（经济法学专业论文）论中国金融监管法律体系之建构.pdf

2 0 1 0 m a s t e r sd e g r e ed i s s e r t a t i o n u n i v e r s i t yi d ：10 2 6 9 s t u d e n ti d ：510 7 2 9 0 6 0 2 8 e a s tchin anor ma luni v er s i t y r e s e a r c ho nt h ec o n s t r u c t i o no fc h i n a ，s l e g a ls y s t e mo f f i n a n c i a lr e g u l a t i o n school：law m a j o r ： e c o n o m i cl a w d i r e c t i o n ：l a wo fm a r k e tc o n t r 0 1 c o m p l e t e d i nm a y ，2 0 1 0 华东师范大学学位论文原翻性声明 iylullflliiflr r l 7 l r l u 4 i i i r r 2 j l l l 5 i l l1iijllorrllll 郑重声明：本人呈交的学位论文论中国金融监管法律体系之建构，是在华东师 范大学攻读砺缶博士( 请勾选) 学位期间，在导师的指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发表或撰写过的 研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示 谢意。 作者签名： 日期：沙卜年 匆，日 华东师范大学学位论文著作权使用声明 论中国金融监管法律体系之建构系本人在华东师范大学攻读学位期间在导师指 导下完成的硬左博士( 请勾选) 学位论文，本论文的研究成果归华东师范大学所有。 本人同意华东师范大学根据相关规定保留和使用此学位论文，并向主管部门和相关机构 如国家图书馆、中信所和“知网”送交学位论文的印刷版和电子版；允许学位论文进入 华东师范大学图书馆及数据库被查阅、借阅；同意学校将学位论文加入全国博士、硕士 学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和摘要汇编出版，采用影印、缩 印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于( 请勾选) ( ) 1 经华东师范大学相关部门审查核定的“内部”或“涉密”学位论文木， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 ( 、2 不保密，适用上述授权。 导师签名本人签名 yi 口年4 ，月1 日 宰“涉密”学位论文应是已经华东师范大学学位评定委员会办公室或保密委员会审定过的学位 论文( 需附获批的华东师范大学研究生申请学位论文“涉密”审批表方为有效) ，未经上 述部门审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认为公开学位论文，均适用 上述授权) 。 陆国整硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 上海社会主席 成涛研究员 科学院评阅人 华东师大 钱品石副教授 法律系 华东师大 马太广副教授 法律系 华东师大 陈融副教授评阅人 法律系 华东师大 吕虹副教授 法律系 论文摘要 在金融自由化、国际化、全球化的潮流驱动下，在金融市场的发展由间接金融 逐步转向直接金融的过程中，金融创新蓬勃发展，金融商品推陈出新，使得金融业 运行日益复杂。在美国次贷危机影响下，各国纷纷审视本国的金融监管模式，加快 完善金融监管立法，调整金融监管组织体系架构，力求实现金融市场的稳定和繁荣。 危机之后西方国家先后启动金融监管体制改革，于我们来讲是一次非常好的学习、 借鉴的良机，未雨绸缪的重新梳理和完善中国金融监管法律体系，变得尤为重要。 我国金融监管水平落后于国际，学界的研究也显单一，大多是从金融监管模式 的角度研究，从法律体系这一角度切入的论文较少。同时存在照搬照抄国外模式、 跟风较多而脱离国内实际的现象。本文旨在通过案例剖析现行金融监管法律框架下 暴露出的问题，打破一刀切的移植，选择性学习、借鉴英美金融监管体系，结合我 国实际，提出完善我国金融监管法律体系的建议。 全文共分为五章： 第一章绪论提出了问题，介绍了国内外研究现状，并对相关概念做了界定。 第二章介绍了国内外金融监管模式的发展历程，作为文章研究的基础。 第三章比较了国际丰流监管体系，集中比较了英国的统一监管模式以及美国的 双层多头“伞形 监管模式，选择性的学习和借鉴了适合我国国情的经验。 第四章是对中国金融监管法律体系的现状分析，在我国金融分业监管的立法突 破背景之下，从“平安收购深发展 一例入手，有针对性的剖析现行金融监管法律 框架下暴露出来的问题。 第五章提出了完善金融监管法律体系的建议，就法律制度存在的问题提出对策， 并着重讨论了金融监管组织体系架构优化的可行性方案。 关键词：金融监管；国际比较；法律体系；组织体系架构 a b s t r a c t d r i v e nb yt h et r e n do ff i n a n c i a ll i b e r a l i z a t i o n ，i n t e r n a t i o n a l i z a t i o na n dg l o b a l i z a t i o n ， i nt h ep r o c e s st h a tt h ef i n a n c i a lm a r k e tg r a d u a l l ys w i t c h e sf r o mi n d i r e c tf i n a n c et od i r e c t f i n a n c e ，f i n a n c i a li n n o v a t i o n sa r ed e v e l o p i n gv i g o r o u s l ya n df i n a n c i a li n s t r u m e n t sa r e b e i n gr e f r e s h e df r e q u e n t l y , m a k i n gi tc o m p l i c a t e dt oo p e r a t ei nf i n a n c i a li n d u s t r y d u r i n g t h e d e v e l o p i n gp r o c e s so ff i n a n c i a li n d u s t r y , f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n i s b e c o m i n g i n c r e a s i n g l yi m p o r t a n t t h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i n ga b i l i t yo fac o u n t r yc a nd e t e r m i n et h e i n t e r n a t i o n a lc o m p e t e n c eo ft h i sc o u n t r yi nal a r g es c a l e a f f e c t e db yt h es u b p r i m ec r i s i s o fu s a ，a l lt h ec o u n t r i e ss t a r tt oe x a m i n et h e i rf i n a n c i a ls u p e r v i s i n gm o d e s ，a c c e l e r a t ei n c o m p l e t i n g t h e l e g i s l a t i o n o ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o n ，a n da d j u s t s t r u c t u r e so ft h e s u p e r v i s i n go r g a n i z a t i o n ，m a k i n gb e s te f f o r t st or e m a i nt h es t a b i l i t ya n dp r o s p e r i t yo f f i n a n c i a lm a r k e t d u et ot h el a t es t a r t i n go ft h ef m a n c i a li n d u s t r yi no u rc o u n t r y , t h e f m a n c i a lo p e r a t i o na n ds u p e r v i s i n gm o d ew i t hc h i n e s ef e a t u r e ss u f f e r e dl e s sd a m a g ei n t h i sc r i s i sa n dw o nt h ec h a n c et oa c c e l e r a t ei t se c o n o m i cd e v e l o p m e n t h o w e v e r , i t b e c o m e se x t r e m e l yi m p o r t a n tt oc o m bt h ec h i n e s ef i n a n c ei nc a s eo fa n yd i s a s t e r sm a y h a p p e n s t a r t i n gf r o md e f m i n gs o m en e c e s s a r yc o n c e p t s ，t h r o u g hs t u d y i n ga tt h es u p e r v i s i n g m o d ec h a r a c t e r i z e db yt h eu n i t e dk a n g d o ma n dt h es u p e r v i s i n gm o d ec h a r a c t e r i z e db y u s a , o nt h eb a s eo fc o m p a r i n gt h et w o ，t h i sa r t i c l ef o c u s e do nt h ec u r r e n tf i n a n c i a l s u p e r v i s i n gl a ws y s t e m so fo u rc o u n t r ya n d ，s t a r t e df r o mt h ec a s et h a tp i n g a ni n s u r a n c e ( g r o u p ) c o m p a n yp u r c h a s e ds h e n z h e nd e v e l o p m e n tb a n k , a n a l y z e dt h ep r o b l e m s w i t h i nt h ec u r r e n tf i n a n c i a ls u p e r v i s i n gl a wf r a m e s a d v i c e st oi m p r o v et h el e g i s l a t i o n a n dr e l a t e dm e c h a n i s m sa r er a i s e da n df e a s i b l ep l a n st ob u i l daf i n a n c i a ls u p e r v i s i n g o r g a n i z a t i o ns t r u c t u r ea r ed i s c u s s e d k e yw o r d s ：f i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o n ，i n t e r n a t i o n a lc o m p a r i s o n ，l a w f l a m e s ，o r g a n i z a t i o ns t r u c t u r e 目录 第一章绪论1 第一节问题的提出1 第二节国内外研究现状1 第三节概念界定2 第二章金融监管模式发展历程综述6 第一节外国金融监管模式的发展6 第二节中国金融监管模式的发展6 第三章金融监管主流模式比较及借鉴10 第一节国际主流监管模式之比较10 第二节国际主流监管模式之借鉴16 第四章中国金融监管法律体系的现状分析1 8 第一节中国金融分业监管之立法突破18 第二节中国金融混业经营之实践探索以平安为例2 1 第三节中国金融监管法律体系的问题分析2 4 第五章中国金融监管法律体系的完善3 1 第一节中国金融监管法律制度的完善3 1 第二节中国金融监管组织体系架构的优化3 4 结语4 1 参考文献4 3 后记4 7 第一章绪论 第一节问题的提出 金融监管是现代市场经济和金融制度结构的重要组成部分。如果说2 0 0 7 年 美国次贷危机的爆发及其最终升级为国际金融危机的结果，是对全球金融业多年 累积的错误包括金融监管体制中的低效、不到位等问题进行了一次“破 坏性清算”，那么随着全球金融业逐渐走出系统性崩溃的沼泽，随着金融危机的 影响逐渐减退，金融创新的浪潮势必卷土重来，与之相生相克的金融监管问题会 是金融业新一轮腾飞中的一个关键词。在金融业发展的过程中，金融监管的重要 性和必要性r 益提高。金融监管的水平高低，很大程度上决定了一国金融市场的 国际竞争力。 在美国次贷危机影响下，各国纷纷审视本国的会融监管体制，加快完善金融 监管立法，调整金融监管组织体系设置，力求实现金融市场的稳定和繁荣。由于 我国金融业起步较晚，具有中国特色的金融业经营和监管模式令中国受此轮危机 破坏较小，赢得了加速发展经济的机会。但未雨绸缪的重新梳理中国式金融，将 现有的金融监管法律体系中存在的问题进行剖析，探讨一种更健康的体系架构， 变得至关重要。 第二节国内外研究现状 国外对于金融经营及监管体制的研究历史较长。我国金融监管水平落后于国 际，法律体系也不完善，因此学界的研究也显单一，目前国内对金融监管的研究 大多是从金融监管模式的角度，时有兼论金融经营模式的资料，也有针对金融控 股公司这一组织形式进行研究的论文，但从法律体系这一角度切入的论文较少。 研究资料的数量、规模也颇有不足，并存在照搬国外模式、跟风较多而脱离国内 实际的现象。 2 0 0 7 年次贷危机爆发之后，金融危机蔓延以来，随着西方国家进行金融监 管体制改革方案的推出，其金融监管改革立法的脚步正在加快。反观我国，在本 l 轮经济危机之后，对西方此次改革措施的研究不多，对其最新成果的探讨和借鉴 也少，对于后经济危机时代我国金融监管法律体系暴露出的问题关注更少。 总的来看，由于我国金融法规制定较晚，法规不健全，金融法制建设经历的 时间较短，我国目前尚缺乏一个促进金融混业经营体制良性发展的法律环境，金 融法制不健全仍是制约金融混业经营的重要原因。从立法层面看，我国的相关立 法虽然都进行了修正，为金融业综合经营预留了通道，但至今未见促进混业经营 的相关配套政策积极跟上，相应的法律政策仍然停留在原来分业经营阶段的状态 下，现行法律体系的不完善给我国金融混业经营的良性发展带来了很大的阻力， 亟需我们构建完善的法律监管体系。由此，对金融监管法律体系的建构完善、对 金融监管组织体系的梳理优化已是非常紧迫的要求。 第三节概念界定 一、金融经营模式的概念 ( 一) 金融经营模式概述 一般来讲，金融业经营模式有分业与混业之分。金融业的功能是以金融工具 为载体实现的。依据金融工具的不同特点，在金融业内部可划分不同的子行 业，如银行业、证券业、保险业、基金业、信托业等，主要还是由银行、证券 和保险三个行业构成。不同的金融工具可实现同一金融功能，因而金融业内的各 子行业在功能上有重合之处，金融本身的这种行业分类是形成金融经营体制“分 分合合的原始动因。 ( 二) 分业经营、混业经营与综合经营的界定 应当说分业经营的“分 与混业经营的“混 或综合经营的“合 都有广义 和狭义之分。广义上看，不仅指金融业自身的“分 、“混”、“合，还包括 了与实业的融合，即金融机构是否可与实业企业间相互渗透和融合，形成“产 融结合 的全能实体。而狭义上看，主要指金融业内部业务分工的概念，一般 指银行、证券、保险三大金融业务在同一机构内融合或分离的关系。 一般认为，如果监管者只允许金融业经营者在其中一个行业内经营，而不 得从事其他行业的业务，即被称为“分业经营 ，即商业银行只从事商业银行 业务，而证券业务和保险业务分别只能由证券公司和保险公司经营。 2 2 0 世纪9 0 年代，针对金融业分业经营，我国国内金融业内终于也提出“混 业经营”概念。金融机构被允许同时经营银行、证券和保险业务之中的两种或三 种业务时，称为“混业经营”。 2 0 0 5 年在北京召开的第一届“中国金融改革高层论坛”上，与会金融高官 一致把以往常说的“混业经营”改说成“综合经营”。严格的说，“混业”一 词在表述上并不规范，很容易让人误解成：在一个金融集团内，金融行业之间 不设任何限制完全自由化的经营。这种理解显然并不适合我国国情，也不符合 主流趋势。“混业之“混 并非简单“混合 而是“联合”。 本文仍采用传统“混业经营”的说法与“分业经营”相对应。分业经营与混 业经营的优缺点比较参见下表。 表1分业经营与混业经营的优缺点比较 优点缺点 分业经营稳定优势 在货币市场和资本市场之经营成本过高 间建立“金融防火墙 ，避免难以形成规模效益 货币市场资金直接流入高风险 的资本市场，维护国家金融稳 定 降低商业金融机构的经营 风险，避免综合经营产生利益 冲突而损害投资者利益 客观上遏制垄断、维护竞 争 混业经营效率优势易产生利益冲突 降低成本，形成规模经济风险传染的可能性较大 和范围经济 。h t t p ：f l n a n c e s i n a c o r n c n m o n e y i n s u r a n c e b x s d 2 0 0 5 0 5 0 8 1 0 0 7 1 5 6 8 8 1 2 s h t m l 2 0 0 9 年 6 月1 6 日。 3 分散风险，降低或抵消金 融的非系统风险 为金融创新提供合适的环 境 一站式金融服务，为客户 提供便利 二、金融监管体制的概念 ( 一) 金融监管体制概述 1 、金融监管体制的概念 金融监管体制有广义和狭义之分。狭义的金融监管体制主要是指监管主体的 确立及其职责、权限划分。广义的金融监管体制则还包括监管目标、监管范围、 监管理论等。从组织体系等方面来认识，金融监管体制则是指为了实现特定的社 会经济目标而对金融活动施加影响的一整套机制和组织结构的总和。 2 、金融监管体制的模式 金融监管体制与金融经营模式有一定的关系。金融经营模式有分业经营和混 业经营之分，金融监管体制亦有分业监管体制模式与混业监管体制模式之分。有 时把介于完全分业监管与完全混业监管之间的过渡模式称为不完全集中监管体 制模式，这种监管体制又存在牵头式监管、双峰式监管、双层多头伞形监管等模 式。 无论是分业监管体制还是混业监管体制，其监管主体确定或监管机构设置都 是按照两个标准：一是以经营业务来划分对象，如银行业务、证券业务、保险业 务，我们称之为功能监管；二是按不同金融机构划分监管对象，我们称之为机构 监管。 分业监管体制一般有多个监管主体，其实它是将按功能监管或按机构监管原 则设置监管机构这一问题外部化；而混业监管体制一般由一个权威机构统一负责 整个金融业的监管，在其内部再进行具体分工，其实它是将按功能监管或按机构 监管原则设置监管机构这一问题内部化。圆 圆谢平、蔡浩仪等， ，上海经济研究，2 0 0 8 年第6 期，第8 3 页。 8 战，我国的分业监管体制在运作中出现了诸多不适应的问题。一方面，国内金融 机构的业务同益混业化，业务交叉的现象逐渐增加。另一方面，国内开始出现大 的金融控股集团，如光大集团、中信集团、平安集团等，业务经营跨越两个、 三个甚至四个类型( 如平安集团旗下包括平安保险、平安证券、平安银行以及平 安资产管理等) 的金融领域。我们有理由相信，随着我国金融业混业经营试点的 推进和扩大，监管部门在跨行业的金融控股公司和跨市场的金融创新业务的监 管职责的问题上如若仍无清晰的界定，对监管重复、监管交叉和监管真空等漏 洞不做亡羊补牢之努力，对金融机构逃避监管的现象置若罔闻，对监管成本节 节攀升的现实视若无睹，那么中国在国际金融战役中很难拔得头筹。 在金融自由化、国际化的潮流驱动下，混业经营模式在各国之间传染开来。 混业经营模式的效率优势所带来的金融竞争力令众多国家垂青，蜂拥而上，跟 风追赶时髦，“防火墙”一拆，摇身一变成为“混业 大家庭的一员。毋庸赘 言，金融业混业经营已成为当前国际金融业发展的主流趋势。中国入世已满5 年，全面开放后的中国迎来了大量涌入的外国金融机构，他们将享受彻底的国 民待遇，被允许在内地提供全面的银行服务，不受顾客地域和币种的限制，而 绝大多数外国金融机构都采取混业经营模式。金融环境的变化对我国现阶段的 金融监管体制和法制提出了严峻的考验。而在中国坚持分业监管的同时，世界 各国金融立法不断修正，逐步扩大银行业务范围，允许银行、证券、保险进一 步整合；利率放开，取消外国机构和个人购买国内证券的限制等，不断拓展业 务，刺激和促进金融机构之间的竞争，监管当局也通过转变自身角色，以高效 监管及优质服务吸引国际金融巨头，形成监管机构间的竞争局面。从国际上 看，似乎混业经营及监管模式相较分业模式均显现了许多效率上的优势。中国 分业体制能否发挥预期的作用尚待时间检验。 9 第三章金融监管主流模式比较及借鉴 第一节国际主流监管模式之比较 从国际金融业混业监管的实践来看，典型的监管模式主要有：以英国为代表 的统一监管模式以及以美国为代表的双层多头“伞形”监管模式。 一、英国：统一监管模式 英国金融法治的发展经历了自律管理到法制化的过程，现行的监管体制是 以英国金融服务局( f s a ) 为监管主体的统一监管的模式。 ( 一) 监管主体 1 9 9 7 年英国政府成立金融服务局，是在英国实行混业经营之后合并了之前 九类金融监管机构职能的基础上建立，目的是为了提高英国金融监管体系效 率。成立之初的f s a 继续履行1 9 8 6 年金融服务法所赋予的管理金融体系及 投资活动、监督交易所及结算机构等职责，同时发挥监管银行、货币市场、外 汇市场以及管理其他组织的功能。而1 9 9 8 年英国又通过立法将原属于英国中央 银行的职权转移到f s a 。在2 0 0 0 年金融服务与市场法 ( f i n a n c i a ls e r v i c e a n dm a r k e ta c t ，f s m a ) 通过之后f s a 的s u p e r 地位得到进一步强化，令f s a 更好发挥整合监督的职权。至此，f s a 承继了前证券与投资局对证券投资业 务、英格兰银行对银行金融机构、财政部对保险机构的监管职能，监管范围涵 盖了全部金融领域。在新环境下，英格兰银行、财政部、金融服务局实行如下 分工：英格兰银行负责英国货币政策的实施及金融环境的整体稳定；财政部负 责金融法规和制度的整体框架建设；金融服务局全面监管金融领域，包括对银 f s m a 的正式生效，标志着英国监管体制的重大变革，即从1 9 8 6 年 金融服务法确立的 “成文法框架下的行业自律”体制转变成“成文法规范的单一监管机构”体制，并确立了 f s a 单一监管机构的地位，对f s a 授予了监管金融业所需的全部法律权限。虽然f s m a 仅只 提供了一个粗略的法律框架，但却是一部高度复杂且容量巨大的法案。在获得了该法案关 于发布规则和指引的明确授权后，f s a 发布了长达9 0 0 0 多页的监管手册明确了其监管责任 的内涵。 行、保险、投资、住房信贷机构、金融市场、清算结算体系等在内的所有金融 机构和市场进行统一监管。 ( 二) 监管原则 为了避免因篇幅巨大的手册导致咨询过程冗长，同时也为了消除市场上关 于“过度监管 的指责，f s a 提出了“以原则为基础 的监管理念，希望通过 高层次规则( h i g hl e v e lr u l e s ) 为手段，更多依赖于监管原则而非规则，锁定 f s a 监管目标并最终将其实现。f s a 设立的总体目标包括维护市场信心、推动公 众支持、保护金融消费者、减少金融危机。 f s a 确立的“以原则为基础”的监管理念在手册中通过两个层次的概要性 原则得以明确，分别是： 第一层次的1 l 条原被称为商业原则( p r i n c i p l e sf o rb u s i n e s s e s ) ：主要描 述了金融机构最基本的义务，通过明确的法律规定，给予了被监管者充分的透 明度以及对合规、违规行为的预见性。金融机构所开展的商业活动因监管机构 监管原则的明文规定而获得授权，并拥有了更多的自主经营权，结合公司的实 际情况开展更有效率的经营活动。当然，在拥有更多自主权的同时也意味着公 司将承担更多责任。不同于在规则监管下公司只要确保其商业活动合规便可 “高枕无忧”，在原则监管下，f s a 把公司对监管原则的遵守视为维护高效、 有序、公平的市场的根本。 也就是说，即使公司的经营活动本身可能并未违反 具体的规则，但若监管者认为其行为伤害了市场和公众的信心，便会对其采取灵 活的制裁措施。例如，2 0 0 5 年6 月，f s a 以花旗集团2 0 0 4 年8 月在欧洲政府债 券交易中违反基本原则第二、三条为由，对其采取了高达1 3 9 0 万英镑的巨额罚 款。而f s a 是当时在欧洲对花旗集团实施制裁的唯一一家监管机构。 第二层次的6 条原则被称为“好的监管原则 ( p r i n c i p l e so fg o o d r e g u l a t i o n ) ：主要针对监管部门f s a 本身，使监管者监管行为更具确定性，将 市场的成本与收益考虑进去，在严格分析的基础上开展新的监管活动。 这两个层次灵活而富有弹性的监管原则，为金融机构和监管机构确立了直接 指向监管结果的行为标准。金融机构获得了更多的自主经营权，监管机构则更灵 。参见脚注 时辰宙：国际金融中心的金融监管伦敦、纽约的经验教训与上海的作为，上海 经济研究，2 0 0 9 年第3 期，第7 2 7 5 页。 1 1 活的根据市场实时动态对金融机构实行监管和制裁，二者相结合令英国金融环境 更具国际竞争力和吸引力，共同维护了金融市场的稳定和发展。 ( 三) 监管优势 1 、监管环境人性化 在原则监管的理念指引下，f s a 一方面与业界保持紧密的沟通，实现了监 管者与被监管者之间的双向互动，英国金融业以人性化监管环境为标志的监管 风格，为其赢得了很好的口碑，金融市场一派繁荣，对各国金融企业产生了浓 厚的吸引力，相较纽约，伦敦因此拥有更大优势。而另一方面，f s a 非常注重协 调同市场之间的关系，市场稳定和市场效率需要监管，但不能用监管来取代市场 自身的规律。监管层通过加强与市场的合作，注重发挥市场规律的作用，对市场 做出灵敏、高效的反应，保护投资者利益。 2 、重视自律管理 注重市场纪律机制的作用、增加公司高管的责任也成为f s a 监管的内在理 念。这样的监管理念对于公司治理的要求，对于公司股东、董事会、管理层甚至 普通员工的职责要求都在一定程度上有所加强。f s a 将对于监管原则的理解和应 用的责任转交到了公司自身。尽管公司管理层可以根据原则自行决定经营方 式、制定业务规则以及遵守行业自律准则，但他们所要承担的责任和后果也同 时增加了。值得注意的是，在增加公司高管责任以发挥市场纪律作用的同时， f s a 也非常注重和高管人员进行开诚布公的交流沟通，以共同实现监管目标。 当公司面临一些潜在的监控难题时，f s a 会积极地和公司高管开展讨论并平静 地解决问题，而非公开惩戒。这样既做到了防范风险于未然，又最大限度地降 低监管成本。基于这样的监管互动，公司高管对于f s a 的评价很高，使得英国 的监管环境具有很高的亲和力，同时也使公司的经营自主性大大提高，吸引了 更多的外国投资者，使英国金融市场获得了巨大的发展空间。 ( 四) 金融监管改革新趋势 次贷危机爆发后，英国金融监管改革出现了新的发展趋势。2 0 0 9 年2 月， 英国议会通过了( 2 0 0 9 银行法案，同年7 月，英国财政大臣达林公布了改 革金融市场白皮书。英国金融监管改革的内容主要体现在这两份文件中，两份 时辰宙：国际金融中心的金融监管伦敦、纽约的经验教训与上海的作为， 上海 经济研究，2 0 0 9 年第3 期，第7 2 7 5 页。 文件分别提议新设一个机构，前者提出在英格兰银行理事会下新设金融稳定委 员会( f s c ) 。后者则提出新建金融稳定理事会( c f s ) 1 1 。改革成效仍有待时间 检验。 二、美国：双层多头伞形监管模式 ( 一) 监管主体 在最新的改革方案出台以前，美国国内金融监管实行的是双层多头的伞形 监管模式。该模式于1 9 9 9 年金融服务现代法出台后确立，是在原有分业监 管体制基础上形成的。美联储作为监管的上级机构，被授权对金融控股公司层 面监管的职能；银行监管机构( 联邦货币监理署o c c 、联邦存款保险公司 f d i c ) 、证券监管机构( 证券交易委员会s d c ) 和保险监管机构( 州层面，美国 没有联邦层面的保险监管机构) 分别对金融控股公司下属的子公司的相应业务进 行监管( 功能监管) ，由其制定各自的监管规章、实行现场检查和非现场检查、 行使各自的裁决权。1 2 ( 二) 监管原则 同英国金融服务局提出的“以原则为基础”的监管理念不同，美国双线多 头的监管体制奉行的是“以规则为基础”的监管理念。美国是一个极度崇尚自 由的国家，无论在政治领域、文化领域抑或经济领域，美国人反对权利的过度 集中，崇尚权利的分散和制约，反映到金融监管体制上，伞形监管模式的形成 就是体现。而权力的分散制约某种程度上要通过机构设置的庞大分散、严重重 叠来保障。林立的各级监管机构缺乏协调、各自为阵，一方面导致监管成本直 线上升，另一方面也降低了金融监管机构的服务质量，重复监管给被监管者造 成额外负担，这同英国f s a 重视与金融界人士的沟通交流、对其提供指导帮助 9 该委员会与现在的货币政策委员会( m p c ) 平级，由英格兰银行行长担任主席，与两位副 行长以及四位英格兰银行非执行理事共同组成。 1 1 由英格兰银行、财政部及金融管理局共同组成，由财政大臣担任主席。三大部门通过三 方小组会谈机制，定期召开会议，磋商、协调、交流、讨论与金融稳定以及系统风险相关的 议题。 n 袁怀宇、张宗成：金融监管边界与大部制改革，天府新论，2 0 0 9 年第2 期，第 6 5 页。 形成了鲜明的对比。此外，多头监管体制下，没有一个联邦机构得到充分的法 律授权能对金融体系进行整体风险进行监管和控制，也无法统辖整个金融市场 的监管，全局性监管不足，不能有效防范系统性风险。 ( 三) 监管特点 同英国相比，美国多头监管体制衍生出的产物是纷繁复杂的监管规则，美 国主张的“以规则为基础”的监管理念突出的是对规则的服从和遵守。由于美 国金融监管机构众多，由此形成的规则不统一甚至规则冲突和混乱，造成金融 机构对错综复杂的监管标准无所适从，也限制了金融机构创新的活力，金融创 新产品的推出越发困难。而美国的这种为英国监管当局回避的“过度监管”也 导致了其监管机构极其高昂的成本。另外，在美国也无法见到英国f s a 与金融 机构之间那种合作与协调的良性关系。 分散的监管主体与严苛的法规体系为美国营造了不容乐观的监管环境，对 各国金融机构来说美国的金融中心相较英国正逐渐丧失吸引力。麦肯锡公司曾 就美国纽约和英国伦敦的监管环境对金融机构的高管进行了问卷调研，通过六 个指标的对比，受访者普遍表示他们更青睐伦敦的监管体系，尽管两个城市在 监管规则对投资者信心的鼓舞这一指标的表现上实力相当，但在其他五个指标 ( 分别是：规则的清晰性、规则的公平性、监管执行的一致性、监管体系的简 洁性、持续服从规则的成本五项指标。) 的表现上纽约相比而言有较为显著的 差距。1 3 ( 四) 金融监管体制改革新趋势 2 0 0 7 年爆发的次贷危机以及规模升级后的金融危机对美国式双层多头监管 体制的有效性提出了严峻的挑战。2 0 0 8 年3 月美国财政部发布了美国金融监 管体制改革蓝图：同年6 月美国政府发布了题为金融规制改革：新基石 ( f i n a n c i a lr e g u l a t o r yr e f o r m ：an e wf o u n d a t i o n ) 的金融改革方案；同年 7 月2 2 日，美国政府向美国国会提交了“2 0 0 9 年美国金融监管改革法案”的议 案，对金融改革方案的内容进行了补充和完善。 实际上伞形监管暴露出的种种问题在次贷危机爆发之前已经引起了美国当 局的关注，金融监管体制改革蓝图即起草于次贷危机爆发之前，目的即是希 b 时辰宙：国际金融中心的金融监管伦敦、纽约的经验教训与上海的作为， 上 海经济研究，2 0 0 9 年第3 期，第7 2 - 7 s 页。 m 望通过提高美国金融监管水平，优化美国金融环境，提高美国金融市场的竞争力。 在蓝图中提出的“目标导向”的监管模式与英国“以原则为基础”的监管理 念如出一辙。 在此次改革方案提出之前，美国采用的是2 0 0 2 年匆忙出台、广受质疑的 萨班斯一奥克斯利法1 4 ( s a r b a n e s - - - o x l e ya c t ，s o x ) 。同s o x 的仓促出台不 同，该方案的内容不是风险发生后的仓促弥补，而是立足金融体系长远发展和 金融系统全局稳定所提出的。2 0 0 9 年美国又紧锣密鼓的推出了金融规制改 革：新基石的金融改革方案并向国会提交了 2 0 0 9 美国金融监管改革法案， 内容基本一脉相承，主要包括：改革美国金融监管体制，加强对金融机构的并 表监管，建立金融市场的全面监管体系，加强金融消费者和投资者的保护，提 高国际监管标准和加强国际合作。奥巴马政府的金融改革法案已于2 0 0 9 年1 2 月为众议院通过。2 0 1 0 年4 月2 6r ，参议院成功为金融改革法案的推进设置障 碍，启动辩论的程序性投票以三票之差触礁，奥巴马总统仍在敦促参议院尽快 通过此法案。 。 美国金融监管体制确定了面向目标性监管架构的演进路径，制定了近期、 中期和远期三个阶段的改革计划。1 5 近期改革计划重在协调，通过强化或者创设 协调机构来尽快实现紧要的改革目标，针对目前的信贷和房屋抵押市场动荡， 建议采取措施，加强监管当局的合作，强化市场的监管，以推动金融市场稳 定，加强消费者保护，短期之内不会限制或降低现有监管机构的法定职权；中 期改革计划重在调整，方案中提出基于现有监管架构对金融监管的组织做有限 调整，如将美国储蓄联合会转型为普通国民银行由美国货币监理署监管、提升 美联储作为州立银行监管者、建立保险业的联邦监管体系、合并期货与证券监 管机构等；长期改革计划即是构建基于“目标监管原则 的长期金融监管架 构，实现市场稳定性监管、审慎性监管及商业行为监管三大金融监管目标。这 些举措在澳大利亚、北欧等国取得过较好的效果，但能否助美国重整旗鼓取得 监管效益，仍有待考证。 该法案对公司财务报告提出了很高的审计要求，同时还对上市公司高管提出了在公司年 报中加入明确高管个人责任的内控报告的严苛要求。 l s h t t p ：嗍p b c t i c n m a i n s h o w p h p ? i d = 7 9 4 9 3 1 ， 次贷危机冲击下的美国金融监管体 系变革，2 0 1 0 年3 月6 日。 美国最新改革法案如果通过，那么英美两国监管模式实际上就同是突出和 强化“超级监管者”的统一监管模式，普遍强调实现金融监管目标，注重依据 金融业务的区分而不是金融机构的差别来实施监管。 第二节国际主流监管模式之借鉴 一、英国：精简、高效的组织体系 对于英国“原则监管”模式，效仿国家奇多。银监会2 0 0 7 年提出的监管工 作要处理好的三大关系中即表示，要正确处理好规制导向监管与原则为基础监 管的关系。在国际金融实战演绎的结果中我们确见以原则为基础进行监管的优 势。然而通过比较不难发现，英国原则监管的成果需建立在四大基础之上：一 是市场，金融市场较为发达，信息披露制度较为完善；二是监管者，监管队伍 成熟，拥有对金融行业、市场、机构充分了解的专业监管人员；三是被监管 者，金融机构拥有完善的内控机制以及较强的风险管理能力，并拥有一批高素 质的管理人才；四是关系，监管者与被监管者之间需建立起良好的沟通，并互 有信任。这些都是英国当下的原则监管有效性的来源。而中国金融业尚不完全 具备这些软硬件基础，我国尚不完全具备以“原则”替代“规则”的环境，当务 之急仍应当完善金融监管立法，增强金融监管可操作性及执行性。而英国金融监 管改革新出台文件中提出的新设机构，以及英格兰银行、财政部、金融服务局 之间的协调平衡，对于我国金融监管体制改革亦有启发意义。 f s a 作为超级监管机构其存在也对我国金融监管领域有所启发。多头监管 模式之下，不同监管部门的监管行为一致性的缺乏与被监管对象业务的综合拓 展之间存在冲突，特别是在监管交叉的领域，监管职能发生重叠，金融机构一 特别是取得多块牌照的机构就有权对自己更有利的监管机构所涉领域拓 展业务，从中套利。因而多头监管的一大缺陷在于监管套利可能性的存在。当 监管部门精简之后，监管机构之间监管标准趋同一致，套利机会减少，整体金 融业监管力度反而加强。而监管部门大一统对于金融机构来讲倒反而有可能是 一种更为宽松的监管环境，因为监管交叉的困扰被摘除了。当然单一监管机构 的存在亦能大大提高监管有效性。在金融监管有效性越来越受到重视的今天，至 少精简的监管架构已是趋势。 1 6 二、美国：全局、长远的改革规划 对于美国改革前的伞形监管模式，与我国当下的一行三会监管模式略有相 像。一美国此前监管不力多由监管机构交叉重置、监管举措低效、拖沓所致，这 一点首先需引起国内注意，在金融监管现代化进程中需适时完善机构设置及法 制建设，以免留下顽疾将来难以根治。而美国金融监管改革方案中的近期( 协调 机构职能) 、中期( 调整机构设置) 、长期( 目标监管) 计划三步走战略很有借 鉴性和参考价值，回避了一步到位、一蹴而就的合并统一可能引发的不适应， 为金融市场及监管层都预留了缓冲带，通过过渡期的调整和适应，逐步建立起 有效的监管体制来。我国当下“一行三会”的金融分业监管体系具有合理性和本 土特质，短期之内适宜保留，但要建立相应的协调机制，强化监管职能。 另外，美国人重视规则的传统即使在“原则监管”盛行的当下亦有其存在的 价值。“原则监管”指引下的监管活动势必会放松对过程的监管。 就金融环境的优质度及金融市场的成熟度而言，我国与英美相较差距较大。 作为三次工业革命的中心，英美两国实体经济实力雄厚。在进入2 0 世纪以后， 经济的进一步发展对资金融通提出了更高的要求，推动了金融业的发展。活跃的 金融市场与成熟的金融制度配套了可行的监管体制，使英美两国金融环境极具吸 引力。相比较我国目前一行三会的金融监管组织形式有很大不同。一行三会模式 下，中国人民银行负责金融宏观调控和维护金融稳定，银监会、证监会和保监会 三会依据立法授权分别履行对银行业、证券业和保险业的监管。 我国金融业真正意义上的发展起步于改革开放之后。虽然改革开放3 0 年以 来金融业的发展突飞猛进，但比起成熟的市场和制度，我们的金融系统仍是新生 儿，脆弱但有一夜长大的迫切愿望。长远来讲，混业经营和监管将是趋势，至于 最终采取何种具体模式实施监管，是英国式的“原则监管，还是美国式的“目 标监管，或者其他国成熟的混业监管模式，不能拿来就用，“推荐组合套装 毕竟不能样样对胃口，还是要“自主选择搭配 ，尝试个性化的中国式监管。金 融实践之后，当保留的保留，当调整的调整，当改革的改革。 1 7 第四章中国金融监管法律体系的现状分析 第一节中国金融分业监管之立法突破 严格地说，一国的金融行业得以选择和实行混业经营是该国金融监管立法所 具有的指引性功能发挥作用的结果。因为金融行业是高风险行业，各国法律都对 其实行严格的市场准入制度，其中，金融机构能否选择混业经营以及选择哪种模 式的混业经营完全取决于该国法律是否有相应的市场准入制度。而正如本轮金融 危机证明的那样，如果一国的法律制度在宏观的金融调控层面与微观的金融规制 层面均出现纰漏，在金融全球化的当今世界，国际金融危机便一触即发。当然， 一国的经营模式也会对金融监管立法产生影响，但该种影响的范围限定于一国立 法已经明确规定了一国金融业实行何种经营模式的前提下。1 6 总的来看，良好的法律环境、法律框架和执行能力是金融业发展的基础。2 0 0 5 年中共中央关于制订国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中提出了 “稳步推进金融业综合经营试点 ，是中国首次在如此高级别的文件中出现 “综合经营”的提法，这标志着金融业综合经营在政策上取得了重大突破。 从立法层面看，我国自2 0 0 2 年以来对相关立法分别进行了修正，原先较为 严格的“分业经营”制度出现松动。 2 0 0 2 年修订之后的保险法第1 0 5 条规定为“保险公司的资金运用，限 于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式。 保险公司的资金不得用于设立证券经营机构，不得用于设立保险业以外的企 业。 2 0 0 2