（中国古代史专业论文）从通政司的设立及沿革看明代中央的分权政治.pdf

t h ea s s i s t a n to fm el i u b ud 印a n m e n t ，m c h a y u a nd 印矾m e n ta n dd a l i s i d 印a l t m e n t s ot o n g z h e n gd 印a n m e n t i sv e 巧i m p o r t a n ta ts t r e n g m e n i n g t h ei m p e r i a lp o w e r - a 1 1 i na l l ，t b n g z h e n gd 印a n m e mi si saw a yt ou n d e r s t a n dp o w e r d i s p a n i n ga n di nb a n l a n c ef o rm ep o l i t i c a ls y s t e mi nt h em i n g d y l l a s 够 d e 印l y k e yw o r d s ：t h em i n gd y n a s t y ，1 1 1 et o n g z h e n gd e p a r t m e n t ，p o w e r d i s p a r t i n ga n di nb a n l a n c ef b rt h ep o l i t i c a ls y s t e m 一、选题意义一、选赵思x 绪论 1 3 8 0 年明太祖朱元璋正式废除中书省，提高原来在中书省之下的六部地位。 将大都督府分为五个都督府。六部五府之外又有大理寺、都察院、通政司、六科 等政府机构，这就使政府体制在元制的基础上作了一次大的调整，体现了明太祖 朱元璋“上下相维，大小相制，防耳目之壅蔽，谨威福之下移，则无权臣之患 1 的构想。通政司在朱元璋中央机构改革过程中扮演了重要角色，在明代中后期 也是朝廷接收章奏的衙门，值得研究。通过对明代通政司的研究，我们可以进 步认识朱元璋加强皇权的措施，同时有助于推进明代政治制度的研究。 二、研究动态 在笔者非常狭窄的视野中，目前没有发现专门论述明代通政司这一问题的著 作或文章。一般在探讨明代官制时涉及通政司问题。 关文发先生的试论明朝内阁制度的形成和发展一文从明代的内阁制度形 0 成和发展的角度阐述了明代内阁制度在朱元璋废相基础上逐渐形成和逐步发展 的过程，认为这是中国政治制度史上的一个重要事件，它标志着我国君主专制中 央集权制度发展到一个更高的历史阶段。李天佑先生的明代的内阁一文和谭 天星先生的明代内阁政治一书，从内阁的产生及其地位和职权的演变、内阁 与翰林院、内阁与君主专制、内阁与司礼监、“内阁密揭”与“密封言事”等方 面来阐述明代在分权之下帛权加强的境况。 虽然直接论述通政司问题的著作不多，但还是有一些著作涉及了这个问题。 王剑先生的明代密疏研究一书全面探讨了明代密疏的情况，包括明代以前( 主 要是汉代至元代) 密疏言事的历史考察、密疏的含义、明代密疏言事制度化初步 形成、明代密疏的运作程序、密疏言事的资格、明代密疏的保密、明代密疏的内 容分类、明代密疏的功能等内容，其中在明代密疏言事制度化初步形成、明代密 疏的运作程序、明代密疏的保密这几方面涉及到明代通政司建立的简单情况和 主要职掌，僵因为王剑先生主要的研究对象是明代的密疏，因而并没有对明代通 余继登著典故纪闻，卷3 ，中华书局1 9 9 7 年版，第5 5 页。 第l 页共3 9 页 政司的具体情况诸如其建立的具体过程、沿革情况进行深入研究。王天有先生明 代国家行政机构研究一书中，在第三章“分理国家政务的行政机构”中对通政 司的情况进行了简要分析。白钢先生主编、杜婉言和方志远著的中国政治制度 通史( 第九卷明代) 在其第三章明朝中央决策体制及其机制转换的第三节“中 央决策体制的运行机制及其特点”第四章明朝中央行政体制及其运行机制的第 二节“都察院、通政司、大理寺、六科”部分，对通政司的建立和职掌进行了说 明，但也是没有系统、全面的对于通政司进行深入探讨和研究。 总之，目前已有多篇文章或著探讨明代政治制度或其中若干问题，但未对通 政司进行专门研究。 三、研究内容 明代通政司问题涉及到其建立、名称和职掌的演变、其地位、与皇帝的关系、 与中央其他部门的关系等方面内容，同时还涉及到明代要加强皇权，并限制和废 除中书丞相的内容，以及在废除中书丞相以后，通政司在体现明代“上下相维， 大小相制，防耳目之壅蔽 方面所起的作用。 本文除了绪论和结语外分为三章： 第一章，通政司的设立，考察通政司设立的背景、原因及设立后的沿革情况。 第二章，通政司的职掌。分三方面考察通政司的职掌。 第三章，通政司的地位及其与皇帝和内阁等的关系。 四、研究方法及思路 其一，在资料方面上，本文主要依据明实录、明会典、明通鉴、明 史等资料，并和典故纪闻等一系列明代笔记类资料进行对照来研究。 其二，将明代通政司的设立与当时的政治背景结合起来进行考察。 其三，将通政司的研究放到明代中央机构大框架中进行探讨，分析该衙门与 皇帝、内阁、六科等机构的关系。 第2 页共3 9 页 第一章通政司的建立 明朝初年，在中央沿袭元制，设立中书省和丞相的职务，但元明两代中书省 也有所不同。 明初中书省的主要官员及分支机构包括：左、右丞相( 正一品) 、平章政事 ( 从一品) 、左、右丞( 正二品) 、参知政事( 从二品) 、左右司郎中、员外郎、 都事、检校、参议府参议、参军、断事官和都镇抚司都镇抚。明代中书省规模、 椽属比元代时都要精简很多。而且与元代相比，明代没有设中书令，在洪武十三 年废相前，朱元璋任命过李善长、徐达、汪广洋：胡惟庸等四员丞相，但每位丞 相任职时间都不长。 明初，中书省继承元制“综理机务 ，诸司奏事，必“先关白中书省，皇帝 诏旨亦须经由中书省下达。在朱元璋看来，这样就使得中书省以及宰相的权力对 君主专制构成了不小的威胁。朱元璋虽然也表示：“国家之事，总之者中书，分 理者六部，至为要职”，但朱元璋对于丞相并没有给以足够的支持，反之他不断 打击丞相。从朱元璋任命的四位丞相中，其中洪武元年( 1 3 6 8 ) 正月任命的李善长、 徐达为元勋宿将，徐达因“数受命征讨，未尝专理省事”，任右相四年，却只有 两个月在京，并非名符其实的丞相，因而得保善终；李善长以开国元勋，列爵上 公，总领中书省，任左丞相三年。但“善长外宽和，内多忮刻，比进大国，意稍 骄”，2 在洪武四年j 下月被朱元璋以“有疾 为借口“致仕”，由于李善长曾经 推荐胡惟庸为太常少卿，“因相往来 ，后在洪武二十三年以“知逆谋不发”， 被朱元璋追论“胡党”赐死；汪广洋因“廉明持重而受到朱元璋擢用，于洪 武四年正月和十年九月，先后两次任右丞相，任相时间总计四年多；因洪武六年 正月汪广洋第一次罢相，“帝难其人，久不置相 ，胡惟庸便以中书左丞“独专省 事”，七月升右相，后迁左相，“独相数岁，生杀黜陟，或不奏径行，内外诸司上 封事，必先取阅，害己者辄匿不以闻”3 ，后来朱元璋就以胡惟庸为突破口，以 “胡党谋逆为导火线，废除了丞相。 因为明代初期继承了元代“奏事不得隔越中书省”的传统，应该说，胡惟庸 “内外诸司上封事，必先取阅 并不过分，只不过“害己者辄匿不以闻”却是一 2 ( 清) 夏燮：明通鉴卷4 ，洪武四年辛亥至五年工予。一l ：海古籍j h 版社1 9 9 0 年版，第6 2 页。 3 张廷玉等著：明史卷3o8 ，胡惟席传。中华书局1 9 7 4 年版。 第3 页共3 9 页 种越制，无论是“封事必先取阅”还是“辄匿不以闻 的哪种行为都充分暴露了 皇帝在披览章奏之前中书省就可以首先阅览章奏的弊端，从而会造成壅蔽的局 面。对此，朱元璋是有十分清醒的认识的。因此朱元璋在建国之初，特别注重对 前代兴亡的借鉴，防止自己耳目闭塞，上下蒙蔽。他认为“元氏昏乱，纪纲不立， 主荒臣专，威福下移，由是法度不行，人心涣散，遂至天下骚乱。他更希望 看到“耳目外通”的清明局面5 由此看来，在朱元璋的认识中，元代留给他最大的教训就是权相祸国以及相 权过重会导致言路不通继而威胁自身统治。他曾经表示：“盖冢宰之职，出纳王 命。若使出纳非宜，则君德亏矣；出纳合宣，则君德张矣。”6 因而，要巩固统治， 他就要改革前元到明初上下壅蔽的不良政治风气，要尽可能限制甚至改变中书丞 相优先阅览章奏、左右言路、统揽全局，进而造成言路不通、上下壅蔽的局面。 为达到畅通言路的最佳效果，明朝建立之初，中央作了一些制度性规定：洪 武元年十二月，朝廷置登闻鼓于午门外，“御史日监之，非大冤及机密重情不 得击，击即引奏。”。洪武二年九月朱元璋明令，“灾异尤重，其令有司无大小即 飞奏”。洪武三年三月“置察言司掌受四方章奏 7 。尽管察言司存在时间并 不长，而且察言司存在的时期里仍然不能根本改变中书丞相享有先于皇帝优先阅 览章奏的权力以及控制言路的局面，但是上述措施的实施至少表明朱元璋对于中 书省的现状是不满的。 此外，洪武三年十二月朱元璋发表了番言论，再次说明他不满的态度。洪 武三年十二月，儒士严礼等人就上书论治国之道，并持有“不得隔越中书省奏 事”的主张。这无疑与皇权加强会产生深刻的矛盾。因此洪武三年十二月己巳朱 元璋表示：“夫元之有天下，故有世祖之雄武，而其亡也，由委任权臣，上 下蒙蔽故也。今礼所言不得隔越中书奏事，此正元之大蔽，人君不能躬览庶政， 故大臣得以专权自恣。今创业之初，正当使下情通达于上，而犹欲效之，可乎? 8 可以说，这段言论正是朱元璋对中书省握有优先阅奏权不满，而且要进行变革 的决心的说明。此后，洪武四年正月中书省左丞相李善长突然被朱元璋以“有疾 4 列太祖实录卷14 ，甲辰年正月戊辰。 5 余继臀著：典故纪闻卷3 ，中华书局1 9 9 7 年版，第5 7 页。 6 朱兀璋：i j 太丰l l 文集卷p q ，中书左右丞相诰，文渊阁四库全书本。 明太祖实录卷5 0 ，洪武三年三月戊午。 8 明太祖实录卷5 9 ，洪武三年。l 二月己巳。 第4 页共3 9 页 为借口“致仕”。洪武九年朱元璋撤平章政事、参知政事，仅留左右丞相、左右 丞。 可是，仅仅革除中书省的官署和规模是不足以限制中书省的权力的，还要尽 可能分散中书省的权力，尤其是优先阅览章奏的权力，才能达到下情上通的效果。 在这方面，朱元璋采取的有效方式是改革六科和创立通政司。 吴元年( 1 3 6 7 年“置给事中，掌侍从、规谏、补阙、拾遗，与起居注同置 五品，实统名也。”9 。 洪武六年三月乙巳，“定设给事中十二人，秩正七品，看详诸司奏本及日录 旨意等事凡省府及诸司奏事于殿庭左右执笔纪录，具批旨意可否于奏本 之后若系边报及钱粮机密重事，不待朝会合奏闻者，于给事中处报知引奏” 1 0 。可以说：给事中“看详诸司奏本 、“于殿庭执笔纪录 及“( 机密重事) 报 知引奏 的规定，都在很大程度上限制了中书省继续把持言路，为明代以后改革 政治制度带来了契机。 洪武十年( 1 3 7 7 ) 六月，下令“天下臣民言事，得实封直达御前”；七月，在 中央设通政使司，“掌出纳诸司文书、敷奏、封驳之事”。洪武十一年三月壬午， 禁止各部院“奏事关白中书省”。直至洪武十三年( 1 3 8 0 ) ，以左丞相胡惟庸 “宠遇日盛，独相数岁，生杀黜陟，或不奏径行，内外诸司上封事，必先取阅， 害己者辄匿不以闻。 u ，并欲图谋不轨为借口，太祖因而杀之，从此严立规制， 不设宰相。“以后嗣君并不许立丞相，臣下敢有奏请设立者，文武群臣即时劾奏， 处以重刑。 1 3 。朱元璋废掉中书省，彻底抛弃了存在1 6 0 0 多年的宰相制度，使 皇帝以“至尊之位，操可致之权，赏罚予夺，得以自专1 4 。 朱元璋设立通政司，是要继续实现设置察言司时的设想，试图以通政司职掌 出纳、封驳之任作为分散建国后庞大的中书省宰相的权力。 按照明太祖朱元璋的训诫，“通政即古之纳言纳言之官，命令政教，必 使审之既允而后出，则谗说不得行，而矫伪无所托矣；敷奏复逆，必使审之既允 9 ( 清) 夏燮著：明通鉴卷5 。上海古籍 f 舨社1 9 9 0 年i b 版，第6 9 页。 1 0 明太祖实录卷8 0 ，洪武六年三月乙匕。 谷膨泰著：明史纪事本末卷1 4 ，开围规模。 2 张廷玉等薯：明史卷3 0 8 ，胡惟腐传，中华书局1 9 7 4 年版。 ”叨太祖实录卷2 3 9 ，洪武二1 - 八年六月已h 。 明太 i 实录卷1 2 9 ，洪武- 1 三年春讵月乙巳。 第5 页共3 9 页 而后入，则邪僻无自进，而功绩有稽矣。1 5 ，因“政，犹水也，欲其常通1 6 故以通政为名。简称通政司，俗称银台，其长官为通政使，正三品，职掌出纳帝 命和诸司出入公文、通达下情、奏报四方臣民建言、申诉冤滞或告不法等事。始 设通政使司之时，朱元璋对通政司的职能是十分重视的，对于通政使的人选也是 慎之又慎，“颇难其人”1 7 ，经过反复斟酌，任命刑部主事曾秉正新擢陕西参政 未行，于是任命曾秉正为通政使，并告诫通政使曾秉正、左通政刘仁等新任通政 司官员，要“审命令以正百司，达幽隐以通庶务。当执奏者勿忌避，当驳正者勿 阿随，当敷陈者勿隐蔽，当引见者勿留难毋巧言以取容，毋苛察以邀功，毋谗间 以欺罔公，清直亮以处厥心，庶不负委任之意。 1 8 况且通政使司可以拆阅四方 奏疏，然后再呈皇帝，并具备封驳权，分中书丞相之权的意图十分明显。 洪武十二年，将承敕监给事中、殿廷仪礼司、九关通事使拨归通政使司。因 为六科给事中在洪武十年“隶承敕监。十二年，改隶通政司。州9 ，因此承敕监 给事中就是六科给事中，其“看详诸司奏本及日录旨意”和“边报及钱粮机密 重事于给事中处报知引奏”等职掌，可能也随之转入通政司。废中书省后的 第二年( 即洪武十四年，1 3 8 1 年) ，朱元璋又令通政使司“职专出纳，与内外 诸司俱无文移，有径行本司者以违制论i 明朝人也同样认为通政使司“所以出 纳王命，为朝廷之喉舌，宣达下情，广朝廷之聪明，于政体关系最重也 2 0 。 建文时，改通政使司为通政寺，通政使为通政卿，通政参议为少卿寺丞， 并增置左右补阙、左右拾遗等官，永乐时复旧制。成化二年( 1 4 6 6 ) ，置提督誊黄 右通政，不予司事，万历九年( 1 5 8 1 ) 革。南京仍设通政司，永乐迁都后，称南通 政使司。2 总体来看，无论从六科、察言司还是通政司，其建立的整个过程无不体现 着朱元璋要削弱中书省左右言路和先于皇帝阅览章奏的权力的意图。通政司设置 目的是使四方奏疏可以不经中书省，即由通政司上达皇帝，以避免中书省的壅蔽， 保证君主的绝对权力和国家机器首脑部门的正常运转。在实践中，在一定程度上， 恬孙承泽撰：春嘲梦余录卷4 9 ，通政使司，第1 0 6 3 页。 怕孙乐泽撰：春明梦余录卷4 9 ，( 通政使川) ，第1 0 6 2 页。 0 7 孙承泽撰春明梦余录，卷4 9 ( 通政使司) ，第1 0 6 2 页。 掩明太祖实录卷1 1 3 ，洪武l 一年七月甲申。或春明梦余录孙承泽撰，卷4 9 ( 通政使司) 第1 0 6 2 页。 。9 张廷禾等著h 月史，卷7 4 ，职官志二，中华书局1 9 7 4 年版。 2 0 ( 明) 陆容著菽同杂记，卷9 ，中华书局1 9 9 7 年版，第1 1 6 页。 2 张廷玉等著明史眷7 4 ，职官志二，中华书局1 9 7 4 年版。 第6 页共3 9 页 通政司的设立确实改变了中书省先于皇帝阅览章奏的情况，进而在加强君主专制 方面发挥着突出的作用。在1 3 8 0 年朱元璋废相之后，经过不断的演变，通政司 在明代中前期，应该说体现了分散中央其它机构权力的效果，有利于皇权集中。 明代通政使司从洪武十年( 1 3 7 7 年) 建立至明亡( 1 6 4 4 年) ，共计在明代 存在2 6 7 年。在这两百多年中，通政使司的职掌也有了一些变化。 第7 页共3 9 页 第二章通政司的职掌 前面已经提到，通政使司在理论上是明代君主和臣下之间的一个联系机关， 所以居七卿之下的最高位次，有资格参预“廷推”。据梦馀录记载，通政司 门下有一红牌，书云“奏事使”。特此牌可以直入内府，守卫官不得阻拦，这给 通政使奏事提供了方便，下情能及时上达。通政司出纳王命，为朝廷之喉舌，其 封奏皆自御前开拆，故奸臣有事即露，无幸免者。对于通政司的具体职掌问题， 按照在诸司职掌、明史和明会典中的相关记载和说明，通政司的职掌 大致如下：出纳帝命，行使封驳之权；掌受章奏，通达下情，拆开实封；参与司 法、负有月奏和年终面奏、参与廷议和廷推、邸报编辑的责任。 一、出纳帝命，行使封驳之权 洪武十年七月甲申，在对新任命的通政使曾秉正、左通政刘仁的训诫中朱 元璋明确说明“通政即古之纳言纳言之官，命令政教，必使审之既允而后出， 则谗说不得行，而矫伪无所托矣；敷奏复逆，必使审之既允而后入，则邪僻无自 进，而功绩有稽矣。周之内史，汉之尚书，魏、晋以来所谓中书、门下省，皆此 职也。”看来朱元璋设立通政使司，是将它看作类似于唐代三省体制下的门下省， 因而通政司要“审命令以正百司，达幽隐以通庶务。当执奏者勿忌避，当驳j 下者 勿阿随，当敷陈者勿隐蔽，当引见者勿留难毋巧言以取容”，根据明会典 记载，洪武十四年命通政司职专出纳，与内外诸司俱无文移( 当指可以通过该司 呈章奏，但不能给该司文移) ，有径行本司者以违制论。凡有帝命，通政司必当 详审覆奏允当，然后施行，“令经历司呈宗人府经历司，案呈本府，事毕，抄案 帖下各卫、经历司”2 2 。既然通政司可以出纳帝命，自然也就可以行使封驳的权 力。 这里的出纳帝命是指凡皇帝谕旨、敕令，要递交通政使司审查方下至有司 执行，如果通政使司认为所拟诏令不妥，有权驳回，令其重新起草。 明初通政司行使封驳权的另一表现，是在接收章奏时参驳章奏违制现象， 如“凡在外之题本、奏本，在京之奏本，并受之，于早朝汇而进之：有径自封进 2 2 ( 正德) 明会典卷7 5 ，洪武礼制，文渊阁四库全书本。 第8 页共3 9 页 者则参驳。 2 3 明会典也提到“凡六科、中书舍人行移各衙门，俱结本司转 行。”2 4 - 如前所述，明朝建立之初，沿用元朝制度，以中书省为中枢机构，设立左右 丞相、平章政事、左右丞、参知政事等官职，朱元璋认为相权过大。针对这种情 。况，朱元璋也采取了一些措施，如洪武十一月三月壬午，命奏事毋关白中书省。 2 5 并在洪武十三年即1 3 8 0 年，朱元璋以谋反等罪名杀胡惟庸以及大批官员，并且 废除宰相制度，并宣布“以后嗣君并不许立丞相，臣下敢有奏请设立者，文武群 臣即时劾奏，处以重刑。 罢相后的明代中央政府机构中的府、部、院、寺互不 统属，直接向皇帝负责，皇帝实际上直接接管了大部分相权，此外部分相权流向 翰林院、六部和通政司。 但是，从洪武十三年朱元璋废相开始，皇帝事实上是一人身兼皇帝和宰相 双重的责任，事无巨细，都要亲自处理，长期下去，必然要影响到政府决策和执 行效率，而皇帝自身为各种事务性工作所缠绕，其压力和苦恼也是不言而喻的。 很快，罢相两年后，在洪武十五年，又“仿宋制，置华盖殿、武英殿、文渊阁、 东阁诸大学士。又置文华殿大学士，征耆儒鲍恂、余诠、张长年等为之，以辅导 太子。秩皆正五品大学士特侍左右，备顾问而已。诸司奏事，亦不得相 关白。 2 6 并在洪武二十八年敕谕群臣：“国家罢丞相，设府、部、院、寺以分理 庶务，立法至为详善。以后嗣君，其毋得议置丞相。臣下有奏请设立者，论以极 刑。” 由此可见，明太祖在设立殿阁大学士时，并不希望殿阁大学士成为一个新 的中书省，其成员成为实际上的丞相，从而再次构成对皇权的严重威胁。因此殿 阁大学士仅为正五品，职掌仅仅是“特侍左右，备顾问而己”，并不参与机务。 成祖时，内阁开始参与机务，但也无权干预各部事务，各部门直接向皇帝请示， 不必先“关白 内阁。仁宗以后，内阁地位渐重，阁臣可以兼领六部，而嘉靖中 叶以后，有些大学士被授予保、傅、太师等三公名号，班次已在六部长官之上。 内阁地位的迅速提高，与其掌握的职权有关。史称内阁职权为：“掌献替可否， 奉陈规诲，点检题奏，票拟批答，以平允庶政。”这里提到的“点检题奏，票拟 2 3 张廷毛等著明史，卷7 3 ，职官志二，中华书局1 9 7 4 年版。 2 4 ( 正德) 明会典，卷1 6 7 ，通政使州，义渊阁p q 库全书奉。 2 5 张廷下等著明史，卷2 ，太祖本纪，中华 导局1 9 7 4 年版。 2 6 张廷玉等著明史，卷7 2 ，职官志，中华书局1 9 7 4 年版。 第9 页共3 9 页 批答”就是指内阁的票拟权，也就是一切章奏、文书，都首先要由内阁看详，并 提出处理意见，再送请皇帝裁决。这要求内阁要先对政务提出处理意见，能够在 一定程度上影响皇帝的决策，对六部以及院、寺之间的关系，内阁也能起到一定 的协调作用也确实承担了汉唐时宰相的部分权力。值得注意的是，虽然自成祖时 开始至以后，内阁的职掌和地位都在增加，但是内阁始终不是真正的宰相机构， 因为内阁“不置官属，不得专制诸司。诸司奏事，亦不得相关白。 、“考驳诸司 奏启，平允则署其衔日翰林院兼平驳诸司文章事某官某，列名书之。 其主持 政务、领导协调各部、院、司等国家执行部门工作的行为没有足够的合法性。 在明代，“衙门官职各有统属者，皆互见其文移。有互相管摄者，各分书其 带管衙门。”2 7 ，而通政司本身因为“与内外诸司俱无文移，有径行本司者以违制 论”，它只是一个接受各衙门、各朝臣上呈题本和奏本给皇帝的部门，具有相当 大的独立性，初设时的通政司具有“帝命必当详审覆奏允当，然后施行”的封驳 权力，对内外诸司来说都也会起到监督和制约的作用。 此后，六科参与封驳的事例也逐渐多起来： 洪武十四年正月“命刑官：听两造之辞果有罪验，正以五刑，议定然后入奏。 既奏，录其所被之旨送四辅官、谏院官、给事中覆核无异，然后覆奏行之。有疑 谳，则四辅官封驳之，着为令”2 8 。永乐二年四月丙戌，谕六科给事中：“朕同临 百官，可否庶务，或有失中，尔等宜直言无隐 2 9 。 到永乐八年五月甲午皇太子日：“朝廷置六科，虽以考察奏牍防闲、欺蔽， 亦欲政事之阙失、下人之休戚”。永乐十一年春正月“壬午，谕通政使、礼科 给事中，凡朝觐官境内灾伤不能闻为他人所奏者，罪之。 在宣德元年七月己亥，命令六科给事中：“凡内官内使传旨诸司皆须覆奏”， “尔官近侍，职在记注，凡朕一言一令或令内使传出者，尔当备录覆奏，再得旨 而后可行，庶几关防欺蔽”3 1 。四年八月丁亥，谕行在六科给事中日：“朝廷置给 事中，所以出纳命令，封驳章奏，关防百司之弊，而朝政阙失、庶官贤否、民情 休戚皆得言之，非其它职事比也3 2 。 ( 正德) 明会典凡例，文渊阁p q 库全书本。 明太丰钍实录卷1 3 5 ，洪武f f - 明年正月。 m j 太宗实录卷3 0 ，永乐八年五月甲午。 明太宗实录卷1 0 4 ，永乐十一年正月千午。 叨宣宗实录卷1 9 ，宣德几年七月己亥。 明宣宗实录卷5 7 ，宣德p q 年八月丁亥。 第i o 页共3 9 页 总之，洪武时期给事中行使与封驳有关的权力只是个别现象：永乐时期皇 帝或太子不止一次强调给事中应直言政事缺失，给事中一职“封驳”的色彩加 重；宣德时期则明确提出给事中主要职掌是“出纳命令”，这显然是早期通政司 “出纳帝命，行使封驳”的职掌。可见，早期通政司“出纳帝命，行使封驳 的职掌已经转移给了六科。 二、掌受章奏，拆开实封，通达下情 在通政司建立之初，除了出纳帝命、行使封驳之权外，还要负责掌受天下臣 民的章奏。明会典中说，“洪武二十六年定，凡四方情建言、申诉冤枉、民间 疾苦善恶等事必随即奏闻，及告不公、不法等事重者于底簿内誊写所告缘由，赉 状奏闻。仍将所奉旨意于上批写抄行。常事者，另置底簿将文状编号，用使关防， 明立前件，连人状送当该衙门整理，月终奏缴。底簿送该科督并承行该衙门回销。 永乐四年，令本司奏事，虽小必闻。凡每日早朝，引奏天下臣民及入递所奏事， 或五事、七事，遇大寒、大暑减免奏数不一。 1 、掌受章奏 ， i 章奏是明代规定的臣民给皇帝所上的正常的上行官文书。明代的章奏分题本 和奏本两种，国初定制，臣民具疏上于朝廷者为奏本，东宫者为启本，皆细字。 后在京诸司以奏本不便，凡公事用题本，其制比奏、启本略小而字稍大，皆有格 式。”3 3 奏本格式是“某衙门某官姓某等谨奏，为某事，备事由云云，今将原发事由， 照行事理，备细开坐，谨具奏闻。某事缘由毕，前件事理议拟依某律科断施行， 某事云云，缘由毕，前件云云伏候敕旨，如有勾问职官或支拨钱粮之类，则依此 式写，以上某字起至某字止，计字若干，纸几张，右谨奏闻，如一事奏请，则于 此下写伏候敕旨谨奏。洪武年月日某衙门某官姓某官姓某。”3 4 奏、启本在内 容上并无差别，只是在称呼等形式上有差异。 题本格式是“某衙门某官等谨题，为某事，备事由云云，谨题请旨。如不用 请旨，止云谨具题。余同。有急切机务不得面陈者，许具题本投进。若诉私 3 3 ( 正德) 明会典卷7 5 ，礼部三十四，文渊阁网库全书本。 3 4 ( 正德) 明会典卷7 5 ，礼部三十口q ，奏启本格式，文渊阁四库全书本。 第1 1 页共3 9 页 遂为定制。” 此后，其作用有所减弱，据沈德符万历野获编卷二十记载：“通政为大 九卿之一。然两参议以读本为职。皆选仪貌整而声音洪者且一转参议，须满 三考始一迁，俱在本衙门内，即加至尚书，亦无出局者，固有志者俱不屑就。 即便如此，通政司也为权奸所警戒。据明史严嵩传载，嘉靖中，赵文华与 严嵩结为父子，严嵩念“己过恶多，得私人在通政，劾疏至，可豫为计”。因为 “章奏，外官由通政司，京官则由皇极门实封奏闻，文书房内员收之，例无副本。 ，故以文华为通政使，到明代中、晚期，通政司一度被奸党所控制，沈德符万 历野获编卷二十也记载接收题奏本之处“在内日会极门，在外则为通政司。凡 投通政者不尽得上闻。通政司通达下情之意，已经荡然无存了。因此陆容也 感叹说“一有讦奏左右内臣及勋戚大臣者，本未进而机已泄，被奏者往往经营幸 免，原奏者多以虚言受祸。祖宗关防奸党通达下情之意，至是无复存矣，可胜叹 哉! 6 1 由此可以看出，首先通政司的奏事不拘起数，到明代中后期已经演变成 为“以读本为职，有志者俱不屑就 的境地。陆容“祖宗关防奸党通达下情之意， 至是无复存矣”的感叹，也一定程度上反映了明代中后期的实际情况。 i 总之，通政司的设立和“奏事毋关白中书省 的禁令，使得奏事不得隔越中 书省的传统被打破，而且丞相手中也失去了先于皇帝处理章奏的特权，这种权力 顺理成章的转移到了皇帝手中，使得皇帝能够在更加准确的了解下情的情况下作 出相对准确的决策，并且保障了章奏的内容不被提前外泄。因此当时即有人评价 通政司“所以出纳王命，为朝廷之喉舌，宣达下情，广朝廷之聪明，于政体关系 最重也。洪武、永乐间，实封皆自御前开拆，故奸臣有事即露，无幸免者。 。6 2 在 这一权力转移的过程中，通政司无疑起到了至关重要的作用，朱元璋利用这个机 构成功的实现了自己的设想。当然，后来情况略有变化，通政司地位有所下降。 三、参与司法活动二、爹与司法 古明 明代的司法权责并不统一，其中央司法机构的组织及职掌分别规定与诸司职 掌之中，相应的，中央司法权也分属于数个机关。在这些机关中，刑部、都察院、 5 9 i 镝著，寓圃杂记卷1 ，中华书局1 9 9 7 年版，第5 页。 6 0 李清著，三垣笔记，笔记下弘光，中华书局1 9 9 7 年版，第1 0 5 页。 6 1 陆容著菽同杂记，卷9 ，中华书局1 9 9 7 年版，第1 1 6 页。 6 2 陆容著菽园杂记，卷9 ，中华书局1 9 9 7 年版，第1 1 6 页。 第1 8 页共3 9 页 律失入者，调他司再讯，曰番异，犹不惬，则请下九卿会讯，日圆审6 7 ，由吏 部尚书、大理寺卿、左都御史、通政使等九卿来联合审判死刑翻异案。如果“亭 疑谳决，而囚有番异，则改调隔别衙门问拟。二次番异不服，则具奏，会九卿鞫 之，谓之圆审。至三四讯不服而后请旨决焉。”翩圆审的结果须报请皂帝审核批 准才能执行。 从以上几方面来看，应该说通政司具有司法机关的地位，不过与三法司比， 通政司并不是常设的司法机构，涉及司法方面的职能也不是通政司的主要职能， 但通政司参与司法，说明该司有时也有司法权力。 - 四、月奏、年终面奏和参与廷议和廷推 所谓月奏，是指“凡本司发过五府六部都察院及内外诸司衙门公文，并照驳 各衙门差错公文实封等件，及行移勘合原告文状，拿人起数，给由人员，每月类 奏，年终通行类数开奏。凡每月终五府等衙门出入公文等项数目，面奏送科外， 其给由起复官员仍奏令吏部查理。”也就是通政司要将本衙门一个月内进行的各 项工作汇总、相关文件送交六科和吏部。年终面奏则是通政司“凡天下府州县奏 到本年雨泽本年终面奏，类送户科。凡本司同逐收下奏本夹板，年终面奏， 令锦衣卫差人运送司礼监交收。” 明代“朝廷有大政及推举文武大臣，必下廷议”7 0 。“廷议”即廷臣会议， 是明代朝廷的议事制度。廷议是朝廷最高首脑会议，一般有内阁阁臣与九卿( 六 部尚书、都御史、大理寺卿、通政使) 、科道官参加。参加廷议的人数因所议内 容而异，少则三十余人，多则百余人。会上凡行政决策，均由“部院官陈述始末， 内阁辅臣即拟可否”，据礼部志稿卷四十六中说“每同朝罢，即御文华殿除 内阁辅臣日侍讲读自宜随入供事，其六部、都察院大臣仍乞皇上不时名见，即将 览过题奏干系大赏罚、大黜陟、大典礼、大刑狱、大军机、大会计与凡一切大政 令当斟酌详议者，特降清问。许部院官陈述始末，内阁辅臣即拟可否。科道掌印 官每次各轮二员随进，如诸臣陈述未详，议拟未当者，许公同评正”，明代廷 议之事均为“事关大利害”的政事，须下廷臣集议。廷议的具体方式多为按部门 6 7 张廷玉等著叨史，卷7 3 ，职官二，中华书局1 9 7 4 年版。 6 8 张廷玉等著明史，卷9 4 ，刑法忠二，中华书局1 9 7 4 年版。 6 9 ( 正德) 明会典，卷1 6 7 ，通政使司，义渊阁四库伞书本。 7 0 张廷玉等著明史，卷1 9 9 ，李承勋列传，中华书局1 9 7 4 年版。 第2 0 页共3 9 页 以商讨问题的形式进行。明制，廷议的结果须上奏皇帝，廷议意见不一致时，应 摘要奏闻皇帝作裁决。廷议结果要“皂上加以睿断亲赐裁答，倘有疑难虽再三商 确然后答旨亦无不可。”，也就是要奏请皇帝裁决。 明史记载“若员缺应补不待满者，日推升。内阁大学士、吏部尚书，由 廷推或奉特旨。侍郎以下及祭酒，吏部会同三品以上廷推。太常卿以下，部推。 通、参以下吏部于弘政门会选。詹事由内阁，各衙门由各掌印。在外官，惟督、 抚廷推，九卿共之，吏部主之。布、按员缺，三品以上官会举。”7 1 也就是说， 当时低级官吏归吏部尚书任用，高官则由七卿，九卿，或再加上外面的巡抚总督 开会来公开推举，称为廷推。如：洪武二十一年八月乙卯，命六部、都察院、通 政司、大理寺等官各举文学干济之士。7 2 有明一代，廷推和廷议所涉及的内容主要是位号、祭祀、官制、人事、财政、 军事等方面事务。 五、参与邸报编辑 通政司在明代邸报编辑方面也发挥着作用。作为封建社会最高阶层的统治者 在影响传播方面的一个重要表现就是对信息传播的控制，控制传播也就成为其维 护统治地位，加强君主专制的一种手段。明代传播信息的主要媒介就是邸报，明 朝由中央政府统一安排发布和抄传等事宜，按规定各省派驻京师的提塘，提塘的 办公地点通称提塘报房，简称报房。由提塘报房发出的官报通称“邸报 ，习惯 上发自首都的官报仍被称为“邸报。明代邸报除了过去朝代的信息以外还有社 会信息，并及时报道科举方面的最新信息。7 3 通政司将原来实封御前陈奏毕，仍将所奉旨意于上批写抄行，也就是说就于 奏本后批写旨意送该科给事中收转( 后来逐渐改为内阁写旨) ，令该科抄出施行。 接到通政司转送的内容后，六科即可开始工作，“凡六科每日接到各衙门题奏本， 逐一抄写成册，五日一送内阁，以备编纂4 ；又说：“凡各科行移各衙门，俱经 通政司转行”7 5 。 根据明朝政府的这一制度规定，我们可以看出，明代的邸报由朝廷统制。在 张廷玉等著明史，卷7 1 ，选举三，中华书局1 9 7 4 年版。 明太祖实录卷1 9 3 ，洪武二十一年八月乙卵。 参见刘家林著中围新闻通史，武汉大学f l ：版社。 ( 正德) 明会典卷1 6 7 ，六科，文渊阁四库伞书本。 ( 正德) 明会典卷1 6 7 ，六科通行事例，文渊阁四库伞书本。 第2 1 页共3 9 页 帝及当权大臣意见相悖的稿件、军机、刑狱和机密。这些在把关过程中会被严格 控制起来，不许抄发。如天启五年十月丙申中书舍人吴怀贤下镇抚司杖杀一事， 不见邸报的相关记载。再如南明福王弘光元年有人冒充太子一事，宁南王才上疏 论及此事，使“太子若真，将何容朕”的福王惊呼“此疏岂可流传”，“令提 塘官立行追毁。 而且，明代统治者对泄漏邸报内容的惩罚是相当严厉的，明会典中规定： “若近侍官员漏泄机密重事于人者，斩。常事，杖一百，罢职不叙。 “若边将 报道军情重事而漏泄者，杖一百，徙三年。”7 8 孙承泽也提到“凡系密封，皆不 发抄，若不请明，谁敢宣布”7 9 等等。 明代的统治者们对于邸报稿件进行这样的控制，一是从国家利益出发，如崇 祯年问清兵进犯，军机就需要严格保密，因此邸报禁传；二是从避免引起大臣及 国人恐慌，导致涣散人心，如残酷的刑狱带来的不良后果。应该说，在明代中央 严格控制信息传播的前提下，通政司和六科相互合作还是卓有成效的，一定程度 上起到了通达上情的作用。 猖( 正德) 明会典卷1 2 8 ，漏泄军情人事，文渊阁四库全书本。 7 9 孙承洋著春明梦余绿，卷2 5 ，六科，中牛 5 局1 9 9 7 年版。 第2 3 页共3 9 页 第三章通政司的地位及其与皇帝和内阁等的关系 一、通政司的地位 应该说，无论从朱元璋设立通政司的目的、建立过程和通政司被赋予的职掌 来看，最大的作用就是起到分权制衡其他重要职能部门，因此通政司与皇帝保持 了相对密切的关系，特别是在明初受到皇帝的重视，并拥有相当重要的地位。 通政使司在太常寺南，东向，其长官为通政使，正三品，在九卿之列，基于 这一点，从其办公地点位置的安排上也有特别之处，謇斋琐缀录卷四中说“两 京五府、六部衙门，位置多同而少异，北则稍加弘壮。五府以中左右前后为序。 南京总兵坐中府，而北之总兵坐后府，盖避中也。南北太常寺皆居通政司之上， 而班次则通政在前，盖通政在九卿列中，执政衙门故也。 从其奏事的次序和时间上看，也有与众不同之处，明太祖实录卷二百四 十七中明确了各个衙门奏事次第：“礼部会议凡奏事，一都督府，次十二卫，次 通政使司，次刑部，次都察院，次监察御史，次断事官，次吏户礼兵工五部，次 应天府，次兵马指挥司，次太常司，次钦天监，若太常司奏祀事则当在各司之先 l 每朝。上御奉天门百官叩头毕分班序立，仪礼司依次赞某衙门奏事奏毕复入班伺， 各司奏毕俱退若。上御殿奏事官升殿以次，奏毕先退其不升殿者俱于中左中右门 外两廊伺候，奏事官出则皆出若于文华殿启事，则詹事府在先余次第，并同前凡 晚朝。唯通政使司、六科给事中、守卫官奏事，其各衙门有军情重事者，许奏， 余皆不许诏从之。明太祖实录卷之二百十三也出现了类似的说法“诏公 侯早朝于华盖殿，叩头毕退于中右门伺候，次五府、六部、都察院、通政司、大 理寺断事官奏事毕亦退于中左门候齐侍班，其余各衙门依次入奏，毕，应侍班者 依品级序立。”这里明确说明通政使在向皇帝奏事的次序上明显靠前，居于比较 重要的地位。 另外，在奏事的时间上，通政司也有特权。明太祖实录中记载“唯通政 、使司、六科给事中、守卫官奏事，其各衙门有军情重事者，许奏，余皆不许诏从 之。州o 。在太宗文皇帝实录卷二十九中也说，“永乐二年三月壬戌上御 右顺门晚朝召后军都督府及兵部官皆不在列，御史劾奏其不朝罪。上日朕尝命百 明太祖实录卷2 4 7 ，洪武二十九年十月丁酉。 第2 4 页共3 9 页 司皆于早朝奏事非警急事当奏者不须赴晚朝，听在司理职务。惟通政司达四方奏 牍早晚须朝，今晚后，府兵部必无当奏之事，故不朝不须罪。”通政司享有特权 的另一个表现就是朱元璋赐其奏事使的红牌，洪武中“南京通政司门下有一红 牌，书日奏事使。云洪武年间，凡有欲奏事不得至御前者，取此牌执之，可以直 入内府，各守卫等官不敢阻当。国初通达下情如此。 龇 由此可见，在明代建国初期，通政司还是处于一个通达下情，为皇帝服务的 重要位置上。 二、通政司与皇帝的关系 关于通政司与皇帝的关系，可以用一句话来概括，那就是通政司是皇帝的喉 舌和耳目，起到加强皇权，通达下情的作用。 通过前面分析的通政司建立的过程及其职掌来看，李善长之后，长期担任中 书省丞相的是胡惟庸，胡惟庸“白杨宪诛，帝以惟庸为才，宠任之。惟庸亦自励， 尝以曲谨当上意，宠遇日盛，独相数岁，生杀黜陟，或不奏径行。内外诸司上封 事，必先取阅，害己者，辄匿不以闻”。在朱元璋看来，胡惟庸“生杀黜陟，或 不奏径行。内外诸司上封事，必先取阅，害己者，辄匿不以闻”8 2 的种种行为是 对于皇权的很大的威胁。因为在这种做法之下，他所担心的言路不畅，上下壅蔽 的问题会时有发生。如朱元璋曾表示“天下所以不治者，皆由上下之情不通故也。 若使君德下流，民情上达，有不便利，即与更张，天下岂有不治? ”8 3 又据典 故纪闻载，洪武年问吏部选用了一批国子生为六品以下郡县官，朱元璋又说： ， “事君之道，惟尽忠不欺；治民之道，惟至公无蔽。凡郡一邑之民，必有饥寒 。 不得其所者，有狱讼冤抑者，有贤才不举者，有豪猾蠹民者。汝等到任，能不为 私欲所蔽，人言所惑，则方寸自明，而诸蔽可息。一牵于私欲，而惑于人言，则 冥然如坐暗室，饥寒者无由获济，冤抑者无由伸理，贤才壅蔽，而豪猾纵横，则 为废职矣。古人有言：人始入官，如入暗室，久而乃明，明乃治。汝等切记之， 毋为人蔽惑也。” 由此可见，朱元璋多次对各级官员和大臣们表示过对这一问题的担心和重 视，表达了他对于通言路的重要性。 8 余继餐著典故纪闻，卷3 ，中华书局1 9 9 7 年 l ：版，第2 6 页。 3 2 张廷下等著i j 史，卷3 0 8 ，胡惟庸传，中f 卑书局1 9 7 4 年版。 8 3 余继登著典故纪闻，卷3 ，中华书局1 9 9 7 年版，第5 2 页。 第2 5 页共3 9 页 权，通达下情的重要性。 洪武初年，朱元璋“令天下州县长吏月奏雨泽”。谈迁国榷卷三记载太 祖洪武二年九月朱元璋明令，“灾异尤重，其令有司无大小即飞奏”。 至永乐年间，皇帝对雨泽也很关注，“上御奉天门顾廷臣日近日郡县数奏水 旱，朕甚不宁。右通政马麟等日：水旱出于天数，尧汤之世所不免。今间一二 处有之，不至大害。9 1 仁宗时，“四方奏报雨泽章疏，旧皆贮通政司，司臣有欲 送科臣收贮者，仁宗日：“祖宗所以令天下奏雨泽者，盖欲前知水旱，以施恤民 之政，此良法美意，今州县雨泽章奏乃积于通政司，上之人何由知? 又欲送给事 中收贮，是欲上之人终不知也。如此徒劳州县何为? 自今四方所奏雨泽至即封进， 朕亲阅焉。 9 2 到宣宗时，仍有通政司继续进各地雨泽奏本的记载和宣宗对此事格外重视的 记载，如宣德二年二月“行在通政司进各处雨泽奏本。上览之，顾谓侍臣日：祖 宗爱民之心保民之道，于斯可见。前世人主，有民之休咎藐不闻者，岂是久安长 治之道? 我国家自太祖皇帝令天下有司月奏雨泽，世世相承为成宪，岁之丰俭， 民之休戚，靡不周知，其虑深矣。” 明人认为治道之失，则“雨泽缘天怒而屯，螟媵因人妖而出”9 4 因而，地方 雨泽丰歉，事关民生，一是治道得失的反映，也是历代统治者关心民情的一种反 映。因此，对于地方雨泽丰歉情况的了解已经作为传统为明代历任皇帝所继承。 雨泽的丰歉是普通百姓可以直接感受和体会到的，因而要求奏报雨泽与通政司转 奏、引奏一样，也是统治者想要通达下情的一种表现。而这些工作都属于通政 司的职责范围。 1 、与六科的关系 与其他机构的关系 前面已经提到，洪武六年三月乙巳，“定设给事中十二人，秩正七品，看详 诸司奏本及日录旨意等事凡省府及诸司奏事于殿庭左右执笔纪录，具批 旨意可否于奏本之后若系边报及钱粮机密重事，不待朝会合奏闻者，于给事 9 1 明太宗实录卷9 3 ，永乐七年六月戊辰。 9 2 余继臀著典故纪闻，卷8 ，中华书局1 9 9 7 年版。第1 4 l 页。 9 3 明宣宗实录卷2 5 ，宣德二年二月丙了。 9 4 张廷下等著明史，卷2 3 5 ，e 德完传，中华书局1 9 7 4 年版。 第2 7 页共3 9 页 中处报知引奏”。初设时期的六科给事中为参与决策之机构，与三省制中的中 书省职掌有类似之处。给事中录旨便于稽考京师三大机构执行圣旨的准确性，而 掌管机密重事上达，限制了中书省、大都督府尤其是中书省参与决策的权力。 洪武十年六月丁巳，“上谕中书省臣日其令天下臣民，凡言事者实封直 达朕前”蚰。洪武十年七月甲申，置通政使司，该衙门初设时期以捡视章奏并向 皇帝汇报、出纳帝命、封驳等为主要任务，封驳皇帝诏旨权是通政司早期的重要 职掌之一，与三省制下的门下省职掌有类似之处。随着时间的推移，通政司出纳 帝命的权力逐渐削弱，其出纳帝命及封驳诏旨之权转到了六科给事中。大约从永 乐时期开始，到宣德时期明确：出纳帝命、封驳诏旨及封驳章奏之权已转归六科。 封驳诏旨之权由通政司转到六科后，二者封驳方面有何区别呢? 通政司的封 驳权主要应用于监督章奏上呈过程中的违制现象，也就是说“凡在外之题本、奏 本，在京之奏本有径自封进者则参驳。 钾而六科则主要握有封还和驳正的 权力。“封还是指六科将皇帝向下颁布的制敕中有违失或不当的封还给皇帝；驳 正则是六科针对六部申请施行事件罩存在不当之处、内阁的票本已经为皇帝批出 而仍然存有不妥之处的，将其驳回。”9 8 所谓“儿制敕宣行，大事覆奏，小事署而 颁之；有失，封还执奏。凡内外所上章疏下，分类抄出，参署付部，驳正其违误。 也就是说，通政司和六科都具有对于章疏的封驳权，其侧重点不同。应该说 通政司与六科都是起到监察其他部门政务的职能部门，对于他们本身来说，也是 互相分权，典型的体现了明太祖朱元璋