（科学技术哲学专业论文）国家创新系统下的科技税收政策研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = 一一 摘要 市场经济体制下，科技税收政策是政府的重要创新政策之一。创新政策的作用 机制是以一定的创新理论为基础的，对创新活动认识的不同，科技税收政策目标、 职能、范围也会不同。二战以来，对创新活动的认识主要有三种基本理论，即新古 典主义、新熊彼特主义以及国家创新系统理论。前两种的理论为科技税收政策提供 了基本的理论依据和政策的实施重点，但基本上还是将科技税收政策限定于工业政 策和产业政策的领域中。 与前两种理论相比，国家创新系统理论是在2 0 世纪后期科技、经济发展出现新 的特征背景下，对创新内涵的进一步扩充。它解释了在科技税收政策中出现的，传 统创新理论所难以解释的现象，它对制度创新的强调以及创新活动系统性和社会历 史性特征的认识，对于科技和经济上出于赶超时期的发展中国家具有特殊的借鉴意 、， 义。本文着力探讨了国家创新系统理论对科技税收政策的影响，认为科技税收政策 体系是国家创新系统激励机制的一部分，提出了在这一新的理论框架下科技税收政 策体系的目标、功能和原则。 以这一理论为基准，本文对改革开发以来的中国科技税收体系进行了实证分析 和评价。其中，将当前我国文化和制度等社会历史背景中所存在的困境作为解释我 国科技税收政策体系绩效的一个重要角度。最后指出当前以及今后一段时期内，我 国科技税收政策体系的主要任务和具体职能。 ， 强耖 关键词：国家创新系统科技税收礅策中国 华中科技大学硕士学位论文 = = = = = = = = = = ；= ；= = # = # ；= ；= = = = = # = = a b s t r a c t u n d e rt h em a r k e te c o n o m ys y s t e m ，s c i e n c ea n dt e c h n o l o g y ( s & t ) t a xi so n eo f i m p o r t a n ti n n o v a t i o np o l i c y t h e m e c h a n i s mo fi n n o v a t i o n p o l i c y i sb a s e do ns o m e i n n o v a t i n gt h e r o y t h u s d i f f e r e n tu n d e r s t a n d i n g a b o u ti n n o v a t i n gw i l lr e s u l ti nt h e d i f f e r e n ts & tt a xp o l i c yo ni t st a r g e t , f u n c t i o na n de x e c u t a b l eb o r d e r s i n c et h es e c o n d w a r , t h e r e a r et h r e em a i nt h e r o i e so n i n n o v a t i n g ，n a m e dn e w c l a s s i c i s m ，n e w - s c h u m p e t e r l i s ma n dn a t i o n a l i n n o v a t i o ns y s t e m ( n i s ) n 圮f i r s tt w ot h e r o i e si n s t r u c t s & tt a xo ni t sb a s i cf u n d a t i o na n di t se x e c u t i n gk e y s t o n e ，b u tg e n e r a l l yi nt h e m ，s & t t a xi so n l yc o n n e c t e dw i mt e c h n i c a la n di n d u s t r i a lp o l i c y i nt h el a t e ro ft h e2 0 t hc e n t u r y , s & ta n de c o n o m yh a v ed e v e l o p i n gr a p i d l y , a n d t h e r ea r es o m en e wf e a t u r e si nb o t ho ft h e m n i si sj u s ta t h e o r y w h i c hf o c u s e so n t h o s en e w f e a t u r e s a c c o r d i n gn i s ，b o r d e r o f i n n o v a t i n gi sf u r t h e re x t e n d e d n i si sa b l e t oe x p l a i ns o m ep h e n o m e n ai ns & t t a xp o l i c y , w h i c hc a n n tb ee x p l a i n e di nt r a d i t i o n a l t h e o r i e s n i se m p h a s i z e so nt h es y s t e mi n n o v a t i o na n dp a y sa t t e n t i o no ns y s t e m i ca n d s o c i a lh i s t o r i c a lc h a r a c t e r si ni n n o v a t i n g ，t h i st h e o r yi se s p e c i a l l yb e n e f i ti nd e v e l o p i n g c o u n t r i e s i nw h i c ht h e i rs ta n de c o n o m yi sj u s ti nt h ep h a s eo fo v e r t a k i n g t h u s ，t h i s d i s s e r t a t i o ni sm a i n l yk e e no nt h ei n f l u e n c ei ns & tt a xu n d e rn i s a sap a r to fn i s i n c e n t i v em e c l l a n i s m w en e w l yd e f i n et h es & tt a xp o l i c y - s y s t e m0 1 1 越t a r g e t , f i m c a t i o n a n d p r i n c i p l e i nt e r m so fi t w em a k ead e m o n s t r a t i o na n de s t i m i n a t i o na b o u tc h i n e s es & t t a x p o l i c y - s y s t e ms i n c ei t sr e f o r m d u r i n gt h i s ，w et a k et h ec u r r e n tp u z z l e d o m i nc u l t u r a la n d s o m ec o r r e l a t i v e s y s t e m se s t a b l i s h i n g a sa ni m p o r t a n tf a c tw h i c hw i l la f f e c tt h e p e r f o r m a n c eo f c h i n e s es & tt a xp o l i c y - s y s t e m f i n a l l y , w ef i xo ni t sp r e d o m i n a n tt a s t s a n d 丘o n d o s e f u n c t i o n s ，n e w a d a y s a n ds o m et i m el a t e r k e y w o r d s ：n i s s & t - t a x p o l i c y c h i n a i i 华中科技大学硕士学位论文 = = ：一：；= = ；= j = = ；= = # = = = = ；= = = ；= # 引言 2 0 世纪，科技和人类社会的关系发生了史无前例的变化。科技逐步渗透到人类 社会的政治、军事、经济等领域。其间，科技对经济的影响无疑是最深远的，尤其 在二战以后，随着科学技术的迅速发展，以科学为基础的产业蓬勃发展，进而引起 了产业结构、经济结构和社会结构的深刻交化。利用科技力量促进经济发展开始成 为各国政策的主要目标之一。 正是科技对经济的影响引起了人们对二者作用关系的关注。自从1 9 1 2 年，美籍 奥地利经济学家约瑟夫熊彼特首次提出创新概念以后，技术创新问题逐渐引起了 经济界和科技界的重视，创新是经济增长的重要源泉已逐渐为各方面认识和接受。 长期以来，关于技术创新问题的研究一直是学术界的热点。创新活动的边界不断扩 大，对创新的机制以及政府如何促进创新等问题的研究也在不断深入。 二战以来，人们对创新机制的认识存在一个演变的过程。2 0 世纪5 0 、6 0 年代， 新古典经济学的发展，正式提出科技与资本、劳动力等一起，是经济发展的一个重 要因素之一。认为创新是从基础科学知识到技术知识再到应用的简单线性过程。2 0 世纪7 0 年代的兴起的新熊彼特主义又进一步提出了二者相互作用的市场拉动以及连 锁一回路等技术创新的作用模型。强调科技和经济的作用是一个复杂的、不断演化 的过程。2 0 世纪9 0 年代以来，信息科技的发展以及经济全球化等特征的出现使国家 创新系统成为技术创新理论研究的热点，指出技术创新的具有系统性和社会历史性 等特征。 在市场经济体制下，虽然存在着政府是否应该干预创新活动的争议，但从各国的 实践看，政府干预创新活动已是普遍的做法，其成效也是显著的。在市场失灵、科 技促进经济发展、科学技术的负效应等理论支持下，采取一定的创新政策( 如专利 政策，税收政策) 来干预创新的速度、方向和规模等已是各国政府共识。因此，对 政府如何促进创新问题的研究实际上是着重于对政府采用哪些创新政策工具，以及 这些政策工具如何有效等问题的探讨。 华中科技大学硕士学位论文 从对技术创新政策的研究现状看，随着创新机制认识的转变，人们往往于对影 响创新的基础性制度( 如市场体制、产权制度) 以及对各种新的创新机制探讨较多 ( 这一点在发展中国家尤为突出) ，而对财政、税收等传统的创新政策，基本上以传 统的线性创新模式为理论依据。从各国的发展实践来看，二战以后至今，无论是在 发达国家还是发展中国家，税收政策因其对市场直接干预较少、可预见性强、稳定 性高等特点而受到青睐，成为各国政府采用的重要创新政策之一。2 0 世纪末期，随 着创新活动范围的扩大，有关就鼓励创新的税收优惠政策已经渗透到科技、工业、 产业、教育、金融等各个层面，而理论上仍将税收政策对创新活动的鼓励限定在企 业研发活动及其他技术扩散等方面，这种相对狭隘的认识显然与实际不符。需要新 的创新理论对这一现象加以解释。 本文用科技税收一词来特指作为创新政策的这部分税收职能，将其置于二战以后 科技、经济发展的整个过程中加以考察，认为对创新机制的认识是其政策制定的经 济理论基础，而创新机制的演变必然带来政策理论的变化。传统上对科技税收政策 的认识主要基于新古典经济学和新熊彼特主义创新理论为基础，这一认识已经不能 充分反映2 0 世纪8 0 年代以来科技和经济发展给科技税收政策所带来的新变化，而 这不足恰好在国家创新系统理论中得以补充。 本文认为国家创新系统理论是在当前科技经济发展的新特征下，对创新活动的一 个较为全面的认识框架。目前对国家创新系统的研究大多集中在对系统整体特征的 探讨，而对该理论对创新政策等的具体影响关注不多。尽管对国家创新系统理论的 研究还处在进一步完善中，其间所包含的系统性和社会历史性等特征却可以对创新 政策体系设计有所启示。因此，本文以科技税收政策为考察对象，将国家创新系统 作为分析科技税收政策一个新的理论框架，试图对这一框架下科技税收政策体系的 有关理论问题加以探讨。 就中国科技税收政策体系发展来看，改革以来的2 0 多年中，我国使用了大量的 税收优惠政策来促进创新，其范围涉及科技、产业、教育等领域。新的科技、经济 发展趋势以及我国市场经济体制的逐步完善，要求对我国的科技税收政策体系的历 史、现状和问题等加以系统的考察。本文认为国家创新系统的理论框架下的科技税 华中科技大学硕士学位论文 收政策理论可以成为评价我国科技税收政策体系的一个基准。同时，当前中国社会 转型也是一次文化和制度的转型，科技税收政策体系的发展置于一切与科技发展相 关的背景之下，在这一过程中，文化观念的冲突和相关体制和制度建设的缺陷都可 能我国科技税收政策体系绩效产生影响。因此，社会历史性应该是分析我国科技税 收政策体系的一个重要视角。这些正是研究国家创新系统理论框架下的科技税收政 策体系的现实意义所在。 华中科技大学硕士学位论文 1 科技税收政策的界定及其发展过程 1 1 科技税收政策的界定 科技税收政策是政府为了促进科技发展以及调节科技与经济、社会关系而采取 的税收政策的总称，它不是一个独立的税种，而是渗透在一个国家的科学、技术和 产业等政策之中。其中，促进科技和经济的结合，鼓励创新是科技税收政策的主要 职能。创新活动具有高风险和高度不确定性等特征。从投入来看，基础性研究由于 投入大、风险商，一般采用政府主导，民间参与的模式，政府通常采用财政拨款等 直接投入手段：而应用研究阶段相对于基础研究而言，投资回收期短、见效快，风 险相对较小，因此能激起以企业为主体的民间机构的投入热情，在这一阶段，政府 通常采用一定的间接政策对民间科技投入及其相关的创新活动进行鼓励和引导，税 收政策就是其中之一，其实质是政府通过税收优惠来支持企业等从事相关的创新活 动，如针对r & d 投入、技术引进、技术扩散等活动的优惠安排。通常使用的科技税 收政策措施有税收减免、加速折旧、投资抵免、费用扣除等。 科技税收政策建立的根本前提是市场经济体制的建立。各国科技发展的实践经 验已经表明，现代科技的发展尤其是科技与经济有效结合越来越依赖于企业等个体 的主体性发挥，市场经济体制的建立是科技对经济发挥有效作用的经济制度基础。 正是在这一制度前提下，政府得以采用税收政策的手段对创新活动的主体产生间接 性的影响。而这一经济体制模式也从根本上决定了税收体系的特征，对其作用范围、 力度等都将产生决定性的影响。在这一前提下，科技税收政策所内含的政府和市场， 政府和企业，企业与科技等作用关系也将随着科技和经济的发展会有不同的特征， 这些正是探讨科技税收政策理论的基本问题。 华中科技大学硕士学位论文 1 2 科技税收政策的发展过程 二战以后，科技与经济在市场经济体制下日益密切的关系虽已成为人们的共识， 对二者相互影响的作用机制的认识有一个不断深入的过程，而它们之间的作用机制 正是科技税收政策建立的经济理论基础。从总体上看，科技税收政策理论经历了几 个主要的发展阶段。 1 2 1 新古典经济理论下的科技税收政策 2 0 世纪5 0 、6 0 年代，新古典经济学的发展，使人们重新认识了科技与经济之间 的关系，认为科技是经济增长的外生变量，进而又在新增长理论中提出技术，与资 本、劳动力等一样，是影响经济发展的内生因素，技术逐步起到了主导性作用。新 古典经济学提出“研究、开发知识和信息等活动具有非竞争性、非排它性等特征， 使得市场不可能保证这类商品的供应。政府必须实行一定的优惠来对各主体研发活 动的外溢部分进行补贴”。【l 】同时，r & d 活动风险性存在使得企业往往不愿意对科技 活动进行充分的投入，因而在市场经济中会存在“市场失灵”，由此提出了政府采用 一定的政策措施来干预科技发展的方向、规模和速度的必要性，税收政策成为政府 的一种普遍选择，它渗透于一定的科技政策和产业政策中，主要职能是通过一定的 优惠手段来对企业的r & d ( 研究与开发) 投入，尤其是对基础研究的投入进行补偿 和鼓励，还包括对重要产业的税收扶持，如美国政府早在1 9 5 4 年就在内部收益法 典中增加了1 7 4 条款，给从事研究和开发工作的企业以优惠。口j 日本在1 9 5 2 年推 出了企业合理促进法，对重点产业的现代化设备实施特别折旧制度和税收减免制 度。 3 1 新古典主义经济学理论已经指出了科技税收政策的基本职能，在对科技与经济 的作用关系上，只是强调了知识积累和技术进步重要性，对它们的具体作用机制缺 乏充分的阐述，因而在指导科技税收政策的具体实施方面显得不足。 华中科技大学项士学位论文 = = = = ；= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = ；= = = = = = 一 1 2 2 技术创新理论下的科技税收政策 技术创新理论将创新的概念引入到对科技与经济作用关系的分析中，着重于对 二者具体作用机制、模型的探讨。在熊彼特首次提出企业是创新活动的承担者，科 技对经济的作用关键是通过技术创新，即技术从发明到工程化、市场化等一系列过 程的理论后，2 0 世纪7 0 年代的兴起的新熊彼特主义强调科技和经济的作用是个复 杂的、不断演化的过程，并提出了二者相互作用的市场拉动以及连锁一回路等技术 创新的作用模型。在这一理论下，政府促进科技发展的科技政策和产业政策逐步转 向以促进技术创新为目标的创新政策。这就为政府在促进科技与经济联系的政策手 段上提供了更多的选择空间，科技税收、财政补贴、政府采购等都是政府可以采用 的政策工具。与新古典主义理论相比，作为创新政策的科技税收政策在职能上要明 确得多。首先，政策的作用对象应是作为技术创新主体的企业，在作用点上，除了 r & d 等技术创新的前期阶段外，强调对新产品的试制和市场化等后期阶段采用有针 对性的税收安排。同时，技术创新理论强调了在具有不同创新能力的国家间进行技 术扩散的必要性，各国普遍利用科技税收政策促进技术引进和技术转移。而由于政 府创新政策选择的丰富性，科技税收政策开始注意同其他创新政策的配合。 可以说技术创新理论的提出，极大的扩宽了政府在使用科技税收政策上的思路。 各国根据自身的科技发展特征充分采用各种税收手段，针对促进研发活动、科技园区 建设、中小企业的创新等方面的税收优惠政策五花) k i t 。美国甚至在7 0 年代成功的 将税收手段引入了为促进科技发展的风险投资体制中。而韩国等国家将旨在促进人 力资源的教育培训活动也纳入了税收干预的范围。科技税收政策的广泛渗透表明将 科技税收职能界定在知识产生的前端和单一的技术创新过程显然过于狭窄，科技税 收政策可以有着更为积极的作为。该如何看待科技税收政策的职能以及在实际中各 国选择与使用科技税收政策上存在的差异性呢? 正是对这一问题的解答使国家创新 系统理论进入了科技税收政策研究的视角中。 6 华中科技大学硕士学位论文 2 国家创新系统理论框架下的科技税收政策 2 1 关于国家创新系统 2 0 世纪9 0 年代以来，信息科技的发展以及经济全球化等特征的出现使国家创新 系统成为技术创新理论研究的热点。尽管目前对国家创新系统的认识尚未取得一致， 但普遍认为创新活动是在各级政府、企业界和学术界之间，公共和私有部门之间的 相互作用下，共同推进知识和技术的生产、传播和应用。认为“知识创新和技术进 步是生产、分配和应用知识的各主体之间的一整套复杂关系的结果”。 4 1 这些主体通 常包括企业、科研机构、大学、政府、中介机构、教育培训机构等。国家创新系统 的实质就是“一国内，参与和影响创新资源分配和利用效率的行为主体、关系网络 和运行机制的综合体系”。【5 】 国家创新系统是在科技、经济发展的新背景下提出的，它对创新活动的界定显 然比传统的技术创新理论要宽泛得多。在以知识流动为核心的基础上，它认为创新 活动实质上包括了知识创新、技术创新和制度创新三个过程在内。在制度创新过程 中，政府作为创新活动的主体，其职能主要从国家层次上对主要知识流渠道进行评 价和比较，以发现知识流动的瓶颈和关键，提出相应的改进知识流动性的政策和方 法。从资源配置的角度看，政府就是利用一定的政策对信息、资金、人力资源三个 要素进行合理性分配。这样，传统上分离的教育培训体系和金融体系与知识、技术 创新体系联系起来，共同置于政府促进创新活动的关注范围中。 系统性是国家创新系统的主要特点。它强调知识的生产者和使用者在多主体、 多层次系统中的相互作用，指出“传统的技术创新模式中不仅存在市场失灵，存在 着系统失灵，即系统各主体间相互作用和影响不足，如：公共部门的基础研究和 产业界的应用、开发之间的不匹配，企业信息与吸收不足”等现象。【6 j 因而以创新过 程的系统化或网络化模型代替了传统技术创新的线性模型，认为企业的研发不仅仅 是自身创新的过程，而必须与其他科研院所以及大学等机构相互结合才是有效的。 华中科技大学硕士学位论文 国家创新系统的另一主要特点是为技术创新理论提供了一个社会经济学的视 角。在强调创新系统中的制度创新时，认为制度作为一个国家历史发展的产物，必 然具有其自身的特征， 因此，“各国的知识结构，以及不同类型的机构的相对重要 性、行动者及其相应的生产系统，都是有差异的。些有关规则、税收、财政、竞 争和知识产权保护，都会使各式各样的机构之间的相互作用和知识流变得顺畅或受 阻”。”j 正是各国所存在的社会历史性的特征导致了不同的政策选择，也正是这一原 因致使同样的市场经济体制下，各国的创新政策制度的安排和效果可能是不同的。 这就要求从广阔的社会文化环境来研究不同的技术创新行为的差异。 国家创新系统的建立需要政府建立相应的政策激励机制，即采用一定的创新政 策工具。创新政策通常分为三类：供给政策，主要是提供金融、人力和技术的帮助， 包括拨款、贷款和津贴等手段；需求政策，包括政府购买、合同；环境政策，包括 税收政策、专利、政府管制等，目的在于为创新提供一个好的环境。这样，科技税 收政策作为整个国家创新系统激励体制的一部分，与其它的创新政策相互配合，“以 此降低社会不确定性的程度，进而为提高技术创新或知识创新的效率提供一种具有 比较稳定的社会环境。”【g j 2 2 国家创新系统对科技税收政策的借鉴意义 在科技、经济发展中，从公共物品性、风险性等角度，到对创新过程复杂性的 认识，直至认为创新活动具有系统性和社会历史性等，是对二者关系认识的一个不 断深入的过程，也是科技税收政策基本理论深入的过程。本文认为国家创新系统理 论是对新古典理论和技术创新理论的发展。它认为创新活动是一个包含着技术创新、 知识创新和制度创新的过程，这是对创新活动的一种较为全面的认识模式。因而这 一理论也会对科技税收政策产生新的影响。 首先，它拓宽了科技税收政策的视野。国家创新系统对创新活动界定的扩大必 然带来创新政策视野的拓宽。纳入国家创新系统中的科技税收政策，不仅要减少知 识流动过程中的市场失灵，也将致力于减少其流动的系统失灵，职能不仅是只限定 华中科技大学硕士学位论文 在科研机构、产业界知识流动的线性过程，而是将扩充到以知识、技术创新系统为 指向的教育培训系统和的金融系统等网络整体中。这无疑扩大了科技税收政策的职 能范围。 其次，国家创新系统的系统化理论使相对零散的科技税收政策得以整合。传统 上渗透在科技政策、产业政策和金融政策等相对独立领域中的科技税收政策，有可 能在国家创新系统这一理论框架中统一起来。在国家创新系统的理论下，政府可以 对科技税收政策目标、作用对象、力度等方面进行整体设计，并更注重与其他创新 政策进行充分协调。 最后，国家创新系统理论强调社会历史性对科技税收政策的影响。国家创新系 统理论要求从一个国家社会历史的角度审视技术创新、制度创新的过程，强调各国 既成的经济、政治制度和文化价值观念对技术、制度创新的影响。这一社会经济学 视角和科技税收的自身特点是符合的。就税收制度而言，长期以来一直是各国调节 经济和社会关系的重要手段之一，因而在各国具有明显的社会历史发展特征，这些 无疑都将对科技税收政策的制定和实施产生影响，国家创新系统突出了这一特征的 作用，并为分析创新政策所隐含的社会历史性提供了思路。 因此，本文认为国家创新理论可以作为科技税收政策分析的一个有效的理论框 架。它对建立一个国家的科技税收政策体系具有启发意义。 2 3 国家创新系统框架下的科技税收政策体系 二战以来，在基于传统科技与经济关系认识上建立的，相对狭隘的科技税收政 策与当前科技、经济发展的变化特征已经不能适宜。本文认为在国家创新系统的理 论框架下，科技税收政策将形成相应的科技税收政策体系，其政策的适用范围和作 用对象应该是一个包含着知识、技术创新和以创新为指向的多主体、多环节在内的 体系。促进知识的有效流动是科技税收政策体系的最终目标。 华中科技大学硕士学位论文 2 3 1 科技税收政策体系的功能 在国家创新系统框架下，科技税收政策体系主要具备以下几个主要的功能： ( 1 ) 补偿功能 这是科技税收政策体系的基本功能。在与市场经济体制相适应的公共财政理论 中，公共产品的需求和供应是政府采用税收政策的一个主要依据，公共性的大小从 根本上决定了税收政策的力度。根据技术创新理论，主体进行采用新技术、新产品 或新工艺等创新活动，尤其是研究、开发等技术性信息知识的生产以及教育培训活 动等具有典型的外溢性，而作为知识、科技生产者和人力资源供应者的企业和科研 机构、大学等不可能将创新带来的利益完全占为己有，其中一部分将必然转化为社 会的公用品。因此，采用一定的优惠手段对各主体科技活动的外溢部分进行补偿就 成为税收政策的必须。同时要指出的是，科技税收政策对科技活动的补偿功能不是 单向的。优惠政策是以科技对经济、社会的正向外部性假设为前提的，而对于各主 体由于科技活动而带来的诸如对环境、生态破坏等反向的外部性，科技税收政策的 补偿功能将是反向的，即通过限定性或惩罚性的税收政策使主体对自身的行为进行 补偿，“从而使消费行为的外部性通过税收内部化”。 9 j ( 2 ) 激励功能 科技税收的激励功能主要是指对各主体创新行为的激励。创新活动是一种具有 风险性的行为，创新政策就是政府为降低科技投入的风险，鼓励各主体的创新行为 而采取的一系列政策措施，而利用税收手段鼓励创新的最大优点在于“政府可以利 用优惠手段来支持创新活动的同时，又可以最大程度上的减少对各主体科技活动的 干预，从而满足技术发展的多样性要求” 1 0 1 。在实际中，市场经济体制愈成熟的国 家，其税收的激励功能表现愈明显，如美国的创新政策中，非常注重利用税收政策 来刺激企业的科技投入和营造利于创新的环境。 f 3 ) 聚合、导向功能 无论是科技税收政策的补偿功能还是激励功能，都立足于如何通过税收手段来 减少市场失灵，使企业等主体在最大程度上获益。而国家创新系统在关注个体创新 华中科技大学硕士学位论文 能力的同时，更为关心的是国家整体创新能力和创新效率，认为创新政策要关注市 场失灵，更要关注系统失灵。因此，科技税收政策的将侧重于加强创新活动相关的 系统聚合能力，“强调企业之间以及企业与公共研究机构之间的相互作用及其机构的 相互影响”，【l i 】充分利用税收政策在促进知识、资金和人力资源在知识流动各环节的 融合作用。在此基础上，科技税收政策将依据国家科技和产业发展的战略需要，发 挥其对特定产业以及地区的导向功能，例如成立高新技术的免税区、向中小企业政 策倾斜以及利用科技税收引导国家的产业升级等，这对处于技术追赶时期的发展中 国家尤为重要。 2 3 2 科技税收政策体系的基本原则 在国家创新系统的理论框架下，科技税收体系的建立应遵循以下几个基本原则： f 】) 整体性原则 在国家创新系统下，系统各主体相互作用的整体性是国家创新系统的个最主要 的特征，制度安排的系统性决定着系统的效率，而针对某单一领域的片面政策其效 率是有限的。这一根本性特征给科技税收政策体系提出了整体性的要求。主要体现 在两个方面：一是横向方面税收优惠环节的整体性。在国家创新系统的要求下，有 效的科技税收政策应该注重知识流动中各环节的整体性，而不仅仅集中在单一的某 个或少数几个环节。在技术创新系统内部，除了对鼓励企业研究和开发( r & d ) 、工 程化和市场化是科技税收政策应关注的环节外，尤其要将促进系统内部各主体间的 合作，例如企业之间的技术联盟，企业与大学，科研机构的技术合作以及三者间的 人员流动作为科技税收政策的关注重点；二是纵向方面的整体性。科技税收政策的 作用主体不仅仅限于技术创新系统内部的主体，而是应扩充到支持创新的教育培训 系统和金融系统的整体优惠。其中，教育培训的税收支持主要表现为对个人( 技术 人员) ，企业等人力资源培训与教育投入的优惠。金融系统中的优惠如对风险投资主 体投资所得的优惠等。 f 2 ) 过程性原则 过程是相对于创新的收益结果而言的。在科技税收优惠的选择点上，通常分为 华中科技大学硕士学位论文 对科技投入过程的事前扶持和对科技投入的收益结果上的事后扶持两方面。技术创 新存在着巨大的不确定性，如技术选择的不确定，r & d 的不确定性以及市场的不确 定性等，这种不确定性贯穿在技术创新的各个环节中，而且在越靠近技术创新的前 端，不确定性越大。因而造成了技术创新的各主体在对技术投入与最终收益上的不 对称，巨大的科研投入换来的可能是微薄的利润。这种不对称性决定了在科技税收 的征税点上，以创新过程的认定为原则，对“基础研究等技术创新的前期投入进行 事前鼓励比从结果上的事后鼓励要更为合理”。而在以过程性为原则时，又必须以 实际的创新行为作为判定依据。“税收优惠应该采用这种方式：它着重于活动的过程， 而不是针对那些带有从事风险活动标签的各种组织”。【1 3 1 在科技税收政策体系中，所 得税、增值税等税种，其税收的优惠点都应该是着眼在对企业或科研机构实际科研 项目投入的鼓励。过程性原则的要求也将最终打破各国在科技、经济发展中狭隘的 按特定对象、特定区域实施优惠政策的划分局限，如科技税收政策在外资与内资的 优惠差别，高新区内与高新区外优惠差别等，将逐步回到以创新过程发生为中心的 税收安排上。 ( 3 ) 多样性原则 国家创新系统下，科技税收政策的职能发挥依赖于多样性的政策安排。多样性是 指税收政策在优惠方式、税种选择以及优惠力度等方面必须是多样化和动态的。首 先，从国家创新系统内部看，同一时期系统内部各主体的职能和创新能力是不同的。 主体的创新行为分别为系统提供了知识、资金和人力资源等要素，由于要素特征的 不同决定了税收安排的不同。而从企业这一主体来看，大企业和中小企业在创新能 力上显然有差别，这也使得科技税收不可能采用单一的标准。而从整体上看，国家 创新系统是一个动态的发展过程，就技术发展过程而言，其发展通常要经历技术模 仿阶段，引进、消化吸收和创新相结合阶段以及自主开发为主等阶段。在技术发展 的不同阶段，科技税收政策的着力点、力度是不同的。因此，科技税收政策的多样 性就是要求税收政策安排要根据系统的特征而具有针对性。从目前各国发展的实践 来看，科技税收政策中以间接的优惠方式( 加速折旧、投资抵免、费用扣除、提取 技术准备金等) 为主，间接方式与直接方式( 定期减免，降低税率等) 相结合；在 华中科技大学硕士学位论文 税种上以所得税为主，所得税与增值税、营业税相结合：在优惠对象上以鼓励中小 企业的创新活动为主是当前科技税收政策的共同特征及发展趋势。 ( 4 ) 法制性原则 科技税收政策作为一种税式支出方式，其功能的发挥主要依赖对各主体的经济利 益产生影响，因此税收体制安排的不当、监管不严都容易产生政策的扭曲现象，实 践中有许多国家税式支出问题严重，主要表现为支出额度、支出方向失控。在市场 体制尚不完善的发展中国家尤为突出。对于税收优惠，“其优惠的项目越多，额度越 大，税收流失将越严重，而通过准确的税收稽查和严厉的惩罚手段可以有效的减少 税收流失”。1 1 4 】为此，以一定法律制度为基础对科技税收政策的实施显得尤为重要。 从各国发展来看，科技税收政策的有效实施无不借助于明确的法律法规来保证政策 的严肃性，如韩国的技术创新法、日本的企业合理化促进法、美国的经济 复兴税法等。 2 3 3 科技税收政策体系的评价 科技税收体系的评价是指对科技税收政策的绩效评估，其标准主要是税收优惠 政策所带来的经济和社会效益，如科技投入的增加，产业的带动，促进社会公平等。 比较税收政策与企业等主体的r & d 投入的关系是科技税收政策绩效的最直接反映。 其中，最常用的方法是成本一效益分析法，即比较每年主体在r & d 投入上的增加额 与国家为鼓励这一活动所损失的税收额的比率。如果比率大于1 ，说明税收政策在刺 激主体r & d 投入方面是有效的，如果小于1 ，则说明税收手段可能还不如政府对主 体r d 活动进行直接的财政补贴。按照这一方法，对美国、澳大利亚、加拿大及法 国等几个税收优惠力度较大的国家在2 0 世纪8 0 年代的税收政策绩效进行评价，“美 国的比率在1 3 2 o ，加拿大为o 8 3 一1 7 3 ，而值得注意的是，澳大利亚对企业r & d 投入的税收优惠力度在8 0 年代是最高的( 对企业r & d 投入的返还率为1 5 0 ) ，然 而其比率为o 6 1 0 ”，i t 5 j 从这一结果来看，高比例的优惠并不一定能带来相应高比 例的r & d 投入。 然而在如何准确的评价科技税收政策的方法选取单一的成本一效益评价显然上 华中科技大学硕士学位论文 有缺陷的a 首先“世界微观经济的波动和利率因素的影响等都使得科技税收的绩效 产生波动”。【l 6 】尤其是在国家创新系统中，科技税收政策的作用范围远远超出了单一 的r d 投入阶段，多主体、多阶段的税收安排使得政策体系整体所受到的干扰较大， 从而造成了成本核算的困难。其次，科技税收政策的绩效的考察不应该只是短期的， 而要看到长期的影响。从b l o o m 等人的研究结果看，“对于其政策在刺激各主体科技 投入的积极作用是肯定的，从短期看，1 0 的税收优惠可能只引起1 的科技投入， 但从长期看，它将能带来l o 的投入增长。”1 1 7 】 同时，对科技税收政策灵敏性的考察与国家的社会历史发展过程有关，传统的 制度安排以及文化价值的差异等也对税收政策的绩效产生影响。从各国科技税收政 策比较来看，个体自身的独立性、创新能力以及市场经济体制的成熟度，相关法律 制度的完善性等外在因素都影响着科技税收政策力度以及作用的发挥。独立创新能 力较强的企业，科技税收政策对减少其科技开发的成本通常更为有利。美国科技税 收政策实施较早，企业有独立进行科技开发活动的悠久传统，自身创新能力较强， 使得企业对科技税收政策的反应相对灵敏，同时，在该国相对简捷的科技税收政策 下亦能够有较高的政策效率，与其完善的市场体制和价格机制有很大的联系。 华中科技大学硕士学位论文 3 中国国家创新系统的发展及科技税收政策体系的困境 3 1 中国国家创新系统的发展 中国工业化的时间比较短，现代意义的企业、研究机构和大学只有百年左右的 历史，其间由于军阀混战和抗日战争，至使1 9 4 9 年以前，我国的科学技术发展缓慢， 国家创新系统较为薄弱。建国以来到1 9 7 8 年以前，中国的国家创新系统模式是在政 府统一协调下，创新活动主要由科研院所承担，创新的各个环节及相关的各类机构 均由政府直接管理，企业主要充当生产单位，高等院校也只承担少量的工作。在这 一模式下，政府采用的创新政策是带有指令性的直接财政拨款政策，计划经济体制 使得科技税收政策缺乏必要的微观制度基础。 1 9 7 8 年实行改革开放政策以后，国家发展战略逐步转变为有较强经济指向的结 构赶超性战略，科技与经济的结合成为科技发展的主战场。在资源配置上市场逐步 发挥了主导作用，在生产领域，生产者逐步取得了自主权，政府运用更多的经济杠 杆而不是行政机制来调整和激励经济行为。在税收体制上，我国实行了“利改税” 和分税制的改革，税收、金融等政策开始与传统的财政政策一起，成为政府推进技 术创新的政策工具。科技税收政策成为中央和地方政府推进科研体制改革、鼓励技 术引进、促进产业发展而普遍采用的政策手段。各级政府普遍借鉴发达国家以及新 兴工业化国家的经验，设立了各种有关技术引进和技术改造的税收优惠政策，有关 高新技术区的优惠政策更是层出不穷。可以认为科技税收政策是国家针对科技活动 的一项重要的支出部分。 2 0 0 0 年，构建企业、科研机构、教育培训机构、政府和中介机构充分结合的国 家创新系统正式成为我国“十五”计划的目标，这是我国当前以及今后一段时期内 科技发展，尤其是技术创新的一个总体的目标和框架。科技税收政策也将成为政府 推进国家创新系统的相应政策体系的一部分。 科技税收政策作为一种激励手段，其作用的发挥必然离不开一定的文化和制度 华中科技大学硕士学位论文 等背景因素，简单的移植未必能发挥其真正的功效，不合适的税收政策安排导致的 是直接的财政流失。而从我国当前的科技发展现状看，科技和经济正在走向更紧密 的结合，创新活动的风险性，产业发展战略的需要和相关体制设施的不足等都使得 科技税收政策的利用尚有很大的空间。因此，对如何评价我国现有的科技税收政策 以及建立有效的科技税收政策体系等问题的探讨是有现实意义的。 3 2 建立我国科技税收政策体系的困境 国家创新系统的理论框架下的科技税收政策体系从根本上体现了国家创新系统 理论的系统性和社会历史性等基本特征。正如国家创新系统在各国的差异性一样， 受各国不同的文化、制度等社会历史因素的影响，实际中各国科技税收政策体系也 会呈现出不同的特征。本文认为文化和制度等因素既可以对各国不同的科技政策体 系差异进行解释，同时也是各国建立自身的科技税收政策体系的出发点。如果将国 家创新系统置于中国近代科技发展的整个历史过程中加以考察，可以看到中国国家 创新系统的演变实质是伴随于近代中国的文化和制度的变迁过程。在我国，近代科 技的发展在组织形式和体制建设等方面主要以借鉴外来的尤其是西方发达国家的发 展经验为主。而税收体制在中国虽有着悠久的历史，但现代的税收体制在内涵上与 传统的税收体制有着根本性的差别，因此可以认为科技税收政策在我国是一个新的 体制建立过程。在当前中国新的一次社会转型期，这一过程是置于一切与科技发展 相关的背景之下，包括一定的市场环境、政策法律制度环境以及文化环境等。在这 一过程中，文化观念的冲突和相关体制和制度建设的缺陷都可能构成我国科技税收 政策体系的困境。 3 2 1 建立我国科技税收政策的文化困境 文化是在历史演变过程中形成的稳定而深层的沉淀物，通常指一个社会中的价 值观、态度、信念、取向以及人们普遍持有的见解。它是人类活动中的非正式规则， 支撑着制度、体制等各种正式约束条件的运作，构成了社会系统整体活动的精神基 6 华中科技大学硕士学位论文 础。“一种形式的制度变迁要花费多少成本才为社会所接受取决于即得利益集团的权 利机构，它在很大程度上取决于文化传统和意识形态”。【1 8 1 本文认为探讨科技税收政 策内在的文化价值观以及这一文化观在我国现阶段所面临的冲突应是分析我国科技 税收政策的一个重要部分。 3 2 1 1 科技税收政策的文化观 科技税收政策的文化观是科技税收政策体系所内含的基本文化价值取向，它体 现在科技税收政策的前提、过程和结果中，对政策体系的制定、执行和绩效产生影 响。从内容上看，它既包含了一般税收文化的特征，又有科技税收独特的文化取向。 首先，从税收文化方面看，在市场经济体制下，税收的本质是国家为了一定的 经济和社会目标，利用法律等强制性手段获取个体一部分剩余产品。它是一个资源 由个体的“私有”转向集体的“公有”过程，体系了“利义”结合，“利”“义” 并重的原则。同时，这一过程中体现了政府和纳税人权利与责任的统一，无论是政 府还是纳税者，对其权利与义务必然的要求是对等的。 其次，从科技税收政策体系的自身特征来看，科技税收政策要求企业不仅是市 场的商业活动主体，还必须是技术创新的主体。个体的独立意识是科技税收政策的 一个基本前提。 此外，个体谋取自身利益的竞争意识和创新意识是科技税收政策灵敏性发挥的 文化要求。美国之所以简捷的税收优惠政策亦能收到较好的效果与它们自身所具有 的较强的冒险精神的传统和个体对自身经济利益的强烈关注有直接的联系。 由此，科技税收政策体系的文化观包含着个体的独立意识、创新意识、社会的 责权平等意识以及法制意识等基本的价值取向。 3 2 1 2 现代科技税收政策的文化观与我国传统文化的冲突 当前我国的社会转型同样也是一个文化的转型过程，在这一过程中，与现代科 技税收政策体系相适应的文化观尚为形成，传统的文化观念对我国的科技税收政策 产生着大的影响，其间既有积极的一面，又有冲突的一面。 中国有悠久的税收文化传统，其中所包含的民本主义、人道主义思想以及和强 调税收的社会职能等观念都对税收政策维护社会公平等职能的发挥产生了积极作 华中科技大学硕士学位论文 用。而当前我国以提高知识资源配置率为目标指向的科技税收政策体系中，传统文 化则更多的体现出同现代科技税收政策文化观相互冲突的一面，从而将阻碍科技税 收政策有效性的发挥。 本文以现代科技税收政策的文化观为坐标，着重分析了我国传统文化观念在平 等观、权义观、利义观和保守观念等方面与现代科技税收政策的冲突。 ( 1 ) 平等与等级的冲突 中国传统文化的社会是一个等级观念极强的社会。构成这一等级社会的一个重 要的观念就是“家”。家是一个带有封闭性的生产、生活单位，是一个相对独立的文 化中心，家庭是社会的细胞，也是政治生活的主体参与者。而家庭中又是以家长治 为核心，以“孝”来维系的，整个宗族和国家上治下从的政治关系就是家庭中的父 子关系的展开，从而形成了一个等级有序和具有强烈依赖性的权威型社会结构。而 作为这一社会关系之思想基础的儒家伦理中的一个核心的价值取向就是“身份取 向”，天地君亲师的地位顺序排列、内圣仁义说、天理良知说，其思想内涵都是为维 系一个身份取向、等级差别的礼治秩序。儒家的这种不平等的伦理关系成为将整