（法学专业论文）从《萨班斯法案》论我国公司内部控制之改善.pdf

摘要 颁布萨班斯法案是美国针对上市公司治理机构的缺陷及外部监督缺失的 问题而采取的重要举措。该法案在会计监管、公司治理和证券市场监督方面作出 了许多新的尝试，而其中最重要的莫过于对公司内部控制的系列严格规定。该系 列条款自实施起就争议重重。为适应现实的需要，在继续规制上市公司内部控制 的指导下，相关规定有了新的发展。可以说s o x 及相关规定对在美国证券市场上 市公司的内部控制作出了最为彻底而全面的规范，是拟赴美上市的我国公司合规 的重点，其具体内容也为改进我国公司的内部控制制度提供了可供参考和借鉴的 范本。通过对实施萨班斯法案及相关规定的成本利益分析，可以得到实施有 利的公司内部控制制度并对其进行有效监督是利大于弊的。这是我国借鉴并引入 严格的内部控制相关制度的基础。我国公司的内部控制及相关制度尚处于起步阶 段，我们应当从我国公司发展的现实需要出发，充分借鉴国际上的先进经验，不 断解决发展中的问题，积极寻求内部控制之转变。然而，完成公司内部控制与国 际水平接轨的使命需要在制度方面及公司方面形成合力。 本文共分为五部分，分别论述了本文的研究背景、萨班斯法案及相关规 定的发展、其实施效果、我国在内部控制上存在的缺陷及改善意见、及结语。 关键词：内部控制，萨班斯法案，缺陷，改善 a b s t r a c t t h ei s s u i n go fs a r b a n e s o x l e ya c ti sas i g n i f i c a n te v e n ta d d r e s s i n gt h ed e f e c t so f l i s t i n gc o m p a n i e s g o v e r n a n c es t r u c t u r ea n dt h ed e f i c i e n c yo fe x t e m a ls u p e r v i s i o n t h ea c tm a d es u c hn e w p r o v i s i o n sa st oa c c o u n t i n gs u p e r v i s i o n ，c o r p o r a t eg o v e r n a n c e a n dt h es u p e r v i s i o no v e re x c h a n g es u p e r v i s i o n ，i nw h i c ht h em e s ts i g n i f i c a n ta r e ai s c o r p o r a t e i n t e r n a lc o n t r 0 1 h e a t e dd e b a t eh a sb e e ne x i s t e de v e rs i n c ei t s i m p l e m e n t a t i o n r e l e v a n tp r o v i s i o n sh a v ed e v e l o p e dt om e e tp r a c t i c a lr e q u i r e m e n t s u n d e rt h ep r i n c i p l eo fk e e p i n gr e g u l a t i n gc o r p o r a t ei n t e r n a lc o n t r 0 1 i ts h o u l db es a i d t h a ts o xa n dr e l e v a n tp r o v i s i o n sh a v em a d ec o r p o r a t ei n t e r n a lc o n t r o lc o m p l e t e l y a n dt h o r o u g h l yr e g u l a t e d ，w h i c ha r ea l s ot h ef o c u sf o rc h i n e s ec o r p o r a t ei n t e n d i n gt o b e1 i s t e di nu s e x c h a n g em a r k e t a n da l s op r o v i d eu sw i t hr e f e r e n c ea n de x p e r i e n c e f o rt h ei m p r o v e m e n to ft h ec o r p o r a t ei n t e r n a lc o n t r o ls y s t e mi nc h i n a w ec a n c o n c l u d et h a tt h eb e n e f i t so fi m p l e m e n t i n ge f f e c t i v es u p e r v i s i o no v e rc o r p o r a t e i n t e r n a lc o n t r 0 1o u t w e i 【g ht h ec o s t st h e r e o f , w h i c hi st h eb a s i sf o ro u rd r a w i n g 伽t h e m e r i t so fs t r i c tc o r p o r a t ei n t e r n a lc o n t r 0 1 t h ec o r p o r a t ei n t e r n a lc o n t r o ls y s ；t e mi n c h i n ai ss t i l lo nt h ei n i t i a ls t a g e t h e r e f o r ew es h o u l dl e a r nf r o mt h ea d v a n c e d e x p e r i e n c ea n ds o l v et h ep r o b l e m sw h e nd e v e l o p i n gb a s e do np r a c t i c a lr e q u i r e m e n t s ， a n df i n a l l yi m p r o v et h ec o r p o r a t ei n t e r n a lc o n t r o li nc h i n a h o w e v e r , t oa c c o m p l i s h s u c ht a s kt o d e v e l o po u ri n t e m a lc o n t r o l t oi n t e r n a t i o n a ll e v e l r e q u i r e s t h e i m p r o v e m e n to fb o t hi n t e r n a la n de x t e r n a ls y s t e mo fc o r p o r a t i o n s t h e s i sc o n t a i nf i v ec h a p t e r s ，r e s p e c t i v e l yd i s c u s s i n gt h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，t h e d e v e l o p m e n to fs o xa n dr e l e v a n tr e g u l a t i o n s ，t h ed e f e c t so ft h ei n t e r n a lc o n t r o li n c h i n aa n dc o r r e s p o n d i n gs u g g e s t i o n sf o ri m p r o v e m e n t s ，a n dc o n c l u s i o n k e yw o r d s ：i n t e m a lc o n t r o l ，s a r b a n e s o x l e y ，d e f e c t s ，i m p r o v e m e n t s ， 工i 第一章引言 在本世纪初，“安然”“世通”等系列财务丑闻曝光后，针对公司治理机构 的缺陷及外部监督缺失的问题，2 0 0 2 年7 月3 0 日美国国会颁布了著名的 2 0 0 2 年上市公司会计改革和投资者保护法，又称为萨班斯法案( s a b a n e s 一0 x l e y a c t ) 。该法案对1 9 3 3 年证券法和1 9 3 4 年证券交易法做了许多改动，并 在会计监管、公司治理和证券市场监督方面作出了很多新规定。该法案最大的焦 点莫过于对公司内部控制的系列严格规定，尤其是该法案的第4 0 4 条( 又被称为 “内部控制条款”) 作出的相关规定。由于给公司带来了巨大的管理监督成本， 尤其给中小上市公司巨大的成本压力，该系列条款自实施起就争议重重。美国证 券委员会之后发布了相对宽松的指导意见，也于2 0 1 0 年颁布了新法案，对不适 应现实需要的有关内部控制的过于激进之规定作出了修订，但仍未免除各类规模 上市公司遵循内部控制相关规定之义务。可以说萨班斯法案及相关规定对美 国证券市场的上市公司之内部控制作出了更为彻底而全面的规范。 研究萨班斯法案及相关规定对中国企业，尤其是对上市公司来说有两方 面的重要意义。首先，它为我国刚起步的公司内部控制制度提供了一个可供参考 的范本，对于改进我国公司的内部控制，完善相关体制具有重要的借鉴意义。完 善治理结构，进行有效的内部控制，尤其是内部风险控制是一个公司长远发展的 重要保障。对于我国公司，尤其是对j 下在成长的中小型企业的长远发展具有至关 重要的意义。另一方面，美国资本市场正是因为其成熟的监管体制，成为了全球 较为成熟的资本市场之一，也是我国公司上市融资地的一项重要选择。然而成熟 的监管体制对任何一个拟上市公司都是一把双刃剑。赴美上市的成功，对熟悉与 运用美国资本市场的运作规则提出了更高的要求。伴随严格的内部控制审计监管 体制的是更为严格的信息披露制度。在美国，越来越多的中国上市被诉诸法庭。 被诉理由包括：未披露公司主要的经营资产为非法收购取得；未披露公司不能确 保足够的原材料供应；利润数据不真实及高管薪酬成本高于预期等。这些均与 内部控制有紧密的联系。简而言之，掌控萨班斯法案及其他内部控制规则对 我国上市公司有效控制在美上市的各类风险意义重大。 借鉴并应对萨班斯法案及相关规则的最基本要求，即为寻求内部控制结 构之转型，完成内部控制效果之改进，实现内部控制水平与国际接轨。然而实现 这一过程的实现是需要时i 白j 的，特别需要外部制度层面和公司内部层面的综合作 伊丽莎白弗莱，中国企业：赴美上市变赴美上庭? 外论摘编，2 0 1 0 年3 月8 日，3 1 页。 用。本文通过萨班斯法案及相关制度的分析，试图讨论我国内部控制并提出 完善途径之建议。 2 第二章萨班斯法案的实施及内部控制的相关发展 2 1萨班斯法案对于内部控制的基本规定 萨班斯法案有关内部控制的条款如下： 第1 0 3 条是对审计、质量控制及独立性准则的规定，要求外部审计师在审计 报告中说明测试上市公司内部控制结构及程序的范围，并在审计报告或其他报告 中说明。 第3 0 2 条规定了公司对财务的报告义务，要求建立、评价并报告和披露财务 报告之内部控制。 第4 0 4 条第一款要求美国证券委员会督促除注册投资公司以外的上市公司按 照1 9 3 4 年证券交易法( 已修订为交易法) 的规定发布年度报告，其中 必须包括财务报告内部控制的内容。内部控制报告应包括：( 1 ) 建立并维持有 效的内部控制之管理责任及财务报告流程。( 2 ) 自上一财政年度结束以来，上 市公司的财务报告内部控制之效果评估及上市公司财务报告流程。萨班斯法案 第4 0 4 条第二款进一步要求公司外部审计师对该内部控制管理评估进行证明并 做出报告。 2 2 二号审计标准和c o s o 结构 在萨班斯法案相关条款的指引下，美国证券委员会于2 0 0 4 年6 月1 7 同 发布了一项指令批准了美国公众公司会计监督委员会( 后简称“p c a o b ”) 的二 号审计标准意见，该标准名为财务报告内部控制审讨4 标准( 后简称为“二号 审计标准”) 。该标准对上市公司的外部审计师实施对该公司内部控制的审计作 出了要求。美国证券委员会采取的规则要求上市公司内部控制有效性评估应以合 理并被认可的控制结构来实施，该结构由特定机构以特定程序给出。方式例如， 将该结构提议进行公布并接受评价。虽然尚无强制性的结构要求，美国证券委员 会和p c a o b 特别指出了特雷德发起组织委员会( 也称为“美国反欺诈性财务报告 委员会”，后简称“c o s o ”) 发布的内部控制构架( 后简称“c o s o 构架”) ， 并认为该结构是合理的。c o s o 结构已成为美国上市公司进行内部控制报告最主 要的选择。c o s o 将内部控制定义为这样一种过程，该过程受公司董事会、管理 层和职员的影日向，为取得良好的经营效果、更为可靠的财务报告提供合理的保障。 3 其构架包括环境控制、评估风险、控制活动、信息沟通和监控。但c o s o 构架并 没有指出对内部控制效果进行评估应遵循的具体步骤。为应对更受关注的风险管 理的问题，c o s o 于2 0 0 4 年9 月公布了企业风险管理框架( 后简称为“c o s o 风险构架”) ，要求公司的风险管理包括八个基本要素：控制环境、设定目标、 识别事项、评估风险、风险应对、控制活动、信息与沟通及监控。 虽然颁布萨班斯法案严格监督公司内部控制之有效性的初衷是好的， 然而在实施过程中因遵守相关内部控制的规定导致上市公司及其审计师巨大的 成本超支，因而受到极大质疑。例如，2 0 0 6 年7 月6 日，美国证券委员会委员 p a u ls a t k i n s 指出萨班斯法案第4 0 4 条可以提高财务信息的质量，但也 承认因公司会计师及管理层实施起来过于繁琐，萨班斯法案第4 0 4 条成为了 昂贵的法条。况且，小型上市公司不成比例地承担了超出预计的现实成本中的 很大部分，严重影响了该类公司的收益和发展。圆 针对萨班斯法案第4 0 4 条实施第一年中产生的问题，美国证券委员会采 取了系列措施。2 0 0 5 年3 月2 3 同美国证券委员会特许建立了小型上市公司咨询 委员会( 后简称“咨询委员会”) ，以评估现行法规体制，并针对特定领域规定 之变化为中小上市公司提供建议，这些领域即包括内部控制和审计。 2 0 0 5 年4 月1 3 同，美国证券委员会召开讨论关于萨班斯法案实施问题的会议。根据 会议中的反馈，美国证券委员会以政策申明的方式提供了相关指导意见。 该政 策申明包括以下内容： “萨班斯法案第一年实施受到争议并不奇怪，然而我们得知，最多的不 满不是关于萨班斯法案的规定或实施的审计标准，而是这些规定和标准的实 施方式过于谨慎，甚至十分死板。管理层及外部审计师在遵循萨班斯法案的 过程中必须由上至下地作出合理判断。对于所有内部控制都适用的方法无法真正 p a u ls a t k i n s ，c o m m i s s i o n e r ，s e c ，r e m a r k sb e f o r et h ei n t e r n a t i o n a lc o r p o r a t eg o v e r n a n c e n e t w o r kllt ha n n u a lc o n f e r e n c e h t t p ：w w w s e c g o v n e w s s p e e c h 2 0 0 6 s p c h 0 7 0 6 0 6 p s a h t m 圆a d v i s o r yc o m m no ns m a l l e rp u b c o s ，s e c ，f i n a lr e p o r to ft h ea d v i s o r yc o m m i t t e eo n s m a l l e rp u b l i cc o m p a n i e st ot h eu n i t e ds t a t e ss e c u r i t i e sa n de x c h a n g ec o m m i s s i o n2 0 0 6 ，3 2 3 4 h t t p ：w w w s e e g o v i n f o s m a l l b u s a c s p c a c s p c f i n a l r e p o r t p d f a d v i s o r yc o m m no ns m a l l e rp u b c o s ，s e c ，f i n a lr e p o r to ft h ea d v i s o r yc o m m i t t e eo n s m a l l e rp u b l i cc o m p a n i e st ot h eu n i t e ds t a t e ss e c u r i t i e sa n de x c h a n g ec o m m i s s i o n2 0 0 6 3 2 3 4 h t t p ：w w w s e c g o v i n f o s m a l l b u s a c s p c a c s p c f i n a l r e p o r t p d f 【h e r e i n a f t e rf i n a lr e p o r t 鲫p r e s sr e l e a s e ，s e c ，c o m m i s s i o ns t a t e m e n to ni m p l e m e n t a t i o no fi n t e r n a lc o n t r o lr e p o r t i n g r e q u i r e m e n t s ( m a y16 ，2 0 0 5 ) ，a v a i l a b l ea th t t p ：w w w s e c g o v n e w s p l r e s s 2 0 0 5 - 7 4 h t m 4 改进上市公司的内部控制和财务报告。要达到这一效果只能依靠合理而诚信的专 业判断。 当天，p o a o b 也作出了类似的申明，对审计师作出了如下要求： “( 1 ) 对于每一个客户面临的风险应该做出判断并反映在其审计计划中， 不应只使用标准化的项目，而应区别高风险领域和无必要过于关注的低风险领 域，在审计计划中有所侧重。( 2 ) 使用由上至下的方式，先从对公司层面进行 控制，以确定其后审查的与财务会计和程序相关的内部控制；使用二号审计标准 所要求的风险评估，将有重大虚假陈述可能性很低的项目在考虑范围中排除。( 3 ) 在二号审计标准许可的范围内，灵活借鉴他人的成果。” 随后，p c a o b 于2 0 0 5 年1 1 月3 0 日发布了 - - 号审计标准初步实施报告， 其中指出，“由于上市公司要在较短的时问内实施萨班斯法案，也缺少设计、 评估及检测内部控制方面经培训或有经验的专业人员，并在其他所需资源紧缺的 情况下，该法实施的第一年公司均面临了巨大的挑战”。与此相关的内容还包 括，“在这种艰难的情形下，审计师的工作没能达到二号审计标准发布时所预期 的效果 。 导致审计师的工作难以达到董事会的期望，导致这一现象最常见的 原因是，一些审计师未能有效使用由上至下的审计方法，且未能按照风险的大小 变动他们审查的性质、时间及范围，在一些低风险领域浪费了精力。 2 0 0 5 年1 1 月3 0 日，p c a o b 再次发出报告申明并强调了二号审计标准中部分 内容的含义，其中包括：“内部控制审计的目标是对是否存在实质性缺陷做出合 理的判断；这一根本原则决定了二号审计标准不要求审计师检查所有的不足，而 只是实质性缺陷；更进一步讲，二号审计标准再次强调实质性缺陷并非特别针对 内部控制审计。”这说明审计师应使用与审计财务报表一样的强调实质性的方法， 有重点的规划并实施内部审计。虽如此申明，1 1 月3 0 日报告也承认了一些说法， p c a o b ，s u p r an o t e5 圆p c a o b ，r e l e a s en o 2 0 0 5 0 2 3 ，r e p o r to nt h ei n i t i a li m p l e m e n t a t i o no fa u d i t i n gs t a n d a r d n o 2 ，a na u d i to fi n t e r n a lc o n t r o lo v e rf i n a n c i a lr e p o r t i n gp e r f o r m e di nc o n j u n c t i o nw i t ha n a u d i to ff i n a n c i a ls t a t e m e n t s1 ( 2 0 0 5 ) ，a v a i l a b l ea t h t t p ：w w w p c a o b u s o r g r u l e s d o c k e t 一0 1 4 2 0 0 5 - 11 - 3 0 r e l e a s e2 0 0 5 - 0 2 3 国p c a o b ，r e l e a s en o 2 0 0 5 0 2 3 ，r e p o go nt h ei n i t i a li m p l e m e n t a t i o no fa u d i t i n gs t a n d a r dn o 2 ，a na u d i to fi n t e r n a lc o n t r o lo v e rf i n a n c i a lr e p o r t i n gp e r f o r m e di nc o n j u n c t i o nw i t ha n a u d i to ff i n a n c i a ls t a t e m e n t s1 ( 2 0 0 5 ) ，a v a i l a b l ea t h t t p ：w w w p c a o b u s o r g r u l e s d o c k e t0 1 4 2 0 0 5 - 11 - 3 0r e l e a s e2 0 0 5 - 0 2 3 s 即一些审计师使用了比二号审计标准的要求更为严格的标准进行内部控制评估。 然而该报告未能应对一个现实，即一系列微小控制不足的累积也会导致实质性缺 陷；因此二号审计标准自身也要求对本身次重要的控制不足进行调查。 美国证券委员会和p c a o b 发布的政策申明及报告与二号审计标准内容在许多 方面存在明显的不一致。政策申明及报告倾向理性选择内部控制审计的方式，审 计师应避免处理非实质性的内容。与此相反的是，二号审计标准在多处表明，从 现实操作的角度讲，审计程序应涉及间接及边缘领域。 至此，补充性的政策指导未能解决实施萨班斯法案低效率的问题。但这 些指导为后来更有效的措施做好了铺垫。这些措施就包括了对二号审计标准的修 改，产生了更适应现实需要的五号审计标准。 2 3 五号审计标准 在对现实情况( 其中包括大量市场参与者的口头证言及众多书面评论) 调查 研究了近1 3 个月后，咨询委员会于2 0 0 6 年4 月向美国证券委员会发布了一份总 结报告。该总结报告共提出了三十三项建议，涉及资本构成，会计，公司治理， 信息披露及内部控制。在对萨班斯法案的分析中，咨询委员会强调了二号 审计标准使小型上市公司不成比例的承担了巨大成本。总结报告建议，当针对小 型公司的内部控制评估体系尚未成熟的情况，在特定条件下( 如公司治理标准已 提高时) 免除或部分免除小型上市公司遵循萨班斯法案及相关内部控制之规 定。 2 0 0 6 年4 月，美国政府问责局针对小型商事企业向上议院委员会发布了一份 报告。该报告建议，美国证券委员会应考虑咨询委员会的建议对现行的指导准 则进行评估，而二号审计标准是当自仃实施评估的主要依据。后一个月中，代表 n y d i am v e l a z q u e z 向众议院强调了萨班斯法案第4 0 4 条对于小型公司带 来不成比例的成本负担，某些公司的合规成本将近收益的百分之三，迫切要求免 。f o rad i s c u s s i o no ft h ed e f i n i t i o no fs m a l l e rp u b l i cc o m p a n yr e c o m m e n d e db yt h ea d v i s o r y c o m m i t t e e ，s e ef i n a lr e p o r t ；s u p r an o t e2 4 ，a t14 - 19 西u s g o v e r n m e n ta c c o u n t a b i l i t yo f f i c e ，s a r b a n e s o x l e ya c t ：c o n s i d e r a t i o no fk e yp r i n c i p l e s n e e d e di na d d r e s s i n gi m p l e m e n t a t i o nf o rs m a l l e rp u b l i cc o m p a n i e s ，2 0 0 65 2 5 3 6 除小公司实施萨班斯法案第4 0 4 条。2 0 0 6 年5 月，国会议员t o mf e e n e y 建议，可以用竞争法案减少实施萨班斯法案第4 0 4 条带来的负担。竞争 法案若被通过，将免除对小型上市公司进行内部控制评估审计的要求。竞争法案 将改变内部控制审计标准，并使得美国证券委员会和p c a o b 发布指导细则解释内 部控制审计条文中的一些用词，如“合理的”( r e a s o n a b l e ) 、“重大的 ( s i g n i f i c a n t ) 、“充足的 ( s u f f i c l e n t ) 等。 随后为解决实施萨班斯法案的低效率出现了相关规定的重大发展。2 0 0 6 年5 月1 同，p c a o b 发布了一项申明，表明其2 0 0 6 年对会计公司内部控制审计 结果的审查强调了该审计结构是否有效率，具体讲即是否以最少的付出和资源达 到二号审计标准之目的。圆强调的内容包括：一次性并完整地完成内部控制和财 务报表审计；及制定审计结构时是否以风险大小为标准等。几个星期后，p c a o b 提出了4 点计划以优化内部审计流程，更重要的是，该计划内包括对二号审计标 准的几点可能的修改。其中一项即为“明确内部控制中的重大不足及实质 缺陷的涵义 。 2 0 0 6 年5 月，美国证券委员会发布的公告和申明中明确了，针对咨询委员会 的建议，美国证券委员会将出台更节约成本的标准，而非减免小型上市公司的义 务。2 0 0 6 年5 月1 6 日，c o s o 发布了对美国证券委员会咨询委员会的答复，表明 即将出台的指导将考虑美国证券委员会的关于现行指导低效率及难以持续发展 的意见；但该答复并未说明萨班斯法案实施低效率的根本性原因。 2 0 0 6 年7 月1 1 日，美国证券委员会发布了萨班斯法案概念解释，该解 释是新指引的序曲，并说明了萨班斯法案改革的主要方向，包括：利用对整 个公司的控制以控制组织结构中的风险、改进评估程序、及说明所需文件。与此 。s a r b a n e s o x l e ys e c t i o n4 0 4 ：w h a ti st h ep r o p e rb a l a n c eb e t w e e ni n v e s t o rp r o t e c t i o na n d c a p i t a lf o r m a t i o nf o rs m a l lp u b l i cc o m p a n i e s ? ：h e a r i n gb e f o r et h eh c o m m o ns m a l l b u s d e m o c r a t s ，10 9 t hc o n g ( 2 0 0 6 ) ，h t t p ：w w w h o u s e g o v s m b i z d e m o c r a t s s t a t e m e n t s 2 0 0 6 s t 0 5 0 3 0 6 h t m ( 1 a s tv i s i t e df e b 1 0 ，2 0 0 7 ) ( s t a t e m e n to f r e p n y d i am v e l a z q u e z ，r a n k i n g d e m o c r a t i cm e m b e r , h o u s ec o m m o ns m a l lb u s ) 。p r e s sr e l e a s e ，p c a o b ，b o a r di s s u e ss t a t e m e n tr e g a r d i n g2 0 0 6i n s p e c t i o n s ， 2 0 0 6 ，h t t p ：w w w p c a o b u s o r g n e w s a n d _ e v e n t s n e w s 2 0 0 6 0 5 一o la a s p x 。p r e s sr e l e a s e ，p c a o b ，b o a r di s s u e ss t a t e m e n tr e g a r d i n g2 0 0 6i n s p e c t i o n s ，2 0 0 6 ， h t t p ：w w w p c a o b u s o r g n e w s _ a n d _ e v e n t s n e w s 2 0 0 6 0 5 0 1a a s p x l e t t e rf r o ml a r r ye r i t t e n b e r g ，c h a i r m a n ，c o m m o fs p o n s o r i n go r g o ft h et r e a d w a y ，c o m m n ，t oc h r i s t o p h e rc o x ，c h a i r m a n ，s e c ，& j o h nw h i t e ，d i r ，d i v o fc o 巾f i n ，s e c2 0 0 6 _ 7 同时，美国证券委员会当时的总会计师，s c o t tt a u 对新闻界表示：“我们所发 布的指导将帮助公司进一步改进内部控制有效性评估，使其合理化。我们的目标 是使指导灵活性和可发展性，使其能指导各种规模的公司。”新闻发布中，美 国证券委员会也一直强调其有意与p c a o b 一道修改二号审计标准，并在概念解释 中更进一步探讨了这种意向：“根据收到的反馈，在僵硬实施二号审计标准的过 程中出现了大量的问题；而二号审计标准自身及审计师的合理身份也存在问题。 2 0 0 6 年1 2 月1 9 日，p c a o b 终于发布了整合财务审计的财务报告内部审计 提议以其代替二号审计标准；p c a o b 还提出了其他相关的审计准则，如在审计 中考虑使用他方工作及有关审计师提供内部控制审计和其他审计的独立性原则 及对审计准则一致性原则的修改。p c a o b 的这一系列举动即是为了使审计师在内 部审计报告中强调重点，忽略不重要的内部控制事项。这既增加了发现重大内部 控制重大缺陷的可能性，又能提高审计师的工作效率，还能降低执行萨班斯法 案公司承担的成本，使小型上市公司亦有能力承担。 与此同时，美国证券委员会发布管理阶层内部控制评估解释性指引之征求 意见稿。为了协调各方面的意见，美国证券委员会于2 0 0 7 年4 月4 同召开了 公开会议。美国证券委员会签署了系列建议，并指出应强调以下方面：( 1 ) 协 调征求意见稿，根据萨班斯法案进行说明和定义；( 2 ) 考虑不同公司特定 的事实和环境，特别是小公司；( 3 ) 审计师应运用风险评估等职业判断； ( 4 ) 根据原则导向的方法确定审计师进行其他工作的范围及时问。p c a o b 综合考虑并 得到美国证券委员会批准后，发布了整合财务审计的财务报告内部审计( 后 简称“五号审计标准”) ，于2 0 0 7 年1 1 月l5 同生效，取代了二号审计标准。四 2 ，3 2五号窜计标准的相关内容 五号审计标准的目标为：( 1 ) 使审计师关注财务内部审计报告中最为重要 的问题；( 2 ) 减少不必要的审计程序；( 3 ) 根据公司的大小及负责承担使审计 更为灵活；( 4 ) 简化原财务内部审计标准的文本规定。自五号审计标准实施以 来，根据咨询委员会2 0 0 9 年9 月2 4 日发布的五号审计标准实施一年情况的报 告，虽然仍存在不足( 如审计师不应过于关注程序性问题而回避审计有重大风 。p r e s sr e l e a s e s e c s e cm o v e sf o r w a r do ns a r b a n e s o x l e y4 0 4i m p r o v e m e n t s 2 0 0 6 h t t p ：w w w s e c g o v n e w s p r e s s 2 0 0 6 2 0 0 6 一l12 h t m 王军只，美国财务报告内部控制审计准则解读，中国注册会计师，2 0 0 8 年第8j 卅，8 2 8 3 页。 8 险之领域) ，审计师基本按照了新标准的要求在有较为重大风险的领域展开审计 工作。 按照五号审计标准的规定，审计师应使用“由上至下”的方式进行内部控制， 以选择出重要的事项进行评估。使用这个方法首先就要明确总体上内部控制风险 所在之处，尤其是欺诈的风险。之后，审计师便应从整体控制的层面着手，再逐 步选择重要的具体事项并披露其审核结果。风险评估贯穿了五号审计标准，然而 审计师应当更为重视高风险的领域。同时在策划并实施内部控制审计的过程中， 审计师应在权衡适度的范围内使用他人的成果。 公司内部控制是否符合五号标准的规定可以从以下六个方面衡量，然而一般 而言，评判五号标准是否被适当履行的最常关注的是其中前三个方面，即风险评 估、公司层面的控制和内部控制测评的性质、时间及程度。 1 、风险评估( r i s ka s s e s s m e n t ) 判断审计师是否对风险作出了充分的评估，审查的内容包括是否对重大账目 作出申明；选择何种内部控制项目进行测评；并确定测评特定内部控制所需审计 证据的程度。有时，当相关管理者评估认为风险实际上比审计的结果更低时，会 要求审计师适当修改内部控制测评报告的性质、时间和程度。 然而，审计师是否在某些方面未能对风险进行合理评估，考量的内容包括以 下方面：( 1 ) 是否未能指明账目的全部内容，或在多种可能的情形下忽略了其 他可能性，产生其他重大虚假陈述的风险；( 2 ) 是否未能在实施风险测评时评 估质量和数量的因素；( 3 ) 是否未能将所有相关信息进行说明；( 4 ) 是否未能 在风险评估中考虑审计出的内部控制不足所产生的影响( 包括对如信息技术一般 控制的不足) 。 2 、公司层面之控制 审计师要通过明确最为重要的内部控制领域，并对其测评，以实现最为准确 的审计，并能在审计过程中尽可能的精简审计的程序，这些对公司层而风险的评 估是极为重要的。五号审计标准要求审计师测评对于判断公司是否实施了有效内 部控制最有重要意义的的公司层面之控制。对公司层面之控制的评估通常分为四 个步骤：制定评估方案，整体评估公司层面之控制，收集证据支持，及评估流程 控制的影响。 9 在审计师明确并测试公司层面控制并在使用他人成果的情况下，审计师实施 审计的效果却不尽相同。一些情况下，审计师通过能够有效的明确公司层面之控 制并作出测评，在充足的依据基础下，准确地发现在公司层面已经发现的虚假陈 述，或能有效防止有可能发生的虚假陈述。在此基础上审计师便可确定排除或减 少对其他陈述的另行控制测评。但也存在一些审计的效果并不尽如人意的情况。 一些审计师未能在内部控制环境及阶段性财务报告以外评估公司层面之控制；一 些审计师的相关审计看起来高度精确，但未能得到充足的实际证据加以支持。 3 、内部控制测评的性质、时间及程度 审计师应当选择进行评估的内部控制领域，而该领域应对于审计师对内部控 制作出判断具有重要意义，即公司是否对于可能的虚假陈述之风险进行了有效的 控制。证明内部控制有效性所需要的审计证据的数量与内部控制之风险相关。部 分审计师在不违反五号审计规则的前提下，在确定本年度控制测评的性质、时间 及程度时会使用以前的知识与经验。 该方法有一定的可取之处，也为五号审计标准所允许。但不足之处在于：一 些情况下审计师在选择测评领域并确定测评的时间及程度时未能按照风险程度 之大小进行考虑；或者选择控制领域时未能针对虚假陈述之风险。甚至在有些情 况下，审计师的测评领域只有部分联系或根本没有关联性。例如，一些对于重大 财务措施的内部控制是以适当的责任分工为基础的，但审计师并没有测评这样的 合理责任分工是否存在。同样的，些对系统生成的数据为基础的测评，在未对 该基础性的数据进行评估情况下，便进行使用或借鉴。另外，有时审计师所得到 的借鉴的数据并不足以支持其结论，仅以此方法缩减审计程序。例如，对高风险 领域的内部控制的测试仅依据观察与询问，这在通常情况下比审查文件或审查内 部控制的重新执行情况具备更弱的审计证据效力。然而，审计师有时会将不足程 度的结论不适当地建立在财务报表中的发现的重大错误上；有的也会在评估内部 控制不足程度时未能考虑更多的相关风险因素，导致审计程度不足。 ， 4 、欺诈之风险 相关管理者关注审计帅是否在整个审计的过程中都考虑了欺诈之风险，是否 指明了针对评估的欺诈风险应当实施的控制措施，并对内部控制环境及期术财务 报告程序进行了充分的评估。多数情况下，相关管理者不会特别强调欺诈审计评 估中j x l 险，也不指出他们对于这些评估的意见。但在审计师指明公司内部控制很 有效的情况下，他们便会关注并申明可能存在的欺诈之风险。 1 0 5 、使用他人成果 五号审计标准规定审计师可以合理使用他人的工作成果以减少其工作量，但 以不影响测评内部控制风险且该第三方工作者的能力及客观程度为前提。审计师 一般是在测评内部控制的风险程度需要的情形下，尤其是在低风险领域使用他人 的成果。同时，多数情况下审计师对他人的工作成果的使用量与审计师对该人能 力及客观性所做的评估成正相关。当审计师认为代表公司管理层的公司职员能力 足够并客观的情况下，也可使用其工作成果。 6 、不足之评估及描述 审计师必须评估其发现的内部控制不足的程度，以确定单个或整体的不足情 况是否达到了实质缺陷的程度。内部控制不足取决于其是否会导致不能防止或发 现虚假陈述及潜在虚假陈述。五号审计标准中列有可能产生不能防止或发现风险 的因素。并且在评估内部控制的不足是否为实质缺陷时，审计师应该评估有替代 效果的措施的作用，包括实施该措施是否能够精确有效的防止或发现重大的虚假 陈述。 实践中，审计师在评价控制不足的程度时通常会考虑影响因素之数量和程 度。类似的，审计师在考虑有减轻效果的替代措施时，审计师会明确其他替代措 施是否在实施中能精确有效的防止或发现可能的重大虚假陈述，确实为管理者进 行过充分的测评过。当确定某些内部控制不利时，审计师则会适当修改审计程序 的性质、时间及程度以适应审计之需要。 2 4 多德弗兰克华尔街改革及投资者保护法案( 后简称“多德弗 兰克法案 ) 的对萨班斯法案的修改 自萨班斯法案实施以来，因给小型上市公司巨大而不成比例的成本压力 而备受争议。美国证券委员会及p c a o b 都在以指导或建议的方式减轻着萨班斯 法案第4 0 4 条对小型上市公司的适用程度，直至2 0 10 年6 月3 0 同，美国众议 院批准了多德弗兰克法案，不久后即为参议院批准并由总统奥巴马签署，并于 2 0 1 0 年7 月2 1 日生效。根据多德福利兰克法案对萨班斯法案的修改，一些 小型上市公司( 法案中被称为“非快速申报人”) 被免除对财务报告内部控制进 行外部审计。但是，小型j 二市公司( 通常为外部人控制的普通股权总额少于七千 五百万美元) 仍要提交年度管理层评估报告。 1 1 第三章萨班斯法案实施效果分析 萨班斯法案及相关内部控制规则自实施以来，人们对于其实施的成本问 题一直争议巨大。研究其实施效果，进行利弊分析是进一步批判或借鉴的基础。 现对其实施效果分析如下。 3 1 有限增加了实施成本 萨班斯法案实施初期，所有的上市公司均为适应新的规则而花费了高昂 的成本，尤其是中小型上市公司，其为合规而承担的成本更被称为“不成比例”。 面对这样的情况，很多公司的选择都是：记录下实际的内部控制活动；跟同行的 最佳实施方法进行比较；找出实际的内部控制活动所存在的缺陷；寻求改进缺陷 之办法。为此，在人员成本、信息技术、员工培训及外部咨询上，公司花费巨大。 然而伴随着相关指导意见及对萨班斯法案的一定修订，这样高昂的成本 得到了一定程度的限制。并且伴随着上市公司对于内部控制规则实施经验的增 加，不再需要大量的外部咨询服务，大规模的人员培训，信息软件系统亦可长久 使用，因此该成本应还会得