（环境与资源保护法学专业论文）林地资源安全的法律保障研究.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 i 摘 要 按照我国土地管理法的分类，林地资源是农用地资源的一种。当前，我 国对林地的保护逐年加强，森林覆盖率也呈逐年增加的良好局面。然而我国毕竟 处于经济高速增长期，随着城市化的步伐，林地转为非林地的压力一直存在；同 时，经济的发展必然造成对包括林产品在内的各种原材料需求的扩大，因此我国 林地资源被破坏的风险一直存在，而且越来越大。林地资源安全是林地资源对社 会需求适应性平衡的一种状态。通过考察我国法律，笔者发现，我国法律对林地 资源安全的管理并不理想，国内、国际两个林地资源市场的利用都有或多或少的 缺憾。我国林地资源安全法律长期处于行政调控手段多于经济调控手段的状态。 随着我国市场经济的逐步成熟，行政手段已经越来越难以实现调控目的，我国应 通过修订现有法律或者新立法律，积极转向用经济手段调控林地资源安全。 鉴于我国林地资源安全法律保障体制的现状，本文主要分为以下几个部分加 以论述： 第一部分是林地资源安全的理论介绍。这一部分主要通过对研究背景的介绍， 提出林地资源安全的各种基础理论。主要包括林地资源概念、林地资源安全概念 的释义，以及林地资源安全观和林地资源价值的体现。另外还包括部分基础理论 的分析。在基础理论分析方面，笔者主要阐述了国家通过经济手段，可以在宏观 调控和微观调整两个方面着手，通过经济利益的调整，令经济活动主体自觉遵守 法律的规制。 第二部分是通过分析解读我国现有法律寻找我国林地资源安全法律保障体系 的不足，并介绍国外相关做法。论述的立脚点主要是经济行为，通过考察我国法 律在生产端、消费端、进出口贸易端对林地资源安全的保障，寻找我国法律保障 中的漏洞。同时，该部分还着重介绍了日本、芬兰和德国在林地资源安全方面法 律的一些规定，作为我国法律完善的参照。 第三部分主要是笔者这对第二部份的问题提出的针对性立法建议。在具体立 法建议提出方面，该部分作为对我国林地资源安全保护法律困境的具体呼应，也 将从生产端、消费端和对外经济贸易端提出立法建议，并建议加强我国各种法律 法规的协调性。 关键词：林地，林地资源，资源安全，法律保障 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 ii abstract according to the classification of land management law, agricultural land resources include woodlands. at present, the protection of woodlands has been strengthened and the percentage of forest cover has increased. as the economy in china is developing with a high speed, the steps of urbanization is speeding up, due to which urbanization conversion from woodlands into non- woodlands is always a problem. a t the same time, the development of economy inevitably expands the need for various raw materials including forest products. so the risk that the woodland resources may be damaged in our country is always a problem and the problem is getting bigger and bigger. woodland resource security is achieved when woodland resources satisfy social needs. through my investigation into the laws of our country, i find out that neither the management of woodland resources through laws in china is satisfying, nor the exploitation of woodland resource market both at home and abroad is perfect. economic regulation is focused on more than administrative regulation in the laws of woodland resource security in china. however, with the development of china s market economy, the purpose of regulating woodland resource security is more and more difficult to achieve by administrative regulation. in order to secure woodland resources through economic means, existing laws should be revised or new laws be made. in consideration of the regulation of the laws of woodland resource security in china, this thesis is analyzed in the following parts: in the first part, the theory of woodland resource security is introduced. through the introduction of research background, various basic theories of woodland resource security, which mainly include the definition, explanation, viewpoints and value of woodland resource, is put forward. some basic theories are also introduced in this part. that the state should make efforts in macro- control and microeconomic- control through economic means is stated. and thus, due to the adjustments of economic interest, subjects involved in economic activities will abide by the laws voluntarily. in the second part, the disadvantages of the existing laws of woodland resource security in our country are discovered and related laws from abroad are introduced. the standpoint of this thesis is economical behavior. and the holes in china laws are revealed through observation on that how china s laws guarantee woodland resource security in the aspects of production, consumption, and import and export trade. at the 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 iii same time, legislations and regulations of woodland resource security in japan, finland, and germany as references consulted during the perfection of china s laws are focused in this part. in the third part, legislative suggestions focusing on the problems discussed in the second part are thrown out. specific measures are put forward to solve the problem of perfecting laws of woodland resource security in china. suggestions are made to legislate for the aspect of production, consumption and import and export trade and to improve the coordination of various laws and regulations in china. key word: woodland, woodland resource, recourse security, legal safeguard 重庆大学硕士学位论文 1 引 言 1 1 引 言 1.1 研究的背景和意义 近年来，随着贯彻科学发展观和和平崛起国策的进一步深入，为应对我国不 断加深的环境污染、破坏问题，以及资源价格高企和短缺等问题，我国相继出台 或者修订了循环经济促进法 、 节约能源法 、 可再生能源法 、 固体废物污 染环境防治法 、 规划环境影响评价条例 、 全国污染源普查条例 、 废弃电器 电子产品回收处理管理条例等多部有关资源安全的法律法规，并成立了国家能 源委员会等国家机构。我国正着力一步一步扭转当前资源不安全的局面。 从目前情况来看，我国资源安全已经成为一大热点，国家层面上的能源、矿 产等资源安全保护策略相继或者即将出台，然而作为资源安全子项目的林地资源 问题却鲜有人问津。林地资源是农地资源重要的组成部分，是森林和林木的重要 载体。长期以来，即使是在我国农地资源安全研究中长期存在重耕地轻林地的情 况，然而随着我国经济的发展，林地资源安全矛盾开始显现，经济林挤占生态林、 违法用地等情况日益突出。 我国从 1998 年开始对国内天然林进行禁伐、限伐，经过十多年，国内木材生 产量已经开始显著下降，但与此同时，对国际林地资源的依赖度也节节攀升。 据 统计，2007 年，我国进口林产品折合原木约 1.8 亿立方米，占我国木材消费总量 的 47%；外贸总额为 643 亿美元，相当于我国林业产业总产值的 35%1。我国已 经是一个不折不扣的林业进口大国。我国目前虽然从 70 多个国家进口林地资源， 但是却严重依赖印度尼西亚、俄罗斯、马来西亚等几个林木资源出口大国。截至 2009 年，我国 gdp 已经排名世界第三位，2010 年极有可能超过日本成为世界第 二。随着我国经济水平的不断提升，对林地资源的需求也不断扩大，但是随着近 年来国际环保运动的发展，我国几大传统林木资源进口大国纷纷受到国内国际双 重压力，对外出口政策摇摆不定，对我国林地资源的安全产生了重大影响。同时， 我国在林地资源来源、价格、运输和保护上均存在国外受制于人或者国内保护不 利的局面。 正如上文所说，我国作为一个人口众多，但林地资源却相对贫乏的大国必须 对内提高储备、例行集约；对外必须加快引进先进生产技术、拓宽进口渠道，避 免受制于个别国家。有感于此，笔者特地选择了林地资源安全问题加以研究写作， 对如何运用法律手段解决我国林地资源安全困境加以探讨。 1.2 研究的主要内容 我国是一个以建立社会主义市场经济体系为目标的国家，同时在国际市场上 重庆大学硕士学位论文 1 引 言 2 也是以尊重现有国际经贸体系为宗旨的国家。因此，本文研究的主要路线是从寻 找我国现有林地资源安全困境入手，对比发达市场经济国家的各种法制措施，并 最终反馈到我国法制制度层面上。 林地资源是林地和资源的交点，具有两者的属性。研究林地资源安全问题， 首先要面对的就是什么是林地资源的问题，其次才是要解决林地资源的安全性问 题。对于我国林地资源安全问题，笔者认为，我国林地资源面临的整体局面是不 安全的，林地资源利用的方式是粗放式的，法制保障环境是面临困局的。本文的 研究也就是针对以上问题展开的，只求能为解决我国林地资源安全问题作些许贡 献。 林地资源安全问题归根结底是林地资源利用的问题，本文的重点将放在林地 资源的利用上。因此，具体来说，我国林地资源的利用，结合我国现实情况，主 要又分为三个方面来进行阐述：一是生产端，二是消费端，三是进出口贸易端。 无论是那一个环节，本文都力争将他们放在市场经济条件下，并结合我国现在正 在从粗放型增长向集约型增长方式过渡，和我国利用林地资源的企业大多属于劳 动力密集型对外加工贸易行业的这样一个背景，通过法律行为调控经济行为的方 式，在宏观经济上调控，微观经济上调整，来达到保护林地资源的目的。 重庆大学硕士学位论文 2 林地资源安全概述 3 2 林地资源安全概述 2.1 林地资源概念释义 按照我国土地管理法相关条文规定，农用地是指直接用于农业生产的土 地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。由此可见，我国的林 地是包括在农用地之中的。因此可以说，林地资源是农用地资源的重要组成部分。 同时，我国森林法实施条例对林地作了如下定义：林地，包括郁闭度 0.2 以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林 造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。参照如上定义我们可以发现， 林地的含义并非强调的是土地上的林木，反而强调的是林地的可利用性，例如采 伐迹地、火烧迹地、未成林造林地等，都是指仅达到一定林木密度的适宜栽种树 木或灌木的土地。由此可知，林地的重点在于它的可栽种性上。 “ 资源” 一词的在辞海中被定义为“ 资财的来源，一般指天然的财源” ；蒙德 尔等在经济学解说一书中认为资源是生产过程中所使用的投入2。在现代经济 学中，由于任何经济活动的开展都不能缺少资源（生产要素）的投入，因此资源 很多时候等同于生产要素，而同时，资源的稀缺性往往形成了资源更高的经济价 值。可以说，资源的意义就在于它的可利用性、稀缺性上。 鉴于此，笔者认为，林地资源首要的属性应该是可利用性。林地资源是林业 生产活动的必备生产要素，是达到一定林木密度的适宜种植林木的土地。其次是 林地资源的稀缺性。凡是土地资源就一定是有限的资源，是不可能无限地投入生 产活动中的，林地资源概莫能外。尤其是在现代生产条件下，林地资源如果受到 某些程度的污染和破坏甚至会永久丧失种植条件，失去耕种价值，直接退出“ 资源” 一词的行列。因此，在本文出现的林地资源一词，可以这样理解：林地资源是具 有可利用性和稀缺性属性的，达到一定林木密度的，适宜种植林木的土地资源。 同时，在我国的分类中，它是农用地资源的重要组成部分。 综上所述，笔者认为，作为资源和土地的林地资源，兼有两者不同的性质， 最显著和重要的特点应该体现在下面几个方面： 首先是稀缺性。在现实生活中，林地资源往往表现出稀缺性的特征。一旦被 某个主体利用，另外的主体将难以进入。资源分为可再生和不可再生资源，林地 资源作为资源的一种具有可再生和不可再生的特殊性。从可再生角度来说，林地 是可以通过变换其他土地用途来实现增加的，退出林地范畴的一些曾经的林地也 是可以通过复种还原为林地的，并且林地产出的林木也是可以不断重复生产的。 从这一个角度来说，林地是可以再生的。然而，人类只有一个地球，土地的总量 重庆大学硕士学位论文 2 林地资源安全概述 4 是有限的，已经显得比较拥挤的地球，承载的总人口仍然在不停地增长。大量的 土地被人类用来建房，或者种植农作物，被改作其他用途的林地几乎很难再被改 造会林地。地球上每年林地的净减少量高达逾千万公顷。从这个方面来讲，林地 又是不可再生的。 其次是共有性。虽说林地资源无论在观念上还是法律上，林地资源的使用权 或者所有权都是基本明确属于某个主体的，但是林地资源仍然呈现出一定的共有 性。这里的共有不是指国家代表全体公民所有的共有，而是指林地资源使用功效 的共有性。典型如林产品，其保护和改善环境的功效，以及产品的经济功效等功 效，它们的对象无一例外都是全体公民。基于此，多数国家的法律也都规定即使 是擅自毁坏自有林地，也要承担一定的法律责任。 另外还有一点就是差异性。林地资源从整个地球和人类的角度来看它的空间 分布和利用能力有很大的差异。从空间分布和历史情况来看，有些国家现在拥有 较多的林地，或者有些国家在历史上曾经拥有较多的林地，这些都是天然分布的 不均，是自然原因产生的差异性。另外，有些国家利用林地的方法更科学，效率 更高些，即使林地绝对数量并不占优，但是其林地资源仍然是充足的。这个是跟 经济科技水平直接相联系的，是生产力差异导致的林地资源情况的差异。我国目 前的情况正好是“ 两个差异” 都处于劣势，这也是我国林地资源不安全的最根本原 因。针对这一情况，笔者将在下文进行展开论述。 2.2 林地资源安全概念释义 早在 1972 年，当西方社会还陶醉在“ 高增长、高消费” 时代时，罗马俱乐部发 表了增长的极限一书。在书中，作者提醒人类，工业革命以来，不顾自然规 律，肆意破坏自然、污染环境、浪费资源的生产模式将在某一天达到极限；地球 资源的有限性将是人类当前发展模式面临的最大困局。这本书的推出，让人类开 始第一意识到资源是稀缺的，“ 高消费” 模式是不可持续的。 随着人类环境困局的加深，1992 年联合国召开了“ 环境与发展大会” 。大会通 过的21 世纪议程 ，第一次提出了可持续发展理念。该理念的提出，促进了人类 探求如何用有限资源去满足人类无限需求这一重大难题。笔者认为，正是这一理 念近二十年来的逐步深入人心，才有了当前资源安全领域百花齐放的局面。 进入 21 世纪后，资源安全成为我国学术界普遍关注的焦点。近年来，随着我 国综合国力的增强，各种资源的对外依赖度也屡创新高。资源安全已经越来越成 为摆在我国面前一个难以回避的问题。在传统资源安全分类中，一般分为能源、 矿产、水、土地、生物、海洋、环境等七大资源安全领域3。可以说，每一个领域 都是与人类生产生活息息相关， 每一个领域的“ 不安全” 都将导致生产生活的重大灾 重庆大学硕士学位论文 2 林地资源安全概述 5 难性后果。 综合目前我国对资源安全研究来看，学界比较公认的资源安全问题的产生主 要是由于供给和需求之间的矛盾而产生的。一方面，总体来说自然资源是有限的， 在一国或者一个地区内这种有限性往往显得更严峻；而另一方面，资源在生产生 活中的需求如果没有外来限制，总是有无限扩大的趋势，这两者之间的矛盾显而 易见，供给与需求的矛盾就是资源安全问题产生的最基本原因。所以，笔者认为， 资源安全可以这样理解：资源安全是指在国家或者区域经济和社会发展的某个时 期，对资源持续、稳定、充分的供给，并加以保障，以使资源需求与这种供给相 对平衡4。 笔者认为，林地资源安全正是这样一种资源安全的具体体现，它应该是指林 地资源在国家或者区域经济和社会发展的某个时期，对林地资源持续、稳定、充 分的供给，并加以保障，以使林地资源需求与这种供给相对平衡的一种状态。 2.3 林地资源安全的内容 所谓安全，它是一个主观抽象的概念，它存在与否的条件是人们基于何种角 度何种立场去认识这样一个问题。它在一定的科学技术、一定的思维和认识模式、 一定的价值观念条件下都具有不同的内容。哲学意义上的安全观是一个世界观问 题，形成于历史唯物史观，安全之所以出问题是因为系统的某个方面或某个子系 统或某个元素出了问题5。 人类认识安全也是有一个过程，即使是进入近现代以后，安全问题的发展也 是由点及面的发展的，从最初的某一项的安全到现代社会普遍接受的环境安全、 生存安全等诸多方面。例如，美国的第一个安全方面的法律是要求在工业生产方 面加上安全装置，改善工人的工作环境。因此，陈森尧认为，安全一词是一个相 对的概念，从反映论上来说安全是一种生物的感知现象6。 国内研究林地资源安全主要分为两个阶段：一是可持续发展理论兴起到 20 世 纪末期，对林地资源安全的研究主要停留在林地甚至是森林的环境问题和可持续 发展问题上。这一时期的研究将林地资源安全问题看作一个单纯的资源环境问题， 对“ 安全” 一词并未作过多探讨。保护林地资源几乎就是当时的唯一答案，林地资源 安全仅仅是一个国内问题，并未将林地资源安全放在国际视野和经济角度加以探 究。进入 21 世纪，随着我国全球化和市场经济程度的进一步加深，以及“ 资源安 全” 学术研究的更加深入，国内开始逐步有学者对林地资源安全进行综合分析，例 如张建国认为，林业是一个经济、社会复合体，林业的可持续发展就是要在森林 资源的保护、建设和利用的不同层次搞好综合经营7；黄和亮也认为，林地资源管 理制度的建立要既满足林地管理统一性和规范性的要求，又要满足市场灵活性的 重庆大学硕士学位论文 2 林地资源安全概述 6 要求8。从目前的趋势看来，林地资源安全已经逐步走向了提倡通过综合利用各种 手段加以维护的方向，这使得当前通过法律保障林地资源安全特别重要，只有通 过法律才能够更好的调控多种手段，使其既不过多干涉经济活动，又不至于缺少 监管。 笔者认为，林地资源安全观是一种建立在满足林地资源需求之上的一种感知 观念。林地资源安全作为一种资源安全，自然是符合各种资源安全的基本观念的。 所不同的是，林地所拥有的农用地属性令其具有了更强的不可替代性。如果说能 源、矿产在人类生产力发展的某个时期会出现替代品，这一假设能够成立的话， 那么作为土地的林地是无论如何也不可能出现替代品的。由于林地的稀缺性是刚 性的，要达到林地资源安全，供给一方是无法通过无限的“ 开源” 来实现的，所以达 到林地资源安全状态的重点只能是在“ 节流” 和提高使用效率上。笔者认为，要达到 林地资源安全，应该满足以下几个方面的条件： 第一、人类能够可持续的获得生产生活所必须的林地资源。这一点是从可持 续发展理论的角度来说的。可持续发展的前提仍然是发展，它最根本的目的还是 为了增进人类共同福祉9。任何资源的利用都有一个代际公平的问题，林地资源也 不例外。林地资源的利用不能仅仅满足当代人的需求，它同时还是子孙后代生产 生活所必不可少的刚性资源。对林地资源的破坏是极有可能造成林地资源的永久 性伤害，甚至毁灭，最终影响子孙后代资源的索取。 第二、林地资源是适宜种植的。正如上文所说，林地资源的本质就是作为资 源的林地，其可利用性是资源价值核心。林地的可利用性具体表现在可重复种植 和一定林木密度上。不可重复种植的林地不能成为产生林产品的载体，不具有资 源的属性；达不到一定林木密度的林地也难以具有生产的能力，或者说生产能力 极低，同样不具有资源属性。作为资源的林地，也一定要具有资源的最基本属性 能够直接或间接地参与生产过程，林地资源的安全问题必然包括此选项。 第三、林地资源的利用最终体现的是社会整体效益的增加。林地资源的利用 不能以牺牲环境或者牺牲大部分人的利益为代价。林地资源的安全利用一定是建 立在环境和谐、社会和谐之上的一种资源利用。林地资源的安全利用应该秉承保 护和改善环境，增加社会物质精神双财富的原则，在利用的同时注意集约和高效， 更不能造成林地资源的退化和毁灭。 从基本内容上来说，林地资源安全还应该包括以下几个方面。 首先是林地资源的价格。林地资源产权的组成形式按照我国土地管理法 的安排，我国林地主要分为国有和集体两种所有制形式，其中集体林地存在向国 有林地转化的趋势。我国宪法明确规定，“ 国家为了公共利益的需要，可以依 照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 随着我国经济发展，集体林地 重庆大学硕士学位论文 2 林地资源安全概述 7 转化为国有林地的数量不断增长，而在征用中产生的补偿矛盾也日益突出。笔者 认为，这个矛盾的形成固然复杂，但是不可忽视的一个环节就是林地资源价格的 混乱。我国截至目前，没有一套行之有效的林地资源价格形成机制，这严重影响 了林地资源作为经济要素参与经济活动，也为我国林地资源的保护形成了潜在的 危险。 其次是林地资源的保护。林地资源在我国是一种非常稀缺的资源，不仅林地 总体覆盖率不高，而且我国林地综合利用效率和发达国家相比有着非常大的距离。 不仅如此，随着我国人口的不断增长和经济的发展，我国对林地资源需求也日益 扩大，我国林地资源需求与供给面临着严峻的矛盾。前文已经提过，地球上林地 资源的总量几乎是不能增长的，反而随着气候变迁、环境破坏等因素总量还有下 降的趋势。因此，林地资源安全保障问题最关键的地方还是在于保护。保护的根 本方法是提高林地的利用效率，合理规划，严惩破坏。保护的目的不是为保护而 保护，而是要有利的保障需求有效合理的得到满足。 再次，林地资源安全观还应该包括林地产品的来源安全。林地资源安全与否 的最终反映是其产品的数量、质量、价格等要素。林地之所以被赋予经济学上资 源的概念，最根本的原因还是因为林产品的各种用途（在现代经济社会，除了传 统意义上的用途外，还包括林地旅游等新兴用途） ，因此林地资源的安全观必须要 包括林地产品 即林产品的安全。对于我国而言，林产品安全亟待破解的难题 是来源的安全。我国林产品来源严重依赖国际市场，截至 2007 年，原木对外依赖 度已经接近 50%，而且来源渠道单一，过度依赖印度尼西亚、马来西亚、俄罗斯 等少数国家。一旦上述国家的出口政策有变，我国的林产品来源将几乎被封死， 促使以往依靠国际市场解决的部分需求将不得不面向国内的供给，从而给我国林 地资源安全造成很大的压力。 不仅如此，从国际国内形式来说，林地资源安全观还应该包括对外开放的观 念、发展变化的观念、可持续发展的观念以及系统整合的观念等等。 对外开放的观念主要是因为当前是一个全球化横扫世界每个角落的时代，尤 其是我国已经加入 wto，全球化对我国的影响正在逐渐深入。为解决面临的林地 困境，我国每年有大量的林产品输入，这正是全球化的体现，是开放观念所应具 有的基本素质。与此同时，我们不应该只把眼睛放在输入上，还要大胆迈出脚步， 将国外林地资源转化为我国林地资源。大国立足于国际化的资源产业，而小国立 足于国际化的资源市场10，我国可以采用在海外租种、协议开垦分成等多种形式， 充分利用国际市场，保持足够的开放视野。 林地资源安全是需求和供给的关系，而这对关系的平衡点不是一成不变的， 是动态变化的。发展变化的观念就是要充分觉察、把握这种变化趋势和节点，不 重庆大学硕士学位论文 2 林地资源安全概述 8 停的调整林地资源战略，寻求动态的平衡，实现林地资源安全。 可持续发展观念结合我国现实情况来说，主要是因为我国人口多、底子薄， 包括林地资源在内的各种资源都在现在或者未来都有可能面临短缺。而我们当代 人必须要留给后人足够生产生活所需林地资源，不能为了我们现在的发展，牺牲 子孙后代的幸福。 实现林地资源安全是一个复杂的工程，林地资源安全的实现在现实领域包括 土地、进出口贸易、工商业生产消费环节、环境保护等多个工程项目的协调，同 时它还涉及经济学、法学、林业学、环境工程学等多个学科的综合，可谓是牵一 发而动全身。正因如此，单纯的实现林地资源安全是难以实现的，实现林地资源 安全的同时还要有宽阔的视野，能够洞察到不同领域的阻力，这也就是系统整合 观念的含义。 重庆大学硕士学位论文 3 林地资源安全的价值与理论解析 9 3 林地资源安全的价值与理论解析 从总体上来说，每一种资源都有各自的价值体现。资源安全的价值体现更多 的是资源安全价值关系主客体之间的关系的一种体现。资源安全从本质上就是供 求关系的满足，以及如何满足。而林地资源安全从本质上来说也同样是一种资源 安全，只是因为它具有一些独特的属性而具有一些独自的价值体现。 3.1 林地资源安全的价值解析 文德尔班认为，“ 价值是一切文化职能和生活价值的组织原则” 。11价值一词 不仅包括了肯定的和积极的内容，价值实际上还包括了否定的和消极的内容。例 如我们常常所说的“ 好” 、“ 坏” 、“ 正确” 、“ 错误” 等，都是价值直接的感受，只是在 通常情况下，我们更看重价值的肯定和积极方面，这只是在社会运行中约定俗成 而已。 3.1.1 林地资源安全的价值概述 在法学领域，法的价值往往也被称之为法律价值。它体现的是法的精神，是 法律的指向，被称之为“ 法律制度的制度” 12。至于何为法的价值，各种学说众说 纷纭，日本著名学者川岛武宜认为：“ 法律所保障的或值得法律保障的（存在着这 种必要性）的价值，我们称之为 法律价值 。例如，在现代的社会中所提倡的，个 人的人格主体性、私有财产制度、契约的一般制约性等等。而这些各种法律价值 的总体，又被抽象为所谓的 正义 。” 13当然，川岛武宜将法律的价值总体抽象为 正义并不符合我们一般的理论观点，多少有些偏颇，在学界至少公认的法律价值 就应该包括公平、正义、自由、秩序等等。美国学者庞德对法的价值也作过论述， 他认为法的价值应该是“ 通过经验来发现并通过理性来发展调整关系和安排行为 的各种方式，使其在最小的阻碍和浪费的情况下给予整个利益方案以最大的效 果” 。14庞德的这种论证是从社会实用主义观点出发的，我们可以认为法律的价值 之一应该就是效率，但是决不仅仅只有效率，法律的价值应该是整体性的，综合 的。英国学者彼得 斯坦和约翰 香得认为，社会中有许多超越法律的价值，我们之 所以将“ 公平” 、 “ 正义” 、 “ 秩序” 作为法律的基本价值在于在实践中人们发现很难“ 直 接依靠法律程序来实现比秩序、公平和个人自由更高层次的价值，存在许多困 难” 15。 林地资源安全的本质是合理满足对林地资源的需求。作为一个法学上的概念， 与法的价值是一脉相承的。“ 法律价值是法的一种内在属性。” 16笔者认为，林地 资源安全的价值的内涵应该包含在各种法律规范之中的，是作为社会规范的一种 重庆大学硕士学位论文 3 林地资源安全的价值与理论解析 10 存在的。其价值最终的体现就是林地资源安全自身所应具有的对社会活动中个体 在观念中的需求满足，以及其对社会结构、社会需求的适应。它应该包括林地资 源安全的公平价值、秩序价值以及可持续发展价值。 首先，居于第一位是公平价值。不仅是林地资源安全方面法律的价值，包括 所有的法，排在第一位的价值几乎无一例外的都是公平。法最初的实现目的就是 定纷止争，体现的就是公平。林地资源安全的公平价值包括林地资源安全关系中 参与方的平等和林地资源交易中的平等。对于两个平等，我们可以这样理解：林 地资源安全关系是一个复杂而多变的关系，无论是处于何种关系中，参与的各方 都是平等的，同时，在林地资源交易（包括林产品交易）中，无论是规则的涉及， 纠纷的解决都要体现一个平等关系。 其次，是林地资源安全的秩序价值。俗话说“ 不以规矩，不成方圆” ，林地资源 安全要解决的是一对需求和供给的矛盾，保障林地资源安全还得依靠有利的秩序 模式。一个保障制度的设计，它最根本的实现方式还是秩序，包括良好的秩序设 计、遵守和维护。这也是保证公平和可持续发展价值所必需的外在载体。林地资 源安全法律保障体制的建立必须得通过秩序的建立、权利义务的划分，调节各方 最终获取的利益，从而达到可持续发展的林地资源安全平衡状态。这种秩序价值 的构建还得协调各方利益，包括国内与国外，现实与未来等多个方面。 最后，是可持续发展价值。发展永远是人类永恒的主题，只有发展才可以不 断创造和更新人类的各种财富，推动整个人类社会的进步。林地资源安全法律保 障体系也得从这个角度出发去建立。然而，由于林地资源的固有特性以及不可替 代性，林地资源安全法律保障体系构建之时还得对未来和现实作出妥协，保持一 种可持续发展的状态，不能因为当前的发展侵害了未来子孙的固有权利。 3.1.2 林地资源安全的价值实现 法的价值的实现过程就是法在实施中对主体需求满足的过程。林地资源安全 价值的实现也是这一过程的体现。正如前文的叙述一样，林地资源安全的价值包 括公平、秩序、可持续发展等多个价值。这些价值一道，构成了林地资源安全法 律保障体制的目标和发展方向。林地资源安全的价值是现实和从前人类社会运行 的经验总结，是需要未来继续持续的一种发展方向。在现代社会中，林地资源安 全价值的实现主要还是通过立法、司法、守法、执法、法律监督等多个环节共同 作用来保障实现的。林地资源安全的价值在每一个环节的实现都是复杂的，它需 要将该价值理念彻底融入社会思想，融入社会活动中。因此，林地资源安全的价 值实现过程必然是一个社会缓慢的法制更新过程，是法律价值实现的有机组成部 分。林地资源安全的价值本身就是人类对林地资源安全达到高度的一种需要，是 人类自身活动的一种折射；实现后的林地资源安全价值必然通过法的反作用对人 重庆大学硕士学位论文 3 林地资源安全的价值与理论解析 11 类活动加以规范，会制约人类活动的某些自由。从有限的时空看，人类活动和林 地资源安全的价值实现过程总是相互制约此消彼长的，但是从无限的时空看，这 两者却是相互协调，相互修正，同时也是相互促进的。 林地资源安全价值的实现必须协调各种价值之间的冲突。该冲突不仅仅是林 地资源安全价值与其他法律价值的冲突，还包括林地资源安全价值内部的冲突。 法的价值冲突是不可避免的，是法治进程中的重点和难点。在一个社会中，不同 的个体承担着不同的社会角色，分享着不同的社会利益，因此往往体现出来的对 林地资源安全价值的解读也是不同的。各种价值解读的相互矛盾和束缚会严重影 响林地资源安全价值的实现。长期以来，我国打破计划经济全国一盘棋的利益格 局后，新的公平合理的社会利益格局还没有形成，各种既得利益者相互交织侵占 公民合法权益的事情一直存在，这种情况在立法、执法和守法中尤为突出。同时， 不同的时空环境，对林地资源安全价值理解也是有冲突的，一国对林地资源安全 的保障往往会被另一国视为威胁。 最后，林地资源安全价值的实现还需要社会的检验。林地资源安全的价值内 容都是在社会发展中逐步形成的，而社会又是在不断变换的，不同时空的价值总 结适用性往往有所出入。林地资源安全价值的实现是为了在社会中产生一定的效 益，而这个效益的产生都离不开社会，一旦离开社会，任何法都不能称之为法。 具体说来，林地资源安全价值的实现在社会中的运行是不能缺少立法、执法、司 法和守法等环节的，只有通过这些环节的检验，林地资源安全价值的实现才有意 义，才可以为社会带来“ 正效益” ，在实践检验中不断磨合，修改，才能最终成为指 导人们行为准则的规范。 3.2 林地资源安全法律保障制度的理论解析 从1993年全国人大八届一次会议通过宪法修正案将我国实行社会主义市场经 济制度载入宪法以来，我国各项制度都肩负着从计划经济到市场经济转变的职能。 作为国家行动准则的法律也概莫能外。我国迄今为止制订了大量的规范市场经济 体制的法律条文，也开始逐步意识到可以通过法律创制某些市场行为，从而推进 市场经济体制的完善。虽然我国法律界在从计划经济到市场经济转型中做了大量 工作，也取得了举世瞩目的成就，然而毕竟这项工程十分浩大，而且变化迅速又 是市场经济固有的特点，我国在完成市场经济法律保障方面还有或多或少，这里 那里的不足。 具体到我国林地资源安全的保护，我国最主要的法律森林法法律制定于 1984 年，期间在 1998 年做过一次大的修订，然而由于 1998 年我国的市场经济建 设还并未完全建立，还处于计划经济向市场经济过渡期，修订后的森林法只 重庆大学硕士学位论文 3 林地资源安全的价值与理论解析 12 是大量增加了一些宣誓性条文和惩罚性条文，市场调控方面的规定并不多见。随 后，2000 年国务院颁布了森林法实施条例 ，这部法规的实行细化了森林法 的若干原则，然而期间大量的条文仍然是行政控制性条文，而再次与引导林地资 源市场经济发展失之交臂。 3.2.1 国家宏观经济调控在林地资源安全保障制度中的运用分析 笔者认为，通过市场经济手段建立我国林地资源安全法律保障体系最重要有 两个方面，一是国家在宏观层面的调控，二是法律对微观经济组织的调整。宏观 调控行为本身就是市场经济的一种除自由竞争外的辅助调整措施，它主要是针对 整个市场运行的情况，对有关经济运行整体的和基础性根本问题作出安排，或者 进行协调、控制。17 林地资源的利用在市场经济体制下本质上是一种市场经济行为，然而市场本 身却存在着多种功能性的缺陷：市场参与主体容易为各种眼前和本位利益损害 他人利益；市场经济会促使垄断的出现；市场经济无法解决经济外部性问题 （包括环境破坏） ；市场经济无法解决经济发展在宏观上的综合平衡。18这些缺 陷的存在使林地资源安全仅仅依靠市场自我的调节是无法解决的，还必须通过国 家对经济行为的调控，这样才能治理当前林地资源利用、开发的各种乱象。通过 法律直接规定宏观调控手段不失为一种方式，它应该包括财税手段、政府采购、 货币政策等多种方式。 首先是财税手段，财税手段在市场经济中是最直接最有效的方式，同时也是 制度设计最为复杂的手段。我国的赋税水平与西方发达国家相比并不高，相比较 而言我国企业的结余过多已经影响到国民的增收，同时目前我国林地资源保护中 出现的各种问题，包括林地被侵占、破坏，林产品浪费等，除了监管不严、执法 无力等因素外，根本原因还是因为缺乏调整经济利益的手段，致使某些人宁愿违 背法律铤而走险。因此，在林地资源保护方面，我国完全可以大量使用财税手段， 一边收取税费，一边通过补贴形式返还。财税手段可以直接从获利者手中收取他 们额外的收入，用于调节因林地受到破坏而损失的利益相关方的权益。征收税费 可以分为几个方面，除了对直接生产者征收外，对消费者也可以征收一定的税费； 不仅如此，对林地资源本身的保护也要得到加强，对占用林地开发建设的行为应 该加征一定的特别费用，并且要加大力度，从而形成全社会对林地资源消费的高 成本，促进林地资源的节约。 此外，政府采购也可以作为一个强有力的调控手段。在我国，政府支出大约 占到 gdp 的 20%左右，如果加上国有企业支出则更多，这样庞大的一个采购者在 市场中是有绝对的话语权的。因此，政府在采购方面也可以向节约林地资源型企 重庆大学硕士学位论文 3 林地资源安全的价值与理论解析 13 业倾斜，促使他们为取得竞标资格而不断提高生产力，不断提高环保标准，最终 保护林地资源。 3.2.2 市场微观运行中的林地资源安全保障体制的创新解析 通过上文的论述可以发现，我国的法律作为管理制度的色彩及其浓厚，更多 的规定是关于对法律的遵守和违法后的惩罚。笔者认为，一部法律的好坏，最关 键的地方不是在于对社会活动控制的严密，而是在于实际运行中的效果。这方面 笔者比较推崇西方国家的一些立法模式，除了部分重大犯罪方面的条文，主要通 过对个体利益的调整来影响社会的发展。 国家对林地资源安全法律的制定，应该合理考虑到林地资源利用各方主体的 切身利益调整，该主体不仅仅包括直接的生产者、消费者，还包括间接享有林地 权利的当地居民和其他受影响的居民。法律对林地资源利用者的调整应该包括引 导和惩罚两个方面，而不是像目前我国大多数法律那样，仅仅包括惩罚。林地资 源安全问题的解决，易疏不易堵，法律除设立禁止性条款以外，大量的条款应该 是引导各个参与主体自觉解决问题，这才是最优解决方式。在这方面我国已经迈 出了一些步伐，例如循环经济促进法 ，国家已经开始在利用法律对一些行为进 行鼓励。 从微观上来说，笔者认为，当前我国可以从设立同业公会进行行业管理，和 对个体的信贷支持方面进行调控。我国目前在产业界已经成立了各行各业的同业 公会，但是这些公会的权力有限，并不能像西方国家的同业公会那样有很多的政 府授权。在我国，先期可以考虑林业同业公会有一定的财政权力，对企业保障林 地资源安全的行为进行奖励，对违规行为进行惩罚。 另外，国家对微观经济体的调节还应该包括各种补贴性支持。当前，我国林 地资源保护有一个非常重要的困局在于，林地所在地的地方政府或是当地百姓， 都难以从保护林地资源获得足额收益，反而是破坏林地进行各种开发建设更能获 得较多收益。我国从实行退耕还林政策以后对林地的保护实行了一定程度上的补 贴政策，然而补贴力度远远不够，仅仅是对护林者本身的一些补贴。笔者认为， 林地保护的补贴除了对护林人员的补贴，还一定要包括对当地经济发展的补偿。 这方面一些发达国家做得比较好，林地的补贴还包括对林地和林地附近道路建设 的补贴、公用事业建设的补贴等等。 重庆大学硕士学位论文 4 我国林地资源安全的保护措施及困境 14 4 我国林地资源安全的保护措施及困境 4.1 我国林地资源状况概述 当前，我国经济正进入一个新的增长期，对各种资源的需求都迅速增长。从 能源到矿产、从水资源到土地，我国每年的消耗量和需求量都在逐步增加。在增 长的同时，我国也在大力保护各种资源的安全。林地是农用土地资源的一种，其 中林地最重要的部分是森林。 2009 年底公布的第七次全国森林资源清查结果显示， 目前我国有林地面积 30378 万公顷，其中有林地 18138 万公顷，疏林地 482 万公 顷，灌木林地 5365 万公顷，未成林地 1133 万公顷，宜林地 4404 万公顷，其他林 地 856 万公顷。其中，森林面积 19333 万公顷，森林有林地面积 18138 万公顷。 在有林地面积中，乔木林 15559 万公顷，经济林 2041 万公顷，竹林 538 万公顷。 另外，我国森林分布及