（经济法学专业论文）城市化进程中失地农民权益法律保障问题研究.pdf

摘要 随着我国城市化步伐的加快，农民的土地被国家大量征用，产生了为数众多的失地 农民。在中国城乡二元结构体制特殊国情的制约下，再加上现有的农村土地制度、征地 制度、就业制度、农村社会保障制度的缺陷，造成了失地农民生存权、发展权以及就业 权、社会保障权等诸多方面的权益受到严重侵害，广大失地农民面对着失地又失业、未 来生活缺乏保障等群体性危机，严重影响了社会经济的稳定发展。本文从城市化进程中 失地农民权益保护的相关理论界定入手，分析了城市化的缘起及涵义，总结了城市化发 展的一般规律，论证了推进城市化进程是实现现代化的必然选择，在这个过程中必然伴 随大量农民失去土地这一客观规律。分析界定了失地农民及其权益的涵义和构成，提出 了构建失地农民权益法律保障体系的目标和进行法律制度创新的主要内容。 从对我国失地农民权益受损的实证分析可以看出，失地农民的土地财产收益权、土 地经营自主权、劳动就业权益、社会保障权益在征地过程中受到了严重侵害。究其原因， 农民集体土地所有权法人主体设置虚化、农民集体土地所有权权能残缺等现行农村土地 产权制度的缺陷是造成失地公民权益受损的根本原因。“公共利益”界定不清，不合理 的土地征收程序，不合理的土地征用补偿规定等现行土地征收制度的缺陷是造成失地农 民权益受损的直接原因，城乡分割的二元社会结构是造成失地农民权益受损的体制原 因。为此，本文从以下四个方面法律制度的改革和完善角度提出了构建保障失地农民权 益的法律保障体系的构想。第一，改革农村土地法律制度。确立农民土地使用权法律制 度和农村土地发展权法律制度；第二，完善土地征收制度。严格界定“公共利益的范 畴和征地范围。完善征地程序，健全土地征用监督机制。以市场价格为基准，建立公平 征地补偿机制；第三，健全失地农民就业法律保障体系。强化失地农民职业教育和职业 培训。完善城乡一体化的劳动力市场体系，积极拓展失地农民的就业途径。加强劳动监 察执法，保护失地农民劳动权益；第四，建立失地农民社会保障体系。明确失地农民社 会保障立法的目标和主要原则。改变一次性货币安置为主的做法，建立失地农民社会保 障基金。建立以失地农民社会养老保险、基本医疗保险和最低生活保障制度为重点的多 层次的社会保障网络。 关键词：城市化，失地农民权益，法律保障 i i a b s t r a c t w i t ht h ea c c e l e r a t i o no ft h ep a c eo fu r b a n i z a t i o ni nc h i n a ，al a r g en u m b e ro ff a r m e r s l a n dw a s e x p r o p r i a t e db yt h es t a t e ，w h i c hp r o d u c e sp l e n t yo fl o s i n gl a n df a r m e r s u n d e rt h ec o n s t r a i n t so f u r b a n r u r a ld u a ls t r u c t u r es y s t e mi nc h i n a ，t o g e t h e rw i t ht h ed e f e c t so fp r e s e n tr u r a ll a n ds y s t e m ，l a n d e x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，e m p l o y m e n ts y s t e ma n ds o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，m a n ya s p e c t so fr i g h t sf o rl o s i n g l a n df a r m e r ，i n c l u d i n gs u b s i s t e n c e r i g h t ，d e v e l o p m e n tr i g h t ，e m p l o y m e n tr i g h t ，s o c i a ls e c u r i t yr i g h ta n ds o o n ，w a sv i o l a t e ds e r i o u s l y t h em a j o r i t yo fl o s i n gl a n df a r m e r si sc o n f r o n t e dw i t hv a r i o u sc r i s e s ，s u c ha s l o s i n gt h el a n da n dj o b ，l a c k i n go fp r o t e c t i o nf o rt h ef u t u r el i f e ，w h i c hh a sg r e a t l ya f f e c t e dt h ed e v e l o p m e n t o ft h es o c i a ls t a b i l i t ya n dt h ec o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u ss o c i e t y t h et h e s i sw i l la n a l y z e st h eo r i g i na n dm e a n i n go fu r b a n i z a t i o n ，s u mu pt h eg e n e r a lr u l e so fu r b a n d e v e l o p m e n t ，a n dd e m o n s t r a t et h ei n e v i t a b l ec h o i c eo fu r b a n i z a t i o ni na c h i e v i n gt h em o d e r n i z a t i o nt h r o u g h t h et h e o r ya b o u tt h ep r o t e c t i o no ft h ei n t e r e s to ft h el o s i n gl a n df a r m e ri nt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o n b e s i d e s ，t h et h e s i sw i l la n a l y z ea n dd e f m et h em e a n i n ga n df o r mo ft h el e g a lr i g h t sf o rl o s i n gl a n df a r m e r , a n dp r o p o s et h ea i mo fc o n s t r u c t i o nt h e l e g a lp r o t e c t i o ns y s t e mf o rl o s i n gl a n df a r m e ra n dt h eo r i e n t a t i o no f l a ws y s t e mi n n o v a t i o n a n a l y s i so ft h ed a m a g e so fl o s i n gl a n df a r m e r si n t e r e s t ss h o w st h a tt h e i rl a n d e d p r o p e r t yi n t e r e s t ，a u t o n o m yi no p e r a t i o no ft h el a n d ，e m p l o y m e n tr i g h t ，s o c i a ls e c u r i t yr i g h th a v eb e e n s e r i o u s l yi n f r i n g e di nt h ep r o c e s so fl a n de x p r o p r i a t i o n t h er e a s o n sa r et h a tt h es e to ft h el e g a lp e r s o no f c o l l e c t i v el a n dr i g h t si s e m p t y ；t h ep o w e ro fc o l l e c t i v el a n dr i g h ti su n c o m p l e t e da n ds oo n t h e r ea r e s e v e r a lr e a s o n sf o rt h es u f f e r i n go fl o s i n gl a n df a r m e r si n t e r e s t s d e f i c i e n c i e si nt h ee x i s t i n gr u r a ll a n d s y s t e m i st h eb a s i cr e a s o n ；v a g u e p u b l i ci n t e r e s t ”，u u r e a s o n a b l el a n d e x p r o p r i a t i o np r o c e s sa n d c o m p e n s a t i o np r o v i s i o n sa r et h ed i r e c tr e a s o n sa n dt h ed u a ls t r u c t u r ei nu r b a na n dr u r a la r e a si st h es y s t e m r e a s o n t h e r e f o r e ，t h ea r t i c l ew i l lp r o p o s eav i s u a l i z eo fc o n s t r u c t i o nt h el e g a lp r o t e c t i o ns y s t e mf o r p r o t e c t i n gt h ei n t e r e s t so fl o s i n gl a n df a r m e r f i r s t ，p e r f o r m i n ga n dp e r f e c t i n gt h el e g a ls y s t e mo fr u r a ll a n d t h a ti st oc o n s t r u c tt h en e w s y s t e mo fc o l l e c t i v el a n dr i g h t ，t oe s t a b l i s hl a n dr i s er i g h t s e c o n d ，i m p r o v i n g t h ee x i s t i n ge x p r o p r i a t i o nl a n ds y s t e m s ot h es t a t es h o u l dd e f i n i t et h es c o p eo f “p u b l i ci n t e r e s t s t r i c t l y , w es h o u l de s t a b l i s haf a i rl a n de x p r o p r i a t i o na n dc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mb a s e do nt h em a r k e t - p r i c e i i i t h i r d ，e s t a b l i s h i n ga n di m p r o v i n gl e g a ls e c u r i t ys y s t e mf o rl o s i n gl a n df a r m e r t h es t a t es h o u l ds t r e n g t h e n t h ev o c a t i o ne d u c a t i o na n dt r a i n i n go ff a r m e r sa n de x p a n dt h e i re m p l o y m e n to p p o r t u n i t i e s f o u r t h ， e s t a b l i s h i n gt h es o c i a ls e c u r i t yf o rl o s i n gl a n df a r m e rr e a s o n a b l y e v e r y o n es h o u l dc l e a rt h eo b j e c t i v ea n d m a i np r i n c i p l eo fs o c i a ls e c u r i t yl e g i s l a t i o n t h es t a t es h o u l dc h a n g et h ea p p r o a c ho fo n e t i m em o n e t a r y s e t t l e m e n ta n de s t a b l i s ht h es o c i a ls e c u r i t yf u n d sf o rl o s i n gl a n df a r m e r b e s i d e s ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l d e s t a b l i s ham u l t i 1 e v e ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o c u s i n go nt h es o c i a lo l d - a g ei n s u r a n c e ，b a s i cm e d i c a l i n s u r a n c ea n dm i n i m u ml i v i n gs t a n d a r ds e c u r i t ys y s t e m k e yw o r d s ：u r b a n i z a t i o n ，i n t e r e s to fl o s i n gl a n df a r m e r ，l e g a ls e c u r i t y i v 目录 摘要i d l l i i s t r a c t i i i 目录v 引言1 第一章城市化进程中失地农民权益法律保障的理论界定3 1 1 城市化的理论思考3 1 1 1 “城市化”的缘起及涵义3 1 1 2 城市化进程的一般规律5 1 2 失地农民权益的界定6 1 2 1 失地农民的界定。6 1 2 2 失地农民权益7 1 3 失地农民权益法律保障的涵义8 1 3 1 法律保障的涵义8 1 3 2 构建失地农民权益法律保障体系的目标9 1 3 3 失地农民权益法律保障体系的主要内容l o 第二章失地农民权益缺损的实证分析1 3 2 1 失地农民的土地财产收益严重缺损1 4 2 2 失地农民的土地经营自主权流失严重1 5 2 3 失地农民劳动就业权益流失严重1 6 2 4 失地农民社会保障权益流失严重l7 第三章失地农民权益受损的原因分析1 9 3 1 现行农村土地制度的缺陷是造成失地农民权益缺损的根本原因1 9 3 1 1 农民集体土地所有权法人主体设置虚化1 9 3 1 2 农民集体土地所有权权能残缺2 0 3 2 现行征地制度是造成失地农民权益缺损的直接原因2 1 3 2 1 土地征收权被滥用一2l v 4 2 结论3 7 参考文献3 9 致 射。4 1 攻读学位期间发表的学术论文目录4 3 独创性声明4 5 v i 引言 己l 吉 _ jl 嗣 城市化是人类社会发展的客观规律，是经济发展到一定阶段必然产生的规律性现 象，也是当代中国推动现代化必不可少的动力。考察世界城市化进程，城市的不断扩张 和失地农民的大量增加，是一个国家或地区城市化过程中不可避免的矛盾。自2 0 世纪 8 0 年代以来，我国城市化以空前趋势兴起，城市空间迅速扩展，城市数量大增。据统计， 我国城市化率2 0 0 1 年为3 7 7 ，2 0 0 2 年为3 9 1 ，2 0 0 3 年为4 0 5 3 ，2 0 0 4 年为4 1 8 ， 2 0 0 5 年为4 3 ，2 0 0 6 年底已达4 4 8 ，平均每年以1 4 个百分点的速度增长，已经步入 了城市化加速期。据官方媒体人民日报2 0 0 4 年2 月3 同披露的数据，目前，全国失 地农民总数估计在4 0 0 0 万人左右，每年还要新增2 0 0 多万人。按照全国土地利用总 体规划纲要，从2 0 0 0 - - 一2 0 3 0 年占用耕地还将超过5 4 5 0 万亩，按一般每征用一亩地， 就伴随着1 5 个农民失业计算，我国“失地农民群体”将从目前约5 0 0 0 多万人剧增至 2 0 3 0 年的1 1 亿人。 本来城市化是一件好事，但由于通过征地实现城市扩张的模式是我国城市化进程中 的主要方式，大量失地农民仿佛一夜之间就失去了他们赖以生存的土地，由于我国二元 社会结构的存在，中国农村土地承载的功能包括所有权功能、经济收益功能、就业功能 和社会保障功能等多种功能，再加上现有的农村土地制度、征地制度、社会保障等法律 制度的缺陷，伴随着征地，失去土地的农民的生存权、发展权以及就业权、社会保障权 等诸多方面的权益受到严重侵害，广大失地农民沦为“种地无田、就业无岗、社保无份 的弱势群体，严重影响了社会的稳定发展。在这种背景下，失地农民问题成为全社会关 注的热点问题，学术界也多个层面对失地农民权益展开了研究，并取得了不少研究成果， 整体研究状况呈现出多学科参与、多视角探究、研究内容广泛、研究更具有现实性等特 征，这些研究成果涉及到失地农民的各个方面，对构建可持续发展的失地农民权益保障 体系、改革实践和理论研究均具有重要意义。但深入考察目前的研究成果，尚有三点不 足，第一，从战略上看，不少研究成果过分注意与实践中出现的局部问题相联系的对策 研究，由于目标不同、角度不同，致使提出的政策措施容易陷入局部的、“小修小补 的甚至是相互矛盾的怪圈。第二，从实效上看，尽管有些理论成果为改革提供了政策参 考，但从为失地农民权益提供全面法律保障角度研究的较少，导致提出的能在实践中可 城市化进程中火地农比权益法律保障问题研究 行的方案较少，缺乏立法层面的深入和细致，特别是缺乏形成条文的可操作性的制度。 同时，不少设计方案没有进行经济成本核算，带有理想化色彩，执行成本高。第三，从 创新上看，虽然近几年理论成果有突飞猛进的发展，但大多数研究成果都局限在失地农 民权益的流失、失地农民问题产生的原因，以及失地农民权益保障对策的研究上，且很 多内容是大致相同的，甚至是相同的，对涉及失地农民权益保障的核心和难点问题如农 地产权制度创新、社会保障机制创新等问题纵深研究少、开拓创新不够。 本文通过对失地农民权益保障的有关理论问题深入细致的考察，把失地农民问题与 中国城市化发展联系起来辩证的看待两者的关系，更多的从积极意义上探讨在推动城市 化发展的进程中保护失地农民权益问题。本文采取规范分析与实证分析相结合、横向比 较与纵向比较相结合、调查统计方法、系统分析方法等研究方法对失地农民问题展开全 方位的探讨，对失地农民权益缺损的现状和原因进行了深入的实证分析，从构建法律保 障体系的高度，就涉及失地农民权益保障的若干关键法律制度的构建，提出了“改革农 村土地法律制度 、“完善土地征收制度”、“健全失地农民就业法律保障体系、“建 立失地农民社会保障体系”等可操作性强的立法建议。 第一章城市化进科中欠地农民权益法律保障的理论界定 第一章城市化进程中失地农民权益法律保障的理论界定 1 1 城市化的理论思考 1 9 9 9 年召开的世界人居会议分析了人类城市化的发展历史，通过对世界范围内的调 查，指出，目前全世界大约有4 7 的人口居住在城市，预计到2 1 世纪初，大约有5 0 的 人会居住在城市。会议提出了“2 l 世纪是城市的世纪，人人共有城市”的城市化发展目 标，做出了世界正在逐步过渡到城市社会，城市是未来世界发展的方向，城市化是各国 走向现代化的必由之路的科学论断。改革开放以来，我国城市化水平不断提高。据统计， 我国城市化率2 0 0 1 年为3 7 7 ，2 0 0 2 年为3 9 1 ，2 0 0 3 年为4 0 5 3 ，2 0 0 4 年为4 1 8 ， 2 0 0 5 年为4 3 ，2 0 0 6 年底己达4 4 8 ，平均每年以1 4 个百分点的速度增长，已经步了 城市化加速期。我国是一个发展中的农业大国，从中国国情出发，正确认识城市化以及 其所带来的问题，从而进一步推动城市化进程，是我们思考中国未来经济社会发展的一 个重要课题。 1 1 1 “城市化 的缘起及涵义 “城市化 ( u r b a n i z a t i o n ) 一词，是1 8 6 7 年西班牙工程师瑟尔达( a s e r d a ) 年 在其著作城市化基本原理中提出的，二十世纪七十年代末，“城市化 的概念被引 入我国。随着社会的发展，“城市化 的内涵也在不断丰富，不同学科基于各个学科的 基本范畴、研究方法、理论旨趣的不同，对城市化的内涵也有着不同的思维方式和理论 进路。比如经济学对城市化的理解集中在农村人口向城市人口的转移上，侧重从经济与 城市的关系角度来定义城市化，强调城市化是促使产业结构、就业结构、消费方式由乡 村经济向城市经济转化的过程和机制。地理学着重从地域与经济、社会、政治等人类活 动之间的关系来理解城市化，认为城市化过程除人口与经济的转换与集中外，特别强调 城市化是一个地域空间过程，并呈现出日益集中化的过程；人口学家则认为，城市化是 农村人口转化为城市人口的现象和过程，等等。上述界定都是基于学科范畴从某一个侧 面揭示城市化的部分本质涵义，都从个性角度接近了城市化的本质。 就我国目前立法例中对城市化的定义来讲，个人认为，原建设部制定的中华人民 共和国国家标准城市规划术语( 1 9 9 8 年8 月1 3 日以建标 1 9 9 8 1 号文批准发布) 对城 3 城市化进程中失地农民权益法律保障问题研究 市化的定义相对比较科学全面，其把城市化定义为，是“人类生产与生活方式由农村型 向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人i e i 以及城市不断发展完善 的过程。 结合以上对各学科关于城市化内涵理解的分析，本人认为， 中华人民共 和国国家标准城市规划术语中关于城市化的定义涵盖了城市化最显著的两个本质特 性。第一，所谓城市化过程，是从以人1 3 稀疏并且相当均匀分布、劳动强度低且个人分 散为特征的经济转变为资本、劳动力和其他诸多物质生产要素在空间上聚集到城市的经 济变化过程。第二，农村人1 3 从传统劳动方式、生活方式向现代化生产生活方式的结构 转化过程。乜1 因而，本论文在论述城市化有关问题时采用这一定义。 城市化作为社会经济的综合转化过程，涵盖人口流动、空间转移、经济、社会、文 化发展等多方面的内容。口1 综合分析这种“综合转化 包括了四个方面的内涵： 第一个内涵是以人1 3 转移和集中为前提的人口的城市化。城市化从表象上看，直观 的表现为人1 3 的大规模迁移和集中的过程。具体地说，就是一个从农村人口( 农业人口、 农村居住) 为变为城市人1 3 ( 非农业人1 3 、城市居住) 的人口分布变动过程。它是随着 经济发展和社会进步自发形成的、不以人的意志为转移的客观过程，是农村的“推力 和城市的“拉力 共同作用的结果。 第二个内涵是经济活动向非农产业的集聚。城市化是一个经济活动和资源要素集聚 的过程。一是资源要素的集中，无论是人力资本还是物质资本，都会不断的集聚于城市。 二是生产的集聚。第一产业流出的资源首先集聚到第二产业，随后分流到第三产业，其 逻辑顺序是从第一产业逐步转化为第二、第三产业的过程，是第二、第三产业在产业结 构比重中不断上升的过程。还包括交换的集聚和消费的集聚。城市不仅为人们的交换提 供完备的市场体系和中介服务，还提供了便利的交通和信息。人1 3 、生产和交换的集聚 必然导致消费的集聚。 第三个内涵是人们生产生活方式的转变。城市化通过追求人口和资源的聚集从而改 变人们的生产方式、生活方式，构建新型的城市社会经济结构，最终实现城市现代化。 其逻辑顺序是，城市化必然会带动工业化的发展，促进商业、金融、贸易等第三产业的 兴起，带动科学、文化、娱乐、教育等设施的建设，丰富城市居民的物质和精神生活， 使人们的总体生活水平得到提高。 第四个内涵是以城市和农村的互动方式推动社会经济的全面发展。 城市化既包括城市的成长，也包括农村的发展，是农村和城市之间多维互动的过程。 4 第一章城市化进程中火地农氏权益法律保障的理论界定 从农村的变化来讲，农村的劳动力、土地、资金等要素向城市流动，农村生产方式和就 业结构发生革命性的变化，为农业实现规模化、集约化经营提供契机；另一方面，城市 反过来影响农村，城市先进的生产力、文化向农村扩散、渗透和辐射，使农村和农民的 生产生活方式、思维和观念向城市化发展。h 1 1 1 2 城市化进程的一般规律 城市化的历史发端于1 8 世纪6 0 年代的产业革命，至今己有二百多年的发展。进 入1 9 世纪以后，发达国家的城市化明显加快，村镇向城镇发展，小城镇向城市化发展， 城市人口迅速增长。在随后的几十年间，大多发达国家己经过了城市化的初始阶段、高 速发展阶段和成熟阶段。据世界银行1 9 8 9 年世界发展报告显示，世界发达国家的城 市化水平平均在8 0 左右，如英国为9 2 ，比利时为9 7 ，澳大利亚为8 6 ，荷兰为8 8 ， 丹麦为8 6 。1 因此，我们可以说，发达国家的城市化已基本上走完了其兴起、发展和 成熟的历程，进入自我完善阶段。考察发达国家走过的城市化道路，我们可以看到城市 化呈现出一个基本规律即城市化发展的阶段性规律。 美国城市地理学家诺瑟姆根据各个国家城市人口占总人口比重的变化，于1 9 7 5 年 提出了城市化发展过程呈s 型曲线，即由慢到快、由快到慢，直至停滞不前的曲线发展 过程。在初级阶段，城市化水平低，发展缓慢。当城市人口的比例超过1 0 时，城市化 发展速度开始加快；当城市化水平达到3 0 ，进入城市化中期阶段，城市化发展呈加速 状态；当城市化水平超过7 0 时，进入城市化后期阶段，城市化又进入缓慢发展阶段。 按照诺瑟姆的观点，城市化发展进程“s 曲线的形成，与各国经济社会发展的水 平密切相关。在城市化初始阶段，一方面，农业生产率低下，需要大量的劳动力从事农 业耕作，农业在国民经济中占较大比重，能提供的供工业发展的资源有限，因而工业发 展缓慢，推动城市发展的动力不足，所以城市发展缓慢。以美国为例，1 7 9 0 - 1 8 4 0 年的 半个世纪中，城市化水平只提高了5 。 进入城市化中期阶段，农业劳动生产率提高，大量农业剩余劳动力的出现，对农村 剩余劳动力的转移形成“推动效应 ，与此同时，工业化突飞猛进，而且初期工业化往 往发展劳动密集型的生活消费品生产，创造了大量的就业机会，形成城市化的“拉动效 应 ，农村剩余劳动力进入工厂和城市的各类服务业就业，在这两种力量的作用下，城 市化进入高速成长期。例如，美国从1 8 4 卜1 9 7 0 年用1 3 0 年的时间，城市化水平便 从5 上升到7 3 。 5 城市化进程中失地农氏权益法律保障问题研究 到第三个阶段即城市化后期阶段，工业己由劳动密集型过渡到资本密集型和技术密 集型，对劳动力的需求相对甚至绝对减少。工农业基本实现现代化，城市与农村的差别 日趋缩小，农业剩余劳动力转移也已经大致完成，城市化进程进入缓慢发展和注重提高 城市质量的时期。美国在本世纪7 0 年代后，年平均城市化速度不到5 ，有的年份还出 现负增长。嘲 通过对城市化的内涵和发展规律的考察，可以看到，城市化是人类社会发展的必然 趋势，是经济发展到一定阶段必然产生的规律性现象，是人类社会结构变革中的一个重 要线索，是当代中国推动现代化必不可少的动力。据统计，我国城市化率2 0 0 1 年为 3 7 7 ，2 0 0 2 年为3 9 1 ，2 0 0 3 年为4 0 5 3 ，2 0 0 4 年为4 1 8 ，2 0 0 5 年为4 3 ，2 0 0 6 年底已达4 4 8 ，平均每年以1 4 个百分点的速度增长，已经步了城市化加速期。城市 化进程中各种用地需求大量增加，在工业用地和城市建设用地不断扩张的同时，农业用 地越来越少，越来越多的农民正在部分或全部地失去其赖以生存的土地，于是形成了一 个特殊群体失地农民。据官方媒体人民日报2 0 0 4 年2 月3 同披露的数据，目前， 全国失地农民总数估计在4 0 0 0 万人左右，每年还要新增2 0 0 多万人。按照全国土地 利用总体规划纲要，从2 0 0 0 - - 2 0 3 0 年占用耕地还将超过5 4 5 0 万亩，按一般每征用一 亩地，就伴随着1 5 个农民失业计算，我国“失地农民群体 将从目前约5 0 0 0 多万人 剧增至2 0 3 0 年的1 1 亿人。 1 2 失地农民权益的界定 1 2 1 失地农民的界定 失地农民是现阶段中国工业化与城市化进程中产生的新词汇，目前所有辞书中尚未 收录。以下从我国现有农村土地所有制度规定的农地所有权主体和土地管理法规定 的土地非农化过程角度来界定我国“失地农民”的概念。 ( 1 ) 我国农村土地所有制度的基本内容 我国宪法明文规定：我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一 种是农民集体所有。宪法第1 0 条第1 款规定，“农村和城市郊区的土地，除由法 律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和白留地、自留山，也属于集体所 有 。农村土地承包法第三条规定，“国家实行农村土地承包经营制度”；“农村 土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式 。从以上法律规定可见，农村土 6 第一章城市化进稗中欠地农民权益法律保障的理论界定 地属于农民集体所有，农民个人通过家庭承包的方式享有承包经营权。 ( 2 ) 我国农村土地管理的有关规定 按照土地管理法第4 3 条的有关规定，我国农村土地属农民集体所有，但除了 农村集体自身兴办乡镇企业、建设乡( 镇) 村公共设施和公益事业和村民建设住宅用地 以外，任何单位和个人需要使用土地的时候，必须要将农村集体土地先征为国有，国家 垄断土地一级市场，农业用地转化为建设用地，必须通过国家行使征地权来实现。随着 家庭联产承包责任制的推行，农民获得了土地的使用权，土地上的收益成了农民最根本、 最直接的收入来源。土地在农民生活中扮演者生产资料、经济基础、社会保障、繁衍发 展等多种角色。而在我国快速发展的工业化和城市化进程中，大量的非农建设用地需求 日益增长。 基于以上分析，从一般意义上来讲，失地农民可以定义为，是指在城市化、工业化 进程中，由于非农建设需要国家依法征收而完全失去或大部分失去农业用地份额的农 民。从法学角度而言，失地农民是指因失去土地而失去土地上包括财产权、就业机会的 权利、基本生活保障权的权利，以及与土地相关的一系列相关权利的一类特殊法律主体。 7 1 o 从我国目前实际情况看，“农民”有职业和身份两个层次上的概念，即从事农业生 产劳动和取得土地经营收入的那部分劳动者和户籍管理制度决定的“农业人口身份的 农民。本论文研究对象失地农民，指的是户籍意义上的农民，即征用农地前具有本 地区农村户籍的人员。由于失地的结果存在完全失地和不完全失地，对于完全失地的农 民，一般发生在城中村和距离城市较近的城乡结合部，在现行政策下，征收土地时可以 进行“农转非，即现在已不是农民身份。为了保证对失地农民涵盖的完整性，失地农 民既包括由于征用农地产生的已经“农转非的原农业人口，也包括征用农地后目前仍 是农业人口户籍的人员。 1 2 2 失地农民权益 本文中，失地农民权益是相对于征地前的传统农民以及征地后所融入的城市当地 “市民”的权益而言的。农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而且还可能失去与土地 相关的一系列权益。目前，理论界粗略地将失地农民权益分为经济权益、社会权益、政 治权益三部分。改革开放后，特别是物权法第一次将“农村土地承包权 从法律上 明确界定为用益物权，初步形成了具有中国特色的农地集体所有、农民拥有“土地承包 7 城市化进程中火地农民权益法律保障问题研究 经营权”用益物权的农地权利体系。在中国城乡二元社会结构背景下，土地在农民生活 中扮演者生产资料、经济基础、社会保障、繁衍发展等多种角色，考虑到当期土地对于 农民的多重意义，本文将失地农民权益界定为，与失去土地前相比，农民在财产、收入、 就业、社会保障等与切身直接相关的经济权益和社会权益。 1 3 失地农民权益法律保障的涵义 1 3 1 法律保障的涵义 “法律保障 是法律界目前广泛使用的一个词，但对于其确切合义，人们的认识似 乎并不清楚，实践中人们往往对“保障 与“保护两词不加区别的使用，其实两者的 涵义有着很大的区别。查阅辞海( 1 9 9 9 年版缩印本) ，“保障 一词有三个义项：( 1 ) 保护，保卫；( 2 ) 保证，确保做到；( 3 ) 军事上为遂行各种任务而采取的保证性措施的统 称。除了第三个意项，保障有两个涵义：“保护和“保证”。因此“法律保障 也就 至少可以理解为，一是法律的“保护 ，二是法律的“保证”。从法律功能的角度来理 解，“保护带有“保卫、“防护 的意思，通过提供保护措施使被保护的对象免于 遭受外力的侵害，它强调的是被保护的对象，在法律上往往是通过“法律救济的方式 来实现的，因而带有一定的被动性；“保证”带有“确保做到 或“保证实现”的意思， 由“保证人 采取一定保证措施来实现，它强调的是承担保证义务或责任的人，通常是 通过保证人的主动行为来实现的。 由此可见，“保障 既包含了强调“防卫 和“救济 的“保护 涵义，也包含了 强调“使之实现”和“义务”的“保证 涵义。因此，当我们使用“法律保障”一词时， 实际上包含了两种并不完全相同的含义。一是以法律手段对某种权利或利益进行保护， 以防止遭他人的侵害；二是通过法律形式保证或促使某种权利、利益的实现，从而实现 法律追求的价值和目标。而后者实际上通过两个方面的法律实施来实现，一是政府或公 共机构承担法律规定的义务，直接参与权利、利益的实现过程，或为其实现提供便利。 二是政府以法律的形式对权利、利益的实现或协助实现进行鼓励或提出强制义务性的要 求，使相关当事人积极或被强制参与权利、利益的实现过程。 综上所述，笔者认为，所谓法律保障至少应从三个方面来理解：一是由法律提供的 法律救济，二是以法律形式确定的政府或公共机构的扶持或援助义务，三是通过法律规 定的对某种行为的鼓励或限制。在本文，所谓失地农民权益的法律保障，就是指在法律 8 第一章城市化进程中火地农民权益法律保障的理论界定 的框架之内对失地农民权益的保护、支持和激励。 失地农民权益保障问题的产生，从现有的研究情况看，产生的原因是多方面的，情 况是复杂的，要为失地农民权益提供完善的法律保障，需要多个部门法、多种法律调整 方式参与。首先，政府的土地征用行为产生了失地农民这一群体，强制性和补偿性是土 地征用的两大特征，这就决定了在调整方法上，既有公权介入的方法，也有私权介入的 方法。如征地无需经被征地人同意，农用地转为建设用地的审批采用国家行政手段。其 次，在征地补偿过程中，有些国家按市场价进行估价补偿，与被征者站在平等的地位进 行协商，这显然是采取民事手段调整征地关系，我国按照法律规定的按原用途和产值倍 数计算赔偿额，实际上是行政强制的方式。再次，国家的经济和产业政策对土地征用关 系也有较大影响。除了土地征用制度的不完善，现行农村土地制度的不明晰、城乡二元 结构体制、地方政府利益驱动、农民组织化程度不高等原因都直接导致了失地农民权益 的受损。所以，提供法律保障的“制度”，也绝不可能由某一个法律法规或法律部门来 确立，而必然也是一个与失地农民权益结构相适应的体系。 失地农民权益法律保障制度的体系化或体系性是我们认识和研究失地农民权益法 律保障问题的基础和出发点，这并不表明有必要在现行制度体系外构建一个独立的、完 整的“失地农民权益法律保障体系 。在我国法学界特别热衷于创建各种“学科 或“体 系 的今天，笔者认为，强调这一点非常重要。失地农民权益法律保障体系表明了失地 农民权益法律保障制度的体系化，决定了我们在研究失地农民权益法律保障问题的基本 方法，同时也决定了立法者和决策者在制定法律和政策时应采取的基本方法。 1 3 2 构建失地农民权益法律保障体系的目标 政府土地征收和随之产生的失地农民权益问题是在一定制度结构和制度环境下进 行的。失地农民权益与法律制度之间的关系表明，失地农民权益的保护离不开法律的保 障。因此，要想进一步推动城市化，又要保障失地农民权益，就必须建立既能够满足城 市化对土地的需求，又能切实保障失地农民权益的法律保障体系。这就决定了失地农民 权益法律保障的根本目标是既能更好的推动城市化又能为切实保障失地农民权益创造 良好的法律制度环境，充分调动农民以及其他相关利益主体的积极性，并保障各利益主 体的合法权益，为政府征地和农民权益的保障之间的平衡提供制度激励。 9 城市化进程中火地农民权益法律保障问题研究 1 3 3 失地农民权益法律保障体系的主要内容 为实现上述目标，失地农民权益法律保障制度必须根据失地农民权益的实际情况， 通过不断完善现有的法律制度或创设新的法律制度，不断进行法律制度创新。 ( 1 ) 改革农村土地产权法律制度 当前失地农民权益问题的突显，充分暴露了我国现行农村土地产权制度的缺陷。我 国现行法律在农地所有权主体上的规定，在实践中导致所有权虚置而多元，农村集体和 个人的土地权能残缺，再加上实践中的农地所有权主体错位，集体所有权行使程序不规 范，为侵害失地农民权益提供了制度空间。 为此，要通过改革现行立法，确立农民土地使用权法律制度，通过构建这一崭新的 集体土地用益物权，切实保护农民的土地权益。立法要确立农村土地发展权法律制度， 建立城乡一体化的土地市场，使失地农民能有效的分享土地增值收益。改革农村土地产 权法律制度是构建失地农民权益法律保障体系的根本措施。 ( 2 ) 完善土地征收法律制度 我国现行土地征收制度用计划经济的行政手段强制低价征地，任意扩大征地权，通 过行政强制手段剥夺农民知情权、参与权、受益权、申诉权直接造成了失地农民权益的 缺损。完善现行征地制度就要严格界定“公共利益”的范畴，限定征地范围，确保土地 征用权的依法行使；要完善征地程序，建立建全土地征用监督机制，确保失地农民的知 情权、参与权和申诉权；要以市场价格为基准，建立公平征地补偿机制，寻找政府、征 用地主体、失地农民集体和个人最佳的利益平衡点。完善现行土地征收法律制度是构建 失地农民权益法律保障体系的必要措施。 ( 3 ) 健全失地农民就业法律保障体系 我国失地农民权益受损与支持失地农民就业的法律制度体系缺失有关。为此要强化 失地农民职业教育和职业培训，建立和完善城乡一体化的劳动力市场体系，积极拓展失 地农民的就业途径，加强劳动监察执法，切实维护失地农民的劳动就业权。健全失地农 民就业法律保障体系是保障失地农民权益的重要支撑性措施。 ( 4 ) 建立失地农民社会保障体系 丧失了具有社会保障功能的失地农民群体，陷入了城镇和农村社会保障制度安排都 不能够接受的危险境地，可持续发展的长远生计受到了严重的威胁。要改变目前存在的 一次性货币安置为主的做法，建立失地农民社会保障基金。要积极建立以社会养老保险 1 0 第一章城市化进程中久地农比权益法律保障的理论界定 为重点包含最低生活保障、基本医疗保险在内的多层次的社会保障网络才能长远保障失 地农民权益。建立失地农民社会保障体系是保障失地农民权益的重要保障性措施。 第二章失地农民权益缺损的实证分析 第二章失地农民权益缺损的实证分析 2 0 0 3 年上海、江西、辽宁、浙江、广东、江苏、四川、湖南、宁夏、山西等代表我 国不同发展水