（经济法学专业论文）我国财政公开法律制度研究.pdf

中文摘要 财政公开是国家决策机关和政府主管部门制定公共政策、作出宏观决策、进 行公共管理的需要，也是公众了解政府财政状况、衡量政府绩效、评价政府受托 责任履行情况并作出相关决策的需要。财政公开是当今世界民主化、法制化发展 的必然趋势，用法律来规范政府财政信息公开已经成为世界各国通行的做法，政 府财政公开的程度、政务的透明度已成为考察各国民主法制进程的重要标准。许 多西方国家在政府信息公开的立法上进行了卓有成效的探索，一些国家已经有了 政府信息公开的系统立法。 为了适应社会主义市场经济发展的需要，我国政府对财政管理体制进行了一 系列改革，制定了有关财政管理以及财政公开的法律、法规，积累了大量的经验， 这些经验对于指导当前的财政管理工作和国民经济的发展仍然具有一定的现实 意义。但就我国财政公开的研究现状来说，还有许多问题在理论上研究得不够深 入。 本文运用理论结合实际、规范分析和实证分析相结合的研究方法，结合现代 财政法、行政法以及现代财经理论的研究成果，对我国财政公开法律制度进行了 研究。在结构上全文分为三个部分。 第一部分阐述了财政公开的内涵及其特征，分析了财政公开的理论基础，论 述财政公开的现实意义和必要性。财政公开是指政府依法公开其财政及相关活动 的有关职能责任、行为规则、运行目标、运转成效等信息的活动。它包括财政立 法公开、财政收入公开、财政支出公开、财政监督公开等等。全程性、职责性、 及时性、有限性和参与性是财政公开法律制度的主要特征，法治思想、知情权、 人民主权理论、行政控权论以及公共财政理论是财政公开法律制度构建的理论基 础。财政公开法律制度构建的意义就在于：财政公开是以人为本、推进社会主义 民主政治建设的需要：财政公开是促进市场经济健康、有序发展的重要手段；财 政公开是建设透明政府、法治政府的需要；财政公开是保护纳税人权利，增强公 民纳税意识的有效途径；财政公开是实现廉洁、减少腐败现象发生的重要揩旅； 财政公开是保证公民行使监督权，建立民主、开放、有效的财政监督体制的重要 前提；财政公开是w l 0 透明度原则的要求。 第二部分论述了我国财政公开法律制度的现状及存在的主要问题。从国家立 法来看，尽管我国目前尚没有专门的财政公开法律法规，但在我国相关法律法规 的具体条款中都包含有财政公开的内容，如：宪法、预算法、监督法、政府信息 公开条例、地方法规以及其它部门法等。从实践层面来看，财政公开法律制度也 得到了建立与完善。一是理顺财政管理关系、规范政府收入途径，为财政公开打 下了坚实基础；二是加强财政预算管理，提高了财政预算透明度；三是加大监督 力度，增强了财政公开性；四是提高财政数据质量，保证了财政信息披露标准化。 总体来说，我国的财政公开取得了一定的成效，财政政策的稳定性和可预见性有 了很大的提高。但我国的财政公开法律制度不系统、不规范，存在较多的问题， 主要体现在：财政公开法律制度不健全，财政公开缺乏直接的法律依据；现行财 政公开法律规范存在诸多缺陷，缺乏应有的可操作性；财政支出封闭的传统渗透 在政府管理的各个领域；预算外财政活动公开程度不够：财政部门的经常性监督 与财政管理相互脱节。由于多方面因素的缺陷及其带来的问题，致使我国目前财 政公开工作的推进遇到了很大的阻力。 第三部分探讨了我国财政公开法律制度构建的对策。首先明确了财政公开法 律制度构建的原则依法公开原则，以公开为原则不公开为例外，免费原则， 自由使用原则，救济原则。其次从制定财政基本法、完善财政预算法律制度、财 政转移支付法律制度、财政监督法律制度四个方面，阐述了我国财政公开法律制 度的构建。最后借鉴境外财政公开法律制度构建的经验，就我国财政公开法律制 度的具体内容提出了设想。一是从财政公开的义务主体和权利主体两个方面论述 了财政公开的主体范围；二是从制定与财政相关的文件及其依据公开，财政机关 的议事活动程序及其过程、结果公开，涉及人民群众利益的事项和信息资料公开 等方面，论述了我国财政公开的内容和范围；三是论述了我国财政公开的主动公 开和申请公开的程序和途径；四是从行政救济和司法救济两个方面论述了我国财 政公开的救济制度。 关键词：公共财政；财政公开；财政公开法律制度 n a bs t r a c t f i n a n c i a lp u b l i c i t yi sam u s tf o rt h ee s t a b l i s h m e n to fp o l i c y , t h el a u n c ho fm a c r o s t r a t e g ya n dt h ec o n d u c to fp u b l i cm a n a g e m e n t i ta l s om e e t st h en e e d s ，0 1 1t h ep a r to f t h ep u b l i c ，o fu n d e r s t a n d i n gg o v e r n m e n tf i n a n c i a ls i t u a t i o n ，m e a s u r i n gg o v e r n m e n t a c h i e v e m e n t sa n de v a l u a t i n gi t sc o m m i t m e n tt ot r u s t e e s h i pt a s k f i n a n c i a lp u b l i c i t y c a t e r st ot h et e n d e n c yo fc u r r e n tg l o b a lp u r s u i to fd e m o c r a c ya n dl a w t h r o u g h o u tt h e w o r l d ，g o v e r n m e n tf i n a n c i a lp u b l i c i t yd e m a n d e db yl a wh a sb e c o m eac o m m o n p r a c t i c e t h ed e g r e eo ff i n a n c i a lp u b l i c i t ya n d t h el e v e lo ft r a n s p a r e n c yo f g o v e r n m e n ta f f a i r sh a v eb e e nt a k e na say a r d s t i c kt oe v a l u a t et h ec o n s t r u c t i o no f d e m o c r a c ya n dl a w m a n yw e s t e r nc o u n t r i e sh a v ec o n d u c t e dr e m a r k a b l er e s e a r c hi n e n a c t i n gl a wg u i dg o v c n - n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t y , a n ds o m eh a v eh a das e to fl a w g u i dg o v c m n n e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t y t o m e e tt h en e e do fd e v e l o p i n gs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , o u rs t a t eh a sl a u n c h e d as e r i e so fr e f o r mi nf i n a n c i a lm a n a g e m e n t ，a n dh a se n a c t e dl a w sa n dr e g u l a t i o n s c o n c e r n i n gf i n a n c i a lm a n a g e m e n ta n df i n a n c i a lp u b l i c i t y c o n s e q u e n t l y , t h es t a t eh a s b e c o m er a t h e re x p e r i e n c e di nt h ef i e l d sa b o v e m e n t i o n e d , w h i c hp r o v e sr a t h e r s i g n i f i c a n t i n d i r e c t i n g c u r r e n tf i n a n c i a l m a n a g e m e n ta n dn a t i o n a l e c o n o m i c d e v e l o p m e n t n e v e r t h e l e s s ，a c a d e m i cs t u d i e sc o n c e r n i n gf i n a n c i a lp u b l i c i t yl e a v e s o m e t h i n g t ob ed e s i r e d i n l i g h to ft h e o r yc o m b i n e dw i t hp r a c t i c e ，n o r ma n a l y s i s c o m b i n e dw i t h d e m o n s t r a t i o na n a l y s i s ，a n db a s e do nr e l e v a n ts t u d yo fm o d e r nf i n a n c i a ll a w , m o d e m a d m i n i s t r a t i v el a wa n df i n a n c i a lt h e o r y , t h i st h r e e - p a r tp a p e ra t t e m p t sa na p p r o a c ht o t h el e g a ls y s t e mc o n c e r n i n go u rn a t i o n a lf i n a n c i a lp u b l i c i t y t h ef i r s tp a r tf o c u s e so na ne x p l i c a t i o no ft h ec o n n o t a t i o no ff i n a n c i a lp u b l i c i t y , a l la n a l y s i so ft h e o r i e sr e l a t e d ，a n dt h en e c e s s i t yo ff i n a n c i a lp u b l i c i t y f i n a n c i a l p u b l i c i t ym e a n st h a tg o v e r n m e n tl e g a l l yp u b l i s h e si t sf i n a n c i a la n d r e l e v a n tf u n c t i o n s a n dr e s p o n s i b i l i t i e s ，i t sw o r k i n gp r i n c i p l e sa n dt a r g e t sa n di t sa c h i e v e m e n t s f i n a n c i a l p u b l i c i t yi n c l u d e sf i n a n c i a ll a w m a k i n g ，r e v e n u e ，e x p e n d i t u r e ，f i n a n c i a ls u r v e i l l a a c e i nt e r m so fl a w , t h o r o u g h n e s s ，c o m m i t m e n t ，t i m e l i n e s s ，l i m i t e d n e s sa n dp a r t i c i p a t i o n 1 1 i c h a r a c t e r i z ef i n a n c i a lp u b l i c i t y l e g a lc o n s t r u c t i o no ff i n a n c i a lp u b l i c i t yi sb a s e do n l e g a lm a n a g e m e n t , t h er i g h tt ok n o w , t h er i g h to fp e o p l e ，t h et h e o r yo fa d m i n i s t r a t i v e s u r v e i l l a n c ea n dp u b l i cf i n a n c i a lt h e o r y w h a tl e g a lc o n s t r u c t i o no ff i n a n c i a lp u b l i c i t y c o u n t sl i e si i l ：( 1 ) i tm e e t st h en e e do fp e r f e c t i n gam a n o r i e n t e ds o c i a l i s td e m o c r a c y ( 2 ) i ts e l v e sa sa ni m p o r t a n tm e a s u r et op r o m o t eas u s t a i n a b l em a r k e te c o n o m y ( 3 ) i t m e e t st h en e e d o fs e c u r i n gt r a n s p a r e n c ya n dl e g a l i t yc o n c e r n i n gg o v e r n m e n t m a n a g e m e n t ( 4 ) i tw o r k sa sa l le f f e c t i v em e a s u r et og u a r a n t e et h er i g h to ft a x p a y e r a n de n h a n c et a xr a t e p a y i n gc o n s c i o u s n e s so nt h ep a r to ft h ep u b l i c ( 5 ) i ts e r v e st o a d v o c a t eh o n e s t yp r o b i t ya n dc u r bc o r r u p t i o n ( 6 ) i ti s c o n d u c i v et og u a r a n t e e s u r v e i l l a n c eo nt h ep a r to ft h ep u b l i c ，a n de s t a b l i s haf i n a n c i a ls u r v e i l l a n c es y s t e m w h i c hi sd e m o c r a t i ca n de f f e c t i v e ( 7 ) i tm e e t st h ep r i n c i p l eo ft r a n s p a r e n c ya d v o c a t e d b y w t o t h es e c o n dp a r td e a l sw i t ht h es i t u a t i o no fa n dp r o b l e m sw i t ht h el a wo f f i n a n c i a lp u b l i c i t yi nc u r r e n tc h i n a i nt e r m so fn a t i o n a ll a w m a k i n g ，t h o u g ht h e r ei s n os p e c i a ll a wo rr e g u l a t i o n sc o n c e r n i n gf i n a n c i a lp u b l i c i t y , t h e r ei sn ol a c ko fl a w a n dr e g u l a t i o n sw h i c hc o n t a i nc o n c r e t er u l e sr e l a t e d ，s u c ha s t h ei n s t i t u t i o n ， s u r v e i l l a n c el a w , r e g u l a t i o n so fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o np u b l i c i t y , a n dv a r i o u s l o c a lg o v e r n m e n ta n do t h e rr e g u l a t i o n s i nt e r m so fp r a c t i c e ，l e g a ls y s t e mc o n c e r n i n g f i n a n c i a lp u b l i c i t yh a sb e e no nt h ew a yo fc o n s t r u c t i o na n dp e r f e c t i o n r e l e v a n t a c h i e v e m e n t si n c l u d e ：( 1 ) i m p o r t a n c eh a sb e e na t t a c h e dt oe s t a b l i s h i n gp r o p e r f i n a n c i a lm a n a g e m e n t ，n o r m a l i z ev e n u eo fg o v e r n m e n ti n c o m e ，w h i c hp r o v e st ol a ya s o u n df o u n d a t i o nf o rf i n a n c i a lp u b l i c i t y ( 2 ) f i n a n c i a lb u d g e tm a n a g e m e n th a sb e e n s t r e n g t h e n e d a n dt r a n s p a r e n c yo ff i n a n c i a lb u d g e th a sb e e ni m p r o v e d ( 3 ) s t r i c t s u r v e i l l a n c eh a sb e e nc o n d u c t e df o rt h ep u r p o s eo ff u r t h e r i n gf i n a n c i a lp u b l i c i t y ( 4 ) q u a l i t yo ff i n a n c i a ld a t ah a sb e e ni m p r o v e df o rt h ep u r p o s eo fn o r m a l i z ef i n a n c i a l p u b l i c i t yi tf o l l o w st h a to u rf i n a n c i a lp u b l i c i t yh a sa c h i e v e dal o tw i t hs t a b i l i t ya n d f o r e s i g h to ff i n a n c i a lp o l i c yi m p r o v e dr e m a r k a b l y h o w e v e r , w h e ni t c o m e st ot h e s y s t e m a t i c a l i t ya n dn o r m a l i z a t i o no fl a wg u i d i n go u rf i n a n c i a lp u b l i c i t y , t h e r er e m a i n q u i t eaf e wp r o b l e m s t h e r ei sn os o u n ds y s t e mo fl a wg u i d i n gf i n a n c i a lp u b l i c i t y , w i t ht h er e s u l tt h a tf i n a n c i a lp u b l i c i t yi ss h o r to fd i r e c tl e g a ls o u r c e s c u r r e n tl a w so r i v r e g u l a t i o n sc o n c e r n i n gf i n a n c i a lp u b l i c i t y , f a rf o r ms o u n d ，a l er a t h e rd i f f i c u l tt op u t i n t op r a c t i c e t h et r a d i t i o n a lw a yo fm o n o p o l i z i n gf i n a n c i a lo u t c o m ei n f o r m a t i o n p r o v e sd i e - h a r d f i n a n c i a lp u b l i c i t yo nf i n a n c i a la c t i v i t yo u t s i d eb u d g e tl e a v e sm u c h t ob ed e s i r e d r o u t i n es u r v e i l l a n c ea n df i n a n c i a lm a n a g e m e n to nt h ep a r to ff i n a n c i a l d e p a r t m e n t sa r cd i v o r c e d m a n yd e f a u l t s a n dt h ec o r r e s p o n d i n gp r o b l e m sh a v e p r o v e dt ob eah i n d r a n c e t ot h ep r o m o t i o no ff i n a n c i a lp u b l i c i t y t h et h i r dp a r te l a b o r a t e so nh o wt op e r f e c tl e g a lc o n s t r u c t i o no fo u rf i n a n c i a l p u b l i c i t y f i r s t l y , e x p l i c a t i o ni sm a d eo ft h ep r i n c i p l e sf o rt h ec o n s t r u c t i o n ( 1 e g a l p u b l i c i t yp r i n c i p l e ，f r e e c h a r g ep r i n c i p l e ，f r e eu s ep r i n c i p l e ，r e l i e fp r i n c i p l e ) s e c o n d l y , t h ec o n s t r u c t i o ni sa p p r o a c h e di nl i g h to fe s t a b l i s h i n gb a s i cf i n a n c i a ll a w , p e r f e c t i n g f i n a n c i a lb u d g e tl a wa n df i n a n c i a lt r a n s f e rl a wa n df i n a n c i a ls u r v e i l l a n c el a w l a s t l y , s o m ew a y st op e r f e c tf i n a n c i a lp u b l i c i t ya r es u g g e s t e d ( 1 ) t h es u b j e c to ff i n a n c i a l p u b l i c i t yi sa p p r o a c h e df r o mt h eo b l i g a t o r yo b l i g a t i o ns u b j e c ta n dt h er i g h ts u b j e c t ( 2 ) t h ec o v e r a g eo ff i n a n c i a lp u b l i c i t yi sa p p r o a c h e df r o mt h ep u b l i c i t yo fr e l e v a n t d o c u m e n t sa n dt h er e a s o nw h yt h e ya r em a d e ，t h ep u b l i c i t yo fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r ea n da f f a i r s ( 3 ) t h ep r o c e d u r ei se l a b o r a t e do no fa c t i v ef i n a n c i a lp u b l i c i t y a n df i n a n c i a lp u b l i c i t yr e s p o n s i v et oa p p l i c a t i o n ( 4 ) t h er e l i e fs y s t e mo ff i n a n c i a l p u b l i c i t yi sa p p r o a c h e df r o ma d m i n i s t r a t i v er e l i e fa n dl e g i s t i v ee l i s o rr e l i e f k e yw o r d s ：p u b l i cf i n a n c e ；f i n a n c i a lp u b l i c i t y ；l a w so ff i n a n c i a lp u b l i c i t y v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表警撰写过的研究成果，也不包含为获跫蚴犬弘其他教育机构 的学位或证书_ 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 黼张矗弛鳓哆伽胁日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解与敞火警有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅本人授权绕彩勤够以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：仡锄签名：每漉 签字日期：力帕1 7 年 。月乞日 签字日期： 年f o 月“日 学位论女作者毕业去向： 工作单位： 通讯地址： 缘凇彦扎 装教并桦粕谚 峨：贰钛一) 毯s 隧f1 邮编：z 弓扩鲫r 6 引言 我国财政公开法律制度研究 引言 财政公开是国家决策机关和政府主管部门制定公共政策、作出宏观决策、 进行公共管理的需要，也是公众了解政府财政状况、衡量政府绩效、评价政府 受托责任履行情况并作出相关决策的需要。随着我国国民经济快速、持续发展， 公共财政规模不断扩大，政府经济活动日益复杂，从而加重了政府的公共受托 责任，特别是在财政公开中存在诸多问题，如财政公开不完整、不全面，致使 各级政府隐性债务被忽略，政府财政风险增大，国有资产流失得不到遏制；财 政公开不充分、透明度不高，难以客观评价政府绩效和公共资金使用效益，影 响了国家宏观决策和公共政策的制定，最终势必影响国民经济和社会事业的健 康、持续发展等等。而通过建立财政公开法律制度，充分公开政府财政，这不 仅是促进政府加强公共财政管理，不断提高管理水平的内在要求，也是立法机 关、监督机关和社会公众对政府公共财政活动实施监督的客观需要。 面对全球经济一体化的进程和新公共管理运动的掀起，国际经济竞争更加 白热化，我国政府财政公开面临着新的挑战。一方面，社会公众的权利意识和 参与意识明显增强，对政府财政信息的需求明显增加，要求政府充分公开财政， 不断提高财政透明度；另一方面，我国不仅是国际社会的重要成员，也是世界 贸易组织( w t o ) 和国际会计师联合会( i f a c ) 的主要成员，不仅有义务遵循w t o 和i f a c 制定的旨在提高财政透明度的准则，而且也应当顺应政府管理改革的国 际潮流，积极改革我国财政管理体制，建立与完善财政公开法律制度。 我国财政公开法律制度研究 一、财政公开法律制度的基本理论分析 ( 一) 财政公开法律制度的含义与特征 所谓财政公开，主要是指政府财政的透明度。关于财政透明度，1 9 9 8 年4 月1 6 日国际货币基金组织理事会临时委员会第5 0 次会议在华盛顿特区举行， 会议通过了财政透明度良好做法守则一原则宣言。该守则财政透明度定义为： 政府向公众公开政府的结构和职能、财政政策目标、公共部门账户和财政预算 等信息的程度。并以此为基础，提出了关于财政透明度的四项基本原则，包括( 政 府) 作用和责任的澄清，公众获得信息的难易程度，预算编制、执行和报告的公 开，以及对真实性的独立保证等。 根据上述对财政透明度的涵义，在本文中，我们将“财政公开 的概念界 定为：财政公开是指政府依法公开其财政及相关活动的有关职能责任、行为规 则、运行目标、运转成效等信息的活动。它包括财政立法公开、财政收入公开、 财政支出公开、财政监督公开等等。 这个概念首先强调“政府财政活动及相关活动，这包括了政府的财政活动 和其他直接涉及政府收支和分配的准财政活动，以及相关的行为主体，而不仅 限于政府的财政部门和财政部门的活动；其次，这个概念注重信息的全面完整， 从信息产生的根源开始，就纳入财政公开的范畴，而不仅限于信息本身；第三， 这个概念突出表明相关信息的公开程度以及这种公开性的法律机制乃是财政透 明度的重点所在。 财政公开法律制度具有以下主要特征： 1 、全程性 财政公开的全程性体现在财政公开始终贯彻于财政活动的全过程，只要财 政活动的行为影响了公众的合法权益，就必须向公众公开相关事项和资讯，除 非法律作出了相反的规定。财政公开的全程性决定了财政活动必然存在着若干 个阶段，由于每个阶段的财政行为具有不同的要求或内容，因此财政公开的内 容也会随之而发生变化。财政公开的全程性要求立法针对财政活动的不同阶段， 规定不同的财政公开内容方式，从而尽可能实现财政公开的法律目的。 。程晓佳：财政透明度与政府会计改革，会计研究，2 0 0 4 年第9 期。 2 一、财政公开法律制度的基本理论分析 2 、职责性 在财政公开没有走入法制轨道时，财政公开只是行政主体自由行使的权力， 是否公开、向谁公开完全凭机关的自由意志。财政公开的发展历程就是由行政 主体自由行使公开权力向履行公开义务演进的过程。各国首先在行政程序法中 把行政公开设定为一种程序性职责和义务，而信息公开法等行政公开专门法更 进一步把行政公开设定为行政主体的实体性义务。在行政公开法律关系中，行 政主体始终是义务丰体，而有关当事人始终是权利主体，财政公开是行政主体 的职责。 3 、及时性 财政公开是一种提供信息的行为，信息有很强的时效性，“过时 的信息往 往是没有价值的。财政公开制度在设计公开程序时必须要考虑时间要素，尽量 做到及时公开。在行政程序进行中行政主体实施告知等公开行为应当及时作为， 否则可能构成程序违法。再如各国情报自由法规定的行政机关作出公开决定的 时限一般都较短( 美国为十个工作日，台湾为十五日) ，美国、瑞典还规定法院 应及时或优先审理情报公开的诉讼，这样规定的目的就是让申请人能及时获得 情报。根据公开的时间阶段不同，财政公开可分为事前公开( 如财政预算立法公 开、财政决策公开) 、事中公开( 如财政预算执行过程公开、财政机关议事活动 及其过程公开) 、事后公开( 如财政机关议事活动的结果公开、审计公开) 。 4 、有限性 财政公开的有限性是指与财政活动有关的事项如法律有明确规定的可以不 列入财政公开的范围。财政不公开事项范围之所以存在，是因为财政公开不能 以损害国家利益或者他人的利益为前提，财政公开的公共利益必须和不公开的 公共利益互相平衡，各种利益互相平衡是社会生活的重要基础。财政公开制度 对不同的利益采取了不同的保护措施，涉及国家安全、公共安全、刑事执法的， 一般采用绝对排除主义；涉及商业秘密、个人隐私和妨碍行政效率的，一般采 用利益平衡主义。但是，财政不公开的事项必须由法律明规定，在某些事项是 否可以公开的问题上，尽可能减少行政机关的自由裁量权，更不得由行政机关 自行决定或者解释。因此，法律必须坚持财政事项公开是原则，不公开属于例 外。 我国财政公开法律制度研究 5 、参与性 财政公开的参与性体现在财政公开的过程本身又是一个行政相对人参与行 政权行使的过程，没有行政相对人的积极参与，财政事项的公开就没有任何意 义，财政公开为行政相对人参与行政权的行使过程提供了条件，也使行政相对 人的参与权获得了有效的保障。因此，在法律价值意义上，我们可以说财政公 开从根本上改变了现代行政法的发展主题，改变了行政机关行使行政权的模式， 改变了行政相对人在行政法律关系中的被动、依附的法律地位。 ( 二) 财政公开法律制度构建的理论基础 财政公开法律制度的构建就是为了保障公众获得政府财政信息的权利，获 得政府信息的权利是积极的权利，或者说是可诉求的权利，可以通过法院来强 制执行的权利。在以权利为基本价值的法律体系之中，某项法律制度的正当性 与合法性，是以其特定的权利价值为基础。财政公开法律制度的建立是为了满 足获得政府财政信息的权利，也就是说是公众要求获得政府财政信息的权利要 求，是推动财政公开制度发展的真正动力。 研究财政公开法律制度的理论基础，是要探究为什么要赋予公众获得政府 财政信息的权利，或者说，探究公众获得政府财政信息的权利和政府机关公开 政府财政信息的义务的法理渊源。 1 、财政公开的法理之源：法治思想 财政公开的立法是以法律的形式来规范政府行政行为，目的在于通过公开 政府财政信息达到控制和监督行政权行使的目的，政府财政信息的公开是手段， 而控制监督行政权的行使，进而保障公民权利才是目的。对政府行政权的控制 可以追溯至法治思想，因此从法理的角度而言，财政公开的法理之源在于法治 思想。法治思想从诞生之始就主张要监督和控制国家和官吏的权力行使。柏拉 图在法律篇中就丰张“如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，我 敢说，这个国家一定要覆灭；然而，我们认为一个国家的法律如果在官吏之上， 而这些官吏服从法律，这个国家就会获得诸神的保佑和赐福。 后来亚里士多 德第一次正式提出了法治思想，他认为“法治应当包含两重意义：己成立的法 吲t 京大学法律系主编：西方法律思想史资料选编，北京大学出版社1 9 8 3 年版，第2 5 页。 4 二：塑堕坌墅鲨堡型壁塑茎奎垄堡坌塑 律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。到 了现当代，社会经济的发展使得国家对经济的宏观调控职能大为扩张，公民获 得的权利和自由也有了新的发展，从过去的单纯的政治权利和自由、私有财产 权的保障扩大到公民的社会经济权利。经济的发展和变化对法治提出了新的要 求，当代法学家认为：在法治与政府自由裁量权上，要求在承认自由裁量权作 用的基础上建立防范政府滥用自由裁量权的制度，取消政府责任免责、要求政 府必须对其行为承担相应的法律责任等；在法治与平等中，出于社会经济的考 虑，立法必须把各种人区分开来，使雇主和受雇者等各式各类的人受不同法律 管辖；在执法中，不能因为批评法律而拒绝执行法律，立法成立的法律未经修 改之前，任何人有服从的义务。圆 当今时代，实现法治己经成为世界各国所共同追求的目标之一，党的十六 大提出了依法治国，建设社会主义法治国家的目标，对于什么是社会主义法治 国家，有学者提出了几条判断的基本标准：一是在立法方面，必须有部门齐全、 结构严谨、内部和谐、体例科学的完备法律体系，做到社会生活的各方面有法 可依。二是国家行政机关及其工作人员必须依法行政。三是保证司法机关独立 行使审判权和检察权，实现司法公正。四是法律具有至上的权威，任何组织和 个人都必须依法办事。五是公民具有良好的法律意识和较高的法律素质。六是 社会主义民丰制度的完善。固据此，依法行政成为建设社会主义法治国家的一条 重要标准。现代社会是一个“行政国”的时代，政府由过去的“守夜人”角色 变成了积极主动地干预社会生活，国家行政权力极度膨胀，政府行政的触角深 入到国家和社会生活的每一个方面，政府与公民之间地位天然的不对等使政府 往往处于管理命令者的地位，而公民常常在国家行政权的高压下处于服从者的 地位，政府行使其强大的行政权力，损害公民的合法权益而没有受到公民的强 有力的监督。因而在现代社会，依法行政主要表现为对政府权力的制约和监督， 财政活动是国家为了满足公共需要而参与国民收入分配的活动，为了维持财政 的正常运转，国家必须源源不断地获取财政收入、进行财政管理和安排财政支 出，只有保证其行政过程的公开、公正、公平，才能防范其行政权力侵犯人民基本 。弧里七多德著：政治学，吴寿彭译，商务印书馆1 9 6 5 年版，第1 9 9 页。 。孙笑侠：法律对行政的控制一一现代行政法的法理解释，i i j 东人民出版社1 9 9 9 年版，第1 3 1 4 页。 刘德兴： 依法治国与行政公开，民主与法制，1 9 9 8 年第6 期。 一 鍪里堕堕坌茎鲨堡型壁婴壅 权利。财政公开是对政府财政行为监督和制约的有力武器，财政公开能有力保障 政府行政权行使的合法性，监督行政权的行使，防范和控制政府权力的滥用， 保障行政权力在合法合理的轨道内运行，达到公平公正保障公民权利和自由之 目的，最终通过规范管理，提高财政资金使用的效益，增益全民福利，促进经济 发展。 2 、财政公开的宪政基础：知情权 知情权是一种宪法性权利，对于知情权的含义通常有广义和狭义两种理解， 广义的知情权是指公民所享有的要求获取某些与自己合法权益有关或者公共事 务的权利和自由。就狭义的知情权来说，主要是指公民有获取和知悉政府信息 的权利和自由。广义知情权和狭义知情权的区别主要表现为对象的不同，广义 知情权的对象通常包括政府信息和非政府信息，而狭义知情权的对象则主要是 指政府信息。但无论是广义知情权还是狭义知情权，都丰张政府信息应当是公 开的基本内容。知情权的基本含义在于公民有权知道他应该知道的事情，国家 应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息，尤其是财政信息的权利。知情 权表达了现代社会的成员对信息资源的种普遍的利益需求和权利意识，为公 民权利建设展示了个重要且不容回避的认识主题。 1 9 4 6 年联合国第5 9 号决议宣布：知情权为基本人权之一，世界人权宣言 第一次在世界范围内将知情权作为一种基本人权。1 9 6 6 年联合国公民权利与 政治权利国际公约第1 9 条规定：“人人有自由发表意见的权利；此项权利包 括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由。”以国际法的形式肯定了公民的知 情权。 知情权已为当今世界各国宪法性法律所普遍确认，政府信息公开是保证人 民群众在知情前提下实现民丰权利的需要。知情权已成为公民的一项基本权利。 作为一项宪法性权利和基本人权，知情权的确立保障了公民获取与其合法利益 有关或者与财政事务有关的资讯的权利，它要求政府及时公布与公民利益有关 的信息，使公民能了解自己的地位，以保护自己。知情权是民主社会的基石， 作为一种监督公共权力的有效手段，被认为是防止腐败的良药。政府信息公开， 也有利于广大公民参政议政，促进政府依法行政。公民是国家的主人，既然作 回来小卫：略论我国公民的知情权，法律科学，1 9 9 4 年第5 期。 6 一、财政公开法律制度的基本理论分析 为国家最高法的宪法对公民的基本人权知情权给予了确认和保障，那么公 民就有权要求政府公开财政信息，增强透明度。与公民的权利相对应，政府公 开财政信息也就成为政府的一项应尽义务，离开了知情权，公民参与国家事务 就是一句空话。 公民知情权实现的必要条件就是政府行为的公开特别是财政的公开。与这 种权利相对应，政府各部门也有对公民告知的义务。国外的理论认为：财政知 情权主要体现在公共税收上的知情权。1 7 8 9 年公民权与人权宣言第1 4 条确 立所有公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注 意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期。西方纳税人知情权包括 纵向知情权和横向知情权。纵向知情权是指纳税人有权知道税收制度的变动情 况，包括四个方面的内容：对税收政策制定的知情权，对税收政策内容的知情 权，对税收管理的知情权和对税款支出方向、效率的知情权。圆例如，