（马克思主义基本原理专业论文）法治行政视野下和谐社会的构建.pdf

南京航空航天大学硕士学位论文 i 摘要 摘要 构建和谐社会， 是我们党自十六大以来从全面建设小康社会的全局出发 提出的一项重大任务， 是适应新时期我国改革发展需要的重大理论创新， 体 现了“三个代表”重要思想、科学发展观和我们党立党为公、执政为民的本 质要求， 反映了广大人民群众的根本利益和共同愿望。 和谐社会是法治社会， 构建和谐社会必须处理好不同群体之间的利益关系， 而实现这一目标的主要 手段和途径就是法治。法治行政在构建和谐社会过程中的重要性主要体现 在： 法治行政是构建和谐社会的基本前提， 法治行政是构建和谐社会的重要 保证， 法治行政在构建和谐社会的过程中的有着非常重要的作用， 正确把握 法治行政建设与构建和谐社会的关系， 对于推进和谐社会的构建具有重要现 实意义。 本文试图从法治行政、 和谐社会的基本理论开始， 对在法治行政视野下 和谐社会的构建这一问题进行探讨。 论述了法治行政在构建和谐社会中的重 要性， 以及法治行政视野下构建和谐社会所遵循的基本原则， 深入分析了法 治行政视野下构建和谐社会中所面临的问题，并找出所面临问题的具体原 因，最后提出一些法治行政视野下构建和谐社会的途径。 关键词关键词：法治行政，和谐社会，行政立法，行政监督 法治行政视野下和谐社会的构建 ii abstract to construct harmonious society，has been significant one mission that our party brings forward，setting off from the overall situation building an overall well-to-do society since the sixteenth national congress , has been that our country who adapts to the new period reforms the significant making theoretical innovation developing need， has embodied important thought of three represents theory ，science developing the taoist temple and our party building a party serves the interests of the people， has been in power being that peoples nature has demanded the broad masses of the people fundamental interests and common wish，has reflected. harmonious society is rule by law society. construct harmonious society should deal with kinds of construct harmonious society, cant be separated from the guarantee administration under of law, know sufficiently the administration under rule of law has important effect in constructing harmonious society, assurance correctly the relation between administration under of law building and constructing harmonious society， have importance to pushing forward constructing harmonious society. the thesis attempts from the basic connotation of administration under rule of law, a harmonious society, to construct the harmonious society under the background of administration under rule of law on the issue. administration under rule of law in the importance of constructing a harmonious society and constructing the harmonious society under the background of administration under rule of law adhering to the basic principle, in-depth analysis of constructing the harmonious society under the background of administration under rule of law in facing the problem, and to identify the specific reason for the problem , and to find out approach to that resolves the problem in administration under rule of law and constructing harmonious society. key words：administration under rule of law, harmonious society, administrative legislation, administration is superintended 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用的 内容外，本学位论文的研究成果不包含任何他人享有著作权的内 容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。 本人授权南京航空航天大学可以有权保留送交论文的复印件， 允许论文被查阅和借阅， 可以将学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索， 可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文。 (保密的学位论文在解密后适用本承诺书) 作者签名： 日 期： 南京航空航天大学硕士学位论文 1 绪 论 十六大报告在阐述全面建设小康社会的宏伟目标时， 把社会更加和谐作 为我们党要为之奋斗的一个重要目标明确提了出来。 党的十六届四中全会又 进一步提出了构建社会主义和谐社会的任务，强调形成全体人民各尽其能、 各得其所而又和谐相处的社会， 是巩固党执政的社会基础、 实现党执政的历 史任务的必然要求。 构建和谐社会， 是我们党在准确把握社会主义的本质和 科学判断中国国情的基础上提出的， 也是我们党创造性地运用辩证唯物主义 和历史唯物主义分析当今世界和中国实际的重大理论创新。 古往今来， 社会 平等、安定、和谐是人们追求的共同理想。 改革开放使我们逐渐认识到，市场经济是法治经济，社会主义市场经济 应该讲法治、重视法治；而依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，和 谐社会必须是一个法治的社会，只有运用法治手段促进经济的繁荣发展和社 会的全面进步， 管理经济和社会事务， 妥善处理好不同群体之间的利益关系， 以及其它社会矛盾，才能构建社会主义的和谐社会。因此运用法治手段来处 理矛盾，既是市场经济进一步良性发展的要求，也是构建和谐社会的本质要 求。法治行政对规范社会生产生活秩序，对重塑社会诚实信用，对建设社会 主义道德都有促进作用。法治行政既是形成稳定、协调、运转有序的和谐社 会的必然要求，也是实现社会和谐的重要保障。本文从理论层面上研究法治 行政视野下和谐社会的构建，着重论述了法治行政在构建和谐社会中的重要 性及基本原则，深入分析法治行政视野下构建和谐社会面临的问题及其原 因，最后提出一些解决法治行政视野下构建和谐社会的途径因此，从加强对 法治行政建设这一角度进行研究，对和谐社会构建的实现具有非常重要的现 实意义。 我国政府和学术界都非常关注如何构建和谐社会问题。在学术界关于如 何构建社会主义和谐社会的研究主要集中在以下几个方面：一是针对阶级阶 层结构关系的研究；二是针对政府的转型和对分配政策的调整的研究；三是 针对建立顺畅、有效的社会保障机制作为重点研究；四是把经济关系、政治 关系和民族素质作为统一整体来研究如何构建和谐社会；五是从法治角度去 研究与构建和谐社会之间关系。无论从何种角度的理论研究都对构建社会主 义和谐社会实践具有一定的指导意义。 法治行政视野下和谐社会的构建 2 在关于法治行政的研究方面，山东大学肖金明教授的著作法治行政的 逻辑对其有进一步的研究。主要是对法治行政背景分析、法治行政基本关 系、法治行政基本理念、法治行政基本原则等基本理论一一进行详尽论述； 进而对一些具体问题进行阐述与分析。全国杰出中青年法学家江必新的著作 行政法制的基本类型中，在介绍法治行政类型时，对法治行政类型的产 生、法治行政类型的基本特征、法治行政类型的背景分析进行了一一论述。 这些著作使我们对法治行政有一个全面的认识。 美国威斯康辛州大学的哲学教授理查德.汉德森在现代政治哲学 （richard hudelson: modern political philosophy） 中从法律保证和制度保障的 角度来研究实现社会和谐； 而美国哲学家与政治理论家罗尔斯的 “公平正义” 理论和美国法理学家德沃金的“平等权利学说”是从公平正义的角度进行研 究。 纵观以往的研究，不足之处在于：一是即使有从法治角度来研究和谐社 会的构建也只是蜻蜓点水，并没有深入实际面临的问题进行分析研究；二是 很少有从法治行政的角度开始研究，把法治行政建设与和谐社会的构建这两 个课题结合起来进行，阐述法治行政建设对和谐社会的构建具有重要作用， 分析和谐社会构建中法治行政建设面临的问题及其原因，最后通过如何加强 法治行政建设来达到和谐社会构建的成功实现。 本文首先对法治行政与和谐社会基本理论进行概述；其次论述了法治行 政在构建和谐社会中的重要性和法治行政在构建和谐社会中应遵循的的基 本原则；再者就是分析了法治行政视野下构建和谐社会中所面临的问题，并 分析了问题的原因所在之处；最后具体的阐述了法治行政视野下构建和谐社 会的途径与对策。 本文在坚持马克思主义辨证唯物主义和历史唯物主义的方法论的基础 上，采取文献研究的方法，理论联系实际的方法，比较研究的方法，并通过 历史与逻辑，归纳与演绎，抽象与具体等这些辨证思维的方法，对法治行政 视野下和谐社会的构建这一问题进行了系统的分析。 南京航空航天大学硕士学位论文 3 第一章 法治行政与和谐社会的基本理论 构建社会主义和谐社会，是我们党全面建设小康社会，开创中国特色社 会主义事业新局面的一项重大任务，关系到改革、发展和稳定的大局，关系 到社会主义现代化事业的成败。构建社会主义和谐社会，必须健全社会主义 法制，建设社会主义法治国家，充分发挥法治在促进、实现、保障和谐社会 方面的重要作用。构建社会主义和谐社会的主体是政府，政府的法治行政将 直接影响到广大公民、法人和其他组织的权益，政府只有坚持法治行政，广 大人民的合法权益才能得到切实的维护，这样人民才会满意，社会才能够和 谐。因此，本文就从法治行政这一角度来论述和谐社会的构建，为了更好的 展开法治行政视野下和谐社会的构建这一论题，我们首先要做的就是弄清法 治行政与和谐社会的一些基本理论。 1.1 法治行政的基本理论 法治主义的传统在行政法上强调“法治行政” ， “法治行政”是在“依法 行政”基础上提出来的。所谓依法行政，指的是“一切行政行为必须有法律 依据:非有法律依据， 行政机关在其行政行为中不得为自己设定权力或削减责 任，也不得限制或剥夺公民的权利，或增加公民的义务。 ” 1依法行政的提出 形成了对行政机关的有效约束，培养了行政机关的法律观念，促进了行政机 关依法办事习惯的养成。依法行政是我国行政管理法治化的关键环节和重要 组成部分，它本身蕴含的职权法定、法律至上、对行政自由裁量的法律限制、 遵循法定程序等原则，是一个法治国家的必备条件，因此，依法行政是依法 治国的基本要素。 但是随着社会经济和科学技术的迅猛发展，仅仅强调“依法行政”已不 足以适应现代民主法治国家的要求。自 20 世纪 60 年代以来， “行政国家” 出现，行政职能不断扩张，组织规模不断扩大，行政权力广泛深透到社会生 活的方方面面，权力触角无所不及。行政权的膨胀也导致行政决策迟缓、官 僚化倾向滋长、程式化行政等不良行政现象的增加。因此，以法治加以适度 控制行政权成为必要。另外，20 世纪 80 年代以来，主张民主行政和服务行 1 郭道晖:行政程序法是行政民主化和法制化的保障 ，j,载探索与争鸣1994（11） ： 7。 法治行政视野下和谐社会的构建 4 政的呼声渐高，行政权的行使不再仅仅是对社会的管理控制，而应该是主动 为公众谋福利。面对这种局面， “依法行政”就不能只是恪守现行的法律， 而不问其做法是否民主、合理、合乎社会进步的要求。因此，从“依法行政” 向“法治行政”演进就成为必然，这也是现代法治国家的应有之意。 如何界定“法治行政”的内涵，我国学者郭道晖教授认为，法治行政包 含了“依法行政”的诸多原则与内容，并以其为基础，但其精神实质与价值 追求则比依法行政有更高理念与更现代化的内容。他认为，法治行政包含以 下几方面的内容：在行政权力运行上，应当既限权、控权又参权、分权、还 权；在行政职能上，由单纯的统治与管理增进为指导与服务；在行政关系主 体上， 行政主体与相对人的关系是平等主体间的关系； 在行政主体的定位上， 行政主体不仅是管理者，而且是被制约者和被监督者。行政主体不是权力的 所有者，而是权力的行使者。行政主体趋向多元化，国家行政机关不是行使 行政权的唯一主体，公民、社会组织(非政府组织)以及行政相关利益人都可 以参与行政，成为行政主体，这在很大程度上改变了全能政府的局面。 2山东 大学法学院肖金明教授认为:“法治的主要涵义是法律对政府拥有绝对权威， 政府的权力行动符合法律要求，是法治行政的一般标准。一般意义上，法治 行政说明了法律与行政的关系，其意义可以浓缩为法律对行政具有绝对的权 威和支配力，展言之，其属下包含了权自法出、法律保留、行为有据、法律 优位、程序规制、司法审查等观念判断和制度选择。 ” 3综上所述，我们可以 认为，法治行政强调行政行为和行政过程必须根据法律、服从法律，其目的 是以法的合理性抑制行政的专断，以保障国民的权利与自由。 从法治行政的基本理念来看，法治行政蕴含、彰显行政民主的理念并保 障行政民主的实现。法治行政的基本理念包含公共行政、平衡行政、法治行 政、程序行政等四个方面。 从公共行政理念来看， 公共性是公共行政的主旨精神。 行政的 “公共性” 研究，不仅是公共行政研究的前提和重要内容，更反映出政府活动的民主趋 向与基本的观念和信仰。公共行政理念衍生出的公开、公平、公正和公信原 则促进了行政民主化进程。尤其是公开行政， “公开行政便于维持行政的公 共性能和促进行政民主化进程，行政公开利于公众参与行政过程，增强行政 动力从而发展着行政效率，并能深化对行政的监督从而保障着行政方向” 。 4 2郭道晖:法治行政与行政权的发展 ，j，载现代法学 ，1999（1） ：12。 3肖金明:法治行政的逻辑 ，m，北京，中国政法大学出版社，2004：8。 4肖金明:法治行政的逻辑 ，m，北京，中国政法大学出版社，2004：46。 南京航空航天大学硕士学位论文 5 从平衡行政理念看，在平衡行政的理念下， “行政过程不再是单纯权力 意志的体现而可以描绘为行政方与相对方两个方面对行政关系的共建” ， 5行 政方和相对方成为平等的主体关系，针对管理方的控权以及公民权利的主张 和实现促进了公民对国家权力过程的参与和监督，在管理与控权中形成和建 构的对等、对话、对抗的观念本身就是行政民主化的重大进展和表现。 从程序行政理念看，程序提高了对行政的规范程度和约束力，避免了行 政的独裁、专制和压迫。民主原则是程序设计和程序法制化的基本原则，不 讲民主原则的程序往往远离控权精神和人权理念。另外，程序制度中的公开 制度、公示制度、听证制度、回避制度等彰显民主理念，程序行政中的公开、 参与和制约理念构成民主原则的基本内涵。 6 从法治行政理念看，法治行政奉行法律保留原则、法律优先原则、司法 救济原则、法律至上原则、基本权利原则等。法治行政的法律保留原则强调 行政行为要有国家立法依据，行政机关不得为公民基本权利立法；法治行政 的法律优先原则强调法律高于行政，一切行政活动不得违法；法治行政的司 法救济原则指法院对行政纠纷有裁决权，一切司法权属于法院；法治行政的 法律至上原则指政府权力来源于法律，政府无超越法律的特权；法治行政的 基本权利原则强调政府的行政权力受公民固有权利即人权与公民权的限制， 凡违反人类自然权利的行政行为对公民无约束力。这些原则为行政民主创造 一个可操作的、稳定的运行和发展空间，把民主容易偏向激情的特性引导到 理性的轨道，从而为民主的健康发展保驾护航。 1.2 和谐社会的基本理论 古往今来，社会平等、安定、和谐是人们追求的共同理想。党的十六大 报告提出“我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口 的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、 文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”党的十六届四中全会 指出，“要形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，是巩固 党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。” 7这里，又把“提 高构建社会主义和谐社会的能力”作为党执政能力的一个重要方面明确提 5肖金明:法治行政的逻辑 ，m，北京，中国政法大学出版社，2004：4850。 6肖金明:法治行政的逻辑 ，m，北京，中国政法大学出版社，2004：45962。 7 胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨会开班仪式上 的讲话 ，n，人民日报，2005-2-20 法治行政视野下和谐社会的构建 6 出，在第十届全国人民代表大会第三次会议上“积极发展社会事业和建设和 谐社会”被写入政府工作报告，至此构建和谐社会在全社会中形成广泛共识 我们需要缔造一个和谐社会。 和谐社会就是社会系统中的各个部分、各种要素处于一种相互协调的状 态。社会学认为，社会是由人群组成的一种特殊形态的群体形式，是相当数 量的人按照一定的规范发生相互联系的生活共同体，它的特征之一是具有结 构性。而社会结构是指社会系统的各组成部分或社会体系中诸要素之间比较 持久、稳定的相互联系模式。社会的经济、政治、文化、生活的各个领域和 部分都紧密联系，互相协调，整个社会才能始终保持有序和谐的状态。和谐 社会实际上是一种整体性思考问题的观点，要求我们在把工作视野放到政 治、经济、社会、文化等各个方而，运用政策、法律、经济、行政等多种手 段，统筹各种社会资源，综合解决社会协调发展问题。 构建和谐社会，是一个系统工程，需要我们从整体上思考问题，把工作 视野拓展到政治、经济、社会、文化等各个方面，运用政策、法律、经济、 行政等多种手段，统筹各种社会资源，综合解决社会协调发展问题。对此， 胡锦涛在中共中央党校的讲话中所做的概括，也即是和谐社会的六大特征， 即:和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人 与自然和谐相处的社会。民主法治，就是社会主义民主得以充分发扬，依法 治国基本方略得以贯彻实施，社会各方面积极因素都被广泛调动起来；公平 正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾及其他社会 矛盾都得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现；诚信友爱，就 是全社会互帮互助、诚实守信，全体人民平等友爱、融洽相处；充满活力， 就是能够使一切有利于社会进步的创造思想得到尊重、创造活动得到支持、 创造才能得到发挥、 创造成果得到肯定； 安定有序， 就是社会组织机制健全、 社会管理完善、社会秩序良好、人民群众安居乐业、社会保持安定团结；人 与自然和谐相处，就是生产发展、生活富裕、生态良好。这六个方面全面体 现了和谐社会的本质，也体现了构建和谐社会的目标指向。这些基本特征是 相互联系、相互作用的，必须很好的处理它们之间的关系，才能实现社会的 和谐。 8 8 秦宣： 构建社会主义和谐社会专辑 ，m，北京，中国人民大学出版社，2005：129 130。 南京航空航天大学硕士学位论文 7 第二章法治行政在构建和谐社会中的重要性及基本原则 2.1 法治行政在构建和谐社会中的重要性 构建社会主义和谐社会，是我们党自十六大以来从全面建设小康社会的 全局出发提出的一项重大任务，是适应新时期我国改革发展需要的重大理论 创新，体现了“三个代表”重要思想、科学发展观和我们党立党为公、执政 为民的本质要求，反映了广大人民群众的根本利益和共同愿望。我国所要建 设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、 安定有序、人与自然和谐相处的社会。法治行政是建设社会主义法治国家的 关键，同样也是构建社会主义和谐社会的关键，和谐社会追求的是社会的和 谐和稳定，它理应是一种民主化、法治化的社会。构建和谐社会，就是要正 确处理不同群体之间的利益关系，而实现这一目标的主要手段和途径就是法 治行政。行政机关能否公平正确行使行政权力、调整社会关系、平衡社会生 产单位、整合社会资源、维护社会秩序，直接关系到社会运作是否顺畅、社 会关系是否合理，进而直接关系到构建和谐社会的成功与失败。法治行政既 是形成稳定、协调、运转有序的和谐社会的其本前提，也是实现和谐社会的 重要保证。构建社会主义和谐社会，必须扎实推进依法治国方略，充分发挥 法治行政在促进、实现、保障和谐社会构建方面的重要作用。 2.1.1 法治行政是构建和谐社会的基本前提 和谐社会的构建，必须健全法治行政的机制，充分发挥法治行政在构建 和谐社会中的重要作用。法治行政是新的历史条件下党执政的一个基本方 式。胡锦涛指出“必须坚持以人为本，始终把最广大人民的利益作为党和国 家工作的根本出发点和落脚点” 。9因此党必须重视和改进对行政机关工作的 领导，支持行政机关依法独立公正地行使管理国家的行政权，提高公务员队 伍素质，加强行政管理活动的监督和保障。以保证法治行政以高效公正为目 标，逐步推进法治行政体制改革，形成权责利明确、相互协调、相互制约高 效运行的法治行政体制，同时鲜明地突出和牢固地抓住构建和谐社会与法治 9关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定 ，m,北京，中共中央党校出版社， 2006：8。 法治行政视野下和谐社会的构建 8 行政的“结合点” ，抨出要害，逐步推进，才能保障社会良性运转，消除社 会矛盾，走向和谐相处的社会。构建和谐社会是各级政府的重要职责和重要 任务，必须加强法治行政建设。政府作为构建和谐社会的领导者、组织者和 实施者，自己首先必须坚持法治行政。建设法治行政要求行政机关自觉运用 体现最广大人民根本利益的法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务， 按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要 求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。只有如此， 才能谈得上构建社会主义和谐社会。从这个意义上说，法治行政是构建和谐 社会的基本前提，离开了法治行政，构建和谐社会的目标是不可能实现的。 和谐社会不是自然生成的。 和谐社会只有在法治的条件下， 在现代民主、 科学、效能管理下生成。胡锦涛总书记反复强调和谐社会应该是民主法治社 会。他要求“通过发展社会主义民主政治来不断加强和谐社会建设的政治保 障。 ” 10法治行政是民主法治建设的重要组成部分和具体体现，法治行政的水 平和能力是衡量政府社会管理工作的重要标准，直接关系到构建社会主义和 谐社会的成败。这是因为：一是，政府部门严格依照宪法和法律规定的范围 和程序，管理社会事务，不失职、不越权，可以在源头上减少和化解矛盾当 社会矛盾、社会冲突出现之后，政府部门要依法进行调解和化解，不使其激 化，运用法律手段调节利益关系，依法保障不同利益主体的合法利益，规范 其利益行为。同时，加强法制教育，引导群众以理性合法的形式表达利益需 求，解决利益矛盾。二是，当前一些干群矛盾、群体性事件发生的一个重要 原因是由于某些政府部门没有做到法治行政。行政权力不能受到应有的监督 和制约，行政权力异化，严重侵犯了群众利益，损害了政府的公信力，激起 群众怨恨，加深社会矛盾，破坏了社会和谐。因此，大力推进政府法治行政 能力建设，树立法治行政的观念，严格按照法定权限和程序行使权力，履行 职责，切实保障人民群众的合法权益，真正做到“有权必有责、用权受监督、 侵权须赔偿、违法要追究” ，才能为我国社会的不断进步提供动力，为构建 和谐社会提供前提条件。 2.1.2 法治行政是构建和谐社会的重要保证 法治和有序是和谐社会的重要特征，政府作为构建和谐社会的主体，只 有坚持法治行政，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政 10龙炜君： 胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的 讲话 ，m,北京，中共中央党校出版社，2005：20。 南京航空航天大学硕士学位论文 9 治、文化、社会生活的法制化、规范化，才能使构建和谐社会成为可能，构 建和谐社会才有可靠的保证。作为构建和谐社会主体的各级政府只有严格按 照法律规定的途径和方式从事活动，管理国家事务，管理经济、社会事务， 保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法治化，这 是构建和谐社会的必然要求。反之，如果没有健全的法律制度，没有公民法 治素质的提高，没有依法办事的落实，就不可能保证社会经济的顺利发展， 就不可能维护正常的社会秩序，人民群众就不可能安居乐业，和谐社会的构 建就无从谈起。政府在构建和谐社会的进程中责任重大，能否坚持法治行政 关系着和谐社会能否顺利建立。总之，真正对广大公民、法人和其他组织权 利、义务产生直接影响的是具有行政管理职能的各级政府部门。各级政府部 门的执法活动能否做到公平、公正、合理、合法，将决定着行政相对方的权 益能否得到切实的维护，只有他们的权益得到很好的维护，人民才会满意， 社会才能够稳定和谐。现代法治是私法之治，更是公法之治。事实上，在走 向法治的进程中，要求公民或者百姓守法总是相对容易的，而要求官员和政 府守法却相对要难，因为当权者手中本身就有权力，要对其进行限制，追究 他的责任必须付出更大的努力。一个国家，一个社会能不能走向法治，能不 能实现全社会奉法、守法，能不能达到和谐，固然要看公民能不能守法，但 更重要的是，或者其前提是政府首先守法。在现代社会中，作为法治行政主 体的各级政府是公共管理和公共服务的提供者，其权力涉及经济、政治、文 化等各个领域，行政机关能否正确行使行政权直接关系到人民群众的合法权 益能否得到合法保护，直接关系到社会关系是否和谐。因此各级政府只有坚 持法治行政，才能保证和谐社会目标的实现。从这个意义上说，法治行政是 构建和谐社会的重要保证。 2.1.3 法治行政在构建和谐社会中的具体作用 社会主义和谐社会，就是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、 安定有序、人与自然和谐相处的社会。历史经验证明，只有奉行法治，人们 在制度的指引下才能充分实现预期、获得利益，各种矛盾和纠纷在法治框架 内才能得以有效解决，整个社会在规则的基础上才能规范运行。和谐社会的 构建，一个很重要的方面就是要全面落实依法治国基本方略，全面推进法治 行政。法治行政既是和谐社会的基本要求，也是促进社会和谐运作的关键因 素之一。 构建和谐社会离不开法治行政的支持，只有充分发挥法治行政的作用才 法治行政视野下和谐社会的构建 10 能实现和谐社会的目标。因为，坚持法治行政，能够保证权利公平、规则公 平，对同群众利益密切相关的重大事项，扩大人民群众的参与度，才能推进 社会主义政治文明，实现决策的科学化、民主化；坚持法治行政，能够宏扬 社会正气，才能坚持社会主义先进文化方向，很大程度上避免事业、行政和 司法腐败，塑造诚信友爱的道德氛围；坚持法治行政，能够充分调动全社会 劳动者的积极性，迸发出创新的激情，让整个社会充满活力坚持法治行政， 能够在经济、法律、道德等层面，有效地维护不同利益阶层的利益，协调不 同利益阶层之间的关系，形成安定有序、共同发展的团结统一局面；坚持法 治行政，能够有效地利用、节约资源，改变粗放式的生产经营方式，实现人 与自然和谐相处基础上的可持续发展。因此，法治行政对构建和谐社会的具 体作用主要表现在以下三个方面： 第一，法治行政对和谐社会构建的促进作用。 法治行政的主体是政府，政府行政权力涉及经济、政治、文化和其他社 会生活的各个领域。政府坚持法治行政，以公平正义为价值尺度，调整社会 关系，平衡社会利益，整合社会资源，维护社会秩序，到达和谐社会构建的 目标。因此，法治行政对和谐社会的构建起到促进作用主要表现为： 首先，法治行政对维护公平正义的促进作用。公平正义是和谐社会的重 要特征之一，是社会文明进步的重要标志，更是贯穿于和谐社会各个层面的 基本理念和核心价值之一。因此，我国各级政府部门只有坚持法治行政，认 真抓好扩大就业、完善社会保障体系、合理收入分配等突出问题，才能使人 民群众的合法的权利和利益得到切实保护，才能及时化解各种社会矛盾，从 而促进和谐社会的构建。和谐社会应当是整体和谐、全面和谐，而要实现社 会的整体、全面和谐，就不能离开公平和正义，而公平和正义的实现离不开 法治行政的作用。因而，法治行政对实现社会公平正义起到了促进作用。 其次，法治行政对注入社会活力的促进作用。和谐社会应该是充满活力 的社会。要想激发全社会的创造活力，法治手段是政府激发社会活力的重要 选择，各级政府通过全面推进法治行政，加快社会激励机制建设，营造一个 鼓励改革创新，鼓励创业致富，鼓励各尽其能又各得其所的社会环境和体制 环境，就能充分调动一切积极因素，促进各项事业蓬勃发展；各级政府通过 全面推进法治行政， 从制度上形成良好的公平竞争的氛围， 使每个人的知识、 劳动、 创造得到充分的发挥， 让每个人都为实现社会主义和谐社会建功立业； 各级政府通过全面推行法治行政，发展政府民主，使政府内部充满生机和活 力，可以在全社会产生良好的示范和带动效应；各级政府充通过全面推行法 南京航空航天大学硕士学位论文 11 治行政，分发挥自己的积极性、主动性和创造性，是我国和谐社会构建的重 要保障；各级政府通过推行法治行政，发展社会主义政治文明，加强法治建 设，为推进决策科学化、民主化，才能为构建充满活力的社会主义和谐社会 提供政治保障。所以说，各级政府真正做到全面推行法治行政，就会对注入 社会活力起到促进作用。 第二，法治行政对构建和谐社会的实现作用。 和谐社会应当是民主法治的社会。因此，积极推进法治行政，营造诚信 友爱的良好氛围，切实维护和实现社会的民主法治，广泛调动各方面的积极 性，具有特殊的意义。从这个意义上说，法治行政对构建和谐社会起到实现 作用，主要表现为： 首先，法治行政对建立民主法治社会的实现作用。和谐社会应该是民主 法治的社会。社会主义民主政治是建立法治国家的重要前提条件，而没有健 全的法治，没有法治的理念，没有法治行政的指导思想，社会主义民主政治 也就不可能实现，民主法治社会的目标也就无从谈起。从人类社会发展的进 步规律来看，完善发达的民主政治和依法治国的法治国家是法治行政的阶段 性结果，是长期法治行政的产物。另外，社会主义民主法治既是各级政府法 治行政的重要手段，同样也是法治行政工作的结果与目的。从马克思主义哲 学认识论的角度思考，民主法治和法治行政两者的关系是互为手段，互为前 提，互为因果。民主法治和法治行政两者共同构筑了文明国家和民族走向现 代法治国家的道路。从事实的角度去分析，民主法治和法治行政的终极目的 都是一样的，都是为了人的自由和全面发展，在这种情况下，作为构建和谐 社会主体的各级政府坚持法治行政能够实现民主法治的目标，能够建立民主 法治的国家。因此，法治行政对建立民主法治社会起到了实现的作用。 其次，法治行政对建立诚信友爱社会的实现作用。和谐社会，应该诚信 友爱的社会。当前我国社会当中，政府与公民之间的冲突、人与人之间的不 和睦，说到底就是因为缺乏相互信任。政府信用是社会信用的核心，要建设 诚信社会，首先应建设一个诚信政府。只有守信用的政府，才能培育一个诚 信社会，人与人之间才会坦诚相待、平等互助、和睦相处，才会建立起良好 和谐的人际关系。建设诚信政府，政府在行政过程中就要将诚信摆在突出位 置，必须法治行政，取信于民。政府工作要有法必依，立言立行， “言必信， 行必果” ，树立起政府诚信形象才能起到政府应有的效果。社会发展的实践 证明，没有诚信的政府就没有诚信的社会。诚信是立国之本，是社会和谐的 基本前提和首要环节。因此，只有坚持法治行政，诚信政府是才能建立起来 法治行政视野下和谐社会的构建 12 的，诚信社会的目标才能得到实现的，公共利益与个人利益之间的关系才会 和谐有序地发展。 第三，法治行政对构建和谐社会的保障作用。 法治行政是社会和谐的基本保障。国家要以法治的手段来治理国和进行 社会管理，只有将社会生活的基本方面和社会关系纳入法治的轨道，使国家 权力的行使和社会成员的活动处于严格依法办事的状态，社会调控和管理才 能摆脱随意性和特权， 社会发展才能保持良性循环的态势， 进而经济、 政治、 文化和谐发展与社会全面进步才有基本的秩序保障，整个社会才能成为一个 和谐的社会。因此，法治行政在和谐社会构建中发挥着保障作用，主要表现 在： 首先，法治行政对社会安定有序的保障作用。和谐社会应该是安定有序 的社会。安定有序是构建和谐社会的前提条件，没有安定有序的社会环境， 社会不可能和谐。构建和谐社会，必然要求尊重自由、保障权利、契约社会， 着力创造安定有序和人民群众安居乐业的社会环境，而这些任务的完成都必 须建立在法治的基础上并以法治行政作为保障，要通过法治行政保障政治民 主，实现民意充分表达；要通过法治行政，建立各种解决社会纠纷的渠道， 建立、健全一个制度化的、有效的纠纷解决机制，并保障这些纠纷解决机制 的有效运行，确保社会各类纠纷得到解决；通过法治行政，高度重视和正确 处理群众民主法制方面的诉求， 切实保障群众的合法权益； 要通过法治行政， 切实完善社会管理和公共服务职能，改善公共服务质量，提高服务社会和管 理社会的能力和水平。这些任务的切实完成都需要政府全面推进法治行政， 进而保障社会的安定有序。 其次，法治行政对人与自然和谐相处的保障作用。和谐社会应该是人与 自然和谐相处的社会。我国各级政府在构建和谐社会的进程中，要严格坚持 法治行政，始终把控制人口、严格依法保护资源、节约能源、保护环境放在 重要的位置，牢固树立和全面落实科学发展观，按照科学发展观的要求，正 确处理好经济建设、人口增长同资源开发利用、生态环境保护的关系；积极 推进法治行政，加强环境监测能力和环境执法能力建设，依法维护公众的环 境监督管理权，运用多种手段抑制和制裁破坏环境的行为，从而保障自然环 境的良性发展；积极推进法治行政，实施可持续发展战略，综合运用规划、 法制、行政、经济等手段，以形成综合决策与协调管理的机制，并由专门的 权威部门依靠法治行政来做指导、督察和管理工作。这样才能真正促进人与 自然协调发展，和谐相处，实现全面、协调、可持续发展，为和谐社会的构 南京航空航天大学硕士学位论文 13 建创造件、提供保障、夯实基础。 综上所述，和谐社会，是国家全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相 处的社会，是包括政府在内的各方面能够相互促进、良性运行、和谐共存、 共同发展的社会。构建和谐社会，要发挥政府的主导作用，规范权力运行， 全面推进法治行政。只有建设法制完善、执法严格、程序正当、行为合法、 裁量合理、权责统一、诚实守信、监督有力、廉洁高效、密切联系群众的社 会主义法治政府，理顺、平衡各种社会关系，缓和、化解各类社会矛盾，才 能实现全社会的民主法治、 公平正义和安定有序， 保障社会和谐和人民幸福， 实现社会主义和谐社会的目标。 2.2 法治行政在构建和谐社会中应遵循的基本原则 依法治国，建立社会主义法治国家，已经成为中国的基本治国方略。在 建立法治国家，构建和谐社会过程中，法治行政建设有着非常重要的地位和 作用。近十几年来，中国的法治行政建设有了长足的进步。行政立法进展很 快，并且日益成熟。特别是进入 20 世纪 90 年代后，行政诉讼法、国家赔偿 法、行政复议法、行政处罚法、立法法以及行政许可法颁布实施，在我国民 主和法制建设进程中具有里程碑意义。由于强调法治行政，行政管理和行政 执法工作也日益走向规范化，行政执法状况不断改善，行政管理水平不断提 高。当然，法治行政建设中存在的问题还不少。比如立法膨胀问题，行政立 法中利益倾向问题，注重实体立法轻视程序立法问题，在执法中以权压法， 以权力压制和侵犯权利的问题，注重执法结论轻视执法过程的问题，公平和 效率不可平衡的问题等等。在依法治国，构建和谐社会的政治背景下，明确 和关注法治行政的目标和方向，确定和遵循法治行政的基本原则，对和谐社 会的构建与和谐社会的健康发展具有极为重要的意义。 2.2.1 遵循立法与执法平等原则 法治行政应当贯彻平等原则。在立法和执法面前人人平等，是建设和发 展法治行政必须遵循的基本原则。法律面前人人平等，是中国民主与法制建 设的基本原则之一。在市场经济体制形成和发展过程中，在国家和社会法治 化进程中，法律面前人人平等应当具有完整的意义。作为一项法治特别是法 治行政的基本原则，应当有这样的解释： 第一，它意味着立法面前人人平等，亦即制定法律上的平等。立法如果 法治行政视野下和谐社会的构建 14 区别对待人，允许特权存在，立法就会失去“良善”的标准，虚假的法治前 提最终只能导致人治和专制。 “当立法者被禁止在其立法中进行不合理分类 时，这就在平等的阶梯上前进了一大步。 ” 11实践立法平等原则，应当特别注 意：一是立法必须体现利益均衡，要反映多数人的意愿，也要尊重少数人的 利益要求。防止法治演变为“多数人的专制” 。二是立法平等并不绝对排斥 “例外” ，有时立法应当刻意不平等地对待事实上的不平等，比如强者和弱 者。保护弱者是立法面前人人平等的题中之义。立法面前人人平等是民主宪 政和法治行政的根本要求。 第二，它要求在执法面前人人平等，即执行法律上的平等。行政执法如 果差别待人，法律将在执法中失去应有的公正，虚拟的法治过程最终也只能 导致人治和专制。 “如果享有实施与执行法律职能的机关能够使赋予平等权 利同尊重这些权利相一致，那么一个比权利平等为基础的社会秩序，在通向 消灭歧视的道路上就有了长足的进展” 。 12实现平等原则应当充分注意：一是 执法面前一视同仁，同类情况同样处理，坚持无偏见和不歧视；二是执法前 后保持一致，维护执法的一贯性，这是执法面前人人平等的具体保障；三是 行政领域的权力评判和裁决应当保持超脱和中立，判断是非和裁判纠纷应当 讲求公道，不能偏听偏信。裁决性的行政执行执法最忌有偏有倚，不公正的 行政裁判是对行政执法平等原则的亵渎。实现执法平等原则，必须保持行政 的独立品格，不为他人或物所差使和左右，受人情唆使，金钱诱惑，权力摆 布，容忍非法律因素如职位、身份、背景等介入执法领域，必然产生执法上 的差别对待，从而违犯了执法的最高戒律，远离了法治行政的基本要求和精 神。 第三，从法治的角度讲，实现行政立法上的平等，是生成和发展“良法 之行政”的根本要求，实现行政执法上的平等是促成和发展“守法之行政” 的基本要求。如果说法治乃“良法”与“守法”的高度统一，法治行政就必 然依赖于行政立法上的平等和行政执法上的平等。对于法治行政建设来说， 行政立法上的平等和行政执法上的平等应当摆在同等重要的位置。 总之，在法律的产生和运转的过程中，人人都将受到平等的对待。也就 是说，在权利义务的承诺和兑现上，人人都将不被差别对待。立法和执法面 11博登海默.法理学法律哲学与法律方法m，邓正来译，北京，中国政法大学出版社， 1999：286。 12博登海默.法理学法律哲学与法律方法m，邓正来译，北京，中国政法大学出版社， 1999：286。 南京航空航天大学硕士学位论文 15 前人人平等，应当成为中国法治行政建设的一项基本原则。 2.2.2 遵循合法与合理并行原则 合法行政与合理行政并行，是建设和发展法治行政的必须遵循的基本原 则。改进行政立法的品质，改善行政执法的素质，加强法治行政建设，构建 和谐社会的实现，必须遵循合法行政与合理行政并行的原则。 第一，法治行政有形式意义和实质意义之分。前者指形式上的合法，后 者更与善法至上、一体守法以及法律有限等观念保持统一。其一，法律有价 值追求和利益趋向，善法的基准是价值排序与利益安排的理性化，规范合理 性是善法的一般要求。其二，法治社会需要社会成员一体守法，行政从法是 社会守法的关键。守法和从法不仅指人们的行为应该奉守法律规范，还在于 人们的法律常识里遵守法律占有重要位置而成为人们的一种信念；其三，法 律不是万能的，任何立法都需要成本支出，社会不需要法律面面俱到，立法 也不可能为社会生活作出全面安排，即使在公共权力领域特别是针对行政权 力，法律也无法做到事无巨细。在法律不必及的领域或者因立法滞后而无法 可依的情形下，依据法治理念、法律精神、社会习惯或者政策合理行政。 第二，这是行政领域创设规范的指导原则。行政领域的各级各类规范以 及