（法学理论专业论文）我国社会保障法律制度的发展路径探索——从城乡二元到城乡一体化模式的转化.pdf

摘要 关于我国社会保障法律制度的不断完善，已经成为目前我国的一个焦点问题。长期以来， 中国的二元经济结构导致了城镇与农村二元社会保障制度，国家政策取向存在着明显的1 卜均 衡性，社会保障的法律、政策资源向农村的分配极为有限。如何做好目前的卜会保障立法i ： 作，使公民的社会保障权得到良好的实现；如何均衡我国对城乡社会保障法律、政策资源的 分配；如何更好的实现社会保障发展的目标，即构建城乡一体化的社会保障法律制度等等问 题都是值得我们进一步研究的。共享改革发展成果，实现城乡居民平等享受社会保障，是缩 小城乡差距、改善民生、促进社会公平、推进统筹城乡发展的重大举措。 在对我国社会保障法律制度的研究过程中，笔者搜集人量相关的文献资料，并对资料进行 归纳、整理，及时了解国内外研究的最新动态，并在占有人量资料的基础上形成一定的观点。 本文的研究思路共分为三部分。第一部分，从我国城乡二元结构社会保障法律制度现状的总 体分析入手，之后分别罗列了我国城镇与农村社会保障核心内容的发展及现状；第二部分， 对城乡二元社会保障法律制度进行对立与融合分析，认为存在的问题主要有我国社会保障法 律制度的法制化水平不高、整个社会保障法律制度存在明显的结构性缺陷、一些历史遗留问 题的k 期存在以及社会保障j ：作的专业化水平有待提高等，提出需要建立城乡一体化社会保 障法律制度；第三部分，主要是对我国社会保障法律制度的发展展望，即从城乡二元结构剑 城乡一体化社会保障法律制度的模式转化。一方面是对城乡一体化社会保障法律制度的理论 基础，分为法学思想、价值取向和必要性进行分析，另一方面对我国社会保障法律制度，从 城乡二元结构向城乡一体化模式转化的具体路径，进行模式、立法、制度整合、司法等方面 的探索。 笔者认为虽然我国目前的经济状况只能实行现行的城镇与农村二元社会保障制度，但随着 城乡二元结构的逐步消失，城乡社会保障最终要走向一体化，逐步实现基本公共服务均等化。 关键词：社会保障，法律制度，城乡二元结构，对立与融合，城乡一体化 a b s t r a c t t h ec o n s t a n tc o m p l e t i o na b o u tt h el e g a ls y s t e mo fs o c i a ls e c u r i t yo fo u rc o u n t r yh a sa l r e a d y b e c o m eaf o c u sp r o b l e ma tp r e s e n t f o ral o n gt i m e ，t w oe l e m e n t se c o n o m i cs t r u c t u r eo fc h i n ah a s c a u s e dt w oe l e m e n t ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nt o w na n dc o u n t r y s i d e ，n a t i o n a lp o l i c yo r i e n t a t i o ne x i s t ao b v i o u so n en o n - h a r m o n i o u s ，l a wo fs o c i a ls e c u r i t y ，p o l i c yr e s o n r c ee x t r e m e l yl i m i t e dt o d i s t r i b u t i o no fc o u n t r y s i d e h o wa b o u td ot h ew o r ko fl e g i s l a t i n gi np r e s e n ts o c i a ls e c u r i t yw e l l ， m a k et h ec i t i z e n ss o c i a ls e c u r i t yf i g h tg e tg o o dr e a l i z a t i o n ；w h a tb a l a n c e dd i s t r i b u t i o no fs o c i a l s e c u r i t yl a w ，p o l i c y 蚴u r c ei nt h eu r b a na n dr u r a la 麟o fo u rc o u n t r y ；h o wf m er e a l i z a t i o ns o c i a l s e c u r i t yg o a lo fd e v e l o p m e n t ，c o n s t r u c ts o c i a ls e c u r i t yl e g a ls y s t e m ，e t c s oi n t e g r a t i o no fu r b a na n d r u r a la r e a $ p r o b l e mt ow o r t hu ss t u d yf u r t h e r s h a r et h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n ta c h i e v e m e n t , r e a l i z eu r b a na n dr u r a lr e s i d e n t se n j o yt h es o c i a ls e c u r i t ye q u a l l y , n a r r o wt h ed i s p a r i t yi nu r b a na n d r u r a la r e a 8 ，i m p r o v et h ep e o p l e sl i v e l i h o o d , p r o m o t es o c i e t y sf a i rg r e a ta c t i o na d v a n c i n gt h e d e v e l o p m e n to f t h ep o o li nu r b a na n dr u r a la r e a s i ns t u d yo nl e g a ls y s t e mo fs o c i a ls e c u r i t yo fo u rc o u n t r y ，ic o l l e c tal a r g ea m o u n to fr e l e v a n t d o c u m e n t sa n dm a t e r i a l s ，a n ds u mu p ，p u tt h em a t e r i a l si no r d e r , u n d e r s t a n dt h en e w e s tt r e n d s s t u d i e db o t ha th o m ea n da b r o a di nt i m e ，a n df o r mc e r t a i nv i e wo nt h eb a s i so fo c c u p y i n gal a r g e n u m b e ro fm a t e r i a l s t h et h i n k i n go fr e s e a r c hh e r e i ni sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t sa l t o g e t h e r p a r t o n e ，s t a r tw i t ht h eo v e r a l la n a l y s i so ft h es t r u c t u r a ls o c i a ls e c u r i t yl e g a ls y s t e mc u l t e n ts i t u a t i o no f t w oy u a ni nu r b a na n dr u r a la r e a so fo u rc o u n t r y , l a t e re n u m e r a t e dt h ed e v e l o p m e n to ft h ec i t i e sa n d t o w n so fo u rc o u n t r ya n dr u r a lk e yc o n t e n to fs o c i a ls e e u r i 哆a n dc u r r e n ts i t u a t i o ns e p a r a t e l y ；p a r t t w o ，t w os o c i a ls e c u r i t yl e g a ls y s t e ms e ta g a i n s ta n dm e r g ea n da n a l y z et ou r b a na n dr u r a la r e a $ ， t h i n ke x i s t i n gp r o b l e mf o ro fo u rc o u n t r ys o c i a ls e c u r i t yl e g a ll e g a lh i g hc o m p e t e n c eo fs y s t e m ，t h e o b v i o u ss 虮l c t u r a ld e f e c te x i s t si nt h ew h o l el e g a ls y s t e mo fs o c i a ls e c u r i t y , t h es p e c i a l i z e dl e v e l so f t h ee x i s t i n gf o ral o n gt i m eo fs o m eq u e s t i o n sl e ro v e rf r o mh i s t o r ya n ds o c i a ls e c u r i t yw o r kr e m a i n t oi m p r o v ee t c ，p r o p o s en e e d i n gt os e tu pt h el e g a ls y s t e mo fs o c i a ls e c u r i t yo fi n t e g r a t i o no f u r b a n a n dr u r a la r e a s ；p a r tt h r e e ，i ti sm a i n l yt ot h ef o r e c a s to fd e v e l o p m e n to ft h el e g a ls y s t e mo fs o c i a l s e c u r i t yo fo u rc o u n t r y , i e t r a n s f o r mf r o mt w oy u a ns 咖c t u r eo fu r b a na n dm i n ia r e a st ot h es o c i a l s e c u r i t yl e g a ls y s t e mm o d eo fi n t e g r a t i o no fu r b a na n dr u r a la r e a s o no n eh a n dt h et h e o r e t i c a l f o u n d a t i o nt ot h el e g a ls y s t e mo fs o c i a ls e c u r i t yo fi n t e g r a t i o no fu r b a na n dr u r a la r e a s ，d i v i d e di n t o l a ws c i e n c et h o u g h t , v a l u ea n do r i e n t e da n da n a l y z e d 谢t l lt h en e c e s s i t y , o nt h eo t h e rh a n dt ot h e l e g a ls y s t e mo fs o c i a ls e c u r i t yo fo u rc o u n t r y , t w os t r u c t u r et oi n t e g r a t i o no f u r b a na n dr u r a la r e a s c o n c r e t er o u t et h a tm o d et r a n s f o r mf r o mu r b a na n dr u r a la l e a s ，c a r r yo nt h ee x p l o r a t i o ni nr e s p e c t s s u c ha sm o d e ，l e g i s l a t i n g ，s y s t e mc o m b i n i n g ，a d m i n i s t r a t i o no f j u s t i c e , e t c it h i n kt h o u g ho u rc o u n t r y sp r e s e n te c o n o m i cs i t u a t i o nc a no n l yi m p l e m e n tt w oy u a ns o c i a l s e c u r i t ys y s t e mi nc u r r e n tc i t i e sa n dt o w n sa n dc o u n t r y s i d e ，b u tw i t ht h ed i s a p p e a r i n gg r a d u a l l yo f t w oy u a ns t r u c t u r eo fu r b a na n dr u r a la r e a s ，t h es o c i a ls e c u r i t yi nu r b a na n dr u r a la r e a ss h o u l db e m o v e dt o w a r d si n t e g r a t i n gf i n a l l y , r e a l i z ep r o g r e s s i v e l yt h eb a s i cp u b l i cs e r v i c em e l t se q u a l l y k e y w o r d ： s o c i a ls e c u r i t y t h el e g a ls y s t e mo ft h es o c i a ls e c u r i t y , s 仃u c n l l eo ft w oe l e m e n t si n u r b a na n dr u r a la r e a s ，s e ta g a i n s ta n dm e r g e ，i n t e g r a t i o no fu r b a na n dr u r a la r e a s 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得宁夏大学或其它教育机构的学位 或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论 文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：气豫 时间： 弘7 p 年，月加 关于论文使用授权的说明 本人完全了解宁夏大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。同意宁夏大学可以用不同方式在不同媒体上发 表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：可铌 导师签名：膨荦烈 时间：知加 年，月功同 时间：o 7 矽年厂月a 2 让只 宁夏大学硕士学位论文第章引言 1 1 选题意义 第一章引言 在我国，社会保障是与市场经济伴生的一项制度，它是市场经济国家为解决“市场火灵”、 达成均富社会所采取的途径和做法。社会保障法律制度旨在完善现代市场经济中通行的“效 率优先、兼顾公平”的原则，通过国民收入的分配和再分配，直接或间接实施的一种社会安 全制度。另外，也是保障公民的生存权、实现社会公平和社会进步，这一点与法治国家社会 正义的目标是一致的。 由于我国特殊的城乡二元结构，农村经济相对落后丁城镇经济，造成我国城镇与农村社会 保障法律制度的执行标准不能统一。虽然在目前阶段看米需要区别对待城乡社会保障法律制 度的发展，但是根据平等与公平的思想，以及城乡二元结构的逐步消失，我个人认为还是应 该努力构建城乡一体化的社会保障法律体系，维护好每个人的社会保障权利，逐步实现基本 公共服务均等化。 1 2 国内外研究现状 我国1 9 8 2 年在国家“七五”计划中提出的社会保障体系主要包括社会保险、社会救济、 社会福利、优抚安置四项内容。社会保险义称职工社会保险，也是我国劳动法的一个组成部 分。它是指劳动者在暂时或永久丧失劳动能力时，或在职业中断期间，为保障其基本生活， 依法强制实行的一种保险制度。社会救济也称社会救助，是国家对冈意外事件或自然灾害等 原因造成生活困难，以致于无法正常生存的公民，给予物质帮助，提供生存保障的制度。社 会福利是保障全体社会成员在享受基本生存权利的基础上，随着社会经济的不断发展而提高 生活水平的制度。优抚安置也称社会优抚，是国家和社会对军人或其家属提供一定生活水平 的救济金、伤残抚恤、退伍安置及其他社会优待的制度。我国多年来研究社会保障内容体系， 主要是对这四个方面内容的研究。随着社会经济的发展和变化，目前我国社会保障法律的范 围和内容已在原来的基础上有所突破。在国民经济和社会发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景 规划目标纲要中提出的社会保障制度改革总目标是：“加快养老、失业、医疗保险制度改革， 初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障相结合 的多层次社会保障制度”。社会保障的内容体系今后还会随着社会经济的发展不断扩大。现在 有人研究社会保障时将住房公积金制度也纳入社会保障体系，甚至将保险公司的商业保险也 作为社会保险的补充包括进来。目前我国对城乡一体化社会保障法律制度的研究，仅仅限于 理论学术界，而现在的一些制度完善也是在为构建城乡一体化社会保障法律制度奠定基础， 因此我认为，研究我国社会保障法律制度从城乡二元结构到城乡一体化的路径选择是非常有 必要的。 关于外国的社会保障法律制度，德国是现代社会保障体系的支柱社会保险制度的发源 地，俾斯麦则是该制度的“始作俑者”。这位“铁血宰相”在登上德国政治舞台的时候，德国 l 宁夏大学硕f ：学位论文第章引言 止处一j _ ：经济萧条期，劳动人民生活贫斟，社会主义思潮在i ：人中传播，i ：人运动彳i 断兴起， 严重威胁到德国新兴资产阶级的利益。为稳定社会生活，俾斯麦运j j 国家权利，实行“大棒 加胡萝卜”的两手政策。一方面他通过1 8 7 8 年颁布的反社会主义法令，对一l ：人运动及其政党 进行血腥镇压；另一方面认为镇压不是唯一的途径，还应同时积极改进l 人的福利，改革社 会弊端。于是1 8 8 3 - 1 8 8 9 年，帝国议会相继通过了法令，批准由国家建立疾病保险、意外事 故保险利老年与残疚保险等碧页保险法案，开创了社会保险制度立法的允河。继德国之后丹 麦于1 8 9 3 年建立了全国免费养老金制度，由此拉开了西方国家建立社会保障制度的序幕，在 二十世纪初，更多的国家开始制定和实施自己的社会保障制度，澳大利亚丁1 9 0 1 年，法国丁 1 9 0 5 年，挪威于1 9 2 3 年，加拿大于1 9 2 7 年，美国于1 9 3 5 年先后实施或补助地方政府实施养 老金制度。 追溯主要资本主义国家社会保障制度的立法历史，我们可以发现，不论哪个国家的社会保 障制度，均是国家( 政府) 运用公共权力对社会进行调整、干预的产物。1 9 世纪末2 0 世纪初， 资本主义由自由资本主义向垄断资本主义过渡，在经济高度集中，飞速发展的同时，也伴随 着产生了一系列的社会问题：经济危机，工人失业，劳工阶层日益贫困，贫富差距迅速拉人 等，这对原有的自由资本主义制度框架造成了巨人的冲击，经济、政府各方面的秩序面临着 分崩离析的危险。资本主义国家急需一种医治这些有害于社会稳定的“社会弊端”的良丹妙 药，而经济法正是在这样的境况下产生的，医“社会沉疴”的治病良方。经济法中的社会保 障法更是社会稳定的“控制阀”。国家运用行政权力，干预社会生活，对火业者加以救济，对 贫困者施以保障，消减劳动人民的不满情绪，从而缓解社会剧变对统治秩序的破坏与冲击。 社会保障法从其产生之日起便作为经济法的“子法”，成为国家干预经济的一种重要手段。 1 3 研究的方法和思路 1 3 1 研究方法 l 、文献资料法( 理论研究) 。在对我国社会保障法律制度的研究过程中，本人搜集大量相 关的文献资料，并对资料进行! j 1 纳、整理，及时了解国内外研究的最新动态，并在占有大量 资料的基础上形成一定的观点。 2 、逻辑归纳法。本文运用了逻辑门纳方法，对我国城乡已有的社会保障法律制度有关内 容予以总结，并以此为基础对我国城乡二元社会保障法律制度存在的问题展开探讨和研究。 3 、历史分析方法。从我国城乡二元社会保障法律制度的发展历程出发，运用历史分析的 方法来探讨我国社会保障法律制度的完善对策，以符合社会发展方向。 1 3 2 研究思路 本文的研究思路共分为三部分。第一部分，从我国城乡二元结构社会保障法律制度现状的 总体分析入手，之后分别罗列了我国城镇与农村社会保障核心内容的发展及现状：第二二部分， 对城乡二元社会保障法律制度进行对立与融合分析，认为存在的问题主要有我国社会保障法 律制度的法制化水平不高、整个社会保障法律制度存在明显的结构性缺陷、一些历史遗留问 题的长期存在以及社会保障一l ：作的专业化水平有待提高等，提出需要建立城乡一体化社会保 2 宁夏大学硕 = 学位论文第章引言 i i 皇曼皇曼曼皇曼曼曼曼皇曼皇蔓曼曼曼皇曼! 曼曼曼曼曼曼! 皇曼蔓曼曼曼曼曼曼皇曼曼曼曼皇曼曼皇鼍曼曼曼皇! 曼曼曼! 曼曼曼曼曼! 曼曼 障法律制度；第三部分，主要是对我国社会保障法律制度的发展展望，即从城乡二元结构剑 城乡一体化社会保障法律制度的模式转化。一方面是对城乡一体化社会保障法律制度的理论 基础，分为法学思想、价值取向和必要性进行分析，另一方面对我国社会保障法律制度，从 城乡二元结构向城乡一体化模式转化的具体路径，进行模式、立法、制度整合、司法等方面 的探索。 1 4 基本观点和创新点 1 4 1 基本观点 l 、长期以来，我国的二元经济结构导致了城镇与农村二元社会保障制度，国家政策取向 存在着明显的非均衡性，社会保障的法律、政策资源向农村的分配极为有限。在对我国城镇 与农村社会保障制度中核心的社会保险、社会救助及社会福利三大部分做了详细的罗列后， 我认为虽然我国目前的经济状况只能实行现行的城镇与农村二元社会保障制度，但以后随着 城乡二元结构的逐步消失，城乡社会保障最终要走向一体化，逐步实现基本公共服务均等化。 2 、在对我国城乡一体化社会保障法律制度理论基础的分析方面，首先从法理学角度来分 析，我认为，城乡一体化社会保障法律制度体现了社会生存、社会连带关系、分配止义与公 平以及社会和谐的法学理论思想。在城乡一体化社会保障法律制度的价值取向方面，可分为 深层和表层两方面来分析，即深层价值取向为正义、公平及效率；表层价值取向为个人生存 权与社会安全。 3 、在对我国社会保障法律制度的发展展望方面，通过前面对我国城乡二元社会保障法律 制度的对立与融合、存在问题的分析，我认为，针对我国社会保障存在的主要问题，提出了 我国社会保障法律制度从城乡二元结构向城乡一体化模式转化的具体路径，进行模式、立法、 制度整合、司法等方面的探索。 1 4 2 创新点 l 、在对我国社会保障法律制度内容的剖析方面，分为总体、城镇和农村三部分论述。城 乡二元社会保障法律制度的发展与现状分析，本人提取在社会保障中占主要地位的社会保险、 社会救助和社会福利进行分别罗列。内容包含理论、发展与实施现状等。通过搜集各种资料 以及利用网络资源，以有关部j 公布的具体统计数据，来展现我国城镇与农村社会保障法律制 度存在的差距与问题。 2 、在对我国城乡二元社会保障法律制度存在问题的分析方面，首先进行对立与融合分析， 其次分析存在的问题，例如我国社会保障法律制度的法制化水平不高、整个社会保障法律制 度存在明显的结构性缺陷、一些历史遗留问题的长期存在以及社会保障i ：作的专业化水平有 待提高等，最后探索社会保障从城乡二元向城乡一体化转化的具体路径，逐步实现基本公共 服务均等化与社会和谐等目标。 3 宁夏大学硕十学位论文第_ 章我国城乡_ 元补会保障法律制度的发展与现状 第二章我国城乡二元社会保障法律制度的发展与现状 2 1 我国社会保障法律制度现状的总体情况 我国的社会保障工作始于5 0 年代初。当时，新中国刚刚成立，国比经济基础非常薄弱。 但是，党和政府高度重视社会保障一r 作，1 9 5 1 年2 月，政务院发布了中华人民共和国劳动 保险条例，这是新中国成立后的第一部社会保险法规，奠定了我国社会保障法律制度的基础。 此后，我国还陆续颁布和实施了有关养老、医疗、1 ：伤、扶贫、救灾、社会福利和优抚安置 等方面的规定，初步形成了与计划经济相适应的，包括社会保险、社会救济、社会福利和社 会优抚安置在内的社会保障法律制度，显示了劳动人民当家作土的权利和国家对多7 动者权益 的保护，体现了社会主义制度的优越性。这一制度的建立，在相当长的时期内，对发展我国 国民经济、巩同国家政权、保障人民生活起到了重要的作用。 长期以来，中国的二二元经济结构，导致了城镇与农村二元社会保障法律制度，国家政策 取向存在着明显的非均衡性，社会保障的法律、政策资源向农村的分配极为有限。目前，基 本社会保障体系的重心仍在城镇，农村社会保障体系建设滞后，农村居比保障水平远低丁城 市居民。一方面，城镇养老、医疗、失业、j ：伤已经初步建立了相对完善的体制和制度。另 一方面，农村基本社会保障体制和制度仍在探索与完善之中。例如，城镇已经建立了职i ：养 老保险，而农村养老保险制度还在试点探索阶段；城镇早在2 0 世纪9 0 年代初就已开始建立 居民最低生活保障制度和各种社会救助制度，而农村居比最低生活保障2 0 0 7 年才全面启动： 城镇社会救助制度已经比较完善，而农村社会救助制度的保障水平有限，处于不稳定状态等 等。从社会保障制度体系方面来看，我国城镇与农村的基本社会保障主要差距，表现在以下 几方面： 首先，城镇企业职工养老保险制度与农村社会养老保险制度的就有着很大的区别。前者 强调风险共担和社会公平，较多地体现了社会保险原则；而后者突出个人的养老责任，以土 地保障和家庭保障为主。城镇和农村养老保险参保人数也出现不同的走势。 其次，城乡居民实行不同的基本医疗保障模式和运行机制。城镇职t 参加基本医疗保险， 由用人单位和个人共同缴费，实行社会统筹和个人账户相结合的管理模式；城镇非从业人员 和中小学阶段的学生等人员参加城镇居民基本医疗保险，以家庭缴费为主，政府给予适当补 助，属自愿行为。农民参加新型农村合作医疗，以家庭为单位，由个人、集体和国家三方出 资，属自愿行为。 再次，在待遇上，城镇职1 ：基本医疗保险，根据医疗费用所处的不同区间，来分别给予 经济补偿；城镇居民基本医疗保险以人病统筹为主，城镇居民基本医疗保险基金，重点用于 参保居氏的住院和门诊人病医疗支出，有条件的地区可以逐步试行门诊医疗费刚统筹。新型 农村合作医疗则以人病统筹为主，重点帮助农民提高抵御大病的经济能力。这种制度性差别， 使城镇职工和农村居民医疗保险水平的筹距过于悬殊。2 0 0 5 年，城镇职：【医疗保险人均基金 收入1 0 7 9 元，新型农村合作医疗人均基金收入只有4 2 0 9 元，前者是后者的约2 6 倍：城镇 职工医疗保险基金人均支出7 8 1 8 8 元，新型农村合作医疗基金人均支出3 4 5 0 元，前者是后 4 宁夏大学硕七学位论文 第_ 章我国城乡_ 元社会保障法律制度的发展与现状 者的2 3 倍。 最后，2 0 0 7 年，中国政府决定在全国建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫 困人口纳入保障范同，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。 虽然农村低保人数增加比较快，但与城市最低生活保障制度相比，农村最低生活保障制度建 设滞后，保障范罔、保障程度也远远落后。截至2 0 0 6 年底，享受最低生活保障的人数，城市 为2 2 4 0 。l 万，农村为1 5 9 3 1 万，城l l j 比农村多6 4 7 万人；城l ，最低生活标准和最低生活保障 平均支出水平分别为1 6 9 6 元和8 3 6 元，分别是农村的2 3 9 倍和2 4 2 倍固。 以上分析了我国城镇与农村二元基本社会保障法律制度的筹距，长期以来，中国的二元 经济结构导致了城镇与农村二元社会保障制度，国家政策取向存在着明显的非均衡性，社会 保障的法律、政策资源向农村的分配极为有限。农村的基本社会保障距离实现农民“困有所 救、病有所医、老有所养”目标，仍有很人差距。目前农村社会保障法律制度在新老制度衔 接、城乡衔接、地区衔接上还缺少具体规定，由丁农民：i ：就业不稳定，身份可能随时要转换， 相应养老制度安排也不相同。在医疗保险方面，一些地方要求农村中小学生要加入城镇居民 基本医疗保险，但同时农村以家庭为单位参加新农合，二者的衔接也要加以研究，避免农民 重复参保，增加负担。又如在注重解决新的征地农民社会保障的时候，对于历史遗留的被征 地农民的社会保障问题如何来解决，也没有明确的规定。 2 2 我国城镇社会保障法律制度的发展及现状 2 2 1 我国城镇相关社会保险法律制度 l 、我国城镇养老保险法律制度 我国企业职工的养老保险制度是5 0 年代初期建立的，以后在1 9 5 8 年和1 9 7 8 年两次作了 修改。上世纪九十年代，各地区为适应经济体制改革的需要，又进行了以退休费用社会统筹 为主要的改革，取得一定成效。 1 9 9 1 年国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定，确立了基本养老保险与企业 补充养老保险、职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，改变养老保险完全由国家、企业包 下来的办法，实行国家、企业、个人二方共同负担，职1 ：个人也要缴纳一定的费用。到1 9 9 5 年， ：国务院关于深化企业职一t ：养老保险制度改革的通知提出了基本建立适应社会主义市场 经济体制的要求，适用城镇备类企业职，l ：和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、 社会统筹与个人账户相结合、权利义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系的目标。基 本养老保险逐步做到，各类企业和劳动者统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基 金。1 9 9 7 年国务院关丁建立统一的企业职1 ：基本养老保险制度的决定再次重申了这个目 标，并对企业、职一j ：个人的缎费比例及其调整办法作出了具体规定。根据该规定，1 9 9 7 年1 2 月2 2 日，国家劳动保障行政主管部门颁发了职：j ：基本养老保险个人账户管理暂行办法， 规定个人养老保险个人账户的建立、管理、支付、转移及继承等相关事宜。至2 0 0 5 年，国 务院关于完善企业职：【基本养老保险制度的决定规定，为与做实个人账户相衔接，从2 0 0 6 。参见：社科论坛2 0 0 9 年第1 期( 总第5 9 期) h t t p ：w w w c d s s g o v , m s h u k a n s k n t 8 7 4 _ 8 h t m 参见：社科论坛2 0 0 9 年第l 期( 总第5 9 期) h t t p ：w w w c d s s g o v c n s h u k a n s k m 8 7 48 h t m 5 宁夏大学硕十学位论文第章我国城乡- - - 元社会保障法律制度的发展与现状 ir_ i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 年1 月起，个人账户的规模统一由本人缴费j ：资的1 1 调整为8 。在基本养老保险制度之外， 建立多层次的养老保险制度，更好的保障企业职t 退休后的生活，2 0 0 4 年出台了企业年金 试行办法，规定企业及职j ：在依法参加基本养老保险的基础上，还可以资源建立企业年金这 种补充养老保险制度。 臼2 0 0 5 年起，国家已连续无年提高企业退休人员基本养老金。为保障企业退休人员生活 水平在稳定中有所提高，这项1 ：作还要继续进行。2 0 0 5 年1 2 月3 日，国务院关完善企业 职工基本养老保险制度的决定中指出“随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展， 现行企业职j i ：基本养老保险制度还存在个人账户没有做实，计发办法不尽合理、覆盖范围不 够广泛等不适应的问题，需要继续加以改革和完善。”从2 0 1 0 年1 月1 日起，再次提高企业 退休人员基本养老金水平，提高幅度按2 0 0 9 年企业退休人员月人均基本养老金的1 0 左右 确定，全国月人均增加1 2 0 元左右。在普遍调整的基础上，对具有高级职称的企业退休科技 人员、新中国成立前老j f 人、1 9 5 3 年底以前参加l ：作的人员和原j i ：商业者等退休早、基本养 老金相对偏低的人员以及艰苦边远地区的企业退休人员，再适当提高。对基本养老金偏低的 企业退休军转干部，按有关规定适当倾斜。今后，还要根据经济发展、职工工资增长和物价 水平等情况，综合考虑各方面承受能力，逐步形成企业退休人员基本养老金正常的调整机制。 从2 0 1 0 年1 月1 日起，施行城镇企业职j t ：基本养老保险关系转移接续暂行办法，规 定退休人员可在参保满1 0 年地区领养老金，各地都不满1 0 年住户籍地领；单位缴费可跨省 转移1 2 ；禁止退保。这样，包括农比。j ：在内的参加城镇企业职一j ：基本养老保险的所有人员， 其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移；在转移个人账户储存额的同时，还转移部分 单位缴费；参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，对农民i j 一视 同仁。近年来，我国企业职r 养老保险制度不断完善，各省( 区、市) 也已全部出台养老保 险省级统筹办法，为避免参保人员冈办理转续关系而在两地往返奔波，暂行办法规定了统一 的办理流程，参保人员离开就业地，由社保经办机构发给参保缴费凭证；在新就业地参保， 只需提出转续关系的 ；面申请，转入和转出地社保经办机构为其协调办理审核、确认和跨地 区转接手续。国家将建立全国统一的社保机构信息库和基本养老保险参保缴费信息查询服务 系统，发行全国通用的社会保障卡。解决好基本养老保险关系的跨省转移接续问题，对于更 好地保障流动就业人群的权益，建立健全全国统一的社会保险制度，具有重要意义。 总之，我国城镇养老保险法律制度的覆盖面，目前仅仅限于企业职工，我认为应该国有 企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职丁，实行企业化 管理的事业单位及其职一l ：，城镇个体l ：商户及其雇上，自由职业者，都应纳入养老保险覆盖 范围。 2 、我国城镇失业保险法律制度 1 9 8 6 年国务院发布了国营企业职：l ：待业保险暂行规定，这一规定标志着我国失业保 险制度止式建立。u 但该规定仅限丁国营企业，其适刚范围主要包括宣告破产企业的职f 、 濒临破产企业法定整顿期间被精简的职l ：、企业终止解除劳动合同的j ：人和企业辞退的职【= 等四类人员。1 9 9 3 年国务院发布了国有企业职r ：待业保险规定，其适j j 范围从原来的四 类人员扩大到七类人员，即：撤消和解散企业的职工，停产整顿企业被精简的职工，企业辞 退、除名或开除的职上，宣告破产企业的职! l = ，濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工， 。宫备子、秦悦国外失业保险的启示与思考载辽东学院学报( 社会科学版) ，2 0 0 8 2 1 6 宁夏大学硕十学位论文第章我国城乡一元社会保障法律制度的发展与现状 i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i iii i i 依照法律、法规规定或按照省、自治、直辖f j 人比政府规定享受火业保险的其他职l 。实 行企业化管理的事业单位职工也纳入失业保险范围。1 9 9 8 年1 2 月2 6 日，国务院颁布了失 业保险条例，适用城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职： ，但是城镇企业事业单位招片j 的农民合同制+ 1 ：人本人不缴纳欠业保险费。所在单位和本人已经按照规定履行缴费义务满1 年、1 卜冈本人意愿中断就业、已办理火业登记并有求职要求的火业人员，可以依法领取火业 保险金。该条例的实施标，基着火业保险制度已形成了完整的体系，按照条例规定，固有企业、 城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业和各类事业单位( 如学校、 医院、科研院所等) 都在参加失业保险的范嗣之内，对保障失业者的基本生活和抵御失业风 险方面起到了重要作用。1 9 9 9 年劳动和社会保障部颁布了关于事业单位参加失业保险有关 问题的通知，要求事业单位在单位所在地进行社会保险登记，按时申报并足额缴纳失业保险 费。除上述立法之外，劳动和l 社会保障部还先后颁布了关于调整火业保险基金支出项目有 关问题的通知( 1 9 9 9 ) 等部fj 规章。各省、自治区、直辖市在制定地方性法规、规章和规范 性文件方面也取得了明显进展。 总体来讲，我国失业保险呈现出以下特点：第一，普遍性。它主要是为了保障有：l 资收 入的劳动者失业后的基本生活而建立的，其覆盖范围包括多7 动力队伍中的人部分成员。因此， 在确定适用范阐时，参保单位虑不分部fj 和行业，不分所有制性质，其职工应不分用t 形式， 不分家居城镇、农村，解除或终f ：劳动关系后，只要本人符合条件，都有享受火业保险待遇 的权利。分析我国失业保险适用范围的变化情况，里逐步扩人的趋势，从国有企业的四种人 到国有企业的七类入，和企业化管理的事业单位职工，再剑失业保险条例规定的城镇所 有企业事业单位及其职工，充分体现了普遍性原则。第二，强制性。它是通过国家制定法律、 法规来强制实施的。按照规定，在失业保险制度覆盖范围内的单位及其职i ：必须参加失业保 险并履行缴费义务。根据有关规定，不履行缴费义务的单位和个人都应当承担相应的法律责 任。第三，互济性。失业保险基金主要来源于社会筹集，由单位、个人和国家三方共同负担， 缴费比例、缴费方式相对稳定，筹集的失业保险费，不分来源渠道，不分缴费单位的性质， 全部并入失业保险基金，在统筹地区内统一调度使用以发挥互济功能。 目前，我国已初步建立起了较为完善的失业保险法律体系。但由于我国失业保险的适用 范围窄，基金承受能力弱，统筹程度不高等弊端，不能完全适应建立市场经济发展的要求， 经济的发展和社会的稳定都迫切需要建立一个完善的失业保险法律体系。 3 、我国城镇基本医疗保险法律制度 新中国建立之初，1 9 5 0 年国务院颁布的劳动保险暂行条例中明确规定的为5 0 人以 上规模的企业职1 ：提供劳动保险医疗制度，和1 9 5 2 年在国家机关与行政事业单位建立的公费 医疗制度，一直是我国医疗保障体系中的主要支柱。自2 0 世纪8 0 年代以来，中国对城镇职 工医疗保障制度进行了一系列改革。1 9 8 0 年到1 9 9 2 年，城镇职：l ：基本医疗保险改革的主要 目标是控制医疗费用的过快增长，主要改革措旌是在原有的公费医疗和劳保医疗的基础上引 入医疗费刚的分担机制和针对医院加强医疗服务供方费用控制约束两大类。1 9 9 2 年以后，城 镇职t 医疗保险制度改革进入了第二阶段。1 9 9 4 年，中央政府在镇江和九江两市进行医改试 点。1 9 9 6 年初，中国扩大试点范隔，截至1 9 9 6 年底，公费医疗改革试点的省、市、直辖市、 自治区已达2 9 个，有5 8 个扩人试点城市已研究制定了实施方案，一些城市己开始实施。1 9 9 8 年1 2 月1 4 日国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定，在总结医保改革试点经 验的基础上，决定在全国范同内进行城镇职j l ：医疗保险制度改革，其覆盖面包括企业、机关、 7 宁夏大学硕十学位论文 第_ 章我国城乡_ 元社会保障法律制度的发展与现状 i i i i i i i i i i i i i i i i i i iiii ii i mi _i _ i _ i 事业单位、社会团体、比办非企业单位及其耿l 。随后义出台1 r 一系夕i j 相大配套规定，包括 医保定点医疗机构的管理、用药管理、诊疗项目管理等等。到2 0 0 7 年，国务院关于开展城 镇居民基本医疗保险试点的指导意见又进一步支出，当前没有医疗保障制度安排的主要是 城镇非从业居民。针对这部分人群，国务院决定开展城镇居氏基本医疗保险的试点1 ：作。逐 步将基本的医疗保险覆盖剑全体城镇1 卜从业人员，建立起以人病统筹为主的城镇居氏基本医 疗保险制度。例如2 0 0 8 年国办发 2 0 0 8 1 1 9 号文f ，| ：决定，将人学生纳入城镇居比基本医疗保 险的试点范围。 建立城镇居民基本医疗保险制度，是中国在建立城镇职工基本医疗保险制度和新型农村 合作医疗制度之后义一重人举措，主要解决城镇1 f 从业人员，特别是中小学生、少年儿童、 老年人、残疾人等群体看病就医问题。2 0 0 9 年4 月6 日，国务院公布中共中央国务院关于 深化医疗卫生体制改革的意见