资源、资产，既包括自然资源，又包括人类劳动形成的 资产，其范围包括陆地以上和以下的空间范围的全部资源。 2 土地管理法第4 条对土地的 利用类型进行了分类，将土地分为农用地( 一般称: 农地) 、建设用地和未利用地。农地指直接 用于“农业生产的土地，包括耕地资源、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。所谓耕 地，就是指种植农作物的土地。此外，根据不同的自然条件和社会生产条件，在生产实践中， 对耕地又可具体的划分为下列五种不同类型: 水田、望天田、水浇地、旱地、菜地( 其中包含 基本农田) 。 3 基本农田是耕地的重要组成部分，根据基本农田保护条例第2 条的规定，按 照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的 那部分耕地又称为基本农田。在这些概念中，土地包含农地，农地包含耕地，而耕地又包含 基本农田。耕地是农业的根本，是人们赖以生存和发展的基本资源，所以在环境资源法范畴 称“耕地资源”。 4 耕地资源是人类赖以生存的基础，也是发展农业生产的基本生产资料。耕地资源不同于 阳光、空气、雨水、温热等可以循环利用的资源，也不同于森林、牧草以及各种动物等可更 新、再生的资源，它是自然界中数量有限且不可再生的资源。我国耕地资源正日益遭到破坏 并由此带来了许多危害，我们为了保护耕地资源，首先有必要从耕地资源的现状入手，并分 析其原因，对我国耕地资源法律制度的现状进行检讨，以便追根溯源，寻找到问题的症候。 1 . 1 我国耕地资源概况 1 . 1 . 1 人口与耕地资源逆向演进 根据全国土地利用现状调查资料，1 9 9 6 年我国耕地资源面积1 3 0 0 4 万公顷( 1 9 . 5 1 亿亩) ， 1 张梓太等编： 环境与资源法学 ，科学出版社，2 0 0 4 年，第 1 0 8 页。 2 张军连： 土地法学 ，中国农业大学出版社，2 0 0 1 年，第 1 页。 3 许幸频： 耕地概念的界定与耕地质量评价的新方法初探 ，华中农业大学学报，1 9 9 9 年第 1 期。 4 胡仁火： 论耕地资源危机及防范对策 ，华中农业大学学报，2 0 0 3 年第 3 期。 山西财经大学硕士学位论文 4 人均仅0 . 1 0 6 公顷( 1 . 5 9 亩) 。只及世界人均耕地资源的4 3 % 。实际上是以约占世界9 % 的耕地资 源养活了占世界2 1 % 的人口，而更为严重的是，人口每年以1 0 左右的速度在增长，耕地资源 则每年以2 . 0 左右的速度在减少。而在未利用土地资源中，可开垦为耕地资源的仅1 亿亩左 右，主要分布在西北干旱区和东北地区，制约因素较多，开发利用的难度较大。我国的人口 现在继续增长，预计到2 0 3 0 年时，我国人口将达到1 6 亿人，比2 0 0 0 年( 1 2 . 9 5 亿人) 增加3 亿人。 1 这种人口与耕地资源逆向演进的剪刀差给中国环境、经济、社会的可持续发展带来了很大的 压力。现在，我国正面临着其他国家无法比拟的人地矛盾，并已成为制约我国经济和社会发 展的重要因素。 改革开放以来，我国经济的发展一直保持着高速增长的势头，但这种高速增长主要有赖 于外延扩展而非集约化利用土地，是以占用大量耕地资源为代价取得的。在“六五”期间， 全国净减少耕地资源2 . 3 5 x 1 0 6 h m 2 ( 公顷) ，平均每年减少4 . 7 1 x 1 0 5 h m 2 ( 公顷) ，“七五”期 间净减少耕地资源9 . 9 1 x 1 0 5 h m 2 ( 公顷) ，平均每年减少1 . 9 8 x 1 0 5 h m 2 ( 公顷) ，“八五”期 间净减少耕地资源7 . 0 2 x 1 0 5 h m 2 ( 公顷) ，平均每年减少1 . 4 1 x 1 0 5 h m 2 ( 公顷) 。换言之，从 1 9 8 1 年到1 9 9 5 年的1 5 年间，全国共减少耕地资源4 . 0 4 x 1 0 6 h m 2 公顷) ，平均每年减少的耕地资 源为2 . 7 0 x 1 0 5 h m 2 ( 公顷) 。根据2 0 0 3 年土地利用变更调查结果，全国耕种的耕地资源面积 1 2 3 3 9 . 2 2 万公顷，园地1 1 0 8 . 1 6 万公顷，林地2 3 3 9 6 . 7 6 万公顷，牧草地2 6 3 1 1 . 1 8 万公顷，其他 农用地2 5 5 0 . 8 3 万公顷，居民点及独立工矿用地2 5 3 5 . 4 2 万公顷，交通运输用地2 1 4 . 5 2 万公顷， 水利设施用地3 5 6 . 5 3 万公顷，其余为未利用地。与上年相比，耕地资源减少2 . 0 1 % ，园地增加 2 . 7 0 % ，牧草地减少0 . 1 6 % ，居民点及独立工矿用地增加1 . 0 3 % ，交通运输用地增加3 . 3 0 % 。全 国净减少耕地资源2 5 3 . 7 4 万公顷，人均耕地资源已由2 0 0 2 年的0 . 0 9 8 公顷降为0 . 0 9 5 公顷。其 中生态退耕2 2 3 . 7 3 万公顷，包括退耕还林2 1 1 . 7 万公顷，退耕还草1 1 . 9 5 万公顷，退田还湖0 . 0 9 万公顷。 2 1 . 1 . 2 后备耕地资源稀缺与分布不均 我国是一个古老的农业国，土地开发利用比较充分，可供继续开发的后备土地资源已十 分有限。目前，全国耕地资源后备资源总量约为1 . 3 x 1 0 7 h m 2 ( 公顷) 。按开垦率6 0 % 计算，若全 部开垦出来，也只能增加8 . 0 x 1 0 6 h m 2 ( 公顷) 仅为现有耕地资源总面积的8 . 4 % 。若考虑到生态 环境保护的要求，可以开发利用的后备耕地资源则更是十分有限。这些后备耕地资源主要分 1 余振国： 论耕地质量、种粮效益与我国粮食安全 ， 资源开发与市场 ，2003 年第 19 期。 2 国土资源部： 2003 年中国国土资源公报 ， 国土资源通讯 ，2004 年第 5 期。 耕地资源保护法律制度研究 5 布在北纬3 5 度以北地区，以西北、东北和内蒙古址为集中。而其中的多数分布在经济相当落 后、交通不便、没有水源保证的边远地区。目前，还有一部分耕地资源属于过度开垦，全国 仅亟待退耕还林、还草的2 5 度以上的陡坡耕地资源就有6 . 0 x 1 0 5 h m 2 ( 公顷) ，1 0 至2 5 度以上的 陡坡耕地资源尚有1 . 2 5 x 1 0 7 h m 2 ( 公顷) 。也就足说全国共有1 5 度以上的陡坡耕地资源1 . 8 5 x 1 0 7 h m 2 ( 公顷) 。 1 1 . 2 耕地资源破坏、流失及其造成的危害 1 . 2 . 1 耕地资源破坏和流失的现状 中国拥有9 . 6 x 1 0 8 h m 2 的广阔国土, 居世界第三位，适于农耕的土地很少，且有逐年下降趋 势。1 9 5 7 年中国耕地面积曾达到1 . 1 7 x 1 0 8 h m 2 , 但到1 9 8 6 年全国累计减少耕地0 . 4 0 x 1 0 8 h m 2 , 平均 每年减少5 2 . 6 7 x 1 0 4 h m 2 。1 9 8 6 年土地管理法颁布实施后，情况有所好转，耕地减少数量明 显下降，锐减的趋势得到一定程度的控制。但自1 9 9 1 年以来，耕地面积特别是粮食耕地面积 又以较大幅度开始减少。1 9 9 1 年粮食耕地面积减少了 1 1 3 . 3 3 x 1 0 4 h m 2 , 1 9 9 2 年减少了 1 6 0 . 0 0 x 1 0 4 h m 2 , 1 9 9 3 年减少5 . 2 0 x 1 0 4 h m 2 , 1 9 9 4 年减少9 3 . 3 3 x 1 0 4 h m 2 。四年间粮食耕地共减少 4 0 0 . o o x 1 0 4 h m 2 ，使中国粮食播种面积只有1 . 0 9 x 1 0 8 h m 2 , 跌 到了9 0 年代中国农业发展纲要 确定的粮食种植面积不少于l . 1 0 x 1 0 8 h m 2 的警界线。1 9 9 9 年全国耕地面积减少8 4 . 2 x 1 0 4 h m 2 , 2 0 0 2 年全国耕地面积减少1 6 8 . 5 8 x 1 0 4 h m 2 。2 0 0 3 年全国净减少耕地2 5 3 . 7 4 x 1 0 4 h m 2 ，人均耕地已 由2 0 0 2 年的0 . 0 9 8 h m 2 降为0 . 0 9 5 h m 2 。仅为世界人均0 . 2 5 h m 2 的三分之一稍强。在1 5 6 8 个县级 行政区中, 有6 6 6 个县人均耕地低于联合国粮农组织确定的0 . 0 5 3 h m 2 警戒线。在全世界2 6 个人 口超过5 0 0 0 万以上的国家中，中国耕地总面积与美国并列第二，人均耕地面积则为倒数第三， 仅高于日本和孟加拉国，居第2 4 位。 2 1 . 2 . 2 耕地资源破坏和流失造成的危害 1 、耕地资源破坏导致生态环境恶化 随着经济高速发展，耕地资源受生态破坏和环境污染的影响，质量逐年下降，生态环境 脆弱。据调查，在水土保持方面，全国虽累计治理了6 . 7 x 1 0 5 h m 2 ( 公顷) ，但仍有3 . 6 7 x 1 0 6 h m 2 ( 公顷) 的土地亟待治理。约占总流失面积的3 8 . 6 % 。同时，每年还平均新增1 . 0 x 1 0 4 h m 2 ( 公顷) 1 何书金： 开发区闲置土地成因机制及类型划分 ， 资源科学 ，2001 年第 9 期。 2 秦秀华等： 浅谈中国耕地流失的现状及对策 ， 广西科学院学报 ，2004 年第 3 期。 山西财经大学硕士学位论文 6 的水土流失面积。当前，不断扩大的荒漠化土地面积已达到2 . 6 7 x 1 0 6 h m 2 ( 公顷) ，占国土面 积的2 7 . 3 % 。此外，耕地资源受城市、工业和化肥、农药的污染也十分严重。在长江三角洲， 种植业、林业、牧业、渔业、副业综合发展的大农业己经初见成效，但在结构比例、产业布 局上还有待完善。土地利用不合理，对耕地资源重用轻养，地力日益衰退。沿海地区过量引 用地下水导致地下水位下降，土地发生盐碱化，肥力降低。随着城市规模的扩大，产业的发 展以及乡镇企业的兴起，大量的工业“三废”造成土壤污染，土壤的理化性质变差，生产能 力下降。农业生产普遍依赖于农药、化肥，而有机肥施用量逐年减少，使土壤养分失调，土 地性能趋于恶化。 2 、耕地资源流失影响粮食安全和引发社会动荡 俗话说: “无农不稳，无粮则慌”。土地作为万物之本，不仅承载着人类绵延不断的繁衍 生息，而且支撑着人类社会的进步与繁荣。新中国成立后，特别是党的十一届三中全会以来， 中国人终于解决了吃饭问题。近年来，全国农业连续丰收，然而粮食减产的幅度却很大。据 国家统计局发布的2 0 0 3 年国民经济和社会发展统计公报披露，“我国去年全年粮食产量 为4 . 3 亿吨，比上年减产2 6 . 3 9 万吨。去年全年粮食种植面积9 9 3 3 万公顷，比上年减少4 4 8 万公 顷，由于生产锐减，每年形成的粮食缺口高达2 5 0 亿公斤至3 5 0 亿公斤，去年缺口更高达5 0 0 亿公斤。” 1 但是，中国有近1 3 亿人口，吃饭问题永远是“天大”的问题，中国的“粮食安全”问题， 永远是关系到国家经济发展和长治久安的大问题。在农业科技短期没有重大突破的情况下， 粮食生产直接决定于耕地资源的数量和肥沃程度。因此，拥有足够的耕地资源，是解决温饱 问题的根本。然而，近年来在轰轰烈烈的“开发区热”、“城市化热、“道路建设热”、 “高尔夫热”、“房地产热”的建设浪潮中，人们似乎忘记了这个长期困扰中国人吃饭问题 的耕地资源。土地在一浪高过一浪的“圈地运动”中迅速减少。 在一些地方，耕地资源被征用之后，相当一部分原农村人口转为城市居民，但他们的就 业问题却没有得到妥善解决，于是又从失地农民转变成了城市中没有失业保障的失业者，丧 失了生活来源。国土资源信访仍然呈上升势头。以某省为例，2 0 0 4 年1 - 6 月份因国土资源问题 共发生进京上访 2 4 1 起 9 4 1 人( 次) ，与去年同期相比，起次和人次分别增加了3 4 6 . 2 9 % 和 6 3 5 . 1 5 % ；其中集体访5 1 起7 7 1 人( 次) ，与去年同期相比起次和人次分别增加4 5 起7 3 4 人( 次) 。 来省上访8 7 5 起2 5 7 7 人( 次) ，与去年同期相比起次和人次分别增加1 3 0 . 8 7 % 和1 7 3 . 5 6 % : 其中集 体访1 2 9 起7 9 2 人( 次) ，与去年同期相比分别增加1 0 1 起和4 8 1 人( 次) 。从以上情况看，无论是 1 程延： 一号文件系牢粮食安全保险带 ， 粮食问题研究 ，2004 年第 5 期。 耕地资源保护法律制度研究 7 进京访，还是来省访均出现了大幅度上升趋势。 1 土地问题引起的群众上访已严重影响了社会 的稳定和经济的发展。 1 . 3 耕地资源破坏和流失的成因 1 . 3 . 1 自然灾害和耕地资源的滥用 在人均耕地资源面积少，土地资源十分紧缺的情况下，粗放经营、浪费耕地资源的情况 又十分严重。土地经营者因利益驱使，离地经营或转向其他行业，使承包土地荒芜；还有的 只重视大田种植而荒芜小块田地。此外，城镇规模扩大和开发区建设也占用了大量耕地资源。 更有甚者，这些耕地资源中有相当一部分被长期闲置。 荒漠化是一种自然和人为双重因素影响下发生的复合性灾害，它不断摧毁着人类赖以生 存的生态环境，直接影响着人类的社会、经济活动，并且它的发生、发展还进一步诱发各种 毁灭性的自然灾害，严重威胁着人类的生存和发展。中国的土地荒漠化十分严重，共有荒漠 化土地3 6 7 x 1 0 4 h m 2 ( 公顷) ， 占国土面积的3 8 . 2 % ， 其中风蚀区沙漠及沙漠化土地1 8 8 x 1 0 4 h m 2 ( 公 顷) ，占国土面积的1 9 . 6 % : 水蚀区水土流失面积1 7 9 x 1 0 4 h m 2 ( 公顷) ，占国土面积的1 8 . 6 % 。2 0 世纪5 0 - 7 0 年代沙漠化土地平均每年以1 5 6 0 h m 2 ( 公顷) 的速度扩大，但2 0 世纪8 0 年代以来，沙 漠化土地平均每年以2 1 0 0 h m 2 ( 公顷) 速度扩大。沙漠化与风沙化土地面积扩大，使中国平均 每年损失可利用土地面积1 3 . 3 余万公顷。目前约有3 9 3 . 3 3 x 1 0 4 h m 2 ( 公顷) 农田，4 9 3 . 3 3 多万 公顷草地，受到沙漠化的威胁。受沙漠化严重影响的农田产量普遍下降7 5 % - 8 0 % ，大部分草场 产草量下降3 0 % 4 0 % 。由于种植业，特别是粮食种植效益低下，导致一些地方急功近利，忽 视长远的社会发展和生态效益，不重视农业的投入，致使农业抵御自然灾害的能力下降。恶 性循环后，自然灾害造成更多的耕地流失。 2 人口的增长带来对食物、燃料等基本生活资料的需求的增长，土地压力不断增加，使人 口数量超过生态环境的容量，必然造成资源的过度利用，导致生态环境的破坏。而广种薄收， 重用轻养，只利用不建设的粗放落后的生产经营方式又加速了这一过程。结果陷入“越垦越 荒，越荒越穷，越穷越垦，荒漠化不断加剧”的恶性循环。 正是人口的快速增长和生产经营方式落后，造成了人类对资源的不合理开发利用，使得 农田遭受荒漠化的危害，使得荒漠化地区的生态环境不断恶化，荒漠化加速扩展和蔓延。 1 裴进堂： 试谈国土资源信访量上升的成因与对策 ， 河南国土资源 ，2004 年第 7 期。 2秦秀华等： 浅谈中国耕地流失的现状及对策 ， 广西科学院学报 ，2004 年第 3 期。 山西财经大学硕士学位论文 8 1 . 3 . 2 地方政府急功近利的工业化政策 急功近利的指导思想和急于求成的工业战略使各级政府考虑的主要是体现政绩的硬指 标，这些硬指标是农业所无法满足的，而且对农业投入越多，距离这些指标越远，这决定了 各级政府不可能真正重视保护耕地资源，加上耕地资源减少，各地都将本地工业化建立在其 它地区农业发展的基础上。我国耕地资源保护的首要动因是保证粮食安全，即保证任何人在 任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物，发达地区由于人均收入高，粮价波动 对其经济不构成重大影响，所以不愿承担耕地资源保护责任，欠发达地区面对与发达地区的 巨大发展差距，必定最大限度地去赢得发展非农产业的机会与资金，将保护耕地资源的希望 寄托在发达地区身上。我国到处可听到保护耕地资源的呼吁，但几乎没看到对侵占土地的直 接责任者的严惩，基层领导不会因违法批地而降职，却会因以地生财，政绩卓著而升职。政 府的默许是因为各类利益主体以耕地资源换取眼前利益的行为与政府的短期目标具有一致 性。 1 . 3 . 3 城市化对保护耕地资源的冲击 “工业化”和“城市化”是国家现代化的两个轮子，少了谁都不行，但如果现代化以浪 费大量土地资源为代价，使“可持续发展”成为无源之水、无本之木，那这种现代化也肯定 不是真正意义上的现代化。在工业化的进程里，工业用地的供应往往都被摆在重要位置，不 但优先供应，甚至是“有求必应”。为了完成招商引资的目标，提高一个地方对资本的吸引 力，工业用地的价格被迫一降再降，以至于出现了“零地价招商”甚至“负地价招商”的现 象。土地成本的低廉使得大量的企业积极扩充“店面”，工业用地也就成了当今土地粗放利 用的一个典型。 工业用地向园区集中，工业用地中存在的问题也都集中到了园区。在2 0 0 4 年的土地市场 治理整顿过程中，工业园区的问题得到了充分暴露，问题突出，甚至相当尖锐，一是工业园 区的设立门槛太低，没有统一的标准和严格的审批程序，各行各业都设立园区，上到中央部 委，下到县市，甚至连很多乡镇、村都设立园区，称得上是“遍地开花”；二是园区规划面 积贪大求洋，不切实际，在土地市场治理整顿期间，全国清理出各类开发区( 园区) 有6 8 6 6 个， 规划面积3 . 8 6 万平方公里， 超过全国现有城镇建设用地总面积( 2 0 0 3 年底为3 . 2 5 万平方公里) ， 大批耕地因此被圈占；三是土地闲置浪费严重，一些开发区闲置的土地比例在4 0 % 以上，很多 地方都把工业园区的设立作为地方政府的政绩，宁可土地抛荒，也要大量征地。四是用地指 耕地资源保护法律制度研究 9 标控制太宽泛，土地利用效率不高。比如严格控制容积率，很多工业厂房只能建造一二层， 多层厂房无法建设，标准化多层厂房的推广始终没有起色，一些企业想提高容积率居然还要 搞“政府公关”。而在具体项目的规划建设中，不少地方都以提高城市品位为理由，盲目高 标准设定绿化率最低标准，不但整个工业园区的规划设计要确保足够的绿化率，而且单宗土 地的规划建设也要保证足额的绿化率，以至于出现了不少“花园式工厂”，工业园区一片“鸟 语花香”。 一些地方过去名目繁多的开发区至今仍有大量土地闲置，新一轮兴办各类开发区、园区 的圈地现象又有上升之势。据统计，全国共有各类开发区5 5 2 4 个，其中省以下自行设立的有 4 2 7 3 个，占7 7 . 4 % 。各类开发区规划面积3 . 5 1 万平方公里，超过了现有城镇建设用地总面积， 是1 9 9 2 年至1 9 9 6 年开发区热中占地规模的近3 倍。许多开发区无视土地利用总体规划随意圈 地，或随意调整规划，或擅自扩大占地面积。许多地方违法授予开发区、园区土地审批权， 形成违法用地的“特区”。一些开发区贪大求洋，盲目铺摊子，无项目，无资金，造成土地 资源的严重浪费。全国开发区圈占的耕地有4 3 % 闲置。有的地方以农业开发为名，进行非农业 建设。如以开发“果园”、“庄园”和建设现代化农业园区为名，获得土地使用权后，改变 用途，搞旅游和房地产开发。许多以办教育、发展高新技术产业为名的园区，将以划拨方式 圈占的土地改变用途后搞房地产开发。不少地方在招商引资中，为了争夺外资这块“蛋糕”， 竞相压低地价，有的甚至实行零地价、负地价，形成恶性竞争，导致国有土地资产严重流失。 在过去的几年中，因国家建设盲目上马等原因造成土地闲置浪费是非常惊人的。国家建 设闲置土地的总面积、废耕地、可耕地分别占全国闲置土地的7 9 . 1 3 % 、6 9 . 0 4 % 、7 9 . 9 2 % 。开 发区和经营性房地产的闲置土地利用是重中之重，废耕地、可耕地所占比例惊人。其中: 开发 区闲置土地4 0 6 9 9 h m 2 ，占全国闲置土地3 4 - 4 9 % ，占全国建设闲置土地的4 4 . 1 6 % 。经营性房地 产闲置土地2 1 2 0 6 h m 2 ，占全国闲置土地的1 8 . 2 1 % ，占全国建设、闲置、土地的2 3 % 。东部发达 地区集中了全国绝大部分的闲置土地，其宗数、总面积、废耕地、可耕地分别占全国闲置土 地的6 0 % , 8 0 % , 4 5 % , 7 7 % 。 目前我国开发区和房地产征用土地中存在以下主要问题: ( 1 ) 审批手续不够严格， 存在 “一 窝蜂”开发现象。不仅省( 市、自治区) 市、县办开发区，有些乡镇也在办开发区。全国乡以 上兴办的各种开发区达8 0 0 多个，仅1 9 9 2 年兴办的开发区就占用耕地1 4 6 . 6 7 万公顷。( 2 ) 缺乏 通盘考虑和整体规划，计划性较差。有的申报计划未经科学论证和严格审批，手续不完备。 少数地方不顾主客观条件是否具备，纷纷争建开发区，甚至限指标、限时间、抢任务，不仅 导致形式主义和浮夸风重新抬头，而且往往造成因无投资者征而不用，或由于建设周期长， 山西财经大学硕士学位论文 10 多征少用，任其荒芜，从而造成土地闲置、浪费。( 3 ) 互相攀比，竞相压价，使外商从中得利， 个别人钻了空子，转手倒卖地皮，牟取暴利。( 4 ) 房地产过热，豪华住宅盖建太多，超过市场 需求。南方某市耕地总面积5 . 3 3 x 1 0 4 h m 2 , 其中0 . 3 3 x 1 0 4 h m 2 搞房地产开发，3 . 6 7 x 1 0 4 h m 2 搞乡镇企 业、种植甘蔗等经济作物，只剩l . 3 3 x 1 0 4 h m 2 种稻谷。1 9 9 0 年林地被占9 . 4 x 1 0 4 h m 2 , 6 0 . 6 % 未 经林业主管部门审核。目前，仅建设占地就有约4 4 x 1 0 4 h m 2 ，林地变为非林地，相当于耕地被 占用面积的2 倍。 1 . 3 . 4 耕地资源法律保护力度不够 目前我国对耕地资源保护较多的是运用行政法的手段，建立了一系列保护耕地资源的法 律制度。这些制度主要有土地用途管制制度、耕地资源总量动态平衡制度、耕地资源保护目 标责任制度、土地开发整理复垦制度、土地税费制度、耕地资源占补平衡制度、基本农田保 护制度和农用地转用审批制度等。这些法律制度在对耕地资源的保护，防止耕地资源的破坏 方面起了很大的作用，但也存在许多不足。如耕地资源总量动态平衡法律制度的行政规划没 有充分考虑区域差异性，缺乏现实可行性。又如在农用地转用审批法律制度中，农地征用的 范围过广，缺乏严格的审批，在比较经济利益的驱动下，耕地资源会大量向建设用地转化等。 另外，农地产权制度的缺陷导致耕地资源保护的不力。虽然我国现行的法律明确了农村 土地的集体所有权，但含糊不清，形成了土地所有权虚设。所以耕地资源成了无人珍惜和保 护的“唐僧肉”，几乎各级政府都拿它来为自己的既得利益和执政业绩服务。所以，一轮一 轮的“圈地运动”和“私挖乱占”就不足为奇了。目前现有的具体土地承包经营权的普遍情 形来看，其实质上的确是一种债权，而不是物权。土地承包经营权的债权性质有着其在法律 效力上弱于物权而导致保护不力的固有缺陷，不能有效解决土地使用权长期稳定与自主流转 的问题。我国现行民法上对于耕地流转的法律和责权利关系的规定不明确。耕地流转必然形 成耕地所有者、承包者、经营者等多元利益主体。但在实际中，这种利益主体之间的责权利 关系是不明确的，或者是松散的，这样使耕地资源的流转受到限制。由于耕地资源不能有效 的流转，创造最大的经济效益，因而使得许多农民把耕地抛荒，而进城务工。 此外，我国刑法对间接破坏耕地资源的行为的惩罚有非法转让、倒卖土地使用权罪、非 法批准征用、占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪和其他犯罪，如重大环境污染事 故罪；而对直接破坏耕地资源行为的惩罚只有非法占用农地罪，并且占用农用地罪不能准确 反映犯罪的本质特征，犯罪的结果情节规定欠明确，仅有本罪不足以对直接破坏耕地资源的 行为给予有效的刑事惩罚，所以导致现在耕地犯罪事件层出不穷却得不到应有的惩治。 耕地资源保护法律制度研究 11 2 . 我国耕地资源保护的法制现状 2 . 1 我国耕地资源保护法律制度历史沿革 我国耕地资源法律保护可追溯到解放初期。1 9 5 3 年，国务院公布了国家建设征用土地 办法，自2 0 世纪5 0 年代到6 0 年代，中央政府公布了一系列国家建设和农村宅基地的管理办 法，强调非农用地尽量不占用耕地资源。到2 0 世纪8 0 年代，随着改革开放和社会经济的迅猛 发展，我国耕地资源保护进入了一个新时期。1 9 8 1 年，国务院发布了关于制止农村建房侵 占耕地资源的紧急通知，1 9 8 2 年，国务院发布了国家建设征用土地条例。8 0 年代开始 的耕地资源保护起始于政府对非农用地占用耕地资源和农业结构调整挤占大量耕地资源而对 国家整个粮食供应体系影响的关注，使我国开始重视耕地资源总量动态平衡和实现土地利用 优化配置的问题。1 9 8 6 年，全国人大常委会通过了土地管理法，土地保护和管理有了一 个总纲。1 9 8 8 年，国务院发布了土地复垦规定。1 9 9 8 年，土地管理法做了新的修订， 国务院颁布了基本农田保护条例，对耕地资源保护在各方面做出了更严格更具可操作性 的制度规定。此外，我国刑法对间接破坏耕地资源的行为的惩罚有非法转让、倒卖土地使用 权罪、非法批准征用、占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪和其他犯罪，如重大环 境污染事故罪；对直接破坏耕地资源行为的惩罚有非法占用农地罪。与保护耕地资源有关的 还有农业法、土地管理实施条例等法律法规。 2 . 2 我国现阶段耕地资源保护的相关法律法规存在的问题 我国相关耕地资源保护的法律管理制度比较多，我国现行土地管理法中有关耕地资 源保护的行政法律制度主要有: 土地开发整理复垦制度、耕地保护目标责任制度、耕地占补平 衡制度、土地用途管制、耕地总量动态平衡、我国基本农田保护和农用地审批法律制度。 2 . 2 . 1 耕地资源的用途管制与行政许可制度不配套 目前，我国耕地用途管制的法律渊源主要来自中华人民共和国土地管理法。该法第4 条第1 款规定: “国家实行土地用途管制制度”，第2 款又规定: “国家编制土地利用总体规划， 规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地， 控制建设用地总量，对耕地资源实行特殊保护。”从该法条可以看出，国家要对耕地资源用 山西财经大学硕士学位论文 12 途进行管制，以保护耕地资源。但在实践中，缺乏相应的行政法规和行政规章与之配套，使 得耕地资源用途管制法律规范没有相关行政法律制度做依托，保护耕地资源的目标在实践中 难以落实。具体的说来，我国对耕地资源的用途管制缺乏相应的行政许可制度，并且对耕地 资源的抛荒行为缺乏有效的行政处罚制度。 2 . 2 . 2 耕地资源总量动态平衡法律制度的行政规划没有充分考虑区域差异性 中华人民共和国土地管理法第3 3 条规定: “省、自治区、直辖市政府应当严格执行土 地利用总体规划和年度土地利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地资源不减少: 耕地资 源总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地资源的数量与质量相当的 耕地资源，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收，个别省、自治区、直 辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地资源数量不足以补偿所占用耕地 资源的数量的， 必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地资源的数量， 进行易地开垦。 ” 所谓耕地资源总量动态平衡，包括两个方面: 一方面是数量上的平衡( 即保持耕地资源总量的 相对稳定) ；另一方面是质量上的平衡( 使耕地资源的质量保持在一定的投入产出水平之上) ； 通过实现耕地资源总量动态平衡，使耕地资源在数量上和质量上适应我国农业可持续发展的 要求。耕地资源总量动态平衡战略是在1 9 9 6 年6 月召开的全国土地管理厅局长会议上提出来 的，其初始出发点是保证现有耕地资源总量不再减少，并努力做到随着经济发展和人口增长， 耕地资源总量也有所增加。 1 耕地总量动态平衡制度的实施，对于我国稀缺的耕地资源保护起到了积极的作用。但是 通过研究分析，在现行耕地资源总量动态平衡制度实施中，仍然存在一些难点或问题。具体 表现在: 耕地资源总量动态平衡法律制度的行政规划没有充分考虑区域差异性。 当前在实施耕地资源总量动态平衡制度的过程中，一个较为突出的问题是对耕地资源总 量动态平衡应在哪一级区域来实现缺乏明确的规定。有的区域认为只要各级行政单元达到耕 地资源总量动态平衡，便可以实现耕地资源总量动态平衡。而现实工作中，由于不同区域社 会经济发展状况的差异性，往往会造成对经济相对发达地区因建设需要占用耕地资源却因强 调“自我平衡”而无法占用，从而影响经济发展; 而对人均耕地资源充裕的地区，剩余农产品 却因其它地区都实现了耕地资源总量动态平衡而难以销售，使农业土地利用效益和农业生产 发展在一定程度上受到影响，这样的“平衡”就缺乏实际意义。 1 陈平： 耕地总量动态平衡：回顾与展望 ， 咸宁师专学报 ，1999 年第 1 期。 耕地资源保护法律制度研究 13 2 . 2 . 3 耕地中基本农田行政保护法律制度不严密 基本农田是耕地资源的精华。中华人民共和国土地管理法第3 4 条规定: “国家实行基 本农田保护制度。基本农田保护制度包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制 制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护 制度、基本农田保护监督检查制度等。”基本农田内涵包括3 个方面: 第一，强调基本农田与 一般农田的内在肥力差异，即土地对农作物适宜性和自然生产力高低; 第二，明确基本农田与 一般农田所处地段不同，即农田立地条件优劣；第三，基本农田是一定时期内人地关系平衡 的一种表达，具有时段性。基本农田作为耕地资源的精华，必然是耕地资源保护的主要内容 和手段。 1 根据土地管理法的规定，下列土地应当划入基本农田：一是经国务院有关主管部门 或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地资源；二是有良好的水 利与水土保持设施的耕地资源，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；三是蔬菜生 产基地: 四是农业科研、教学试验田；五是国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地资 源。也就是说，除了为生态安全需要退耕的耕地资源，以及无法改造的中、低产田外，其他 的耕地资源都应当列入基本农田。 2 基本农田保护法律制度对于保护稀缺的耕地资源，对于促进农业生产和社会经济的可持 续发展以及保证粮食安全具有极