（法学专业论文）我国经济适用住房法律制度研究.pdf

黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t mh i i hmr l i ii i i i i i ii i i i i i i i y 2 12 2 5 3 4 t h ea f f o r d a b l eh o u s i n gs y s t e mi sak i n d o fp r o t e c t i o na n dw e l f a r es e c u r i t y s y s t e m ，w h i c hi su s e db yt h eg o v e r n m e n tt os o l v et h eh o u s i n gp r o b l e m so fl o w - i n c o m e f a m i l i e s t h a t sa ni m p o r t a n tp a r to f h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mi nc h i n a , w h i c hh a sb e e n p r o p o s e dt op r o t e c tt h ei n t e r e s t so fs o c i a l l yv u l n e r a b l eg r o u p s ，t oa c h i e v ea s o c i a le q u i t y a n dj u s t i c e a tt h es a m et i m e ，t h eh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mw i l lb ei m p r o v e d ，t h es o c i a l h a r m o n ya n ds t a b i l i t yw i l lb ep r o m o t e db yt h a t h o w e v e r , d u et oo u ri m p e r f e c ta f f o r d a b l e h o u s i n gs y s t e m ，a n dt h el a c ko fl e g i s l a t i o nf o rp r o t e c t i n gt h eg o v e r n m e n t sr e g u l a t i o n a n de n f o r c e m e n t ，t h es y s t e mh a v em a n yp r o b l e m si nt h ei m p l e m e n t a t i o np r o c e s s ，c a u s e d w i d e s p r e a dc o n t r o v e r s y t h i sa r t i c l ef o l l o wao b j e c t i v ea n dd i a l e c t i c a lw a yt oa n a l y s e t h er e s u l t sa c h i e v e db yt h ea f f o r d a b l eh o u s i n gs y s t e mi nc h i n aa n dp r o b l e m si np u b l i c h o u s i n gs e c u r i t yp o l i c i e s t h r o u g ht h ea n a l y s i s o fd e v e l o p e dc o u n t r i e so rr e g i o n s ， c o n s i d e rt h es p e c i f i cn a t i o n a lc o n d i t i o n st om a k eo u tac o u n t e r m e a s u r e so fi m p r o v i n g o u ra f f o r d a b l eh o u s i n g s y s t e mc o u n t e r m e a s u r e s k e y w o r d s ：e c o n o m i c a la n ds u i t a b l e ；h o u s i n g m i d - l o we a r n i n gf a m i l y ；a c c o m m o d a t i o n p r o b l e m ；h o u s i n gs a f e g u a r d 目录 目录 中文摘要i a b s t r a c t i i 绪论1 第一章我国经济适用住房法律制度概述5 第一节经济适用住房的概念及其特征5 一、经济适用住房的概念5 二、经济适用住房的特征5 第二节我国经济适用住房制度的历史沿革7 一、经济适用住房制度的产生7 二、经济适用住房制度的发展8 第三节我国经济适用住房制度的主要内容9 一、经济适用住房的开发建设9 二、经济适用住房的准入和退出制度1 1 三、经济适用住房的保障对象1 2 四、经济适用住房的监督管理制度1 2 本章小结13 第二章我国经济适用住房法律制度的实证分析“1 5 第一节我国经济适用住房制度存续的必要性论证1 5 一、保障城镇弱势群体利益，实现社会公平的必然要求15 二、保障公民住房权利的必然要求l6 三、弥补了房地产市场缺陷，完善了住房保障体系1 7 第二节我国经济适用住房制度存在的问题1 8 一、经济适用住房制度实施中出现的问题1 8 二、现行经济适用住房管理办法存在的问题2 0 1 1 1 黑龙江大学硕士学位论文 本章小结2 2 第三章我国经济适用住房法律制度的完善2 3 第一节发达国家( 地区) 住房保障制度综述和经验借鉴2 3 一、发达国家( 地区) 住房保障制度综述2 3 二、发达国家( 地区) 住房保障的启示和经验借鉴。2 7 第二节完善我国经济适用住房制度的建议3 0 一、提高立法层次，完善法律保障3 0 二、严格控制经济适用住房建设标准，保证其经济性和适用性3 1 三、健全经济适用住房准入制度3 2 四、建立和完善经济适用住房的退出制度3 3 五、明确严格的法律责任，加大处罚力度3 5 本章小结一3 6 结语3 7 参考文献：3 8 致谢一4 0 独创性声明：4 1 绪论 绪论 一、写作背景与研究意义 住房是人类生存与发展的必需品，住房又作为一种特殊的商品，具有商品性 和社会性，仅仅依靠市场调节不能够保证供需的总体平衡和社会的公平公正。因 此，政府有必要，也有责任对住房市场进行调控，尤其要解决好中低收入群体的 住房问题，这不单纯是经济问题，更是一项社会问题和政治问题。 经济适用住房是政府向城市低收入家庭提供的具有政策性和保障性的住房， 对解决低收入家庭的住房问题发挥了重要作用。经济适用住房制度的实施满足了 低收入家庭的住房需求，保障了低收入家庭的住房权利，刺激了低收入家庭的住 房消费，弥补了房地产市场缺陷，完善了我国公共住房保障体系，对促进经济社 会稳定发展具有重要的作用。 但是，经济适用住房制度在实施的过程中也存在许多问题，如经济适用住房 的建设质量不合格，经济性和适用性差，准入和退出制度缺失，对各种违法违规 行为缺乏严格监管和有效制裁等等，给政府和低收入家庭造成了的损失。 因此，对我国经济适用住房制度有必要进行分析和研究，并借鉴发达国家或 地区公共住房保障制度的经验，健全和完善我国经济适用住房制度，切实解决低 收入家庭的住房问题，实现经济社会的稳定发展。 二、研究现状综述 ( 一) 国内研究现状 在法学领域内，对于经济适用住房制度的研究，学者陈信勇在社会保障法 原理一书中，从经济适用住房的保障对象、建设管理、价格管理、准入和退出 制度等方面比较系统地介绍了我国经济适用住房制度。具有代表性的学位论文有： 唐忠藏在浅析我国经济适用住房制度中，以产权为中心，结合现有法律法规 和相关理论，分析研究了我国经济适用住房制度，并提出了若干建议。单飞跃教 黑龙江大学硕士学位论文 授指导的论文经济适用房法律问题研究，作者从法律的角度建议制定经济适 用房条例，来完善和解决经济适用房制度在实施过程中存在的问题。孙晓东的论 文经济适用住房制度中的法律问题研究采用理论和实证分析方法，对我国经 济适用住房制度的历史沿革，产生的背景及概念，我国经济适用住房制度实施中 出现的问题作了介绍和分析，并结合国外住房保障制度的成功经验，提出了完善 我国经济适用住房制度的建议。刘婷的论文经济适用房法律制度研究，作者从 经济法角度，结合经济学、社会学理论，对我国经济适用住房制度存在的问题进 行阐述和研究，并在借鉴国外公共住房保障制度的基础上，提出相应的法律对策。 刘祝的论文经济适用房法律制度研究采用定量和定性分析方法，从经济法角 度分析了经济适用住房制度中政府、房地产开发企业和经济适用住房保障对象之 间的法律关系，分析了我国经济适用住房制度目前存在的问题及产生的原因和解 决的对策。 对于经济适用住房具体制度的设计，首先在经济适用住房制度整体运行模式 方面，有的学者主张保障性住房和商品住房截然分开，政府以行政划拨的土地为 出资、自行或者委托房地产开发企业建设房屋，房屋建成后为中低收入群体提供 房源的“实物补贴”模式；有的学者主张取消保障性住房和商品房的双轨运行机 制，引进市场机制，将经济适用住房与商品住房建设用地共同公开招标、拍卖， 由市场形成土地价格，开发商建房，政府再用土地出让金对中低收入家庭实施货 币补贴。其次在经济适用住房产权制度方面，我国现行的经济适用住房管理办 法将其界定为“有限产权”。刘维新、陆玉龙的共有产权：经济适用房制度创 新研究和秦虹、张智的经济适用房的产权与收益对这一制度均有阐述。第 三，在经济适用住房土地利用模式方面，除了现实中的行政划拨和土地出让模式 外，学者韩锁昌和崔亮在经济适用住房运行模式研究中提出了土地批组完全 市场化和土地年租制。第四，在经济适用住房的开发模式上，是否应由开发商承 担成为争论的焦点。有的学者主张经济适用住房的开发应委托房地产开发企业进 行，其中学者韩锁昌、崔亮的经济适用住房运行模式研究提出了公开招标和 捆绑开发模式；有的学者则认为应模仿新加坡和香港，由政府建立社会保障住房 绪论 建设机构，对经济适用住房统一制定政策、开发与销售，如张庆跃的改革经济 适用住房制度与完善住房社会保障体系。最后在经济适用住房的退出制度方面， 有的学者主张建立经济适用住房“内循环 制度：规定经济适用住房不得进行上 市交易，实行政府回购制度，王宏新、张健铭的论文经济适用房“内循环”制 度一住房政策社会保障性的回归对此进行了分析与研究。 ( 二) 国外研究现状 住房问题是一个普遍的世界性问题。新加坡是市场经济发达国家，其住房保 障制度值得学习和借鉴。新加坡解决中低收入者的住房问题采取的是政府分配的 方式。具体地说，新加坡为了解决中低收入家庭的住房问题，专门成立政府机构 负责公共住房的建设和管理。在新加坡公共住房政策实施过程中，建屋发展局是 最大的住房发展商和公共住房建设管理机构，发挥了的主导作用，为国家政策目 标的实现提供了现实保障，又是房屋开发建设的实施者，落实房屋开发建设的政 策措施。由于国情的不同，世界上许多国家在住房保障制度的具体设计上存在差 异，但是在建立和完善住房保障制度的过程中，也具有共同之处。在市场经济条 件下，各国政府通过对房地产市场的干预，解决居民特别是中低收入家庭的住房 问题，政府为每个家庭自食其力地解决自己的住房问题创造了基本条件，同时向 那些不能自食其力解决自己住房问题的家庭提供保障。这是这些国家( 地区) 在 制定住房制度时遵循的基本原则。通过对发达国家或地区住房保障制度的论述和 比较研究，可以给我国住房保障制度和法制建设提供有益的经验借鉴。 三、研究内容 本文通过对我国目前经济适用住房法律制度的分析，并结合发达国家或地区 公共住房保障制度的启示和经验借鉴，提出了完善我国经济适用住房法律制度的 建议。主要研究内容包括以下三个部分： 第一部分，通过对经济适用住房的概念和特征的阐释，对经济适用住房法律 制度产生和发展状况的介绍，对我国经济适用住房法律制度主要内容的分析，为 经济适用住房法律制度研究奠定理论前提。 黑龙江大学硕士学位论文 第二部分，围绕社会公平公正的实现、低收入家庭住房权利的保障、政府对 房地产市场的调控等方面展开论述，论证当前我国发展经济适用住房制度的必要 性和重要性，发展经济适用住房具有重要的现实意义。同时，分析我国经济适用 住房制度存在的问题以及经济适用住房制度在实施的过程中出现的问题，并探析 这些问题产生的原因以期找到解决的办法，切实保障低收入家庭的住房权利，促 进社会的公平公正。 第三部分，通过对美国、日本、新加坡、我国香港地区公共住房保障制度的 综述，并借鉴发达国家或地区解决中低收入家庭住房问题的成功经验，以我国经 济适用住房发展状况为出发点，提出了完善我国经济适用住房制度的建议。 第一章我国经济适用住房法律制度概述 第一章我国经济适用住房法律制度概述 第一节经济适用住房的概念及其特征 一、经济适用住房的概念 经济适用住房的概念，从语法上理解，经济性和适用性是概念的两个基本内 涵。其中，“经济性以住房的价格为角度，指住房的价格合理适中，低收入家庭 在经济上能够承受，具有可支付性；“适用性”以住房的使用功能为角度，指住房 符合国家强制性建设标准，住房具有基本的使用功能，能够满足低收入家庭的基 本生活需要。但是，这样的理解只是一种字面意义上的解释，没有完全地反映经 济适用住房的全部内涵和外延。现行的经济适用住房管理办法( 以下简称管 理办法) 规定：“经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售 价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的 政策性住房。 此概念从经济适用住房政策优惠、住房面积、住房销售价格、建 设标准以及经济适用住房的保障对象和性质方面对经济适用住房进行了准确严格 的界定，全面具体地反映了经济适用住房的性质。 二、经济适用住房的特征 通过对经济适用住房与廉租住房，普通商品住房的比较，经济适用住房具有 以下特征： ( 一) 保障性或福利性 经济适用住房是政府向城市低收入家庭提供的具有政策性和保障性的住房。 经济适用住房是为了解决城市中低收入家庭的住房问题而产生的，具有福利性质， “其实质是政府利用国家和社会的力量，通过国民收入再分配，为中低收入家庭 提供适当住房，保障居民的基本居住水平。”因此，国家严格限定了经济适用住 房的供应对象即城市低收入住房困难家庭，确保其成为城市低收入家庭的一项公 符启林房地产法【m 】北京：法律出版社2 0 0 9 年版，第3 6 5 页 黑龙江大学硕士学位论文 共福利。“为了尽到国家义务，建设部住房保障与公积金监督管理司正式挂牌，拟 定住房保障的政策法规并监督执行，指导经济适用住房制度和廉租住房制度建 设。”为了实现经济适用住房保障功能，国家对经济适用住房提供了各项优惠政 策，如政府以行政划拨土地的方式供应经济适用住房的用地；免收住房建设项目 的各种行政事业性收费和政府性基金；政府承担住房项目外基础设施建设费用； 个人购买住房可以提取住房公积金和优先办理住房公积金贷款等等，保障了经济 适用住房的福利性。 ( 二) 经济性 经济性是相对于普通商品住房价格而言，经济适用住房的价格比较低，低收 入家庭在经济上能够承受，具有可支付性。为了使低收入家庭能够负担得起住房 价格，国家规定了多种政策措施。管理办法规定：以保本微利的原则确定经济 适用住房的价格，对于各地方政府直接组织建设的住房必须以成本价格销售给低 收入家庭，不得有利润；对于房地产开发商开发建设的住房项目以不高于3 的利 润率确定住房价格。经济适用住房价格管理办法规定：政府对经济适用住房 的价格实行指导价。因此，各地方政府应当严格执行价格政策，应当依据城市低 收入家庭的经济承受能力制定经济适用住房的价格，使低收入家庭能够买得起住 房，切实保障低收入家庭的住房权利。经济适用住房的经济性给低收入家庭带去 了实惠，减轻了低收入家庭购买住房的经济负担，使低收入家庭有能力购买经济 适用住房。 ( 三) 适用性 适用性是相对于住房的使用功能而言，是指“在住房设计及其建筑标准上强 调住房的使用效果，而不是降低建筑标准。”经济适用住房是为了解决低收入家 庭的住房问题，是供低收入家庭居住的，不能因住房的经济性而否定了适用性， 也不能因住房的价格比较低而降低建设标准。因此，在规划设计经济适用住房时， 应以满足低收入家庭的基本居住需要为原则，住房的建设标准和质量要合格，要 王宏哲住房权研究【m 】北京：中国法制出版社2 0 0 8 年版，第2 0 5 页 王洪春住房社会保障研究【m 】合肥：合肥工业大学出版社2 0 0 9 年1 1 月版，第2 6 7 页 第一章我国经济适用住房法律制度概述 根据低收入家庭的特点，满足低收入家庭对住房的使用需要。总之在建设经济适 用住房时，积极利用先进成熟的新技术工艺和安全适用的新材料设备，保证住房 的基本使用功能不仅要有，而且要合理地布局；住房的面积不能过大，也不能过 小，面积要适中；住房的质量要合格，通风采光效果要好；住房的基础配套设旋 要完善，要有便利的交通；提高经济适用住房的建设水平，满足低收入家庭对住 房适用性的需求。可以说，经济适用住房的适用性使低收入家庭能够购买到功能 齐全格局合理的经济适用住房，满足了购房者的使用需要。 第二节我国经济适用住房制度的历史沿革 一、经济适用住房制度的产生 经济适用住房是我国住房制度由实物分配向货币分配改革的产物。在国家政 策上对经济适用住房做出初步界定的是1 9 9 1 年国务院发布的关于继续积极稳妥 地推行城镇住房制度改革的通知( 以下简称通知) ，要求加快经济适用的商品 住房的建设和发展，优先解决无房户和住房困难家庭的住房问题。通知中虽然 没有正式提出“经济适用住房”的概念，但是在国家政策上初步形成了经济适用 住房的雏形。 随着住房制度改革工作的推进，关于经济适用住房的相关规定也逐步建立和 完善。1 9 9 4 年国务院发出关于深化城镇住房制度改革的决定( 以下简称决定) ， 提出了住房制度改革的重要目标即双重住房供应体系，确立以中低收入家庭为保 障对象的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为供应对象的商品房供应体系。 此决定首次提出了经济适用住房的概念，并明确指出经济适用住房是具有保 障性质的住房，至此，我国经济适用住房制度正式形成，国家开始加大经济适用 住房的建设，经济适用住房成为我国解决中低收入家庭住房问题的重要措施。 1 9 9 5 年国务院办公厅转发国务院住房制度改革领导小组制定的国家安居工 程实施方案，要求加快以安居工程为重点的经济适用住房的建设，由于对发展房 地产业的认识不足，再加上财政金融等配套政策不到位，实践上我国的经济适用 黑龙江大学硕士学位论文 住房建设处于尝试摸索的阶段， 1 9 9 8 年7 月国务院发布关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的 通知，确立了以经济适用住房为主的多层次住房供应体系，提出了政府以行政划 拨经济适用住房建设用地的扶持政策，大力发展以中低收入者为对象的经济适用 住房，切实解决中低收入家庭的住房问题。同年，建设部和国家发展计划委员会 等部门下发了关于大力发展经济适用住房的若干意见和关于进一步加快经 济适用住房( 安居工程) 建设有关问题的通知，两个文件规定了建设经济适用住房 的相关配套政策，主要包括土地、财政税收、价格等政策，加快了我国经济适用 住房的建设步伐，至此，经济适用住房政策逐步完善，经济适用住房制度成为我 国住房保障制度的重要组成部分。 二、经济适用住房制度的发展 2 0 0 3 年8 月，国务院发布关于促进房地产市场持续健康发展的通知( 以下 简称通知) ，明确地将经济适用住房的性质界定为具有保障性质的政策性商品 住房，要求加大经济适用住房的建设和监管力度。通知要求采取多种优惠政策 措施，切实降低经济适用住房的建设成本，具体规定了行政划拨土地、减免经济 适用住房行政事业性收费、税收优惠，金融等政策措施。据不完全统计，“1 9 9 8 2 0 0 3 年经济适用住房累计竣工面积4 7 7 亿平方米，累计解决了6 0 0 多万户家庭 的住房问题。”我国经济适用住房制度进入了全面快速发展阶段。 2 0 0 4 年4 月，建设部、国家发展和改革委员会、国土资源部和中国人民银行 联合颁布经济适用住房管理办法( 以下简称办法) ，明确界定了经济适用住 房的性质是具有保障性质的政策性商品住房，由政府提供政策优惠，首次提出鼓 励和支持房地产开发商开发建设用于出租的经济适用住房，并对住房的设计和建 设标准、供应对象，销售价格和售后的管理等方面进行限定。该办法的实施， 标志着我国经济适用住房政策进一步制度化、规范化，促进了经济适用住房制度 健康有序的发展。 。建设部课题组住房、住房制度改革和房地产市场专题研究 m 1 北京：中国建筑工业出版社2 0 0 7 年i 扳，第1 1 6 页 第一章我国经济适用住房法律制度概述 2 0 0 7 年8 月，国务院发布关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见 ( 以下简称意见) ，该意见提出加快建立健全以城市低收入家庭为保障对 象的廉租住房制度，改进和规范以城市低收入住房困难家庭为供应对象的经济适 用住房制度，将经济适用住房的保障对象从中低收入家庭限定为城市低收入住房 困难家庭，缩小了经济适用住房的保障范围，并与廉租住房的保障范围相衔接。意 见又将经济适用住房的性质界定为“政策性住房 ，改变了过去“政策性商品住 房 的定位，更加强调经济适用住房的社会保障属性。 2 0 0 7 年11 月，建设部，国家发展和改革委员会，财政部，国土资源部等七部 门联合发布经济适用住房管理办法。详细规定了经济适用住房的保障对象、优 惠政策、规划建设、价格管理、准入和退出制度以及后续监督管理制度等，使我 国经济适用住房制度日趋完善和成熟。 2 0 0 9 年1 2 月，面对房价过快上涨的势头，国务院就促进房地产市场健康稳步 发展提出要求，要保持政策的连续性和稳定性，加快建设保障性住房，强调加强 市场监管力度，抑制投资投机性需求，有效遏制部分城市房价过快上涨的势头。 2 0 1 0 年，国务院办公厅发出关于促进房地产市场平稳健康发展的通知，要 求增加保障性住房和中低价位商品房的有效供给，加大经济适用住房的建设力度， 增加廉租住房和经济适用住房的房源，切实解决城市低收入家庭的住房困难问题。 从2 0 1 1 年开始，中央政府与各地方政府签订军令状，要求完成保障性住房的硬任 务。 第三节我国经济适用住房制度的主要内容 一、经济适用住房的开发建设 ( 一) 开发建设模式 根据管理办法的规定，我国经济适用住房的开发建设模式可以分为以企 业为开发主体的模式和以政府为主企业建设的模式。 1 以企业为开发主体模式：这种模式以政府指导、企业开发为基本原则，按 黑龙江大学硕士学位论文 照政府组织协调、市场运作的方式。政府实行项目法人招标的方法，选择具有良 好资质信誉和社会责任意识强的房地产开发商建设经济适用住房。在实际生活中 这是主要的做法。有些房地产开发企业在商品住房小区中配套建设经济适用住房， 政府与开发商以合同方式约定配套建设住房的总面积、单套建筑面积和建设标准 以及移交或者回购住房等事项。 2 以政府为主企业建设的模式：这种模式是在经济适用住房的开发建设过程 中，由政府统一规划设计、征地、建设、分配和销售，实行建设和管理分开。房 地产开发商只参与住房工程建设环节。政府在建设过程中采取市场化运作的方式， 目的是降低建设成本。同时，管理办法也规定了由经济适用住房管理实施机 构直接组织建设住房，并积极发挥国有大型建筑企业的作用。 ( 二) 建设用地的规定 经济适用住房土地的取得方式有两种，一种是土地出让，一种是土地划拨。 两者的区别之一在于土地的使用目的以及是否支付土地出让金。根据管理办法 的规定，政府以行政划拨土地的方式供应经济适用住房用地，并免收土地出让金。 同时，为了切实解决低收入家庭的住房问题，管理办法规定：要优先供应经 济适用住房的建设用地，各地方政府应将其纳入当地年度土地供应计划并在申报 用地指标时单独列出。可见，我国经济适用住房的建设用地是以划拨土地的方式 取得的。 ( 三) 开发建设的政策优惠 经济适用住房是政府提供政策优惠向城市低收入家庭供应的具有福利性的住 房。国家对经济适用住房提供了各项政策优惠：在财政税收政策方面，政府免收 住房建设项目的各种行政事业性收费和政府性基金，承担住房项目外基础设施建 设费用；在金融政策方面，开发建设单位可以以在建项目作为抵押向商业银行申 请贷款。个人购买经济适用住房可以向商业银行申请贷款，也可提取个人住房公 积金和优先办理住房公积金贷款。可见，建设经济适用住房项目的费用先由房地 产开发企业支付，再由政府按照规定进行回购，最后由购房者承担。 第一章我国经济适用住房法律制度概述 二、经济适用住房的准入和退出制度 ( 一) 准入制度 1 准入条件和标准：是指政府规定的低收入者申请购买经济适用住房必须具 备的资格和条件。根据管理办法的规定，申请购买经济适用住房者必须同时 具备下列条件：一是户籍条件，具有当地的城镇户口；二是家庭收入条件，必须 符合当地划定的低收入家庭收入标准；三是住房条件，必须是没有住房的家庭或 者住房面积低于当地规定的住房困难标准。但是，各地方政府规定的申请购买住 房的家庭收入和住房困难标准不是统一的标准，而是由各地方政府根据当地经济 社会发展水平和低收入家庭的收入和居住状况确定具体的准入条件，并对准入的 资格和条件动态管理，每年向社会公布。 2 准入程序：经济适用住房具体的准入程序包括申请、审核、公示和轮候。 根据管理办法的规定，首先由申请购买经济适用住房者向当地政府提出申请， 地方政府采取镇、县、市人民政府逐级审核并公示的方式对申请购买者的资格进 行认定。审核单位审查核实申请购买者的家庭收入和住房状况采取入户调查、邻 里访问以及信函索证等方式，申请人和有关单位组织应该予以积极配合。这种从 下到上层层审查核实的方法，对申请购买者资格进行逐级审核，保证了申请购买 资格的真实性和准确性。然后对通过审查核实的申请购买者进行公示，对公示的 申请购买资格有异议的，可向审核单位提出异议。通过审查核实并公示的家庭， 由经济适用住房主管部门发放准予购买住房的核准通知。购房者获得购房核准通 知后，不是直接就能够购买到经济适用住房，而是按照家庭收入水平、住房困难 程度等因素进行轮候。可见，经济适用住房的准入程序从申请、审核、公示到轮 候是比较全面和具体的。 ( 二) 退出制度 根据管理办法的规定，购房人对所购的经济适用住房只拥有有限产权， 不拥有完全产权。但同时又规定，对于购房人购买经济适用住房超过5 年的，只 要按照政府的规定向政府交纳相关价款后，获得住房的完全产权，此时购房人可 黑龙江大学硕士学位论文 以上市转让住房，但在上市交易时政府具有优先回购住房的权利；购房人也可以 继续使用住房。对于购房人购买经济适用住房不超过5 年的，不能获得完全产权， 原则上也不得直接进行上市转让，因特殊情况需要转让住房的，由政府按照相关 规定进行回购。购房人在没有获得经济适用住房完全产权时，又购买其他住房的， 由政府按照规定收回经济适用住房。由此可见，在现行的退出制度中，经济适用 住房有可能通过上市交易脱离了保障性住房的循环体系，“出现了部分中高收入 者骗购经济适用住房的现象，其目的是钻法律漏洞投机炒卖以牟取暴利。他们买 到经济适用住房以后，不是用来自己住，而是出租和炒卖，为社会增加了不和谐 因素。 这种规定不能从根本上打击骗购炒卖投机行为，使得经济适用住房资源 不能循环利用，增加了政府解决低收入家庭住房问题的难度，低收入者也没有得 到住房保障。 三、经济适用住房的保障对象 根据管理办法的规定，经济适用住房的保障对象或供应对象是指家庭收 入和居住状况等情况符合当地政府规定标准的城市低收入住房困难家庭。管理办 法没有明确划定家庭收入和住房状况的具体标准，而是由各地方政府根据当地 经济社会发展水平、居民收入和居住水平等因素确定经济适用住房的供应对象范 围。由于经济适用住房是由政府提供优惠政策以城市低收入住房困难家庭为供应 对象的具有政策性和福利性的住房，又是政府解决城市低收入家庭住房问题政策 体系的重要组成部分，所以，政府在确定经济适用住房的保障对象时要保证与廉 租住房的供应对象相互衔接。 四、经济适用住房的监督管理制度 ( 一) 价格监督管理制度 管理办法规定，以保本微利的原则确定经济适用住房的销售价格，并不 得高于政府规定的基准价格和上浮幅度。销售价格确定后应当向社会公布，接受 。黄序北京城乡发展报告【m 】北京：社会科学文献出版社2 0 0 8 年版，第6 l 页 第一罩我国经济适用住房法律制度概述 社会监督，价格主管部门依法对销售价格进行监管。同时，对于经济适用住房实 行明码标价销售，并且在标定的价格之外不得收取任何没有标明的费用。经济适 用住房明码标价销售，防止了房地产开发企业的暗箱操作，并且政府对住房价格 进行指导和监管，规定了基准价格和上浮幅度，接受价格主管部门和社会媒体监 督，防止开发企业擅自提高住房的销售价格，确保了住房价格按照标定的价格明 码销售。 ( - - ) 责任监督管理制度 对于经济适用住房的监督管理，不能只是事前的静态的监管，还应该加强后 续的动态的监管。管理办法也作出了相关规定：经济适用住房主管部门要加强 对已经售出的经济适用住房的后续动态监管，加强对已经购买经济适用住房家庭 的住房使用情况的后续动态监管，并定期进行审查核实，及时发现违法违规行为 并予以纠正。对于个人以弄虚作假和隐瞒条件的手段骗购经济适用住房的，由经 济适用住房主管部门对所购住房限期作价并收回，依法追究相关责任。对于向购 房人提供虚假证明材料的单位或个人，依法追究单位及相关责任人的责任。各项 监督管理规定在一定程度上起到了监管和处罚的作用，但是此规定只是原则性的 一般规定，缺少严格明确具体的责任规定，处罚力度小，不能够严厉打击违法违 规者。另外，管理办法也规定了对政府工作人员的问责制度：在建设管理经 济适用住房的过程中，国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、以权谋私的，依 法追究相关责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一问责制度的规定，有利 于防范腐败现象的滋生，杜绝寻租和不当获利行为。 本章小结 经济适用住房是我国住房制度由实物分配向住房商品化改革发展的产物，它 是为了解决低收入家庭“住有所居”的问题而产生的，它是政府提供政策优惠以 城市低收入家庭为供应对象具有保障性和福利性的住房。要解决低收入家庭“住 有所居 的问题，依赖于经济适用住房制度的发展完善，依赖于经济适用住房制 度的有效实施，包括开发建设制度、优惠政策支持、准入和退出制度、后续的监 1 3 黑龙江大学硕士学位论文 督管理锘! 度等等。可以说，经济适用住房既满足了低收入家庭的住房需求，又保 障了低收入家庭的住房权利，使低收入家庭住有所居。 第二章我国经济适用住房法律制度的实证分析 第二章我国经济适用住房法律制度的实证分析 第一节我国经济适用住房制度存续的必要性论证 近些年来，对于经济适用住房制度的质疑声和反对声越来越多，有人提出经济 适用住房是提供给低收入家庭的福利性住房，但现实中出现了各种违法违规行为， 背离了该制度的初衷。有人提出经济适用住房没有公平也没有效益，应该停止建 设经济适用住房。在一次又一次的质疑反对声中，经济适用住房制度似乎真的走 到了终点。但是，任何制度设计都是不完美的，都需要不断地发展和完善，不能 因为实践中出现的一些问题就否定了一项制度所取得的成果和存在价值。中国房 地产研究会包宗华研究员认为：“前些年经适房出现的许多问题，主要来自执行不 力和疏于管理，决不能因之而成为取消它的理由。要看到，既然是执行的问题， 只要加强管理、提高执行力度，问题应该不难解决。更要看到，前些年出现的问 题，有不少已经得到解决。2 0 1 0 年出现的问题比前些年少得多，就是最好的证明。 因此，经济适用住房是现阶段解决低收入家庭“住有所居”问题的重要途径和 有效方法，发展经济适用住房具有重要的现实意义。 一、保障城镇弱势群体利益，实现社会公平的必然要求 人与人之间存在差别，决定了人与人之间的劳动能力和劳动收入水平也存在 差别，也决定了社会中弱势群体的存在。不管在人类的哪个历史阶段，不管是发 达国家还是发展中国家，都普遍地存在社会弱势群体。住房是人类生存与发展的 必需品，由于社会弱势群体在政治上影响力低、在经济上劳动收入低、在社会上 日益地被边缘化，对于解决自身的住房问题能力有限甚至没有能力去解决。因此， 国家必须对社会弱势群体给予一定的倾斜保护，有责任解决社会弱势群体的住房 问题，实现社会的公平公正。 要保护社会弱势群体利益既要保证形式公平，更要实现实质公平。如果没有 包宗华为什么要坚持推行经济适用房p 叼中国房地产报，2 0 1 1 4 8 黑龙江大学硕士学位论文 形式公平，那么社会弱势群体依然处于弱势地位，导致了在发展起点上落后于他 人。在一定程度上，要保证形式公平就意味着要保证机会平等，“在所有人都享有 平等的基本自由的情况下，其中所有地位和职务是向所有能够和愿意努力去争取 它们的人开放的，没有特权和世袭制，每个人都有同样的合法权利进入所有有利 的社会地位。在此机会的权利是平等的，各种前途是向各种才能开放的。 如果 实现和保证了形式公平，社会弱势群体就能获得与他人同样的权利，同样的起点， 就能成为抽象的人与他人无差别地存在于社会之中。但是没有实质公平，也无法 实现和保证对社会弱势群体的形式公平。实质公平主要是指“为了在一定程度上 纠正由于保障形式上的平等所招致的不平等，依据各个人的不同属性采取分别不 同的方式，对作为各个人的人格发展所必须的前提条件进行实质意义的平等保 障。”圆可见社会弱势群体由于天赋和社会地位处于弱势，实质公平要求对社会弱 势群体利益实行特殊倾斜保护，以“不平等”求平等，调整差距，是实现实质公 平公正的必然要求。 住房问题，特别是低收入家庭的住房问题是重大的社会问题，关系到社会的 公平公正，关系到国家的稳定。经济适用住房是政府向低收入家庭提供的福利性 住房，经济适用住房制度实质上是国家通过政权力量在社会财富二次分配时向低 收入家庭给予的倾斜保护，有利于缩小社会贫富差距，有利于实现社会的公平公 正，有利于社会的稳定发展，使低收入家庭住有所居，使低收入阶层公平合理地 分享发展成果。 二、保障公民住房权利的必然要求 在基本人权体系中，住房权利是公民必不可少的基本权利。公民享有住房权 利，这也是国际共识。世界人权宣言规定：“人人有权享受为维持其本人和家 属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服 务。”经济、社会和文化权利国际公约规定：“本公约缔约各国承认人人有权为 吴忠民论机会平等【j 】江海学刊2 0 0 1 年第1 期 林来梵从宪法规- - - 1 0 规范宪法：法学的一种前言【m 】北京：法律出版社，2 0 0 1 年版，第1 0 7 页 第二章我国经济适用住房法律制度的实证分析 他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改 进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行 基于自愿同意的国际合作的重要性。”由此可见，公民享有住房权利，公民的住房 权利作为一项基本人权得到了国际社会的广泛认可和法律保障。各国政府有必要， 也有责任和义务尊重和保障公民的住房权利。 我国宪法尽管没有明确规定公民享有住房权利，但其规定隐含和体现了公民 的住房权利。2 0 0 4 年宪法修正案第二十四条规定：“国家尊重和保障人权。 在人 权体系中，最重要最首要的权利是生存权，住房是人类生存和发展的必需品，公 民的住房权利是生存权必不可少的重要内容之一，当然在人权体系之中。因此， 公民的住房权利受到我国宪法的尊重和保障，政府应该切实保障公民的住房权利， 使人民住有所居，这是政府的法定义务和责任。 总之，公民享有住房权利，政府有责任有义务保障公民的这一权利，使不同 收入条件的居民都能够买得起适当的住房，都能够住得起适当的住房，都能够平 等公平地享有住房权利。目前我国正处于社会转型时期，是社会矛盾的多发期和 高发期，住房权利是否平等公平关系到社会的和谐稳定。因此，政府应该支持和 帮助居民解决住房问题，特别要保障那些经济负担过重的低收入阶层的住房，“通 过适当的干预来解决低收入阶层的住房需要，保障这一基本人权的实现。 经济 适用住房使低收入家庭能够拥有自己的住房，是政府向低收入家庭提供的福利性 住房，是保障低收入家庭住房权利的必要之举。 三、弥补了房地产市场缺陷，完善了住房保障体系 实践证明，在资源的优化配置中市场起基础性作用。但是，市场调节具有盲 目性和滞后性等固有的缺陷，不可避免地存在着信息不充分、公共产品供应不足、 社会分配不公等问题。所以，国家的宏观调控是实现资源优化配置必不可少的手 段。在住房市场领域，住房资源的有效配置应遵循市场经济的规律，充分发挥市 场的配置作用。但是，住房作为居民生活必需品和社会公共产品，不可能完全依 李勇辉城镇居民住宅消费保障制度【m 】北京：中国经济出版社，2 0 0 5 年版，第2 0 页 黑龙江大学硕士学位论文 靠市场供应，需要政府的调控，“我国在房地产发展过程中，过分强调住房的商品 属性，忽略了其社会公共产品属性，住房的社会功能被强大的经济功能所掩盖而 被忽视，或者没有放在应有的位置上，已经对我国和谐社会建设形成不利影响。” 因此，解决低收入家庭的住房问题，不仅要发挥市场的调节作用，更要加强政府 的宏观调控，使低收入家庭住有所居。 孟子有言：“民之为道也，有恒产者有恒心”。住房问题不仅仅是单纯的 经济问题，更是一个关系社会和谐，人民幸福，政治稳定的大问题。因此，国家 不仅要有条件地支持居民拥有住房，而且要让居民有能力购买住房。通过制定和 运用经济法律法规，加强对房地产市场的宏观调控，建立符合我国具体国情的多 层次的住房供应保障体系，发展以最低收入者为供应对象的廉租住房，发展以低 收入者为供应对象的经济适用住房，发展以中间偏低收入者为供应对象的公租房 等住房保障体系，使社会发展成果人人共享，实现社会的公平公正。事实证明， 我国的住房保障体系正在逐步完善和发展，而经济适用住房是其中必不可少的重 要组成部分。 第二节我国经济适用住房制度存在的问题 一、经济适用住房制度实施中出现的问题 ( 一) 供应对象失控 根据管理办法的规定，经济适用住房的供应对象是城市低收入住房困难 家庭，确定供应对象的依据是家庭收入水平和住房困难程度，由各地方政府根据 当地经济社会发展水平和低收入家庭的收入居住状况确定。但是在制度的实施过 程中，由于居民数量多，居民家庭收入项目不统一，我国又尚未建立严格明确的 个人收入申报制度和社会诚信系统的缺失，加大了政府准确核定购房者实际情况 的难度。再加上政府部门之间没有建立信用信息共享平台和联络机制，信息掌握 不充分，信息滞后，对申购资格把关不严，购房者就以弄虚作假和隐瞒条件的手 。聂梅生我国房地产业正进入转型期【z 】h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o r n 2 0 0 6 1 0 2 6 第二章我国经济适用住房法律制度的实证分析 段骗购经济适用住房，使一些经济适用住房流入到高收入者和投资者手中，真正 需要住房的低收入者却没有获得，造成了经济适用住房供应对象错位和失控，各 地不断地出现高收入者成功购买经济适用住房的现象。 ( - - ) 经济适用住房的适用性差，建设标准控制不力 建设经济适用住房的目的是让低收入家庭住有所居，是供低收入家庭居住的。 因此，应当保证住房的经济性和适用性，满足低收入家庭的基本使用需要。其中 适用性包括两个方面，既要符合国家住房建设质量标准也要满足居民的基本使用 需要。但在实际生活中，这两个方面都出现了问题。 1 建设质量不合格。由于政府主管部门对经济适用住房的建设质量监管缺位， 监管不力；又由于政府对经济适用住房实行指导价，规定了住房的销售基准价格 和浮动幅度，并以保本微利为准则确定住房价格；再加上有些企业社会责任意识 淡薄，房地产开发企业便以低利润为借口偷工减料，使用低质量的建筑材料，造 成经济适用住房的建设标准和质量不合格，住房安全存在隐患，影响了低收入家 庭的正常生活，甚至出现弃购经济适用住房的现象。 2 选址偏远、配套设施不全，增加了购房者