（产业经济学专业论文）国家风景名胜区经营权研究.pdf

摘要 风景名胜区经营权问题的提出，直接源于一些国家级风景区所有权与经营权 分离，并将经营权以合作、合资、租赁、拍卖等形式市场化转让的实践，其初衷 是为了解决传统的景区管理体制问题和经营机制弊端，解决景区加快发展所面临 的严重资金匮乏、人员素质低下、积极性不高等问题，以充分发挥风景区对地方 经济发展和社会进步的拉动促进作用。然而，由于目前国家对风景名胜区经营权 市场化问题没有相应的法律规定，实践中缺乏明确可循的依据，导致了出让无所 顾忌、监管失控、国有资源利益受损的情况，导致主管部门的担忧和坚决反对， 以及社会各界对此问题的极大关注，也引发了对风景区经营权出让问题的激烈争 论。因此，对这样一个存在诸多争议的问题展开专题研究很有必要，也很有意义， 因为它直接关系到加快建立社会主义市场经济体制以及加入w t o 进一步扩大开 放的新形势下，国家风景名胜区可持续发展的路径选择，关系到能否充分发挥市 场与政府两方面作用，寻求到资源科学保护与合理开发的制度均衡点；关系到经 济转轨时期，对实践中不断出现的体制改革与机制创新举措的鼓励和规范。 本文立足经济学理论，依据可持续发展理论、公共经济学理论、现代产权理 论、现代企业理论和规制经济学理论，结合旅游业自身的特点，采取理论与实证 相结合，比较与鉴别相统一，以及系统研究的方法，从景区产品特性、产权内涵 及经营权实质、政府规制三方面进行了系统分析，并作出了相应的制度安排。全 文的分析遵循提出问题、分析问题、解决问题的经济学一般规律。从分析的逻辑 角度看，第一步，通过导论提出问题，通过文献综述，评析现有研究成果，阐明 对相关问题所持的基本观点。第二步，运用相关经济学基本原理为本文进一步系 统研究景区经营问题所持观点提供理论依据。第三步，从实证分析和理论研究两 个方面展开。实证部分旨在说明客观存在的现象，说明经营权市场化的可能性以 及现行做法及存在的问题；理论部分则从景区产品特性入手，通过产权分析，规 制举措的拟定等，回答景区经营权能否市场化、怎样市场化等核心问题。第四步， 给出基本结论并提出政策建议。纵观全文，实现国家风景名胜区的可持续发展， 力求可持续发展三方面内容( 即景区自身发展、资源有效保护和永续利用、以及 促进景区所在地经济发展社会进步) 的协调，有效解决景区发展所面临的保护资 金不足与外资进入障碍的矛盾；景区保护目标与促进地方经济发展社会进步目标 在有限投入下难以兼容的矛盾；景区发展旅游业过程中的资源保护与资源开发利 用的矛盾等，是全部研究的立足点和出发点。 全文出导论和七章构成。 导论部分，对全文的分析思路、结构安排和基本观点作了概括性描述。 第1 章为文献综述。主要就风景名胜产品性质及资源配置方式、风景名胜资 源产权及经营权转让、风景名胜区经营企业上市、风景名胜区管理体制、i x l 景名 畦区公益性保障机制等问题的现有研究成果进行评述，提出风景名胜区产品应定 义为特殊的准公共产品，其提供方式不排除市场机制，但经营权市场化应遵循区 别对待、因地制宜、分步推进、引入竞争的基本原则；对景区经营企业上市应正 视现实，严格规范操作；解决景区管理体制问题关键在于构建统一协调的工作机 制，完善立法、加强监管：应始终确保景区公益性体现的基本观点。 第2 章为理论基础。运用可持续发展理论，提出景区可持续发展，实质上是 景区自身发展与资源科学保护、合理利用以及促进景区所在地经济社会发展的、 三位一体的、协调的、统一的有机整体，必须树立科学的发展观、保护观和经营 观；运用公共经济学理论，将景区产品定义为特殊的准公共产品，阐明其与一般 准公共产品的区别，以及引入市场机制的可能性及限定性；运用不完全合同的现 代产权理论，解析景区产权的内涵，产权与所有权区别，以及产权普遍性、排他 性、可分割性、可让渡性特点，提出景区所有者( 公众) 的所有权必须通过的一 定价格支付才能实现的特殊性所在；运用格罗斯曼( g r o s s m a n ) 、哈特( h a n ) 和 穆尔( m o o r c ) 共同创立的g h m 现代企业理论模型，提出景区经营权的实质是 资源所有权人让渡的部分资源剩余控制权，景区经营企业在获取部分剩余控制权 的同时，相应获取部分剩余索取权，两者有机搭配构成经营权的本质内涵：运用 规制经济学理论，提出景区政府规制的必要性以及可选择的经济规制和质量规制 工具。 第3 章为国内外实践。分析了目前国内景区经营权市场化基本现状，剖析了 整体租赁、股份合作、上市等三种经营权市场化方式，对其成功经验和存在问题 进行了客观评价，总结出了应注意的问题；并以加拿大、美国、日本等国的国家 公园管理经营为例，探析了国外国家公园经营权问题可借鉴的经验，如建立健全 法律法规体系、严格规划管理、旅游服务特许经营等，得出了不能完全照搬国外 国家公园管理的做法，而应借鉴国外的经验，从中国国情出发，选择和确定适合我国 国情的景区经营权市场化方式的结论。 第4 章为风景名胜区产品供给。从景区产品需求与供给的决定，景区产品市 场化的成本效率分析，提出景区产品公共提供与市场机制相结合的办法。对遗产 类景区的经营制度及经营性项目经营权市场化作出特别限定，对经营权市场化后 景区公益性保障机制作出设计和安排。 第5 章为风景名胜区经营权问题。这是本论文的核心，通过解析经营权内涵 实质，分析经营权转让现象以及景区治理结构，回答如何实现景区经营权、如何 实现景区企业产权有效与资源产权有效相统一的问题。其中，对景区产权初次分 割出来的使用权( 经营权) 的再分割，是指根据产权“由物的存在及关于他们的 使用所引起的人们之间相互认可的行为关系是一系列用来确定每个人相对于 稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系”的定义，由现有的风景名胜区管理体 制决定的所有权代理人与最终所有者之间关系，所有权代理人与经营企业之间关 系，经营企业与旅游消费者之问关系的博弈给出：对转让的产权市场及产品市场 建设( 特别是转让价格确定) 提出建议；指出合理的景区治理结构和富有激励的 治理机制，是景区资源所有权人让渡部分剩余控制权，景区经营企业因此而获取 经营权后各自权利( 主要是控制权) 得以实现的保证和体现。 第6 章为风景名胜区经营权市场化的规制优化。从政府宏观调控角度对景区 经营权市场化的规制必要性及可行措施进行阐述，并分析了现行体制下的规制问 题以及改革的思路。 第7 章为结论和建议。通过对景区经营权问题的理论研讨与实证分析，得出 的基本结论为：政府偏好在景区产品提供方式的选择上具有决定性作用；树 立科学的景区发展观和资源保护观；应采取多样化方式解决景区投入不足难题： 理顺景区管理体制；改革景区资源开发经营模式；赋予景区经营企业具有 足够激励的经营权：促使企业产权有效与资源产权有效协调一致；按市场经 济规律要求规范转让及经营企业行为。政策建议从四个方面给出，即：建立统 一的协调工作机制，强化政府的宏观调控能力；完善相关的法律法规，构建有 利于景区可持续发展的完备的法律体系；强化监督约束，形成多方参与的社会 监督体系和机制；分离景区基础设施和经营性项目，实行不同的引入模式。本 文认为，应以客观的态度正视景区经营权问题，对景区经营模式的选择必须立足 国情，区别对待，引入竞争，规范操作。 在借鉴和吸收已有学术成果的基础上，本文的主要创新：分析了依托风景 名胜资源建立的国家名胜区，作为产品与一般准公共产品以及与其他准公共产品 的区别，并将景区产品定义为特殊的准公共产品，指出其特殊性决定了不能完全 按一般准公共产品的市场化手段来解决其经营权问题；借用g h m 现代企业理 论模型定义景区“经营权”，首次提出景区企业所获“经营权”实质上是资源所有 者让渡的部分控制权，进一步讲，是不完全合同的剩余控制权与剩余索取权，两 权对应时才能实现企业产权的激励有效，景区经营权具有完全意义上的产权特性。 从而解决了现有研究都在使用“经营权”一词，却未说明“经营权”究竟为何物， 为何会受到社会资本青睐、受到政府部门高度关注的问题；提出风景名胜区可 持续发展“三位一体”概念，以及科学的景区保护观、科学的资源保护观、科学 的企业经营观的具体内涵，并借鉴国外景区管理经验，提出了符合中国国情的国 家风景名胜区经营权市场化的政策界定。 关键词：j x l 景名胜区经营权市场化规制 m a r k e t or i e n t e do p e r a t i o nr i g h t so nt h eb a s i so fo b j e c t i v ef a c t sa n dt h e o r e “c a lr e s e a r c h t od e a lw i t ht h ei s s u e sb ya n a l y z i n gt h ep o p e n yr i 曲t sa n dt h ec o r r e s p o n d i n g r e g u la t i o n sf 沁mt o u r i s ts p 0 1 sf e a t u r e s f o u 九h l y s u g g e s t e dp o l i c i e sa r ep u tf o m r di n i t sc o n c l u s i o n t h e 、v h o l er e s e a r c hi sf o c u s e do nt h r e ep a n so fs u s t a i n a b l ed e v e l 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n d i c a t e s t h a tt l l eo p e r a t i o nr i g h t sf o rt o l l r i s ts p o t si sa c t u a l l yt l l ep a n i a lc o n t r o lm l i l s f e n db yt h e o w n e r so fm er e s o u r c e s ，m o r ee x a c t l y ，i si n c o m p l e t ec o n t r a c ts u r p l u sc o n t r o lr i g h t sa n d s u r p l u sg a i n i n gr i 曲t s ，t 1 1 es t j m u l a t i o no re n t e r p r i s e sp r o p e n yr i g h t sc a nn o tb er e a l i z c d 吼l e s s 血eb o t hc a i lm a t c he a c ho t l l e r ，o p e r a t i o nr 追h t sf o rt o u r i s ts p o t sa r eo ft h e c h a r a c t e r i s t i c so f p m p e r t yr i g h t si nt h e i rf 试ls e n s e s oi td e f i n e s “o p e r a t i o nr i g l l t s ”a i l d r e v e a l st 1 1 er e a s o n sw h yt l l eo p e r a t i o nr i 曲t sa r eh i 曲l i 曲t e db ys o c i a lc 印i t a l 锄da r e d e 印l yc o n c e m e da b o u tb yg o v e 蚰e n t s 3 ) i tb r i n g so u t 山ec o n c e p t “e m b o d i m e n tw i t l l t l l r e ep a n s ”f o rm es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e mo f t o u r i s ts p o t s ，t l l ec o n c r e t ec o 加o t a t i o no f t o 嘶s ts p o t sp m t e c t i o ni nas c i e n t i n cw a y ，r e s o u r c e sp r o t e c t i o ni nas c i e n t i n cw a y 锄d e n t e r p r i s e a d m i n i s n a t i o ni nas c i e n t m c w a y i t a l s o ， i nr e f e r e n c eo ff o r e i g n a d m i i l i s t r a d o no ft o u r i s ts p o t s ，i n d i c a t e s l a y o u to f 血ep o l i c i e sf o rm a r k e t o r i e n t e d o p e r a t i o nr j 曲t sf o rs t a t et o u r i s ts p o t ss u i t a b l ef o rc h i n a ss i t u a t i o n k e y w o r d s ：t o u r i s ts p o t s ，o p e r a t i o nr i 曲t s ，m a r k e to r j e n t a t i o n ，n o m l “z i n gr e g u l a t i o n s 8 独创性声明 y 8 0 8 】7 s 本人郑重声明：所里交的论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含 为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意 张华篮呲趁耻! 丝 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阆i 学校可以 公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保 存论文。 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 粒导师张 日期：碰翌：坐2 1 ， 0 导论 0 导论 0 1 研究背景和意义 改革开放以来，中国旅游业迅猛发展，作为旅游产品重要组成部分的风景名 胜区，因其产业的核心地位咀及潜在的高额回报，不仅成为众多投资者关注的热 点、投资意向的重点，也成为风景区所在地政府寄希望带动当地经济发展，扩大 就业、致富百姓的新的经济增长点。然而，现实的需求却面临着制度上的困扰， 具体表现在近几年关于国家风景名胜区经营权转让实践中的探索不断与理论上的 争论不休，主管部门明文反对与各地的有令不行有禁不止。纠缠于这些争论的孰 对孰错并无太多意义，重要的是有必要对这种现状背后制度安排的合理性进行反 思，研究具有公共资源属性的风景名胜资源的公有产权制度安排能否有效地解决 旅游业快速发展，风景区名胜区“拥挤”导致的相对于景区承载力而言的资源稀 缺，以及为满足游客需要导致过度开发利用资源带来的资源破坏、环境污染等外 部性日趋严重的问题，并按成本一效益原则，研究经济转轨时期怎样完善制度安 排才能解决激励问题，最大限度促使外部性内生化。 显然，传统的风景名胜区国有国营的单一体制和模式已无法适应经济体制改 革不断深入和加入世界贸易组织不断扩大对外开放新的形势发展需要，也无法有 效解决风景名胜区日趋凸现的矛盾，如：风景名胜区保护资金严重不足与外资进 入障碍的矛盾：景区保护目标与促进地方经济发展、社会进步目标在有限投入下 难以兼容的矛盾：风景名胜区发展旅游业过程中的资源保护与资源开发利用的矛 盾等等。但实践中为创新体制机制而将风景名胜区资源所有权与经营权分离，并 将经营权市场化转让以吸引外来资金的做法，客观讲，在起到了减轻财政负担、 鼓励市场竞争等积极作用的同时，更带来了利益分配不合理、保护与开发出现新 的矛盾、政府职能弱化甚至垄断经营等诸多问题，这使我们不得不思考：既然风 景名胜资源的特殊性决定了公共产权的不可选择性，那么，实现其产权有效的关 键是什么? 既然不转让或转让经营权都未能真正解决保护与丌发的矛盾，那么， 是不是目前经营主体所获的经营权不能达到产权意义上的激励有效? 换句话讲， 究竟应赋予企业怎样性质、内涵的经营权，怎样对其使用中应有权利的归属进行 明确，才能实现企业产权的激励有效，才能实现企业产权有效与资源产权有效的 统一? 由此，国家风景名胜区经营权问题已成为景区管理体制改革、经营机制创 新、治理模式合理选择的必须首先解决的问题，也是景区可持续发展所包含的资 源永续利用，景区经营效益的持久获得，以及社会公益性福利最大化实现所必须 解决的根本而核心的问题。 0 导论 的j x l 景名胜区，回答经营权能否转让，怎样转泣，怎样规制等理论与实践中面临 的热点难点问题，有助于指导景区管理体制改革及经营机制创新的改革实践，有 助于景区科学合理的治理模式的选择。 笔者认为：任何情况下，产权界定都是建立在成本一效益的比较基础之上的。 风景名胜资源一定范围( 全世界或全国) 具有的景观独特性、非人工可造再生性、 不宜改变原有形态的特殊内涵和特定的社会价值、生态价值、服务价值以及完整 性、真实性的严格要求，决定了其公共资源和公共物品的性质，决定了建立排他 性私人产权的成本大至无法计量和公共产权的不可选择性。然而，公共产权并非 没有排他性和可让渡性。实际却是，如果资源真正稀缺，那么排他性就可以通过 资源的实际使用而获取。比如在公共车道上，一辆车占去的位置别的车就无法去 占。而可让渡性则可通过决定是将车道卖给私人团体还是收取过路费的政治过程 中来获得。对风景名胜区而言，为有效解决“拥挤”问题而对进入者收取排他性 门票，事实上已使这种公共产权具有了排他性和可让渡性，决定了这种公共产权 可以达到产权意义上的激励有效。 那么，依托这种具有公共产权属性的公共资源建立的风景名胜区产品，通过 怎样的供给方式才更能实现产权的有效呢? 这要取决于产品的性质。比如私人物 品由市场提供会更有效，纯公共物品只能由政府承担资源配置职能，否则无法使 外部性内生化。由于风景名胜区产品的排他性和一定范围内的非竞争性，决定了 其准公共物品的属性，决定了与纯公共物品所不同的市场提供的可能性。但风景 名胜资源的特殊资源性质又决定了景区产品不同于一般的准公共产品，决定了政 府干预的必不可少。接下来也是更重要的是：对不同的景区产品而言，由于其存 在价值、社会价值、经济价值在全部价值中的份量各不相同，当其经济价值很小， 小至在整个价值中并不重要时，其景区产品应由政府提供，如遗产产品中的研究 展示部分；而当经济价值大至不可忽略时，景区产品由市场提供，同时进行必要 的政府规制将更有利于实现公共产权的效率。 显然，在资源所有权主体不变的情况下，将景区产品的生产提供交给私人团 体，可行的办法就是让渡经营权，当然这种转让是建立在对以下问题的认识和理 解之上的：经济学上产权和所有权是两个不同的概念。经典文献对产权有这样 那样的定义，但基本的含义就是可做什么或不可做什么的权利的集合，是通过物 表现出来的人与人之间的关系；而所有权则是从物权的角度，确立其法律上的归 属，表现为人对物的关系，只有被公众或第三方( 如法院) 认可的产权即清晰的 产权才可称之为所有权。产权所有者拥有的是别人允许他以产权确定的方式行事 的权利，这种权利通常受到社会保护而免受干扰。因此，讲经营权与所有权相分 离并转让，是指产权所有者将产权中包含的使用资源的权利让渡出来，对所有者 0 导论 及非营利性，但由于遗产的公众展示已成为满足社会性文化与精神消费需求的重 要途径，使遗产具有了一定的经济功能，又由于这一展示必须与消费市场挂钩， 因而具有了一定的经营性质。当然，由于公益性质与可持续代代享用的要求远比 其他具有公共性质的经济资源严格，遗产经营必须符合遗产管理制度的基本特征， 即遗产经营的营利性应与遗产事业的非营利性相一致。这样，在遗产类景区的经 营制度安排中，出于保护及研究性展示的核心部分具有完全的外部性，只能由政 府提供，而对支持遗产旅游的服务及派生服务项目则可采用特许经营的方式，出 让经营权。对大量的非遗产类的一般风景名胜区，由于其资源的经济价值随着旅 游业的快速发展越来越大，采取排他的技术手段解决拥挤及污染等外部性问题不 仅可能，而且运用市场机制，发挥市场配置资源的作用比单一由政府提供可能会 带来更大的效率时，则可以由市场提供。景区国家所有权的实现，具体可以选择 租赁、股份合作、拍卖等多种形式。当然，这离不开配套的法律制度、监督体系、 竞争性市场以及经营主体资格的特别规定和规制制度的安排。 0 3 论文框架和篇章安排 本文的分析遵循提出问题、分析问题、解决问题的经济学一般规律。从分析 的逻辑角度看，全文由导论和四个部分组成。导论为全文的引子，提出问题并说 明所作选题的学术价值和